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Rechtsstaatsförderung
Handbuch für Forschung und Praxis
herausgegeben von
Prof. Dr. Matthias Kötter Professor für Öffentliches Recht an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin; Ko-Leiter des Projekts RSF Hub
Dr. Tilmann J. Röder Wissenschaftler, Berater und Gründer im Bereich der Rechtsstaatsförderung, zuletzt tätig bei der Freien Universität Berlin und dem Auswärtigen Amt (RSF Hub), davor Geschäftsführer der Max-Planck-Stiftung für internationalen Frieden und Rechtsstaatlichkeit (Heidelberg) und der Hamida Barmaki Organisation for the Rule of Law (Kabul)
Dr. Jens Deppe Seniorfachplaner für Verwaltungsreformen und Antikorruption im Fach- und Methodenbereich der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), zuvor mehrere Jahre mit Rechts- und Justizreformprojekten in Transformationsstaaten befasst
Dr. Julie Trappe Beraterin für den EU-Erweiterungsprozess und Justizreformen; bis 2016 Koordinatorin für EU-Twinning-Projekte bei der Deutschen Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit (IRZ) in Bonn
Dr. Tillmann Schneider Berater für Rechtsstaatsreformen und Organisationsentwicklung; unterstützt Vorhaben bei Planung, Umsetzung und Evaluierung, davor mehrere Jahre bei der GIZ als Berater und Projektmanager mit Rechtsstaatsreformen befasst
Verlag W. Kohlhammer
1. Auflage 2022
Alle Rechte vorbehalten
© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Print:
ISBN 978-3-17-039026-3
E-Book-Formate:
pdf: 978-3-17-039027-0
epub: 978-3-17-039028-7
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Die Rechtsstaatsförderung ist ein wichtiges Handlungsfeld deutscher Außen- und Entwicklungspolitik, das jedoch nicht beim Staat monopolisiert ist, sondern von zahlreichen deutschen Organisationen umgesetzt wird. Die Erfolgschancen eines Vorhabens und plausible Wirkungsannahmen setzen ein Wissen über Rechtsstaatsförderung voraus, das bislang weder in der deutschsprachigen Forschung noch in der Praxis systematisch erfasst und verarbeitet wird.
Das Handbuch füllt diese Lücke, indem es erstmals umfassend die Erfahrungen der Praxis zusammenführt und diese mit den Ergebnissen aktueller rechts- und sozialwissenschaftlicher Forschung verbindet. Die konzeptionellen und theoretischen Grundlagen der Rechtsstaatsförderung werden hierbei ebenso erörtert wie verschiedene Zielsetzungen und Instrumente. Dem liegt ein weiter Begriff der Rechtsstaatsförderung zugrunde, der die Schnittstellen zu anderen Politiken wie Menschenrechten, Demokratieförderung, Förderung guter Regierungsführung oder Sicherheitssektorreform einschließt.
Die 70 Autorinnen und Autoren bündeln langjährige Erfahrung aus der Praxis der Rechtsstaatsförderung und der rechts- und sozialwissenschaftlichen Forschung.
Prof. Dr. Matthias Kötter, Gastprofessor für Öffentliches Recht an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin; Leiter des Projekts RSF Hub an der Freien Universität Berlin;
Dr. Tilmann J. Röder, Wissenschaftler, Berater und Gründer im Bereich der Rechtsstaatsförderung, zuletzt tätig bei der Freien Universität Berlin und dem Auswärtigen Amt (RSF Hub), davor Geschäftsführer der Max-Planck-Stiftung für internationalen Frieden und Rechtsstaatlichkeit (Heidelberg) und der Hamida Barmaki Organisation for the Rule of Law (Kabul);
Dr. Jens Deppe, Seniorfachplaner für Verwaltungsreformen und Antikorruption im Fach- und Methodenbereich der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), davor war er mehrere Jahre mit Rechts- und Justizreformprojekten in Transformationsstaaten befasst;
Dr. Julie Trappe, Beraterin für den EU-Erweiterungsprozess und Justizreformen insbesondere im Westbalkan tätig; bis 2016 war sie als Koordinatorin für EU-Twinning-Projekte bei der Deutschen Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit (IRZ) in Bonn beschäftigt;
Dr. Tillmann Schneider konzeptualisiert und evaluiert als freiberuflicher Berater Projekte in den Bereichen Rechtsstaatsförderung, Governance und Sicherheitssektorreform, unterstützt Organisationen im Veränderungsmanagement (Organisationsentwicklung) und moderiert Workshops.
Vorwort
I.
Dieses Handbuch stellt die deutsche Rechtsstaatsförderung im Zusammenhang und aus unterschiedlichen Perspektiven dar. Es bringt 70 Autoren und Autorinnen zusammen, die an der politischen Praxis, der Durchführungspraxis oder im Rahmen ihrer wissenschaftlichen Tätigkeit an der Rechtsstaatsförderung mitwirken. Dankenswerterweise haben sie sich auf diesen Austausch eingelassen und es übernommen, das Handbuch durch das Verfassen eines Abschnitts um ihre Erfahrung und Sicht zu bereichern. Das Ergebnis ist ein Werk, das nicht nur die verschiedenen Aspekte der Rechtsstaatsförderung, sondern auch die Vielfalt der deutschen Akteure widerspiegelt.
Gemeinsam mit ihren Partnern leistet die Bundesrepublik Deutschland einen wichtigen Beitrag zur internationalen Förderung von Rechtsstaatlichkeit. Dies geschieht im Wege der direkten Zusammenarbeit durch verschiedene Ressorts der Bundesregierung, aber auch indirekt durch die Mitarbeit in internationalen Organisationen. In diesem Sinne ist Rechtsstaatsförderung als ein Handlungsfeld der deutschen Außen- und Entwicklungspolitik zu verstehen. Aber nicht nur die Bundesregierung ist in diesem Feld aktiv. Auch zivilgesellschaftliche Akteure, die politischen Stiftungen und die juristischen Berufsstände fördern auf vielfältige Weise Rechtsstaatlichkeit. Begleitet wird dieses Engagement durch wissenschaftliche Akteure, die einerseits aktiv an einzelnen Maßnahmen und Projekten mitwirken und diese andererseits aus kritischer Distanz analysieren.
Die Vielzahl der Akteure und Ansätze ist eine Stärke und zugleich Schwäche der deutschen Rechtsstaatsförderung. Denn sie erschwert es mitunter, den Überblick zu bewahren und ein gemeinsames Gespräch zu führen. Das Handbuch ist aus der Erkenntnis entstanden, dass ein engerer Austausch zwischen Politik, Durchführungspraxis und Wissenschaft erforderlich ist, um die Kohärenz und Koordination der Rechtsstaatsförderung zu stärken und deren konzeptionelle Grundlagen zu verbessern. Für die Praxis ist es unabdingbar, auf die theoretischen Grundlagen der Rechtsvergleichung, kritische Analysen der Rechtstransferforschung und systematische Darstellungen über die Entwicklung und den Stand der Rechtssysteme von Partnerländern zurückgreifen zu können. Die Wissenschaft wiederum braucht immer wieder aktualisierte Einblicke in die Praxis als Anknüpfungspunkt für ihre Analysen. Die enge Verbindung aus Praxis und Forschung ist in diesem Sinne ganz bewusst in der Konzeption des Handbuchs angelegt, und auch die Herausgeberin und die Herausgeber sowie die Autorinnen und Autoren stammen aus verschiedenen Bereichen der Rechtsstaatsförderungspraxis und der Wissenschaft.
Unser Ziel ist es, mit diesem Handbuch zu mehr Reflexion darüber anzuregen, was Rechtsstaatsförderung bedeutet, was sie leisten kann und was nicht, aber auch kritisch zu fragen, was besser gemacht werden könnte und sollte. Das Handbuch versteht sich als ein Beitrag zur aktuellen Diskussion um die Fortentwicklung und die Rahmenbedingungen der Rechtsstaatsförderung und richtet sich gleichermaßen an Politik, Durchführungspraxis und Forschung.
II.
Für die Zwecke dieses Handbuchs haben wir uns entschieden, den Fokus auf die „deutsche“ Rechtsstaatsförderung zu legen. Wir verstehen darunter alle Aktivitäten, die direkt oder indirekt – etwa über die EU – aus dem deutschen Staatshaushalt finanziert werden. Dabei sind wir uns bewusst, dass der Begriff auch Fragen aufwirft, etwa die, ob es nicht auch eine deutsche Rechtsstaatsförderung im Sinne eines deutschen Stils der Rechtsstaatsförderung gibt. Dies kommt etwa mit Blick auf die Förderung der Juristenausbildung nach deutschem Vorbild oder die Vermittlung der deutschen Subsumtions- bzw. Relationsmethode in Betracht. Ein anderer Anknüpfungspunkt könnte die Organisation des Handlungsfelds sein, insbesondere die Aufteilung der Rechtsstaatsförderung auf verschiedene Bundesressorts, auf Bund und Länder und auf eine Vielzahl von weiteren staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren. Weitere Charakteristika „deutscher“ Rechtsstaatsförderung könnten aus der deutschen Geschichte folgen. Die Erfahrungen des nationalsozialistischen Unrechtsstaates und des nach 1945 entstandenen demokratischen Verfassungsstaats des Grundgesetzes sind spezifische Erfahrungen, die für die Entwicklung der deutschen Rechtsstaatsförderung von Bedeutung waren. Dies gilt auch für die deutsche Teilung und die spätere Wiedervereinigung sowie die damit verbundene Unterstützung der Justiz in den ostdeutschen Bundesländern in den 1990er Jahren. Die Frage nach der mit einer „deutschen“ Rechtsstaatsförderung verbundenen nationalen Perspektive verliert allerdings an Bedeutung, soweit die Stärkung von Rechtsstaatlichkeit oder Rule of Law zusehends auf europäischer bzw. internationaler Ebene erfolgt.
Rechtsstaatsförderung ist in globale Zusammenhänge eingebettet, die einem ständigen Wandel unterliegen. In dem Systemwettbewerb zwischen den USA und der Sowjetunion, der die internationale Politik bis Anfang der 1990er Jahre prägte, lassen sich ab den 1960er Jahren in der US-amerikanischen Entwicklungshilfe erste Projekte zur Förderung von Rule of Law identifizieren. Erst mit dem Ende des Ost-West-Konflikts wurde Rechtsstaatsförderung weltweit zu einem Thema und rückte auch in Deutschland stärker ins Blickfeld. In immer mehr internationalen Vereinbarungen findet sich inzwischen das Bekenntnis zu Rule of Law. Dabei handelt es sich allerdings lediglich scheinbar um einen Konsens der internationalen Gemeinschaft. Einzelheiten des Konzepts sind weiterhin ungeklärt, insbesondere inwieweit Demokratie, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit zusammenhängen. Auch mit Blick auf die politische Diskussion über die Agenda 2030 (SDG 16) wird deutlich, dass die mit dem Konzept in verschiedenen rechtlichen und politischen Systemen verbundenen Grundannahmen teilweise stark voneinander abweichen. Zugleich lässt sich eine gewisse Internationalisierung der Rechtsstaatsförderung beobachten, die sich in der zunehmenden Konvergenz der Ansätze und Konzepte verschiedener (westlicher) Geber ausdrückt.
Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und Demokratie stehen weltweit vor großen Herausforderungen. Im Rahmen der digitalen Transformation kommt es etwa zu grundlegenden gesellschaftlichen Veränderungen, die auch das Verständnis von Rechtsstaatlichkeit beeinflussen. So etablieren sich globale Räume (etwa über die Plattform-Ökonomien), die sich dem Zugriff (national-)staatlicher Regulierung weitestgehend entziehen. Auch die fortschreitende Entwicklung Künstlicher Intelligenz birgt nicht nur Chancen, sondern wirft auch Fragen mit Blick auf Datenschutz, Transparenz, politischer Teilhabe und der Verhinderung von Diskriminierung auf. Zudem verändert sich die Akteurslandschaft: China und die Türkei spielen beispielsweise in der internationalen Zusammenarbeit eine größere Rolle und transportieren direkt oder indirekt ihre eigenen Vorstellungen von (Rechts-)Staatlichkeit. Parallel dazu steht auch in den „Exportländern“ des globalen Nordens der Rechtsstaat zusehends unter Druck. Weltweit sind insoweit Einschränkungen der Handlungsspielräume für die Zivilgesellschaft (shrinking space), Repression, Diskriminierung und rückläufige Demokratisierung zu beobachten. Manche dieser Entwicklungen wurden durch die Corona-Pandemie noch verstärkt. In Zeiten der Krise verschwinden Governance-Reformen zudem leicht von der Agenda. Welche langfristigen Folgen all dies auch für die Rechtsstaatsförderung haben wird, kann momentan nur erahnt werden. Förder- und Beratungspraxis werden sich jedenfalls anpassen müssen.
Sicherlich werden auch die Entwicklungen in Afghanistan nach der Machtübernahme der Taliban die selbstkritische Auseinandersetzung mit grundlegenden Fragen zu Wirkungen und Machtstrukturen der Rechtsstaatsförderung in Praxis und Wissenschaft verstärken: Was kommt von der Förderung wirklich an und bei wem? Welche Art der Unterstützung erweist sich als nachhaltig? Wie kann verhindert werden, dass insbesondere in Ländern mit hoher Geberdichte die Konkurrenz der Rechtsordnungen stärker im Vordergrund steht als die Bedürfnisse des Partnerlandes? Wie gelingt es, mit den Partnerinstitutionen auf Augenhöhe zu kooperieren? Die Diskussionen um das Verhältnis von Recht und Entwicklung und die Übertragbarkeit von Rechtsnormen und -vorstellungen begleiten die Praxis der Rechtsstaatsförderung bereits seit den 1960er Jahren. In jüngerer Zeit ist die Empfängerperspektive stärker ins Blickfeld gerückt. Dabei ist das Bewusstsein dafür gewachsen, dass Rechtsstaatsförderung nicht in einem Vakuum erfolgt und dass das eigene Verständnis von Rechtsstaatlichkeit angesichts vielfältiger geschichtlicher und kultureller Kontexte nicht als allgemeingültiger Maßstab dienen kann. Auch, um dem Vorwurf des Neokolonialismus und der politischen Bevormundung durch den globalen Norden zu begegnen, ist es nötig, die Kontextgebundenheit von Recht im Blick zu haben und dabei gleichzeitig immer wieder die eigene Sicht in Frage zu stellen.
III.
Das Handbuch ist in fünf Teile gegliedert. Der Erste Teil ist konzeptionellen und strukturellen Überlegungen gewidmet. Die deutsche Rechtsstaatsförderung wird innerhalb der bundesdeutschen institutionellen Strukturen verortet, ihre Akteure und Instrumente vorgestellt. Auch der aktuelle Stand der deutschen Wissenschaft im Bereich Rechtsstaatsförderung wird in den Blick genommen. Anschließend wird nach der Bedeutung der Rechtsstaatsförderung für das Selbstverständnis der Bundesrepublik gefragt. Dabei geht der Blick zurück in die deutsche Geschichte, um auch zu beleuchten, inwiefern etwa die deutsche Erfahrung als Kolonialmacht und der Rechtsstaatsaufbau nach dem Ende zweier Diktaturen die deutsche Rechtsstaatsförderung bis heute prägen.
Die Vielgestaltigkeit deutscher Rechtsstaatsförderung wird in den Darstellungen verschiedener Praxisbeispiele im Zweiten Teil deutlich. Diese illustrieren die Bandbreite der deutschen Rechtsstaatsförderung, gehen auch auf die Herausforderungen ein und fragen nach den Bedingungen für erfolgreiche Maßnahmen. Die Darstellungen der deutschen Akteure werden durch die Berichte von Autoren und Autorinnen aus den Partnerländern ergänzt, die selbst als Mittler und Mittlerinnen am Staats- und Rechtsstaatsaufbau in ihren Ländern beteiligt waren bzw. sind und einen anderen Blick auf die deutschen Akteure und die von ihnen verfolgten Ziele und Aktivitäten haben.
Die Beiträge im Dritten Teil des Handbuchs unterscheiden zunächst zwischen verschiedenen übergeordneten außen- und entwicklungspolitischen Zielsetzungen, die mit den Mitteln der Rechtsstaatsförderung verfolgt werden. Rechtsstaatsförderung kann dem deutschen und europäischen Interesse an Frieden und Sicherheit dienen, sie kann z. B. aber auch ein Mittel zur Verbesserung des Menschenrechtsschutzes im Partnerland sein. Nicht selten bündelt ein Engagement mehrere Interessen und Motive. Von der strategischen Zielsetzung zu unterscheiden sind verschiedene Konzepte, die sich in der Gebergemeinschaft entwickelt haben und ständig fortentwickeln, in denen Rechtsstaatsförderung eine wichtige Rolle zur Erreichung bestimmter politischer Veränderungen in einem Handlungskontext spielt. So sind etwa Fragen von Transitional Justice oder Antikorruption eng mit der Rechtsstaatsförderung verbunden.
Der Vierte Teil des Handbuchs widmet sich der Forschung zur Rechtsstaatsförderung. Die Beiträge stammen aus den Bereichen der Rechtswissenschaft, Politikwissenschaft, Rechtsanthropologie und Rechtslinguistik und spiegeln damit die Interdisziplinarität der Rechtsstaatsförderung wider. Sie fragen nach Entstehung, Wandel und Transfer von Recht und beschäftigen sich mit den für die Praxis der Rechtsstaatsförderung unentbehrlichen Kontextanalysen. Dabei wird auch auf Prozesssteuerung und Projektmanagement sowie Fragen der Evaluierung eingegangen.
Der Fünfte Teil des Handbuchs beleuchtet die Prozesse und Strukturen verschiedener Akteure der Rechtsstaatsförderung sowie die komplexen Rechtsverhältnisse, die zwischen ihnen bestehen und in denen nationales und internationales Recht miteinander verwoben sind. Außerdem werden eine Reihe von Handlungsformaten und ihre Wirksamkeitsvoraussetzungen dargestellt. Hier zeigt sich wiederum die Vielgestaltigkeit der Rechtsstaatsförderung. Schließlich geht es auch um die Frage nach der Generierung und Speicherung von Erfahrungswissen, das nicht zuletzt zur Herausbildung von weitgehend anerkannten, teils normativ verankerten Praxisstandards führt, die auf die Prozesse der Planungs- und Durchführungspraxis zurückwirken.
Deutsche Rechtsstaatsförderung ist außerdem eng verwoben mit internationaler Rechtsstaatspolitik. Im Sechsten und letzten Teil des Handbuchs werden deshalb die Rechtsstaatspolitik von EU, Europarat, OSZE, UN und Weltbank dargestellt. Das Setzen normativer oder auch nicht-normativer Standards für die Rechtsstaatsförderung auf internationaler Ebene hat enorme Auswirkungen auch für die deutsche Praxis. Deutschland schreibt an internationalen Standards mit und ist im nächsten Moment selbst daran gebunden. In diesem Teil geht es in diesem Sinne nicht nur um die Verpflichtung Deutschlands, die Realisierung internationaler Konventionen zu fördern oder zu stärken, sondern auch um die Mitwirkung Deutschlands an der Bildung solcher Standards für die internationale Rechtsstaatsförderung.
Das Zusammenspiel der verschiedenen Teile des Handbuchs hat schon im Entstehungsprozess zu neuen Verbindungen und Gesprächen zwischen Wissenschaft, Praxis und Politik geführt. Als Herausgeberin und Herausgeber haben wir die Hoffnung, dass dieses Handbuch die Vernetzung über disziplinäre und berufliche Grenzen hinaus anregt und festigt. Wir wünschen uns, dass das Buch als Denk- und Diskussionsanstoß dient und damit zu einer Stärkung der Rechtsstaatsförderung beitragen kann.
IV.
Unser Dank gilt zuallererst den Autorinnen und Autoren, die es trotz ihrer vielfältigen Verpflichtungen und pro bono übernommen haben, einen Beitrag für das Handbuch zu verfassen. Ein großer Dank gilt weiter unseren studentischen Helferinnen und Helfern, die den Entstehungsprozess des Handbuchs in verschiedenen Phasen unermüdlich unterstützt haben: Michelle Benzing, Markus Buderath, Daniel Caspary, Katharina Dürmeier, Julika Enslin, Malte Hüggelmeyer, Merle Jungenkrüger, Stephanie Lorang, Alisha Morell, Jochen Schlenk, Marie-Thérèse Schreiber, Pia Schupp, Ingrid Sinell, Nora Wacker und Alexander Weber. Für ihre Mitarbeit ebenso wie für die Durchführung zweier Workshops und einen Zuschuss zu den Druckkosten standen uns Mittel aus der Projektförderung für den RSF Hub, einer Wissenschaftskooperation der Freien Universität Berlin mit dem Auswärtigen Amt, zur Verfügung. Hierfür möchten wir uns bei allen an dem Projekt beteiligten Personen bedanken. Danken möchten wir außerdem der Goethe Universität Frankfurt am Main und dort vor allem der Leitung des Exzellenzclusters Normative Orders, die uns ihre großartigen Konferenzräume für unseren zweiten Workshop mit den Autorinnen und Autoren, der im November 2019 stattfand, überließen. Schließlich möchten wir uns bei den Organisationen und Institutionen bedanken, bei denen die Autorinnen und Autoren des Handbuchs beschäftigt sind und die seine Entstehung auf unterschiedliche Weise unterstützten, etwa indem sie ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern eine Freistellung gewährten, und die für viele Beiträge des Buchs die ganz entscheidenden Praxisbeispiele zur Verfügung stellten. Herauszuheben ist an dieser Stelle die GIZ, deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an zahlreichen Beiträgen mitgewirkt haben.
Matthias Kötter, Tilmann Röder, Jens Deppe, Julie Trappe, Tillmann Schneider
Berlin im Dezember 2021
Inhaltsverzeichnis
Bearbeiter:innenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Literaturverzeichnis
Erster Teil: Rechtsstaatsförderung in Deutschland
§ 1Rechtsstaatsförderung in Deutschland: Politik, Praxis und Forschung
A.Rechtsstaatsförderung in der deutschen auswärtigen Politik
(Matthias Kötter)
I.Rechtsstaatsförderung: Handlungsfeld der deutschen auswärtigen Politik
II.Deutsche Rechtsstaatsförderung
III.Der Rechtsstaatsbegriff der Rechtsstaatsförderung
Anlage zu § 1 A.
B.Akteurskonstellationen bei der Rechtsstaatsförderung
(Matthias Kötter)
I.Akteure und Akteurskonstellationen bei der Rechtsstaatsförderung
II.Internationale Vereinbarung über rechtsstaatliche Reformen
III.Projektbasierte Rechtsstaatsförderung
1.Durchführungsebene
2.Politische Steuerung
IV.Multilaterale Rechtsstaatsförderung
C.Rechtsstaatsförderung in der Forschung
(Christian Boulanger und Matthias Kötter)
I.Rechtsstaatsförderung als Forschungsfeld
II.Universitäre und außeruniversitäre Forschung zur Rechtsstaatsförderung in Deutschland
III.Praxisforschung
IV.Rechtsstaatsförderungsforschung als eigenständiger Wissensbestand
§ 2Das Selbstverständnis der Bundesrepublik Deutschland als Akteur der Rechtsstaatsförderung
A.Historisches Erbe: Recht als Instrument der Modernisierung und Unterdrückung
(Tilmann J. Röder)
I.Rechtsstaatsförderung in historisch vorbelasteten Kontexten
II.Rezeption von deutschem Recht in Japan
III.Deutsches Kolonialrecht
IV.Nationalsozialistisches Besatzungsrecht in den Ostgebieten
V.Perspektiven für eine postkoloniale Rechtsstaatsförderung
B.Rechtsstaatsaufbau in der frühen Bundesrepublik
(Jörg Requate)
I.Rahmenbedingungen der bundesdeutschen Rechtsstaatsentwicklung
II.Die Entstehung des Grundgesetzes
III.Das Bundesverfassungsgericht
IV.Die Rolle der Zivilgesellschaft
V.Fazit
C.Entwicklungspolitik und Rechtsstaat in den 1960–1980er Jahren
(Philipp Dann)
I.Entwicklungspolitik zwischen Rechtsstaat und Bürokratie
II.Ausgangslage: die Anfänge bundesrepublikanischer Entwicklungspolitik und -verwaltung
III.Inhaltliche und organisatorische Verselbständigung der Entwicklungspolitik unter Eppler
IV.Rückkehr zum Primat nationaler Interessen
V.Fazit
D.Rechtsstaatsaufbau als Mittel zur Integration der neuen Bundesländer
(Ulrich Hagenloch und Tilmann J. Röder)
I.Ähnlichkeiten zur Rechtsstaatsförderung
II.Die Ausgangslage im Jahr 1990
1.Politische Entwicklungen
2.Herstellung der Rechtseinheit
III.Rechtsstaatsaufbau 1990–1994 am Beispiel Sachsens
1.Verfassungen und Staatsorgane der neuen Länder
2.Länder- und Kommunalverwaltungen
3.Institutionen der Rechtspflege
IV.Gesellschaftliche Wirkungen
V.Erkenntnisse für die internationale Rechtsstaatsförderung
Zweiter Teil: Praxisbeispiele deutscher Rechtsstaatsförderung
§ 3Bilaterale und regionale Vorhaben
A.Rechtskooperation mit China (seit 1984)
(Marc Spitzkatz)
I.Ausgangslage
II.Ziele
III.Aktivitäten und Akteure
1.Unterstützung beim Systemwechsel
2.Gesetzgebungsberatung
3.Ausbildung von Richterinnen und Richtern
IV.Wirkungen
B.Unterstützung der Transformationen in Mittel-, Ost- und Südosteuropa (seit 1992)
(Julie Trappe)
I.1990 als neue Etappe deutscher Rechtsstaatsförderung
II.Beratung in Mittel- und Osteuropa ab den 1990er-Jahren
1.Gegenstand der Reformen
2.Die europäische Dimension
III.Schlussfolgerungen
C.Unterstützung der Transformationen in Südkaukasus und Zentralasien (seit 1993)
(Jens Deppe)
I.Ausgangslage der Transformationsstaaten
II.Zweifache Aufgabenstellung der Transformation
III.Programmdesign der deutschen Vorhaben
IV.Ansatz der deutschen Rechtsreformberatung
V.Wirkungen
D.Verfassungsberatung in Südafrika (1993–1996)
(Ulrich Karpen)
I.Vom autoritären Apartheidsystem zum demokratischen Rechtsstaat
II.Die „ausgehandelte Revolution“ (1992–1994)
III.Von der vorläufigen zur endgültigen Verfassung (1994–1996)
IV.Hat sich die Verfassung bewährt?
E.Koordinierung des Justizaufbaus in Afghanistan (2002–2014)
(Wolf Plesmann und Tilmann J. Röder)
I.Herausforderungen des Justizaufbaus in Afghanistan
II.Vorgaben des Petersberger Abkommen und der afghanischen Verfassung
III.Das Verhältnis zwischen Gebern und der afghanischen Regierung
IV.Koordinierung der deutschen Vorhaben
1.Vereinbarungen mit afghanischen Partnern
2.Koordinierung unter deutschen Akteuren
3.Koordinierung unter internationalen Akteuren
V.Erkenntnisse über Koordinierung im Bereich der Rechtsstaatsförderung
F.Die Verbesserung des Zugangs zu Recht durch Paralegals in Sierra Leone (2009–2013) und Sambia (2015–2021)
(Tillmann Schneider und Sabine Midderhoff)
I.Paralegals und Legal Empowerment
II.Unterstützung von Paralegalismus durch GIZ-Vorhaben
1.Rechtstaatsförderung in Sierra Leone (2009–2013)
2.PLEED Sambia (2015–2021)
III.Chancen und Herausforderungen
G.Transformationshilfe nach dem Arabischen Frühling (2011–2012)
(Rainer Grote und Tilmann J. Röder)
I.Begriff der Transformationshilfe
II.Akteure und Ansätze
III.Entwicklungen und Erfahrungen
1.Ähnlichkeiten und Unterschiede der Kontexte
2.Rechtliche Entwicklungen im Überblick
3.Länderbeispiel Ägypten
4.Länderbeispiel Libyen
5.Länderbeispiel Tunesien
IV.Fazit: Erfolgsbedingungen von Rechtsstaatsförderung in Transformationskontexten
H.Demokratisierung und Menschenrechtsschutz in Zusammenarbeit mit der Organisation Amerikanischer Staaten (seit 2012)
(Helen Ahrens und Anna Heinen)
I.Das Menschenrecht auf Zugang zu Recht und Justiz im interamerikanischen Menschenrechtssystem
1.Menschenrechte und gesellschaftspolitische Entwicklung in Lateinamerika
2.Das Menschenrecht auf Zugang zu Recht und Justiz: Normen und Praxis
3.Vorgehen des Projekts DIRAJus
4.Die Zukunft des Menschenrechtsschutzes in der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS)
II.Transformation durch Recht in Lateinamerika?
I.Rechtsstaats- und Demokratieförderung durch die politischen Stiftungen: Das Beispiel der Konrad-Adenauer-Stiftung
(Franziska Rinke)
I.Politische Stiftungen
II.Rechtsstaatsförderung durch politische Stiftungen
III.Das Rechtsstaatsprogramm der Konrad-Adenauer-Stiftung
IV.Fazit
J.Beiträge von Berufsvereinigungen: Das Beispiel des Aufbaus von Notariatssystemen in den Transformationsstaaten
(Richard Bock)
I.Entwicklung der internationalen Zusammenarbeit seit 1992
II.Berufsrecht
1.Kompetenzen
2.Zulassungs- und Ernennungsprobleme
3.Flächendeckende Versorgung
4.Kammerwesen
III.Digitalisierung
IV.Gemeinsame Projekte der BNotK mit der GIZ
1.Serbien
2.Nordmazedonien
3.Food and Agriculture Organization
4.China
V.Schlussbetrachtung
§ 4Multilaterale und internationale Vorhaben
A.Rechtsstaatsförderung durch Missionen der Europäischen Union
(Richard Winkelhofer, Ines Thevarajah und Fabian Löwenberg)
I.Überblick EU-Missionen
II.Missionen
1.EUPOL Afghanistan
2.EULEX Kosovo
3.EUAM Ukraine
III.Stärken, Schwächen und Ausblick der Rechtsstaatsförderung durch EU-Missionen
B.Rechtsstaatsförderung durch EU-Projekte
(Julie Trappe)
I.Deutschland als Durchführer von EU-Projekten
II.Twinning Kosovo „Strengthening Policy formulation and legislative drafting“
1.Projektrahmen
2.Einblicke in die kosovarische Rechtsordnung
3.Herausforderungen
III.Erfolgsvoraussetzungen
C.Rechtsstaatsförderung durch die OSZE
(Nathalie Ebead und Thomas Vennen)
I.Vorbemerkung
II.Ziele und Herausforderungen der Rechtstaatlichkeit in der OSZE-Region
III.OSZE-Rechtstaatlichkeitsförderung: Ansätze und Instrumente
1.Multi-dimensionaler Ansatz zur Rechtstaatlichkeitsförderung
2.Arbeitsmodalitäten der OSZE-Strukturen zur Rechtstaatlichkeitsförderung
3.Spezifische Instrumente der OSZE-Rechtstaatlichkeitsförderung
IV.Unterstützung von Reformvorhaben am Beispiel Georgien
D.Rechtsstaatsförderung durch die Weltbank und die Vereinten Nationen
(Peter Best)
I.Der spezifische Ansatz der Weltbank in der Rechtsstaatsförderung
II.Der Kooperationstypus der Rechtsstaatsförderung am Beispiel Serbien
1.Erfassung justizieller Daten
2.Das Multi Donor Trust Fund Justice Sector Support Project in Serbien
3.Funktionsanalyse der Justiz
III.Der spezifische Ansatz der UN in der Rechtsstaatsförderung
IV.Unterstützung von Justizreformen am Beispiel Armenien
V.Anmerkungen aus deutscher Sicht
E.Internationale Missionen gegen Korruption und Straflosigkeit
(Daniel Kempken)
I.Einleitung
II.Ansatz der Missionen in Guatemala und Honduras
1.Abgrenzung zu klassischen Ansätzen der Rechtsstaatsförderung
2.Strategie der Missionen im Einzelnen
3.Rückschläge
III.Ein Erfolgsmodell ist in der Welt
1.Das Vermächtnis
2.Das Erfolgsrezept
3.Einfluss der Geber:innen
4.Unterstützung der Zivilgesellschaft
IV.Ausblick
1.Politischer Dialog
2.Konzeptionelle Schlussfolgerungen
3.Missionen der zweiten Generation
§ 5Deutsche Rechtsstaatsförderung aus der Perspektive der Partnerländer
A.Rückblick auf Georgiens rechtliche Transformation im Privatrecht
(Lado Chanturia)
I.Einführung
II.Wahl der Partner für die Reform des Zivilrechts
III.Kodifizierte Gesetzgebung
IV.Inhaltliche Ausgestaltung
V.Entstehung juristischer Literatur durch rechtswissenschaftliche Kooperation
VI.Europäisierung des Rechts als kulturhistorischer Prozess
VII.Hospitationen, Juristenausbildung und Hochschulkooperationen
B.Kosovo zwischen internationaler Verwaltung und staatlicher Unabhängigkeit (1999–2019)
(Robert Muharremi)
I.Das Kosovo 1999–2019
1.Das Kosovo unter UNMIK (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo)
2.Konkurrenz der Rechtsordnungen
II.Das kosovarische Zivilgesetzbuch
III.Deutsches Engagement im Kosovo
C.Verfassungsgebung und politische Legitimität in Somalia (seit 2000)
(Mohamed Osman Jawari)
I.Somalias Weg zum 4,5-Clan-Repräsentationsschema
II.Die Übergangsjahre: 2002–2012
III.Der vorläufige Überprüfungs- und Umsetzungsprozess der Verfassung
IV.Legitimität der Verfassungsfindung
D.Justizaufbau und Rechtsverständnisse in Afghanistan (seit 2001)
(Bahishta Zahir Hellali)
I.Schwache Ergebnisse trotz massiver Unterstützung
II.Rechtspluralismus und Verständnisse von ‘adalat (Gerechtigkeit) in Afghanistan
III.Das Fortbestehen der informellen Streitbeilegung
IV.Integrative Ansätze in der Rechtsstaatsförderung
E.Gesetzgebung und Gesetzesfolgenabschätzung in Peru (seit 2010)
(Carlos Jahnsen Gutierrez)
I.Einleitung: Empfehlungen der OECD-Studie
II.Der deutsche Beitrag zur Implementierung der OECD-Empfehlungen und der peruanische Weg eines angepassten Systems der GFA
III.Umsetzungserfahrungen
IV.Schlussfolgerungen
F.Deutsch-türkische Rechtsbeziehungen
(Bahri Öztürk und Nilüfer Köker)
I.Historischer Rückblick
1.Entwicklung des türkischen Rechts
2.Einfluss bedeutender deutscher Persönlichkeiten auf das türkische Hochschulwesen und Recht
II.Strafrechtliche Reformgesetze ab 2005
III.Deutsch-türkische Kooperation
1.Institutionelle Zusammenarbeit im Justizbereich
2.Deutsch-türkisches Engagement an der İstanbul Kültür Üniversitesi
IV.Schlussbemerkung
Dritter Teil: Ziele, Handlungsfelder und Konzepte deutscher Rechtsstaatsförderung
§ 6Übergeordnete Ziele bei der Rechtsstaatsförderung
A.Frieden und Sicherheit
(Matthias Kötter)
I.Frieden und Sicherheit als übergeordnete Ziele der deutschen Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik
II.Deutsche Friedens- und Sicherheitspolitik
1.Grundgesetz
2.Internationale Ordnung
3.Deutsche Friedens- und Sicherheitsinteressen
III.Stabilisierung
IV.Folgerungen für die Rechtsstaatsförderung
B.Nachhaltige Entwicklung
(Astrid Wiik)
I.Nachhaltige Entwicklung als Leitbild moderner deutscher Entwicklungspolitik
II.Nachhaltige Entwicklung und Rechtsstaatlichkeit: die Agenda 2030 und die SDGs
1.Die Struktur der Agenda 2030 und der SDGs
2.Rechtsstaatlichkeit in den SDGs
3.Verhandlungsprozess
4.Bedeutung für die Akteure der deutschen Rechtsstaatsförderung
III.Nachhaltige Entwicklung und Rechtsstaatlichkeit: Auswirkungen der Verknüpfung
C.Menschenrechte
(Andrea Kämpf)
I.Menschenrechte und Rechtsstaatsförderung im Verständnis der Bundesregierung
II.Menschenrechtliche Grundlagen im internationalen Recht
III.Menschenrechtlicher Rechtsstaatsbegriff
IV.Menschenrechte in der Rechtsstaatsförderung
D.Demokratie
(Sylwia Zalewska-Löwenberg)
I.Die Förderung von Demokratie als übergeordnetes Ziel der Rechtsstaatsförderung
II.Rechtliche Grundlagen der Förderung von Demokratie
1.Verfassungsrechtliche Ebene
2. Europäische Ebene
3.Völkerrechtliche und internationale Ebene
III.Maßnahmen der Demokratieförderung
IV.Demokratieförderung und Rechtsstaatsförderung
1.Begriffe von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit
2.Herausforderungen für die Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit
E.Außenwirtschaftspolitik
(Friederike Diaby-Pentzlin)
I.Arena widerstreitender Interessen
II.Rahmenbedingungen
III.Interventionsebenen
IV.Außenwirtschaftspolitik und Recht im historischen Rückblick
1.1980er Jahre: Beginn juristischer Beratungen zu Auslandsinvestitionen
2.1990er Jahre: Umbau ehemals sozialistischer Wirtschaftssysteme
3.Ab 1998: Armutsorientierte globale Strukturpolitik
4.Ab 2009: Einbindung der Privatwirtschaft
5.Seit 2013: Zwischen SDGs und Corporate Social Responsibility
V.Beispiel der Förderung rechtlicher Rahmenbedingungen für industrielle Landwirtschaft
VI.Ökologische Zeitenwende für nachhaltige Entwicklungsziele
F.Europäische Integration
(Julie Trappe)
I.Deutschland als Teil der Europäischen Union
II.Europäische Erweiterung
1.Die erste osteuropäische Beitrittswelle 2004
2.Rumänien und Bulgarien 2007
3.Kroatien und der Westbalkan
III.Konditionalität und Rechtstransfer
§ 7Handlungsfelder und Konzepte der Rechtsstaatsförderung
A.Access to Justice
(Lothar Jahn)
I.Zugang zu Recht – ein Schwerpunkt heutiger Rechtsstaatsförderung
II.Entwicklung von AtoJ in der frühen deutschen RSF: Konzentration auf den Staat
III.Legal Empowerment und SDG 16: Fokus auf benachteiligte Bevölkerungsgruppen
IV.Begriff des Zugangs zu Recht
V.Ansätze der internationalen Förderpraxis
B.Verwaltungsreformen
(Jens Deppe)
I.Vielgestaltigkeit der Aufgaben von Verwaltungsreformen
II.Konzepte und Lernerfahrungen ausgewählter Verwaltungsreformen
III.Rechtsstaatliche Kriterien für Verwaltungsreformen
1.Globale Indizes
2.Checkliste der Venedig-Kommission und UNDP Guidance Note
3.Nachhaltige Entwicklungsziele und der World Public Sector Report
4.Die Rechtsstaatlichkeit der europäischen Grundsätze für die Öffentliche Verwaltung (SIGMA)
C.Sicherheitssektorreform
(Sylwia Zalewska-Löwenberg und Tilmann J. Röder)
I.Konzeptionelle und normative Grundlagen
II.Ziele und Ansätze
III.Instrumente
1.SSG-Reformen
2.Capacity Building
3.Ertüchtigung
4.Budgethilfe
IV.SSR-Strategie der Bundesregierung
V.Deutsche SSR-Programme und Initiativen
1.Militärisches Ausstattungshilfeprogramm (AH-P)
2.Polizeiliches Ausbildungs- und Ausstattungshilfeprogramm (AAH-P)
3.Ertüchtigungsinitiative
4.Stärkung von SSG und Kapazitäten
VI.Schnittstellen zu Rechtsstaatsförderung
1.Zivile Führung und demokratische Aufsicht
2.Organe des Sicherheitssektors
3.Strafverfolgungsbehörden
4.Zivilgesellschaft
5.Nicht-staatliche bewaffnete Akteure
VII.Ausblick
D.Öffentliche Finanzverwaltung
(Birger Nerré)
I.Dualität von Rechtsstaat und Steuerstaat, Besteuerungsgrundsätze
II.Die öffentliche Finanzverwaltung
1.Begriffsklärung
2.Institutionelle Rahmenbedingungen: Der Autonomie-Aspekt
III.Bewertungsstandard der Qualität von Finanzverwaltungen: TADAT
IV.Steuerkultur
V.Synthese und Ausblick
E.Antikorruption
(Miriam Kosmehl)
I.Das Verhältnis von Rechtsstaatsförderung und Antikorruption
II.Ausprägungen und Folgen von Korruption
III.Der normative Rahmen für Antikorruption
IV.Ansätze für ein erfolgreiches Vorgehen gegen Korruption
1.Die Schlüsselrolle von Justiz und Staatsanwaltschaft
2.Strategischer Dreiklang aus Strafverfolgung, Prävention und Aufklärung
3.Partner für Transparenz und Integrität: Zivilgesellschaft – Medien – Wirtschaft
V.Strategien der Bundesregierung
VI.Antikorruption zur Verteidigung von Demokratie und Rechtsstaat
F.Förderung der Zivilgesellschaft
(Sandra Fuhr und Jens Deppe)
I.Einführung: Begriff der Zivilgesellschaft in der EZ
II.Die Zivilgesellschaft im Verhältnis zur Demokratie- und Rechtsstaatsförderung
III.Politische Teilhabe und Rechtsstaatsförderung aus Sicht des BMZ
IV.Shrinking Spaces
G.Gender Equality
(Angela Langenkamp)
I.Normative Grundlagen
1.Internationale Standards, Verpflichtungen und Rechenschaftslegungsmechanismen
2.Resolution 1325 zu Frauen, Frieden, Sicherheit des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen (UNSCR 1325)
3.Afrikanische Standards, Verpflichtungen und Rechenschaftslegungsmechanismen
II.Gewalt gegen Frauen und Mädchen
III.Rechtspluralismus und Zugang zu Recht
IV.Geschlechtergerechtigkeit: Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich
H.Transitional Justice
(Anja Mihr und Julie Trappe)
I.Der Begriff der Transitional Justice
II.Internationalisierung von Transitional Justice
III.Transitional Justice und Rechtsstaatsförderung
IV.Forschungsfragen
V.Transitional Justice und Demokratisierung
I.Wirtschaftsförderung
(Hans-Joachim Schramm)
I.Law and Development
II.Gegenstände und Ziele der Reformberatung im Wirtschaftsrecht
III.Maßstäbe: Principles, Rankings und Modellgesetze
IV.Schlussfolgerungen und Ausblick
J.Friedensmediation
(Tilmann J. Röder, Luxshi Vimalarajah und Julia von Dobeneck)
I.Begriffsklärung
II.Grundlagen der Friedensmediation
1.Konzeptionelle Grundlagen
2.Normativer Rahmen
3.Akteure
III.Zusammenwirken von Friedensmediation und Rechtsstaatsförderung
1.Schnittstelle zur Verfassungsberatung
2.Weitere Schnittstellen zur Rechtsstaatsförderung
Vierter Teil: Theorie, Methoden, Forschungsansätze
§ 8Entstehen, Wandel und Transfer von Recht und Institutionen
A.Recht und Rechtspluralismus
(Markus Böckenförde)
I.Begriffe von Recht und Rechtspluralismus
II.Recht
III.Recht(spluralismus) im (post-)kolonialen Kontext
IV.Rechtspluralismus
V.Rechtsstaatsförderung und Rechtspluralismus
B.Rechtstransfer
(Tillmann Schneider)
I.Die Bedeutung von Transferprozessen für die Rechtsstaatsförderung
II.Rechtstransfer als Gegenstand der Rechtsvergleichung
III.Metaphern-Vielfalt und interdisziplinärer Austausch in der jüngeren Forschung
IV.Erfolgsbedingungen für Transferprozesse?
C.Rechtsvergleichung
(Laura Jung)
I.Rechtsvergleichung und Rechtsstaatsförderung
II.Die wissenschaftliche Rechtsvergleichung
1.Die traditionelle Methode des Funktionalismus
2.Kritik und Resilienz des Funktionalismus
III.Die Rechtsvergleichung in der Praxis der Rechtsstaatsförderung
D.Rechtslinguistik: Sprache, Recht und Translation
(Beate Anam und Hatem Elliesie)
I.Die Sprachlichkeit des Rechts
II.Rechtslinguistik: Forschungsthema, Gegenstand, theoretische Ansätze
III.Die Sprachlichkeit des Rechts und die Translationsleistung als Herausforderung für die Rechtsstaatsförderung
1.Zweckbezogenheit von Übersetzungen
2.Herausforderungen durch Mehrsprachigkeit: Translationsleistungen
3.Anforderungen an die mit Rechtsstaatsförderung befassten Akteur:innen
IV.Konsequenzen für die Praxis der Rechtsstaatsförderung
§ 9Analyse von Handlungskontexten
A.Politikwissenschaftliche Kontextanalyse
(Gregor Reisch und Gregor Walter-Drop)
I.Begriff der Kontextanalyse
II.Vorhandene Ansätze
III.Die politikwissenschaftliche Perspektive
IV.Quantitative Ansätze
V.Qualitative Ansätze
VI.Ausblick
B.Erfassung von Rechtsstaatlichkeit
(Wolfgang Muno)
I.Messung und Indizes von Rechtsstaatlichkeit
II.Rechtsstaatlichkeits-Indizes
1.Der Freedom House Index (FHI)
2.Der Bertelsmann Transformation Index (BTI)
3.Worldwide Governance Indicators (WGI)
4.Rule of Law Index des World Justice Project
III.Würdigung der genannten Rechtsstaatlichkeits-Indizes
C.Kontextanalyse aus sozialanthropologischer Perspektive
(Julia Eckert, Johanna Mugler und Friederike Stahlmann)
I.Rechtsanthropologische Perspektive und Fokus bei der Kontextanalyse
II.Fragen einer sozialanthropologischen Kontextanalyse
III.Methoden der sozialanthropologischen Kontextanalyse
IV.Interventionen der Rechtsstaatsförderung als Gegenstand der Analyse
§ 10Instrumentarium und Prozesse
A.Reflexiver Instrumentengebrauch
(Johannes Socher und Gregor Walter-Drop)
I.Begriffsbestimmung
II.Forschungsstand
III.Erfolgsbedingungen in der Rechtsstaatsförderung
1.Legitimität
2.Task-Komplexität
3.Institutionelles Design
IV.Forschungsagenda
B.Prozesssteuerung und Projektmanagement
(Harald Fuhr)
I.EZ-Vorhaben zwischen Projekt- und Politikzyklus
II.Verzahnung von EZ-Vorhaben mit dem nationalen Reformprozess im Partnerland
1.Identifikation und Planung von EZ-Vorhaben
2.Implementation von EZ-Vorhaben
3.Monitoring und Evaluierung von EZ-Vorhaben
III.Alternative Projektsteuerung von EZ-Vorhaben
C.Formen der internen und externen Evaluierung
(Reinhard Stockmann)
I.Evaluation als Politikinstrument
II.Evaluationsgegenstand und Ziele
III.Evaluationen im Programmzyklus
IV.Interne und externe Evaluationen
V.Rechtsstaatsförderung als Evaluationsgegenstand
VI.Wirkungsevaluation in der Rechtsstaatsförderung
VII.Erfolgsfaktoren für Rechtsstaatsförderung
Fünfter Teil: Instrumente und Prozesse der Rechtsstaatsförderung
§ 11Rechtsbeziehungen im Akteursdreieck
A.Verfassungsrechtliche Grundlagen der Rechtsstaatsförderung
(Matthias Kötter)
I.Rechtsstaatsförderung als staatliche Aufgabe
II.Auswärtige Gewalt
1.Bund und Länder
2.Organkompetenzen insbesondere der Bundesregierung
3.Ressortprinzip und Ressortabstimmung
III.Materiell-verfassungsrechtliche Bindungen bei der Rechtsstaatsförderung
1.Friedensgebot und Völkerrechtsbindung
2.Grund- und Menschenrechtsbindung
3.Gewährleistungspflichten bei der Beteiligung anderer Akteure an der Rechtsstaatsförderung
IV.Kontrolle der auswärtigen Gewalt bei der Rechtsstaatsförderung
B.Das internationale Rechtsverhältnis bei der Rechtsstaatsförderung
(Matthias Kötter)
I.Rechtsstaatsförderung und internationales Recht
II.Staatensouveränität und Interventionsverbot bei der Rechtsstaatsförderung
1.Verbotene Einmischung
2.Begrenzte Staatlichkeit
3.Haftung bei Völkerrechtsverstoß
III.Projektdurchführung aufgrund bilateraler Verwaltungsabkommen
1.Internationale Verwaltungsabkommen
2.Durchführungspraxis
IV.Vertragssicherheit bei der Projektdurchführung
C.Das Durchführungsrechtsverhältnis
(Matthias Kötter)
I.Das Durchführungsrechtsverhältnis von Mittelgeber und Projektdurchführer
1.Der Bund als Geber und Projektträger
2.Andere Geber und Kofinanzierungen
II.Auftragsrechtsverhältnis
1.Ober- und unterschwellige Auftragsvergabe
2.Beauftragung staatlicher Durchführungsorganisationen
3.Vertragsgestaltung, Rechenschaftspflichten und Einwirkungsbefugnisse
III.Zuwendungsrechtsverhältnis
1.Zweckgemäße Mittelverwendung, Rechenschaftspflichten
2.Europäisches Beihilfenrecht
IV.Gewährleistungspflichten im Durchführungsrechtsverhältnis
D.Die rechtliche Stellung der Akteure im Partnerland
(Matthias Kötter)
I.Bindung an das lokale Recht des Handlungskontexts bei der Projektdurchführung
1.Rechtsgebiete und Rechtsstatus: das Beispiel Arbeitsrecht
2.Komplexe Rechts- und Kooperationsstrukturen
II.Sonderrechte internationaler Organisationen und ihres Personals
III.NGO-Gesetzgebung
1.Regelungen: das Beispiel Russlands
2.Politische Instrumentalisierung der NGO-Gesetzgebung
§ 12Projekt- und Finanzierungsarten
A.Rechtsstaatsförderung durch das BMZ
(Daniel Kempken)
I.Leitgedanken entwicklungspolitischer Rechtsstaatsförderung im BMZ
1.Bedeutung der Rechtsstaatsförderung für die Entwicklungszusammenarbeit
2.Konzeptionelle Grundlagen
3.Das politische Dach
4.Zusammenarbeit mit Zivilgesellschaft, Justiz und Wissenschaft
5.Kontextanalyse und weitere Herausforderungen
II.Projektarten im Einzelnen
1.Staatliche Zusammenarbeit
2.Zusammenarbeit mit politischen Stiftungen, Kirchen und Nichtregierungsorganisationen (NRO)
3.Weitere Partner der Rechtstaatsförderung
B.Rechtsstaatsförderung durch das AA
(Lars Müller und Viktoria Budde)
I.Leitgedanken zur RSF im Ressort des Auswärtigen Amtes
1.Außenpolitische Zielsetzung
2.Schwerpunktbereiche
II.Das Projektverfahren im Auswärtigen Amt
1.Politische Planung
2.Initiation und Design von Projekten: drei Varianten
3.Mittelbewilligung, Berichtspflichten, Zusatzvereinbarungen, Abschichten
4.Sonderform: Projektförderung durch IfA zivik
C.Rechtsstaatsförderung durch das BMJV
(Stefan Hülshörster und Stefan Pürner)
I.Leitgedanken und Struktur der Rechtsstaatsförderung im Justizressort
1.Das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz
2.Organisation und Auftrag der IRZ
3.Finanzierung der IRZ
4.Leitbild, Ziele und Schwerpunktsetzungen der Arbeit der IRZ
II.Zuwendungsfinanzierte Projektarbeit
1.Projektarten
2.Die Planung der zuwendungsfinanzierten Tätigkeit der IRZ
3.Die Handlungsformate der zuwendungsfinanzierten Tätigkeit der IRZ
4.Nachhaltigkeit
5.Wirkungskontrolle
6.Verfahrensabläufe
7.Verzahnung mit weiteren Finanzierungsarten
III.Bedarfsorientierung, Flexibilität und langer Atem
D.Rechtsstaatsförderung durch die Europäische Union
(Julie Trappe)
I.Deutsche Rechtsstaatsförderung im internationalen Kontext
1.Beteiligung an der Arbeit internationaler Organisationen
2.Rechtsstaatsförderung durch die Europäische Union
II.Projekttypen
1.Technical-Assistance-Projekte
2.EU-Grants
3.EU-Action-Grants
4.EU-Twinnings
5.TAIEX
III.Herausforderungen und Entwicklungstendenzen
§ 13Einzelne Handlungsformate und deren Erfolgsbedingungen
A.Beratung zu Gesetzgebungsreformen
(Jens Deppe)
I.Erfahrungen mit Gesetzgebungsreformen in Transformationsstaaten
II.Theorien zur Gesetzgebung im Rahmen der IZ
III.Langfristige Ziele der Gesetzgebungsberatung
IV.Vorausschauende Gesetzgebungsberatung als Forderung an die IZ
B.Kapazitätsentwicklung am Beispiel juristischer Fortbildungen
(Jens Deppe)
I.Zum Begriff nachhaltiger Kapazitätsentwicklung
II.Leitfragen der juristischen (praxisorientierten) Aus- und Fortbildung
III.Erfahrungen aus den Transformationsstaaten
IV.Weitere Analyse von Hindernissen und Herausforderungen
V.Vorschläge für eine rechtsstaatliche Kapazitätsentwicklung
VI.Justizpartnerschaften
C.Beratung zu Organisationsentwicklung
(Tillmann Schneider)
I.Grundlagen und Ziele von Organisationsentwicklung
II.Unterscheidung verschiedener Beratungsansätze
1.Fachberatung
2.Prozessberatung und systemische Ansätze
III.Elemente und Phasen von Veränderungsprozessen
1.Diagnose
2.Zielfindung
3.Umsetzung
4.Re-Stabilisierung & Reflexion
IV.Erfolgsbedingungen und Herausforderungen
D.Universitäre juristische Ausbildung
(Hinrich Julius)
I.Internationale Rechtsstaatsförderung in regulären juristischen Studiengängen
II.Angebote juristischer Aus- und Fortbildung speziell für ausländische Studierende
1.Sommerschulen
2.ERASMUS+
3.Magister/LL.M. in Deutschland
4.Moot Courts
5.Promotionsförderung
III.Studienangebote im Ausland
IV.Beratung zur Curricula-Entwicklung
V.Ausblick
E.Rechtsstaatsdialoge und andere Dialogformate
(Beatrix Lindner, Tilmann J. Röder und Anne Katharina Zimmermann)
I.Formate und Merkmale rechtlicher Dialoge
II.Rechtsstaatsdialoge der Bundesregierung
1.Rechtsstaatsdialog mit China (seit 2000)
2.Rechtsstaatsdialog mit Vietnam (seit 2008)
3.Rechtsstaatsdialog mit Russland
III.Rechtsdialoge von Praxis, Stiftungen und Wissenschaft
IV.Moderation von Dialogen
F.Förderung lokaler Nichtregierungsorganisationen
(Tilmann J. Röder)
I.Kooperations- und Finanzierungsmodelle im Überblick
II.Vor- und Nachteile der Förderung lokaler Akteure
1.Kontextnähe und Eigeninteresse
2.Rechtliche Rahmenbedingungen
3.Wirtschaftlichkeit und Effizienz
4.Nachhaltigkeit
III.Kooperations- und Finanzierungspraxis
1.Auswahlkriterien
2.Probleme bei der Implementierung
3.Ethische und politische Herausforderungen
IV.Ausblick
G.Rechtsverbreitung
(Tillmann Schneider)
I.Ziele und Wirkungshypothesen
II.Ansätze in der Praxis
III.Herausforderungen und Risiken
IV.Erfolgsbedingungen
H.Erfahrungsaustausch und Netzwerke
(Peter Best und Julie Trappe)
I.Erfahrungsaustausch und Netzwerke in der Rechtsstaatsförderung
II.Aktivitäten
1.Studienreisen
2.Konferenzen und Seminare
3.Hospitationen
4.Justizpartnerschaften, Austauschveranstaltungen
III.Vernetzung und Erfahrungsaustausch auf europäischer Ebene
IV.Vernetzung und Erfahrungsaustausch über Rechtsstaatsförderung
V.Wirkung, Voraussetzungen und Ausblick
I.Digitale Technologien
(Yannic Körtgen)
I.Einleitung
II.E-Justice & Legal Tech: Anwendung und Potentiale
1.Digitalisierung von Gerichten und Justizinstitutionen
2.Informationsverbreitung und Onlineberatung
3.Sicherung, Erstellung und Bearbeitung von Dokumenten
4.Online-Streitschlichtung (Online Dispute Resolution)
5.Weitere Anwendungsbereiche
III.Risiken und Herausforderungen digitaler Technologien in der Rechtsstaatsförderung
1.Bildungsgrad und technische Herausforderungen
2.Datenschutz, Privatsphäre und Überwachung
3.Rechtliche und qualitative Probleme
4.Neue Exklusionen
§ 14Wissensmanagement, Praxiserfahrungen und Standards
A.Wissensproduktion und Wissensmanagement
(Michael Riegner und Jens Deppe)
I.Ebenen und Ansätze des Wissensmanagements in der Rechtsstaatsförderung
II.Wissensmanagement in Abhängigkeit von Technik, Organisation und Verfahren
1.Technik: Digitalisierung und Datenerhebung
2.Organisation der Produktion und Nutzung von Wissen
3.Verfahren der Projektplanung und -durchführung
III.Entwicklungsperspektiven
1.Lernerfahrungen
2.Ausbau der Epistemic Community
B.Bildung von Praxisstandards für die deutsche Rechtsstaatsförderung
(Jens Deppe)
I.Einleitung: Arten und Wirkungsweisen von Standards in der Entwicklungszusammenarbeit (EZ)
II.Ausrichtung der EZ auf die Menschenrechte
III.Rechtstaatlich orientierte Standardbildung infolge der Agenda 2030
IV.OECD-DAC-Kriterien als relevante Umsetzungsstandards
V.Beispiele für Praxisstandards im europäischen Kontext
Sechster Teil: Deutschlands Beiträge zur internationalen Rechtsstaatspolitik
§ 15Deutschlands Beiträge zur internationalen Rechtsstaatspolitik
A.Rechtsstaatspolitik im Rahmen der Europäischen Union
(Daniel Hegedüs (I. + II.) und Jan Petry (III.))
I.Normenkanon
II.Rechtsstaatspolitik im Verhältnis zu Mitgliedsstaaten
1.Schutzmechanismen
2.Die Rolle deutscher Akteure in der Rechtsstaatspolitik der EU-Institutionen
III.Rechtsstaatspolitik in der Europäischen Union in Bezug zu Drittstaaten
1.Das Beitrittsverfahren
2.Nachbarschaftspolitik
B.Rechtsstaatspolitik im Rahmen des Europarates und der OSZE
(Thomas Vennen und Nathalie Ebead)
I.Einleitung
II.Europarat
III.OSZE
IV.Herausforderungen
C.Rechtsstaatspolitik im Rahmen der Vereinten Nationen und der Weltbank
(Clemens A. Feinäugle (I.) und Yannic Körtgen (II.))
I.Rechtsstaatspolitik im Rahmen der Vereinten Nationen
1.Besondere Schwierigkeiten
2.Mitwirkung Deutschlands
3.Wissenschaftlicher Diskurs
4.Fazit
II.Rechtsstaatspolitik im Rahmen der Weltbank
1.Rechtsstaatsbegriffe
2.Deutsche Rechtsstaatspolitik innerhalb der Weltbank
Stichwortverzeichnis
Bearbeiter:innenverzeichnis
Ahrens, Helen, Dr. Helen Ahrens ist Leiterin des Projektes „Regionales Völkerrecht und Zugang zu Justiz in Lateinamerika (DIRAJus III)“ mit Sitz in Costa Rica, das die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) durchführt.
Anam, Beate, Beate Anam ist wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Abteilung „Recht und Ethnologie“ am Max-Planck-Institut für ethnologische Forschung.
Best, Peter, Dr. Peter Best unterrichtet an der Leibniz-Universität Hannover. Zuvor war er im Justizministerium Niedersachsen tätig. Daneben arbeitet er als Internationaler Experte für die Europäische Kommission, UNDP, den Europarat und die IRZ.
Bock, Richard, Justizrat Richard Bock ist Generalbevollmächtigter der Bundesnotarkammer für internationale Angelegenheiten und Präsident der Kommission für internationale notarielle Zusammenarbeit (CCNI) bei der Internationalen Union des Notariats (UINL) in Rom.
Böckenförde, Markus, Prof. Dr. Markus Böckenförde (LL.M.) ist Hochschullehrer an der Central European University in Wien und Leiter des dortigen Comparative Constitutional Law-Programms.
Boulanger, Christian, Dr. Christian Boulanger ist Abteilungskoordinator am Max-Planck-Institut für europäische Rechtsgeschichte. Zuvor war er wissenschaftlicher Koordinator des Projekts „Recht im Kontext“ an der Humboldt-Universität zu Berlin.
Budde, Viktoria, Viktoria Budde ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH). Zuvor war sie für die Forschungs- und Beratungsstelle Rechtsstaatsförderung (RSF Hub) der Freien Universität Berlin tätig.
Chanturia, Lado, Prof. Dr. Lado Chanturia ist ein georgischer Rechtswissenschaftler und Diplomat. Seit 2018 ist er Richter am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte.
Dann, Philipp, Prof. Dr. Philipp Dann ist Inhaber des Lehrstuhls „Öffentliches Recht und Rechtsvergleichung“ an der Humboldt-Universität zu Berlin.
Deppe, Jens, Dr. Jens Deppe ist Seniorfachplaner für Verwaltungsreformen und Antikorruption im Fach- und Methodenbereich der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), zuvor war er mehrere Jahre in Rechts- und Justizreformprojekten in Transformationsstaaten als Programmleiter und Teamleiter tätig.
Diaby-Pentzlin, Friederike, Prof. (em) Dr. Friederike Diaby-Pentzlin ist Vorstandsvorsitzende von FIAN Deutschland. Zuvor war sie Professorin für Gesellschaft- und Wirtschaftsvölkerrecht an der Hochschule Wismar und Seniorfachplanerin der GIZ.
von Dobeneck, Julia, Julia von Dobeneck leitet das Projekt Auf- und Ausbau von Mediationskapazitäten am Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF). Zuvor war sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin der Europa-Universität Viadrina im Forschungs- und Transferprojekt Friedensmediation mit der Abteilung Krisenprävention, Stabilisierung, Konfliktnachsorge und Humanitäre Hilfe des Auswärtigen Amts leitend tätig.
Ebead, Nathalie, Dr. Nathalie Ebead ist Programme Manager des EU Projekts ‘Support to Electoral Processes and Democracy (STEP) in Myanmar für das Internationale Institut für Demokratie und Wahlen (IDEA).
Eckert, Julia, Prof. Dr. Julia Eckert ist Inhaberin des Lehrstuhls „Politische Anthropologie“ am Institut für Sozialanthropologie der Universität Bern.
Elliesie, Hatem, Dr. Hatem Elliesie ist Gruppenleiter am Max-Planck-Institut für ethnologische Forschung und zugleich Nachwuchsgruppenleiter an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg sowie Vertreter der Professur für Islamisches Recht an der Universität Leipzig.
Feinäugle, Clemens, Dr. Clemens Feinäugle ist Richter am Verwaltungsgericht Sigmaringen. Er forscht zu völker- und verfassungsrechtlichen Fragen.
Fuhr, Harald, Prof. (em) Dr. Harald Fuhr war Inhaber des Lehrstuhls „Internationale Politik“ an der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Potsdam.
Fuhr, Sandra, Sandra Fuhr ist Leiterin des Projektes „Nachhaltige Wirtschaftsentwicklung; Perspektiven für die Jugend“ in Kirgisistan bei der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).
Grote, Rainer, Prof. Dr. Rainer Grote ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Referent am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. Daneben lehrt er an der Universität Göttingen.
Hagenloch, Ulrich, Ulrich Hagenloch ist ehemaliger Präsident des Oberlandesgericht Dresden. Er war ab 1978 im Justizdienst des Landes Baden-Württemberg tätig, bevor er 1992 zur sächsischen Justiz wechselte.
Hegedüs, Daniel, Daniel Hegedüs ist „Rethink.CEE“ Fellow beim German Marshall Fund of the United States. Zuvor war er u. a. bei Democracy Reporting International (DRI) tätig.
Heinen, Anna, Anna Heinen war wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Forschungsgruppe „Regulierungsfragen transnationaler Arbeit – Perspektiven der interdisziplinären Arbeitsforschung“ am Viadrina Center B/ORDERS IN MOTION. Sie arbeitet als Referentin für Klimapolitik bei GermanZero.
Hülshörster, Stefan, Dr. Stefan Hülshörster ist Geschäftsführer der Deutschen Stiftung für Internationale Rechtliche Zusammenarbeit (IRZ). Seine Zuständigkeit umfasst u. a. die Region Osteuropa.
Jahn, Lothar, Dr. Lothar Jahn ist Seniorfachplaner bei der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).
Jahnsen Gutierrez, Carlos, Dr. Carlos Jahnsen Gutierrez ist Ökonom und Wissenschaftlicher Mitarbeiter in der SPD-Bundestagsfraktion. Er berät das Präsidium des peruanischen Ministerrates. Sekretariat fuer oeffentliche Verwaltung des Premierministeramtes.
Jawari, Mohamed Osman, Mohamed Osman Jawari ist ein somalischer Jurist und Politiker. Von 2012 bis 2018 diente er als Sprecher des somalischen Parlaments.
Julius, Hinrich, Prof. Dr. Hinrich Julius ist Inhaber des Lehrstuhls „Rechtsdialog mit Schwellenländern“ an der Universität Hamburg. Von 2004 bis 2009 leitete er das Programm Rechtskooperation der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) in Peking.
Jung, Laura, Laura Jung ist wissenschaftliche Mitarbeiterin (Postdoc) im Projekt „Kulturen politischer Entscheidung in der modernen Demokratie“ an der Bayerischen Akademie der Wissenschaften in München.
Kämpf, Andrea, Ass. Jur. Andrea Kämpf leitet bei der Zukunft – Umwelt – Gesellschaft (ZUG) gGmbH die Beschwerdestelle für die Internationale Klimaschutzinitiative (IKI) des Bundesumweltministeriums. Zuvor war sie wissenschaftliche Mitarbeiterin am Deutschen Institut für Menschenrechte.
Karpen, Ulrich, Prof. Dr. Ulrich Karpen ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Staatslehre an der Universität Hamburg. Von 1987 bis 2007 war er Vorsitzender der Deutschen Gesellschaft für Gesetzgebung.
Kempken, Daniel, Daniel Kempken ist freier Berater für Rechtsstaatsförderung. Von 1989 bis 2020 arbeitete er in verschiedenen Funktionen für das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und für das Auswärtige Amt (AA).
Köker, Nilüfer, Ass. Jur. Nilüfer Köker, LL.M. (LL.M. Ruhr-Universität Bochum), ehemalige Fachlektorin des DAAD e. V. für Rechtswissenschaften an der Istanbul Kültür Üniversitesi (2014–2020), unterrichtet an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Istanbul Kültür Üniversitesi.
Körtgen, Yannic, Yannic Körtgen ist Berater in der Abteilung Regionale Vorhaben Afrika 1 für die Themen Demokratie, Rechtsstaat, Gender bei der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Er berät das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) mit Schwerpunkt auf Frieden & Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und Zugang zu Recht.
Kosmehl, Miriam, Miriam Kosmehl ist Senior Expert for Eastern Europe and the Neighbourhood im Programm „Europas Zukunft“ bei der Bertelsmann Stiftung.
Kötter, Matthias, Prof. Dr. Matthias Kötter ist Inhaber der Professur für das Fachgebiet Öffentliches Recht mit dem Schwerpunkt Recht der Polizei und des Sicherheitsmanagements an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin und Ko-Leiter des Projekts RSF Hub, Forschungs- und Beratungsstelle zur Rechtsstaatsförderung.
Langenkamp, Angela, Dr. Angela Langenkamp ist Genderbeauftragte sowie Seniorfachplanerin in der Abteilung Governance und Konflikt des Fach- und Methodenbereichs der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).
Lindner, Beatrix, Dr. Beatrix Lindner ist Referatsleiterin im Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV).
Löwenberg, Fabian, Dr. Fabian Löwenberg ist Deputy Head of Mission der EUCAP Somalia. Zuvor war er Leiter der Rechtsstaatskomponente der European Union Advisory Mission Ukraine (EUAM Ukraine).
Midderhoff, Sabine, Sabine Midderhoff ist Programmleiterin bei der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Von 2008 bis 2020 arbeitete sie im Bereich der Rechtsstaatsförderung in Westafrika sowie Sambia.
Mihr, Anja, Dr. Anja Mihr unterrichtet als DAAD Associate Professor an der OSCE Academy in Bishkek. Sie ist zudem Programmleiterin am Center on Governance through Human Rights sowie der Humboldt-Viadrina Governance Platform.
Mugler, Johanna, Dr. Johanna Mugler ist Assistentin und Lehrbeauftragte am Institut für Sozialanthropologie der Universität Bern. Sie forscht zu sozialen Phänomenen wie Verantwortung, Distribution und ökonomischer Gerechtigkeit.
Muharremi, Robert, Dr. Robert Muharremi ist Assistant Professor für Public Policy und Governance am Rochester Institute of Technology – Kosovo Campus.
Müller, Lars, Dr. Lars Müller arbeitet für das United Nations Institute for Training and Research (UNITAR). Zuvor war er Referent für den Bereich Rechtsstaatsförderung im Referat für Krisenprävention, Stabilisierung und Friedensförderung im Auswärtigen Amt.
Muno, Wolfgang, Prof. Dr. Wolfgang Muno ist Inhaber des Lehrstuhls für Vergleichende Regierungslehre am Institut für Politik- und Verwaltungswissenschaft der Universität Rostock.
Nerré, Birger, Dr. Birger Nerré leitet das von EU und BMZ kofinanzierte Vorhaben „Strengthen the Rule of Law and Anti-Corruption Mechanisms in the Republic of Moldova“ bei der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) und war zuvor lange Jahre im Bereich öffentliche Finanzen international tätig.
Öztürk, Bahri, Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Bahri Öztürk (Dr. h.c. Justus-Liebig-Universität Gießen, Dr. h.c. University of Miskolc, Hungary) ist Dekan der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Istanbul Kültür Üniversitesi. Er ist Lehrstuhlinhaber des Lehrstuhls für Straf- und Strafprozessrecht an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Istanbul Kültür Üniversitesi.
Petry, Jan, Dr. Jan Petry koordiniert als Teamleiter für den Bereich der externen Rechtsstaatlichkeit den Prozess der Justizreformen in Beitrittskandidaten und östlichen Partnerländern für die internationale Abteilung der Generaldirektion Justiz und Verbraucher der Europäischen Kommission. Bis 2016 war er als Richter, Mediator und Ausbilder am Landgericht Aachen tätig.
Plesmann, Wolf, Wolf Plesmann ist Abteilungsleiter für Bundesangelegenheiten des Landes Berlin. Von 2018 bis 2021 leitete er die Afghanistan-Projekte der Max-Planck-Stiftung für internationalen Frieden und Rechtsstaatlichkeit.
Pürner, Stefan, Dr. Stefan Pürner ist Projektleiter Südosteuropa bei der Deutschen Stiftung für Internationale Rechtliche Zusammenarbeit (IRZ).
Reisch, Gregor, Gregor Reisch ist Mitarbeiter der Firma IABG. Zuvor war er Referent im Referat Instrumente und Prozesse in der Krisenfrüherkennung im Auswärtigen Amt.
Requate, Jörg, Prof. Dr. Jörg Requate ist Inhaber des Lehrstuhls für Westeuropäische Geschichte an der Universität Kassel. Zu seinen Forschungsgebieten zählt die Rechts- und Justizgeschichte der Nachkriegszeit.
Riegner, Michael, Prof. Dr. Michael Riegner ist Juniorprofessor für internationales Verwaltungsrecht und Völkerrecht an der Universität Erfurt, assoziierter Wissenschaftler an der Humboldt-Universität zu Berlin und Kerngutachter der GIZ im Bereich Rechtsstaatsförderung und Menschenrechte.
Rinke, Franziska, Dr. Franziska Rinke ist Referentin für Rechtsstaatsdialog und Völkerrecht in der Hauptabteilung Analyse und Beratung der Konrad-Adenauer-Stiftung. Sie koordiniert die internationalen Rechtsstaatsprogramme.
Röder, Tilmann J., Dr. Tilmann Röder hat in der Max-Planck-Gesellschaft und an der Freien Universität Berlin geforscht, Organisationen im Bereich der Rechtsstaatsförderung gegründet und geleitet und gemeinsam mit lokalen Partnern zahlreiche innovative Vorhaben entwickelt und umgesetzt. Während der Entstehung dieses Handbuches arbeitete er v. a. in der Abteilung für Krisenprävention, Stabilisierung, Konfliktnachsorge und Humanitäre Hilfe des Auswärtigen Amtes.
Schneider, Tillmann, Dr. Tillmann Schneider ist freiberuflicher Berater im Bereich Rechtsstaatsförderung, Menschenrechte und Organisationsentwicklung.
Schramm, Hans-Joachim, Prof. Dr. Hans-Joachim Schramm ist Inhaber des Lehrstuhls für Wirtschaftsrecht und Wirtschaftsvergleichung mit Schwerpunkt Russland an der Hochschule Wismar.
Socher, Johannes, Dr. Johannes Socher ist Project Officer im UNODC Country Office Nigeria. Zuvor war er u. a. für die Forschungs- und Beratungsstelle Rechtsstaatsförderung (RSF Hub) und die Max-Planck-Stiftung für internationalen Frieden und Rechtsstaatlichkeit tätig.
Spitzkatz, Marc, Marc Spitzkatz ist Vorsitzender Richter am Landgericht Berlin. Von 2011 bis 2015 leitete er das Rechtsstaatsprogramm der Konrad-Adenauer-Stiftung in Asien. Zudem war er u. a. an Rechtsstaatsdialogen mit chinesischen Justizvertreter:innen beteiligt.
Stahlmann, Friederike, Friederike Stahlmann ist Mitarbeiterin des Max-Planck-Instituts für ethnologische Forschung in Halle und Assoziierte Forscherin an der Universität Bern.
Stockmann, Reinhard, Prof. Dr. Reinhard Stockmann ist Professor an der Universität des Saarlandes und Direktor des Centrum für Evaluation (CEval).
Thevarajah, Ines, Ines Thevarajah ist Fachplanerin für Rechtsstaat und Sicherheit bei der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Zuvor war sie u. a. für die Missionen EUPOL Afghanistan und EUAM Ukraine tätig.
Trappe, Julie, Dr. Julie Trappe ist unabhängige Beraterin für den EU-Erweiterungsprozess und Justizreformen. Bis 2016 war sie Koordinatorin für EU-Twinning-Projekte bei der Deutschen Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit (IRZ) und für diese auch als Langzeitberaterin im Kosovo tätig.
Vennen, Thomas, Thomas Vennen ist Geschäftsführer von Stepwise Governance. Zuvor leitete er die Abteilung Demokratisierung im OSZE-Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte.
Vimalarajah, Luxshi, Luxshi Vimalarajah ist Programme Director Mediation & Dialogue bei der Berghof Foundation.
Walter-Drop, Gregor, Dr. Gregor Walter-Drop ist Leiter des Knowledge Exchange Lab des Cluster of Excellence „Contestation of the Liberal Script“ an der Freien Universität Berlin und der Forschungs- und Beratungsstelle Rechtsstaatsförderung (RSF Hub).
Wiik, Astrid, Dr. Astrid Wiik ist Referentin beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit. Zuvor war sie Habilitandin und Akademische Mitarbeiterin am Institut für Staatsrecht, Verfassungslehre und Rechtsphilosophie der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg.
Winkelhofer, Richard, Dr. Richard Winkelhofer ist Richter am Oberlandesgericht Wien und Mitglied der Beschwerdekammern des Europäischen Patentamts. Von 2008 bis 2010 war er für die Rechtsstaatsmission EULEX Kosovo tätig.
Zahir Hellali, Bahishta, Bahishta Zahir Hellali promoviert über Kinderrechte in Afghanistan an der Goethe Universität Frankfurt. Zuvor war sie stellvertretende Direktorin der Hamida Barmaki Organization for the Rule of Law (HBORL) in Kabul.
Zalewska-Löwenberg, Sylwia, Sylwia Zalewska-Löwenberg, LL.M., International Human Rights and Humanitarian Law/Europa-Universität Frankfurt (Oder), schreibt Ihre Dissertation im Fachbereich Völkerrecht an der Paris Lodron Universität Salzburg. Zuvor arbeitete sie von 2014 bis 2016 in der Rechtsstaatskomponente der Mission EUPOL Afghanistan und von 2016 bis 2018 als Criminal Justice Expert bei der Mission EUBAM Libya.
Zimmermann, Anne Katharina, Anne Katharina Zimmermann ist Leiterin des Referats „Internationale rechtliche Zusammenarbeit“ im Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV).
Abkürzungsverzeichnis
| AA | Auswärtiges Amt |
| AAH-P | Polizeiliches Ausbildungs- und Ausstattungshilfeprogramm |
| ACR | Análisis de Calidad Regulatoria, regulatorische Qualitätsanalyse (Peru) |
| ADR | Alternative Dispute Resolution |
| AEMR | Allgemeine Erklärung der Menschenrechte |
| AEUV | Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union |
| AfricanLII | African Legal Information Institute |
| AGG | Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz |
| AH-P | Militärisches Ausstattungshilfeprogramm |
| AMRK | Amerikanische Menschenrechtskonvention |
| ANC | African National Congress (Südafrika) |
| ANI | Agenția Națională de Integritate, Nationale Integritätsagentur (Rumänien) |
| AIDP | Association Internationale de Droit Penal, International Association of Penal Law |
| AK | Antikorruption |
| AKP-Staaten | Staaten aus den Regionen Afrika, Karibik und Pazifik |
| AO | Abgabenordnung |
| AtoJ | Access to Justice |
| AU | Afrikanische Union |
| BfAA | Bundesamt für auswärtige Angelegenheiten |
| BGB | Bürgerliches Gesetzbuch |
| BGH | Bundesgerichtshof |
| BIT | Bilateral Investment Treaty |
| BKA | Bundeskriminalamt |
| BMAS | Bundesministerium für Arbeit und Soziales |
| BMF | Bundesministerium für Finanzen |
| BMFSFJ | Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend |
| BMI | Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat |
| BMJV | Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz |
| BMU | Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit |
| BMVg | Bundesministerium der Verteidigung |
| BMWi | Bundesministerium für Wirtschaft und Energie |
| BMZ | Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung |
| BNotK | Bundesnotarkammer |
| BPOL | Bundespolizei |
| BRAC | Bangladesh Rural Advancement Committee |
| BRAK | Bundesrechtsanwaltskammer |
| BTI | Bertelsmann Transformation Index |
| BVA | Bundesverwaltungsamt |
| CB | Capacity Building |
| CCBE | Council of Bars and Law Societies of Europe |
| CCJE | Consultative Council of European Judges |
| CCPE | Consultative Council of European Prosecutors |
| CEDAW | Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women |
| CEICCE | Comisión Internacional Contra la Impunidad en Ecuador, Internationale Kommission gegen Korruption und Straflosigkeit in Ecuador |
| CEJA | Centro de Estudios de Justicia de las Américas, Zentrum für Juristische Studien des amerikanischen Kontinents |
| CEPEJ | Commission européenne pour l’efficacité de la justice, Europäische Kommission für die Evaluation der Effizienz der Justiz |
| CERI | Centre for Educational Research and Innovation |
| CFCU/A/D | Central Finance and Contracting Unit/Agency/Department |
| CFS | Committee on World Food Security |
| CICIES | Comisión Internacional Contra la Impunidad en El Salvador, Internationale Kommission gegen Korruption und Straflosigkeit in El Salvador |
| CICIG | Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, Internationale Kommission gegen die Straffreiheit in Guatemala |
| CIM | Centrum für internationale Migration und Entwicklung |
| CIMIC | Civil-military co-operation |
| CoE | European Centre of Excellence for Civilian Crisis Management |
| CONAMER | Comisión Nacional de Mejora Regulatoria, National Bureau of Regulatory Improvement (Mexico) |
| CoPP | Coordination of Police and Prosecutor Training in Afghanistan |
| CPCC | Civilian Planning and Conduct Capability |
| CPG | German-Southeast Asian Center of Excellence for Public Policy and Good Governance |
| CSR | Corporate Social Responsibility |
| CVM | Cooperation and Verification Mechanism |
| DAAD | Deutscher Akademischer Austauschdienst |
| DAC | Development Assistance Committee (OECD) |
| DBR | Doing Business Report (Weltbank) |
| DCAF | Geneva Centre for Security Sector Governance |
| DDR | Deutsche Demokratische Republik |
| DDR | Disarmament, Demobilization and Reintegration |
| DEG | Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft mbH |
| DEval | Deutsches Evaluierungsinstituts der Entwicklungszusammenarbeit |
| DfID | Department for International Development (UK) (seit 2020 FCDO) |
| DIHR | Danish Institute for Human Rights |
| DIRAJus | Derecho Internacional Regional y Acceso a la Justicia en América Latina, Vorhaben zur Verbesserung der Voraussetzungen für den Zugang zu Recht und Justiz in Lateinamerika |
| DANN | Direcția Națională Anticorupție, rumänische nationale Antikorruptionsbehörde |
| DO | Durchführungsorganisation |
| DRI | Democracy Reporting International |
| DRM | Domestic Revenue Mobilization |
| DPKO | Department of Peacekeeping Operations (VN) |
| EAD | Europäischer Auswärtiger Dienst |
| ECMS | Electronic Case Management Systems |
| ECOWAS | Economic Community of West African States |
| EDF | European Development Fund |
| EFB | European Fund for the Balkans |
| EGMR | Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte |
| EJN | Europäisches Justiznetzwerk |
| EJTN | European Judicial Training Network |
| EMRK | Europäische Menschenrechtskonvention |
| ENCJ | European Network of Councils for the Judiciary |
| ENI | European Neighborhood Instrument |
| ENP | European Neighborhood Policy |
| EOC | Equal Opportunity Commission (Uganda) |
| EP | Europäisches Parlament |
| EPAs | European Partnership Agreements |
| ERA | European Reform Agenda |
| ERASMUS | European Community Action Scheme for the Mobility of University Students |
| EU | Europäische Union |
| EUACI | European Anti-Corruption Initiative in Ukraine |
| EUAM | European Union Advisory Mission in Ukraine |
| EuGH | Europäischer Gerichtshof |
| EUKOJUST | European Union Kosovo Justice Sector Program |
| EULEX | European Union Rule of Law Mission in Kosovo |
| EUPOL | European Union Police Mission in Afghanistan |
| EURALIUS | European Assistance Mission to the Albanian Justice System |
| EUSR | European Union Special Representative |
| EUV | Vertrag über die Europäische Union |
| EZ | Entwicklungszusammenarbeit |
| FAO | Food and Agriculture Organization |
| FCDO | Foreign, Commonwealth & Development Office (UK) |
| FES | Friedrich-Ebert-Stiftung |
| FGC/FGM | Female Genital Cutting/ Female Genital Mutilation |
| FH | Freedom House |
| FHI | Freedom House Index |
| FMB | Fach- und Methodenbereich |
| FPN | Women, Peace and Security Focal Points Network |
| FRK | Frauenrechtskommission |
| GAfrR | Gesellschaft für afrikanisches Recht |
| GAIR | Gesellschaft für arabisches und islamisches Recht |
| GAP II | Gender Aktionsplan II, Entwicklungspolitischer Aktionsplan zur Gleichberechtigung der Geschlechter (2016 – 2020) des BMZ |
| GATT | General Agreement on Tariffs and Trade |
| GBV | Gender-based Violence |
| GFA | Gesetzesfolgenabschätzung |
| GFG | Good Financial Governance |
| GFPs | Volunteer Gender Focal Points |
| GG | Grundgesetz |
| GIEI | Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes, Gruppe unabhängiger Expert:innen |
| GIGA | German Institute for Global and Area Studies |
| GIZ | Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit |
| GPPT | German Police Project Team |
| GSVP | Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU |
| GTZ | Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit |
| GUS | Gemeinschaft Unabhängiger Staaten |
| GV | Generalversammlung der Vereinten Nationen |
| HCNM | High Commissioner on National Minorities (OSZE) |
| HLPF | High-level Political Forum |
| HiiL | Hague Institute for Innovation of Law |
| HRAPF | Human Rights Awareness and Promotion Forum (Uganda) |
| HSS | Hanns-Seidel-Siftung |
| HVFM | Hohe:r Vertreter:in für die Medienfreiheit der OSZE |
| IAGMR | Interamerikanischer Gerichtshof für Menschenrechte |
| IAKMR | Interamerikanische Kommission für Menschenrechte |
| IARLJ | International Association of Refugee Law Judges |
| ICA | Institutional and Context Analysis |
| ICCAL | Ius Constitutionale Commune en América Latina, Akademisches Projekt zu gemeinsamen Verfassungsgrundsätzen in Lateinamerika |
| ICCPR | International Covenant on Civil and Political Rights |
| ICT | Information and Communication Technology |
| ICTY | International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia |
| ifa | Institut für Auslandsbeziehungen |
| IFG | Informationsfreiheitsgesetz des Bundes |
| IFP | Inkatha Freedom Party (Südafrika) |
| IGH | Internationaler Gerichtshof |
| IIDH | Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Interamerikanisches Institut für Menschenrechte |
| IKRK | Internationales Komitee vom Roten Kreuz |
| IKÜ | İstanbul Kültür Üniversitesi, Istanbul Kültür Universität |
| ILF | International Legal Foundation |
| IMSD | Initiative Mediation Support Deutschland |
| INDECOPI | Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, Nationales Institut für die Verteidigung des Wettbewerbs und den Schutz des geistigen Eigentums (Peru) |
| INEI | Instituto Nacional de Estadística e Informática, Nationales Institut für Statistik und Informatik (Peru) |
| International IDEA | International Institute for Democracy and Electoral Assistance |
| IPA | Instrument for Pre-Accession Assistance |
| IRZ | Deutsche Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit |
| IS | Islamischer Staat |
| ISAF | International Security Assistance Force (Afghanistan) |
| IWF | Internationaler Währungsfonds |
| IZ | Internationale Zusammenarbeit |
| J4P | Justice-for-the-Poor-Programm |
| KAS | Konrad-Adenauer-Stiftung |
| KfW | Kreditanstalt für Wiederaufbau |
| KOM | Europäische Kommission |
| KSZE | Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa |
| LAB | Legal Aid Board (Sambia) |
| LAZ | Law Association of Zambia |
| LL.M. | Legum Magister, juristischer Postgraduierten-Abschluss |
| LOTFA | Law and Order Trust Fund Afghanistan (UNDP) |
| MACCIH | Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras, Mission zur Korruptionsbekämpfung in Honduras |
| MDGs | Millennium Development Goals |
| MDTF-JSS | Multi Donor Trust Fund Justice Sector Support |
| M&E | Monitoring und Evaluation |
| MENA | Middle East and North Africa |
| MGU | Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова, Lomonossow-Universität Moskau |
| MINUJUSTH | Mission des Nations Unies pour l’appui à la justice en Haiti, UN-Stabilisierungsmission in Haiti |
| MMA | Monitoring, Mentoring and Advising |
| MONUSCO | Mission de l’Organisation des Nations Unies en République Démocratique du Congo, UN-Stabilisierungsmission im Kongo |
| MPFPR | Max-Planck-Stiftung für Internationalen Frieden und Rechtsstaatlichkeit |
| MPIL | Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht |
| MS | Mitgliedstaaten |
| NATO | North Atlantic Treaty Organization |
| NCP | National Contact Points |
| NCSC | National Center for State Courts |
| NJRS | National Judicial Reform Strategy (Serbien) |
| NP | National Party (Südafrika) |
| NPM | New Public Management |
| NRO | Nichtregierungsorganisation |
| NSM | Neues Steuerungsmodell |
| NUS | Neue Unabhängige Staaten |
| NWWO | Neue Weltwirtschaftsordnung |
| OAS | Organisation Amerikanischer Staaten |
| ODA | Official Development Assistance (OECD) |
| ODIHR | Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSZE) |
| ODR | Online Dispute Resolution |
| OECD | Organisation for Economic Co-operation and Development |
| OHCHR | Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights |
| OK | Organisierte Kriminalität |
| OROLSI | Office of Rule of Law and Security Institutions (UN) |
| OSZE | Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa |
| PACE | Parliamentary Assembly of the Council of Europe |
| PAGoDA | Pillar Assessed Grant or Delegation Agreement |
| PAO | Programme Administration Offices |
| PCM | Presidencia del Consejo de Ministros, Premierministeramt (Peru) |
| PD/GG-2-Kennung | Participatory Development/Good Governance |
| PDIA | Problem-driven Iterative Adaptation |
| PEA | Political Economy Analysis |
| PEV | Projektevaluierung |
| PLEED | Programme for Legal Empowerment and Enhanced Justice Delivery (Sambia) |
| POA | Performance Outcome Area |
| PÖK | Politökonomische Kurzanalyse |
| PRTs | Provincial Reconstruction Teams (Afghanistan) |
| PSGG | Peace, Security and Good Governance Programme |
| REDESCA | Relatoría Especial sobre Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Sonderberichterstatterin der Interamerikanischen Kommission für Menschenrechte |
| RBM | Results-Based Monitoring |
| RIE | Rigorous Impact Evaluation |
| RLS-I | Rule of Law Stabilization Program – Informal Component (USAID) |
| ROM | Results-Oriented Monitoring |
| RSF | Rechtsstaatsförderung |
| RTA | Resident Twinning Advisor |
| SAA | Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen |
| SADC | Southern African Development Community |
| SAF | semi-autonome Finanzverwaltung |
| SDG | Sustainable Development Goals |
| SGP | Secretaría de Gestión Pública, Sekretariat für öffentliche Verwaltung (Peru) |
| SIDA | Swedish International Development Cooperation Agency |
| SIGI | Social Institutions and Gender Index (OECD Development Centre) |
| SIGMA | Support for Improvement in Governance and Management |
| SLF | Smart Legal Forms |
| SSG | Sicherheitssektor-Governance |
| StGB | Strafgesetzbuch |
| StPO | Strafprozessordnung |
| SUT | Sistema único de trámites, Plataforma digital única del Estado Peruano, Unique system of procedures, Unique digital platform of the Peruvian State |
| SVN | Satzung der Vereinten Nationen |
| SWAP | Sector-Wide Approaches Programs |
| TA | Technical-Assistance-Projekte |
| TADAT | Tax Administration Diagnostic Assessment Tool (IWF) |
| TAIEX | Technical Assistance and Information Exchange |
| TAR | Technology-Assisted Review |
| TI | Transparency International |
| TJ | Transitional Justice |
| TLO | The Liaison Office (Afghanistan) |
| TRIMs | Agreement on Trade-Related Investment Measures |
| TRIPS | Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights |
| TSU | Tbilisi State University |
| TZ | Technische (Entwicklungs-) Zusammenarbeit |
| UHRC | Uganda Human Rights Commission |
| UINL | Union Internacional del Notariado Latino, Internationale Union des Notariats |
| UNAMA | United Nations Assistance Mission in Afghanistan |
| UNCAC | United Nations Convention against Corruption |
| UNCITRAL | United Nations Commission on International Trade Law |
| UNCTAD | United Nations Conference on Trade and Development |
| UNDEF | United Nations Democracy Fund |
| UNDP | United Nations Development Programme |
| UNDROP | United Nations Declaration on the Rights of Peasants and Other People Working in Rural Areas |
| UNHCR | United Nations High Commissioner for Refugees |
| UNICRI | United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute |
| UNMIK | United Nations Interim Administration Mission in Kosovo |
| UNO | United Nations Organization |
| UNODC | United Nations Office on Drugs and Crime |
| UNSCR | United Nations Security Council Resolution |
| USAID | United States Agency for International Development |
| UVgO | Unterschwellenvergabeordnung |
| V | endgültige Verfassung Südafrikas, gültig ab 1996 |
| Venedig-Kommission | Europäische Kommission für Demokratie durch Recht |
| VN | Vereinte Nationen |
| VN-SR | Vereinte Nationen Sicherheitsrat |
| VO | Verordnung |
| VV | Vorläufige Verfassung Südafrikas nach dem Ende der Apartheid 1994 |
| WB | Weltbank |
| WGI | Worldwide Governance Indicators der Weltbank |
| WJP | World Justice Project |
| WorldLII | World Legal Information Institute |
| WSK-Rechte | wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte |
| WTO | World Trade Organization |
| ZAR | Zentralafrikanische Republik |
| ZGB | Zivilgesetzbuch Georgiens |
| ZGO | Zivilgesellschaftliche Trägerorganisationen |
| ZIF | Zentrum für Internationale Friedenseinsätze |
| ZLDC | Zambia Law Development Commission |
| ZPO | Zivilprozessordnung |
Literaturverzeichnis
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Erster Teil:
Rechtsstaatsförderung in Deutschland
§ 1Rechtsstaatsförderung in Deutschland: Politik, Praxis und Forschung
A.Rechtsstaatsförderung in der deutschen auswärtigen Politik
Matthias Kötter
I.Rechtsstaatsförderung: Handlungsfeld der deutschen auswärtigen Politik
Wenn im Folgenden von Rechtsstaatsförderung die Rede ist, wird darunter ein Handlungsfeld der deutschen auswärtigen Politik verstanden. Die Rechtsstaatsförderung ist ein ziviler politischer Ansatz, der auf Stabilisierung und Entwicklung im Partnerland abzielt.1 Das Handlungsfeld umfasst alle Aktivitäten, welche die in diesem Feld tätigen Akteure mit dem Ziel ergreifen, die Rechtsstaatlichkeit des Regierens in einem Partnerland zu fördern, in der Entwicklungszusammenarbeit ebenso wie in den Stabilisierungs- und Krisenpräventionsansätzen der Außen- und Sicherheitspolitik und der internationalen rechtlichen Zusammenarbeit. An der Umsetzung einzelner Maßnahmen sind vielfach Durchführungsakteure und andere Dritte im Partnerland selbst beteiligt (§ 1 B.). Die Finanzierung erfolgt aus Haushaltsmitteln des Bundes, aber nicht selten auch mit Mitteln anderer Geber wie insbesondere der EU (§ 12 D.).
Der Einsatz von Mitteln direkt im Partnerland ist seit den 1990er Jahren erheblich ausgeweitet worden. Dies hat vor allem der Außen- und Sicherheitspolitik konzeptionelle und organisatorische Aufgaben beschert, die nicht zum klassischen Repertoire der Diplomatie2 zählen, obgleich sie in der (technischen) Entwicklungszusammenarbeit lange bekannt sind: die Einrichtung organisatorischer Strukturen für die Verwendung der Mittel und die Umsetzung der Maßnahmen im Partnerland; die Entwicklung konzeptioneller und strategischer Grundlagen für eine Politik mit Mitteln wie die Rechtsstaatsförderung; und die Abstimmung über Ziele und Maßnahmen innerhalb der Bundesregierung, mit den an der Umsetzung beteiligten Akteuren und nicht zuletzt am Ort der Projektdurchführung im Partnerland.3
Die Erfüllung dieser Aufgaben erfordert vielfach ein Wissen über Handlungskontexte, Instrumente und ihre Wirkungsweisen, das die Politik nicht selbst generieren kann und für das sie auf den Austausch mit der Forschung angewiesen ist. Dabei kann sie sich teilweise auf die Forschungen verschiedener Wissenschaftsdisziplinen beziehen. Gerade der intensive Wissensaustausch zwischen der politischen Praxis und der Wissenschaft, der seit einigen Jahren um das Thema Rechtsstaatsförderung gepflegt wird – woraus auch dieses Handbuch entstanden ist – schafft zusätzlich einen eigenständigen Wissensbestand sowie weitergehenden Forschungsbedarf (§ 1 C.).
Über den Tellerrand der deutschen auswärtigen Politik hinaus ist dreierlei mitzubedenken: Erstens nimmt die Rechtsstaatsförderung an den internationalen Bemühungen um den Aufbau von Staatlichkeit und effektiven, legitimen Governance-Strukturen Teil und steht dabei neben anderen außen- und entwicklungspolitischen Gestaltungskonzepten wie der Demokratieförderung (§ 6 C.) oder der Sicherheitssektorreform (§ 7 C.). Zweitens sind Maßnahmen der Rechtsstaatsförderung stets in eine global vernetzte Praxis von Rule of Law-Promotion eingebettet, die konzeptionell v. a. von den großen internationalen Organisationen Weltbank und UNDP sowie von den Entwicklungsbehörden nationaler Geber wie der amerikanischen USAID oder dem britischen Foreign Commonwealth and Development Office (FCDO) (bis 2020 DfID) fortentwickelt werden.4 Drittens darf nicht vergessen werden, dass die Rechtsstaatsförderung auch ein globaler Markt ist, auf dem eine Vielzahl von Akteuren um politische und wirtschaftliche Anteile konkurriert.5 Dabei erfolgt Rechtsstaatsförderung nur zu einem geringen und praktisch wenig bedeutenden Anteil vollständig in Eigenregie privater Hände und außerhalb des Einflusses staatlicher oder internationaler Geber. Private Rechtsstaatsförderung wird in die folgenden Überlegungen nur einbezogen, wenn das ausdrücklich benannt ist.
II.Deutsche Rechtsstaatsförderung
Die Bedeutung der Rechtsstaatsförderung für die deutsche auswärtige Politik lässt sich schwer bemessen. Einerseits ist Rechtsstaatlichkeit tief im Selbstverständnis der Bundesrepublik Deutschland verankert. Das zeigte sich bei der Entwicklung des Rechtsstaatsprinzips bundesrepublikanischer Prägung, die vor allem in den 1960er Jahren vom Bundesverfassungsgericht vorangetrieben wurde (§ 2 B.). Die deutschen Gerichte – und allen voran das Bundesverfassungsgericht – genießen im Land wie international große Anerkennung. Der Justizaufbau war ein zentraler Baustein bei der Erstreckung des westdeutschen Rechtsstaats auf die fünf neuen Länder (§ 2 D.). Die Besonderheit, dass Deutschland nach 1945 selbst Empfänger alliierter Unterstützung im Bereich des Staatsaufbaus und der Justiz war, verstärkt bis heute seine Glaubwürdigkeit bei der Rechtsstaatsförderung im Rahmen seiner auswärtigen Politik.
Andererseits ist nicht zu erkennen, dass es sich bei der Rechtsstaatsförderung um eine Priorität deutscher auswärtiger Politik, gar um eine Leitidee handelt. Eine Rechtsstaatsförderung deutschen Stils, die sich durch charakteristische Merkmale oder Methoden auszeichnet und die auch international als solche wahrgenommen würde, existiert nicht. Von deutscher Rechtsstaatsförderung lässt sich deshalb bestenfalls mit Blick auf solche Maßnahmen sprechen, die Deutschland politisch zugerechnet werden können. Als Zurechnungskriterien kommen dabei vor allem die Finanzierung einer Maßnahme aus Haushaltsmitteln und eine koordinierende Verantwortung der Bundesregierung in Betracht. Eine solche Betrachtung bezieht auch Maßnahmen ein, die selbständige Akteure wie politische Stiftungen (§ 3 I.) aus öffentlichen Mitteln bestreiten, und solche, bei denen die Mittel von anderen Gebern wie der EU kommen, die aber wenigstens von der Bundesregierung mitorganisiert und -verantwortet werden.
Zur Bemessung des finanziellen Volumens deutscher Rechtsstaatsförderung im hier verstandenen Sinne bietet es sich an, auf die von Deutschland jährlich an die OECD gemeldeten und nach Förderbereichen aufgeschlüsselten ODA (= official development assistance)-Zahlen abzustellen. Mittel für die Zwecke der Rechtsstaatsförderung sind vollständig ODA-anrechenbar und werden von der OECD im Sektor 151 „Staat und Zivilgesellschaft allgemein“ in verschiedenen Förderbereichen ausgewiesen (s. Anlage, Abb. 1). Im Jahr 2019 betrug die Gesamtsumme deutscher ODA 19 Mrd. EUR. Davon entfielen 1,9 Mrd. auf den Sektor 151, wovon gut 127 Mio. EUR im Förderbereich 15130 „Entwicklung von Rechts- und Gerichtswesen“ und weitere gut 68 Mio. EUR im Förderbereich 15160 „Menschenrechte“ verwendet wurden. Inwieweit die den anderen Förderbereichen zugeordneten Mittel für Zwecke der Rechtsstaatsförderung verwendet wurden, ist eine Definitionsfrage (s. III.) und lässt sich anhand der vorliegenden Daten nicht näher bestimmen.
Bemerkenswert ist, dass die ODA-Zahlen im Förderbereich 15130 in den Jahren 2014–19 Schwankungen von +/- 30 % aufwies (s. Anlage, Abb. 2). Das liegt an einzelnen großen Vorhaben, wobei vor allem die deutsche Beteiligung an der Finanzierung der Gehälter afghanischer Polizeikräfte im Rahmen des 2001 aufgelegten UNDP Law and Order Trust Fund Afghanistan (LOTFA) heraussticht. Diese machte fast die Hälfte der Mittel in diesem Förderbereich aus, die immer wieder erheblich erhöht oder verringert wurden (s. Anlage, Abb. 3). Mit UNDP war bei diesem Vorhaben ein internationaler Akteur Mittelempfänger und Durchführungsakteur (s. Anlage, Abb. 4). Die Zuordnung dieser Mittel zum Förderbereich „Entwicklung von Recht und Gerichtswesen“ und nicht zur Sicherheitssektorreform steht im Gegensatz zu denen für das GIZ Polizeiprogramm Afrika, das bei einer Reihe von Ländermaßnahmen auch Rechtsstaatsförderung umfasst, was auf den großen Spielraum verweist, den die Geber bei der Interpretation der Titel haben.
In der Politik der Bundesregierung wird die Rechtsstaatsförderung seit den 1990er Jahren immer deutlicher sichtbar. In der Entwicklungspolitik6 zeigt sie sich ab 1994 in dem Vorhaben der (damaligen) GTZ zur Rechtskooperation mit China (§ 3 A.). Der Rechtsstaatsaufbau war zur selben Zeit explizites Ziel der Beratung im Verfassunggebungsprozess in Südafrika7 (§ 3 D.) und den Staaten des ehemaligen Ostblocks8 (§ 3 B.), um 2010 auch in Kenia.9 Die Rechtsstaatsförderung stellt heute ein Kernelement in den vom BMZ erarbeiteten Programmen über Gute Regierungsführung und im Rahmen der Umsetzung der SDGs und der Agenda 2030 dar.10 In der vom BMJV verantworteten internationalen rechtlichen Zusammenarbeit erlangte die Rechtsstaatsförderung insbesondere in Folge der Bemühungen um den Verfassungsaufbau in den Staaten Ost- und Südosteuropas an Bedeutung.11 Seit 2000 bzw. 2008 bestehen überdies Rechtsstaatsdialoge mit China und Vietnam. Seit dem deutschen Staatsaufbau-Engagement in Afghanistan spielt die Rechtsstaatsförderung auch in der Außen- und Sicherheitspolitik eine bedeutende Rolle, was sich 2004 im Aktionsplan Zivile Krisenprävention widerspiegelte.12 Die Rechtsstaatsförderung gilt seitdem als ein zentrales Element eines vorsorgenden Ansatzes in der Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten, den die Bundesregierung 2017 in den ressortgemeinsamen Leitlinien für Krisen und bewaffnete Konflikte ausbuchstabierte und 2019 durch Strategien zur Rechtsstaatsförderung, zur Sicherheitssektorreform und zur Vergangenheitsarbeit und Versöhnung ergänzte. Mit der ressortübergreifenden RSF-Strategie wurde 2019 ein gemeinsamer begrifflicher und konzeptioneller Rahmen für diese Politik geschaffen.13 Vor allem die Titel für Einzelmaßnahmen zur Stabilisierung und Krisenprävention im Haushalt des Auswärtigen Amts sind seit 2010 immer weiter angewachsen.
Die Rechtsstaatsförderung ist nicht unumstritten. Die Einwirkung auf grundlegende Strukturen der Staatlichkeit im Partnerland halten manche für eine unzulässige Einmischung in autonome gesellschaftliche Angelegenheiten, gar ein neo-koloniales Projekt, mit dem eine strukturelle Anpassung an vermeintlich universelle Standards erzwungen werde („Isomorphismus“ § 10 A.). Aus völkerrechtlicher Sicht werden die Grenzen einer unzulässigen Intervention infolge des asymmetrischen Machtverhältnisses der beteiligten Staaten erörtert (§ 11 B.) und daraus auch die verfassungsrechtliche Pflicht zur Zurückhaltung entwickelt (§ 11 A.). Dennoch, und obwohl Rechtsstaatlichkeit eng mit der Idee moderner (Verfassungs-)Staatlichkeit verknüpft ist, gilt sie andererseits – und anders als Demokratie oder Menschenrechte – auch als ein nicht-ideologisches und global zustimmungsfähiges Ziel für Reformen.14 Zugleich sind die globalen Debatten über Rechtsstaatsförderung stets von der Auseinandersetzung über die Entstehung und Ausübung legitimer (Rechts-)Staatlichkeit unter ganz verschiedenen institutionellen wie normativen Bedingungen geprägt.15 Die global geteilte Zustimmung zur Rechtsstaatlichkeit erweist sich freilich als ein Lippenbekenntnis, so lange keine konkreten inhaltlichen Anforderungen damit verbunden werden. Was abschließend zu der Frage nach dem Rechtsstaatsbegriff der Rechtsstaatsförderung führt.
III.Der Rechtsstaatsbegriff der Rechtsstaatsförderung
Maßnahmen der Rechtsstaatsförderung sollen das Partnerland dabei unterstützen, seine Rechtsstaatlichkeit zu verbessern. Sie können entweder bei den Governance-Strukturen des Partnerlands ansetzen, etwa bei der Gesetzgebungsberatung oder der Schulung von Justizpersonal. Oder sie können sich auf gesellschaftliche Faktoren beziehen, die funktionale Bedingungen von Rechtsstaatlichkeit sind, wenn etwa – wie in einem von der GIZ durchgeführten Projekt – die Alphabetisierung von Polizist:innen gefördert wird, um zu einer besseren Gesetzesbindung der Polizei beizutragen (s. Anlage, Abb. 2), oder wenn das Wissen über bestimmte Rechte und ihre gerichtliche Durchsetzung innerhalb der Bevölkerung verbreitet wird (§ 13 G.), oder wenn Barrieren beseitig werden, die den Zugang zu den Gerichten aus geografischen, sprachlichen oder finanziellen Gründen erschweren.16
Ob es sich bei einer außen- und entwicklungspolitischen Maßnahme um Rechtsstaatsförderung handelt, richtet sich in erster Linie nach dem mit ihr verfolgten Ziel, d. h. ob sie die Rechtsstaatlichkeit des Regierens im Partnerland fördern soll. Doch was heißt Rechtsstaatlichkeit des Regierens im Partnerland genau und was heißt es in Fällen, in denen die staatlichen Institutionen des Empfängerlands erhebliche Defizite aufweisen und die kulturell geprägten normativen Vorverständnisse teilweise nur schwer an ein westlich geprägtes Verständnis von Staat und Recht anschlussfähig sind? Welches Verständnis von Rechtsstaatlichkeit liegt der Rechtsstaatsförderung zugrunde?
Zum einen lässt sich für die hier betrachtete politische Praxis sagen, dass ihr ein Begriff von Rechtsstaatsförderung zugrunde liegt, der vor allem der Begründung und Abgrenzung von Zuständigkeiten und der Finanzierung aus entsprechend gewidmeten Haushaltsmitteln dient und dabei nicht wesentlich auf die verfassungsrechtlichen und rechtsphilosphischen Literaturdebatten über Rechtsstaatlichkeit und Rule of Law Bezug nimmt. Relevant ist beispielsweise, ob Rechtsstaatsförderung in einem fragilen Kontext zur Stabilisierung erfolgt (dann Zuständigkeit des AA) oder ob sie der Fortentwicklung des Rechtssystems in einem Partnerland mit gefestigten staatlichen Strukturen dient (dann BMZ oder BMJV), wobei sich stets Überschneidungen ergeben. Ob die Unterstützung von Anti-Korruptions-Maßnahmen als Rechtsstaatsförderung erfolgt oder anders benannt wird, bestimmt sich nach den politischen Präferenzen der handelnden Akteure. Dasselbe gilt, wenn etwa bei einem Entwicklungsprojekt im Bereich Rohstoff-Governance auch Gesetzgebungsberatung erfolgt.
Die Rechtsstaatsförderung lässt sich freilich nicht gänzlich von einem präskriptiven Verständnis von Rechtsstaatlichkeit ablösen. Mit ihr verbunden bleibt stets eine bestimmte Vorstellung vom Staat und der Richtigkeit des Regierens, die im Rahmen einer wertgebundenen auswärtigen Politik vermittelt wird und bestimmten Voraussetzungen unterliegt.
In ihrer Strategie zur Rechtsstaatsförderung hat die Bundesregierung ein weites Verständnis von Rechtsstaatlichkeit zugrunde gelegt, das auch die deutsche Rechts- und Verfassungstradition präge und das gleichsam das Ziel deutscher Bemühungen sei: es umfasse „die Begrenzung und Bindung staatlicher Herrschaftsgewalt im Interesse der Sicherung individueller Freiheit und materieller Gerechtigkeit, insbesondere durch die Anerkennung der Grundrechte, der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und des effektiven Individualrechtsschutzes durch unabhängige Gerichte“.17 Rechtsstaatlichkeit wird hier als ein Prinzip des Regierens18 verstanden, das vor allem die Bindung der Herrschaftsgewalt an das Recht und die Kontrolle dieser Bindung durch unabhängige Organe betont, und das über das Verhältnis der Einzelnen gegenüber der Herrschaft bzw. dem Staat hinaus das „Rechtsprinzip“19 auch auf das Verhältnis der Menschen untereinander überträgt.
Ein solchermaßen offener Begriff von Rechtsstaatlichkeit bewahrt politische Flexibilität und ermöglicht ein breites Spektrum an Maßnahmen sowie die Berücksichtigung der Perspektive des Partnerlands oder der Forschung, auch hinsichtlich eines vom deutschen abweichenden Rechts- und Staatsverständnisses. So lässt sich bspw. auch ein Customary Law durch Verschriftlichung rechtsstaatlich fortentwickeln20, oder können Ausbildungsformate für Qadis an Schari’a-Gerichten entworfen werden.21
Als Beitrag zur Rechtsstaatsförderung scheidet dagegen alles aus, was normative Standards unterläuft und damit Un-Recht hervorbringt oder fördert. Dadurch wird vermieden, dass unter dem Deckmantel der Kontextsensibilität Strukturen und Praktiken legitimiert werden, die Menschenrechte verletzen und bspw. nur minderwertigen Rechtsschutz für Arme („poor justice for the poor“22) bereitstellen. Die Wirkungen und Nebenwirkungen einzelner Maßnahmen sind deshalb im Voraus möglichst genau zu bestimmen und an Vorgaben des Verfassungsrechts und insbesondere der Menschenrechte zu messen. Zu bedenken ist dabei auch, inwieweit es vielleicht gerade mit Mitteln der Rechtsstaatsförderung gelingen kann, bei einer bislang menschenrechtsverletzend agierenden Institution des Partnerlands mittel- oder langfristig eine aus der Gebersicht erwünschte Veränderung zu bewirken. Für die Förderungswürdigkeit entscheidend ist danach nicht so sehr die Bewertung ex ante, sondern die prognostizierte Entwicklungsperspektive.
Anlage zu § 1 A.
Abb. 11: ODA Bundesrepublik Deutschland 2019 Sektor 151 und Förderbereiche (in Mio. EUR2)
| BMJV | BMI | BMU | BMZ | BMWi | BMBF | BMF | AA | BT | BKGM | KfW | Länder | Gesamt | |
| 151 Staat und Zivilgesellschaft allgemein3 | 5,522 | 11,768 | 0,773 | 906,757 | 3,755 | 0,311 | 7,419 | 167,816 | 0,720 | 183,414 | 3,874 | 1,253 | 1.293,381 |
| 15110 Politik und Verwaltungin Bezug auf den öffentlichen Sektor | 128,062 | 3,755 | 0,086 | 5,624 | 14,601 | 3,111 | 0,041 | 155,280 | |||||
| 15111 Verwaltung der öffentlichen Finanzen | 86,902 | 0,023 | 0,019 | 86,943 | |||||||||
| 15112 Dezentralisierung und Förderung subnationaler Gebietskörperschaften | 122,054 | 0,542 | 0,763 | 0,724 | 124,084 | ||||||||
| 15113 Korruptionsbekämpfungsorganisationen und -institutionen | 0,543 | 13,026 | 3,232 | 0,0005 | 16,801 | ||||||||
| 15114 Mobilisierung von Eigeneinnahmen | 46,330 | 0,011 | 46,341 | ||||||||||
| 15130 Entw. von Recht und Gerichtswesen | 5,522 | 9,326 | 36,083 | 0,653 | 75,396 | 0,196 | 127,175 | ||||||
| 15142 Makroökonomische Politik | 0,013 | 0,013 | |||||||||||
| 15150 Demokratische Teilhabeund Zivilgesellschaft | 0,230 | 318,174 | 0,225 | 28,223 | 0,689 | 0,253 | 347,795 | ||||||
| 15151 Wahlen | 0,346 | 9,980 | 10,327 | ||||||||||
| 15152 Gesetzgebungskörperschaftenund politische Parteien | 0,955 | 0,031 | 0,986 | ||||||||||
| 15153 Medien und freier Informationsfluss | 34,585 | 9,555 | 183,414 | 0,003 | 227,558 | ||||||||
| 15160 Menschenrechte | 61,595 | 6,697 | 0,009 | 68,301 | |||||||||
| 15170 Frauenrechtsorganisationen und-bewegungen sowie staatliche Institutionen | 33,679 | 0,837 | 0,007 | 34,522 | |||||||||
| 15180 Überwindung der Gewalt gegen Frauen und Mädchen | 13,965 | 0,529 | 0,0003 | 14,494 | |||||||||
| 15190 Erleichterung geordneter, sicherer, regulärer und verantwortungsvoller Migration und Mobilität | 2,442 | 11,956 | 1,108 | 17,256 | 32,762 |
1 Mein herzlicher Dank gilt KSA Alexander Weber für die Erstellung der Übersichten der folgenden Anlage.
2 Alle Angaben in EUR beruhen auf Daten der OECD CRS-Datenbank in wechselkursbereinigten USD (offizieller ODA Wechselkurs des BMZ, 2019; 1 EUR = 0,8933).
3 Vgl. ODA größter internationaler Geber 2019 (jeweils Sektor 151/Gesamt aller Sektoren; in Mrd. EUR): USA (3.233/26.392); EU-Institutionen (2.104/15.829); IDA der Weltbank (1.911/16,427); Deutschland (1.293/19.013); Vereinigtes Königreich (1.037/11.892); Schweden (0.701/3.164); Niederlande (0.615/3,073); Vereinte Nationen (0,497/5,465); Frankreich (0.468/8.629); Norwegen (0.372/2,994).
Abb. 2: ODA Bundesrepublik Deutschland 2014–19 Förderbereich 15130 (in Mio. EUR)
| Ressort | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 |
| AA | 61,1981 | 94,8462 | 97,156 | 93,869 | 82,1543 | 75,3964 |
| BMZ | 30,240 | 29,592 | 31,959 | 33,981 | 39,695 | 36,083 |
| BMI | 11,5575 | 2,4306 | 4,538 | 5,967 | 2,282 | 9,2367 |
| BMJV8 | 4,355 | 4,221 | 5,268 | 5,285 | 5,174 | 5,522 |
| BMVg | 0,0019 | |||||
| BMU | 0,07410 | 0,106 | 0,12211 | |||
| BMF | 0,05412 | 1,532 | 0,653 | |||
| Länder13 | 0,098 | 0,048 | 0,132 | 0,100 | 0,205 | 0,196 |
| Gesamt | 107,450 | 131,138 | 139,127 | 139,362 | 131,164 | 127,175 |
1 Davon 21,521 Mio. EUR für die deutsche Beteiligung an der Finanzierung der Gehälter afghanischer Polizeikräfte im Rahmen des 2001 aufgelegten UNDP Law and Order Trust Fund Afghanistan LOTFA (s. LOTFA, Internetseite), sowie 23,116 Mio. EUR für das GIZ-Projekt zum Polizeiaufbau in Afghanistan (s. GIZ, Internetseite).
2 Davon jetzt 66,159 Mio. EUR nach der Restrukturierung der deutschen Beteiligung an LOTFA (ab diesem Zeitpunkt vollständig via AA) und insbesondere der Eingliederung des Projekts zum Polizeiaufbau in Afghanistan, sowie zusätzliche 9,452 Mio. EUR für das GIZ-Projekt zur Ausbildung und Alphabetisierung der afghanischen Polizei (s. GIZ, Internetseite).
3 Nach Wegfall des GIZ-Projekts zur Alphabetisierung der Afghanischen Polizei.
4 Verringerung der LOTFA-Mittel von 65,782 Mio. EUR (2018) auf 59,950 Mio. EUR.
5 Finanzierung des 2002 aufgelegten German Police Project Team Afghanistan (GPPT) (s. BMI, Internetseite) zur Ausbildung Afghanischer Polizeikräfte i. H. v. 7,872 Mio. EUR; Übergabe des letzten Trainingszentrums in Mazar-i-Sharif an die Afghanische Polizei 2014.
6 Verlagerung des Projektfokus von aktiver Ausbildung hin zu beratenden Tätigkeiten.
7 Erneute Aufstockung der Finanzierung des GPPT in Afghanistan nach dem Anschlag auf das „Green Village“ in Mazar-i-Sharif am 2. September 2019, Finanzierung i. H. v. 2,195 Mio. EUR.
8 Institutionelle Förderung der IRZ-Stiftung (Einzelplan 07, Kap. 0710, Tit. 687 88).
9 Finanzierung der Afghan Law Enforcement Conference.
10 Finanzierung des Projekts Better Access to Justice in Western Balkan Countries im Rahmen des Advisory Assistance Programme (AAP) des Umweltbundesamtes (UBA) bis 2018.
11 Projektfinanzierung: Gesetzgebungsberatung zur Umsetzung des Protocol on Strategic Environmental Assessment (SEA) der United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) in Tadschikistan und Usbekistan.
12 Finanzierung der G5 Sahel Joint Force Police Component ab 2017.
13 Insbesondere Finanzierung von Studienvisiten ausländischer Jurist:innendelegationen durch das Land Berlin.
Abb. 3: Top Ten Empfänger ODA Bundesrepublik Deutschland 2019 Förderbereich 15130 (Mio. EUR)
| Empfänger | 2019 |
| Afghanistan | 66,523 |
| Zentralasien | 4,921 |
| Asien, regional | 2,472 |
| VR China | 2,179 |
| Tunesien | 1,837 |
| Serbien | 1,748 |
| Marokko | 1,720 |
| Europa, regional | 1,476 |
| Albanien | 1,376 |
| Nicht länderbezogene Projekte1 | 18,226 |
| Gesamt | 127,175 |
1 Nicht länderbezogene Projekte: Wissenschafts- und Ausbildungskooperationen (Praktikumsprogramm für ausländische Richter:innen und Staatsanwält:innen; RSF Hub; Superior Courts Network (SCN)), Beiträge zu multilateralen Institutionen und Fonds (Beitrag zum Hauptquartier des internationalen Komitees des Roten Kreuzes; institutionelle Förderung der internationalen Akademie Nürnberger Prinzipien; Legislation Review Fund), Überregionale Programme (Regionalprogramm Rule of Law and Democracy).
Abb. 4: Durchführungspartner in Afghanistan: ODA Bundesrepublik Deutschland 2019, gesamter Sektor 151 (in Mio. EUR)
| Durchführungspartner in AFG | 2019 |
| Zentralregierung | 2,195 |
| NRO im Partnerland | 0,010 |
| Deutsche NRO | 0,150 |
| Öffentliche Unternehmen1 | 31,697 |
| UNDP | 65,329 |
| Universitäten, Forschungsinstitutionen, Think-Tanks oder andere Bildungseinrichtungen | 0,862 |
| Weltbank | 80,000 |
1 GIZ, Centre for International Migration and Development ((CIM) = gemeinsames Projekt der GIZ und der Bundesagentur für Arbeit).
B.Akteurskonstellationen bei der Rechtsstaatsförderung
Matthias Kötter
I.Akteure und Akteurskonstellationen bei der Rechtsstaatsförderung
Ein Blick auf die vielfältige Praxis der Rechtsstaatsförderung macht schnell deutlich, dass dieses Handlungsfeld der auswärtigen Politik nicht durch eine bestimmte Akteurskonstellation charakterisiert ist. Die Zuordnung erfolgt vielmehr durch die übereinstimmende Zielsetzung der beteiligten Akteure, die in unterschiedlichen Konstellationen an der Förderung von Rechtsstaatlichkeit (§ 1 A.) in einem Partnerland mitwirken. Die folgende Darstellung ist auf solche Maßnahmen beschränkt, die aus Haushaltsmitteln des Bundes finanziert oder jedenfalls mitfinanziert werden und bei denen der Bundesregierung als Akteur der auswärtigen Gewalt wie auch als mittelverwaltende Stelle eine verantwortliche Rolle zukommt. Dabei lassen sich drei Grundkonstellationen der Rechtsstaatsförderung unterscheiden, bei denen staatliche, internationale und nichtstaatliche Akteure jeweils in typischer Weise zusammenwirken:23
Bei der ersten Konstellation wirkt Deutschland im Rahmen seiner bilateralen auswärtigen Politik auf eine internationale Vereinbarung hin, durch die sich das Partnerland zu rechtsstaatlichen Reformen verpflichtet. Die Maßnahme bleibt dabei auf diplomatisches Handeln auf der Regierungsebene begrenzt.
Die zweite Konstellation ist die projektbasierte Rechtsstaatsförderung, bei der im Partnerland eine Maßnahme bzw. ein Projekt durchgeführt wird. Zum Regierungshandeln kommt hier das Handeln von Akteuren der Durchführungsebene hinzu, und es kommt zu einer Aufgabenteilung zwischen beiden Ebenen. Das Zusammenspiel der internationalen Partner und der Durchführungsebene bildet das Akteursdreieck, das für die projektbasierte auswärtige Politik auch jenseits der Rechtsstaatsförderung in anderen Handlungsfeldern charakteristisch ist.
Die dritte Konstellation betrifft Maßnahmen der Rechtsstaatsförderung, an denen Deutschland als Mitglied eines multilateralen Verbunds, etwa im Rahmen der EU oder der VN, beteiligt ist. Hier kommt eine weitere Ebene hinzu, auf der sich die Partner auf der Geberseite intern abstimmen.
Auf zwei andere Akteurskonstellationen der Rechtsstaatsförderung wird im Folgenden nicht näher eingegangen: einerseits Maßnahmen, bei denen auf der Geberseite andere öffentliche Akteure wie die Bundesländer, andere Staaten oder internationale Organisationen wie die VN oder die Weltbank handeln, und andererseits Maßnahmen, bei denen ausschließlich Mittel nicht-staatlicher Organisationen eingesetzt werden und die als „private Rechtsstaatsförderung“ außerhalb der internationalen Beziehungen und der Bestimmung des nationalen ODA-Aufwands erfolgen.
II.Internationale Vereinbarung über rechtsstaatliche Reformen
Die erste Grundkonstellation der Rechtsstaatsförderung basiert auf dem völkerrechtlichen Grundsatz der souveränen Gleichheit der Staaten (§ 11 B.). Ein Partnerland kann sich bilateral gegenüber der Bundesrepublik, einem anderen Land oder einer internationalen Organisation zur Wahrung bestimmter rechtsstaatlicher Standards oder zur Durchführung von Reformmaßnahmen oder umfassenden Rechts- und Justizreformen verpflichten und dies verbindlich in einem internationalen Abkommen vereinbaren. Soweit es bei der Verhandlung und dem Abschluss eines Abkommens bleibt, kommen dabei alleine die Mittel der internationalen Diplomatie zur Anwendung.
Die Verpflichtung eines Staates zur Durchführung von rechtsstaatlichen Reformen dient zumeist der Herbeiführung gemeinsamer Standards als Voraussetzung für die weitergehende internationale Zusammenarbeit. Die Selbstverpflichtung ist eine Gegenleistung des Partnerlands für die Gewähr politischer und meist wirtschaftlicher Vorteile; etwa wenn die Bundesregierung Reformen zur Voraussetzung für eine engere wirtschaftliche Zusammenarbeit macht und den Abschluss eines Handelsabkommens an Konditionen knüpft.24 Die Selbstverpflichtung eines Landes zur Wahrung rechtsstaatlicher Standards findet sich in ganz anderem Zusammenhang auch in sogenannten Rückführungsabkommen, in denen sich die Bundesregierung zusichern lässt, dass eine abzuschiebende Person im Zielland entsprechend den Vorgaben der Genfer Flüchtlingskonvention behandelt wird.25
Vor dem Beitritt zur Europäischen Union verpflichten sich die Kandidaten ebenfalls zu rechtsstaatlichen Reformen. Nach den in Art. 49 EUV vorgesehenen „Kopenhagener Kriterien“26 verpflichtet sich ein Beitrittsland dazu, die in Art. 2 EUV genannten Werte der Union – darunter auch die Rechtsstaatlichkeit – zu achten. Inwieweit die Selbstverpflichtung bereits umgesetzt ist, wird im Aufnahmeverfahren durch regelmäßige Länderberichte und Reports überprüft.27 Meist werden im Beitrittsland unterstützende Projekte durchgeführt (§ 6 F und § 15 A.).28
Internationale (Selbst-)Verpflichtungen kommen auch als Mittel der globalen Zusammenarbeit und Rechtsvereinheitlichung zum Einsatz (ausf. IV.), was sich etwa im Falle der Sustainable Development Goals (SDG) zeigt, mit denen sich die Staaten zur Beachtung bestimmter Vorgaben, auch im Bereich von Rechtsstaatlichkeit (Ziel 16.3), verpflichten. Die Bundesregierung hatte an der Verabschiedung der Agenda 2030 durch die Vereinten Nationen mitgewirkt und sich 2017 in ihrer Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie zu deren Umsetzung verpflichtet.29
III.Projektbasierte Rechtsstaatsförderung
Die zweite Grundkonstellation der Rechtsstaatsförderung ist durch die Einbeziehung eines zusätzlichen dritten Akteurs gekennzeichnet, der von den internationalen Partnern mit der Durchführung einer Maßnahme im Partnerland betraut wird. Die Technische Entwicklungszusammenarbeit entspricht dieser Konstellation ebenso wie die Außenpolitik mit Mitteln, die heute einen Großteil des deutschen Engagements im Bereich der Rechtsstaatsförderung ausmacht, und die nicht selten mit komplementären Leistungen der Finanziellen Zusammenarbeit (FZ) verzahnt ist.30 Seit 2004 erfolgte ein großer Mittelaufwuchs für friedenserhaltende Maßnahmen u. a. in Afghanistan sowie nach 2010 in Nordafrika. Analog verlaufen projektbasierte Maßnahmen anderer Geber und internationaler Organisationen wie der EU.31
Charakteristisch für die projektbasierte Rechtsstaatsförderung ist ein Akteursdreieck das aus dem internationalen Geber, dem Empfängerland und den Akteuren der Durchführungsebene gebildet wird. An den Seiten dieses Dreiecks lassen sich die politischen und rechtlichen Verhältnisse der Akteure zueinander darstellen: erstens das internationale Verhältnis Deutschlands zum jeweiligen Partnerland, in dem auf beiden Seiten die zuständigen Regierungsstellen handeln (§ 11 B.), zweitens das Durchführungsverhältnis, in dem die Bundesregierung mit den Durchführungsakteuren steht, die im Zielland nicht selten mit weiteren lokalen Partnern zusammenwirken (§ 11 C.), und drittens das Verhältnis der Durchführungsakteure zum Partnerland, das sich im Wesentlichen nach dem im Handlungskontext geltenden Recht bestimmt (§ 11 D.).
1.Durchführungsebene
Auf der Durchführungsebene findet sich eine Vielzahl von Akteuren, die bei der Umsetzung eines Projekts unterschiedliche Funktionen in der Bewilligungskette haben. Je nach Handlungsformat unterscheiden sich die Aufgaben innerhalb eines Projekts erheblich (z. B. Beratung durch Langzeit- oder Kurzzeitexpert:innen, integrierte Fachkräfte, Durchführung von Fortbildungen etc.). Bei den Durchführungsakteuren kann es sich um deutsche, internationale oder lokale Personen oder Organisationen handeln, deren rechtlicher Status je nach Organisationsform, aber auch abhängig von der Art der Mittelbewilligung sehr unterschiedlich sein kann. Das zeigt sich auch am uneinheitlichen Sprachgebrauch: Durchführungsakteure werden auch als Implementierer, Projektdurchführer, Umsetzungspartner oder Zuwendungsempfänger bezeichnet.
Die Ziele und Handlungsweisen der Durchführungsakteure hängen nicht unwesentlich von ihrem jeweiligen institutionellen Zweck und den Interessen ihrer Gesellschafter oder Mitglieder ab. Ganz grob lassen sich drei Arten von Durchführungsakteuren unterscheiden. Das sind erstens deutsche staatliche Durchführungsorganisationen, die als rechtlich verselbständigte Stellen im Geschäftsbereich eines Ressorts der Bundesregierung angesiedelt sind und dezidiert zur Durchführung von Projekten eingerichtet wurden, wie die GIZ und die KfW beim BMZ (§ 12 A.)32, oder die 1992 auf Initiative des BMJV gegründete Deutsche Stiftung IRZ (§ 12 C.).
Von den Durchführungsorganisationen unterscheiden sich zweitens nicht-staatliche Organisationen wie die Stiftungen oder nicht gewinnorientierte Unternehmen, die zur Verfolgung eines eigenen Zwecks im Bereich der Rechtsstaatsförderung handeln und dafür Projektmittel in der Form von Zuwendungen erhalten. Hierzu rechnen etwa die Max-Planck-Stiftung für Frieden und Rechtsstaatlichkeit oder Nichtregierungsorganisationen wie Democracy Reporting International. Als Empfänger von öffentlichen Aufträgen kommen auch gewinnorientierte privatwirtschaftliche Unternehmen in Betracht, aus der Consultingwirtschaft etwa GFA oder GOPA.
Nur vereinzelt kommt es zur direkten Zusammenarbeit der Bundesregierung mit nicht-staatlichen Akteuren aus dem lokalen Handlungskontext. Soweit sie Teil der Erbringungsstruktur sind, handeln sie in aller Regel als lokale Kooperationspartner und Subunternehmer des deutschen Mittelempfängers (§ 13 F.). Nicht selten sind sie dagegen selbst die Empfänger der von den Projektdurchführern erbrachten Rechtsstaatsförderungsleistungen. Wirken bei einem Vorhaben sowohl auf der Durchführungs- als auch auf der Empfängerseite lokale Akteure mit, entsteht eine komplexe Akteursstruktur, was die Abgrenzung der Aufgaben und Verwantwortlichkeiten erschwert und das Bild des Akteursdreiecks verunklart, was aber zugleich Raum schafft für einen Intermediär, der zwischen den Akteuren im Durchführungskontext übersetzt und zu ihrer Koordinierung beiträgt (§ 3 E.).
Drittens findet sich in seltenen Fällen auf der Durchführungsebene auch die Mitwirkung internationaler Organisationen. Ein Beispiel hierfür ist das in Afghanistan bis zuletzt durchgeführte Polizeiprojekt LOTFA (Law and Order Trust Fund for Afghanistan), bei dem das Auswärtige Amt Mittel in einen von UNDP verwalteten Fonds einzahlte und an dem die Bundesrepublik auch als Co-Träger beteiligt war.33 Hierbei handelte es sich im Grunde freilich um ein multilaterales Projekt mit einer komplexen Projektstruktur (s. u. IV.).
Was die Projektdurchführer wie machen, hängt außerdem von den jeweiligen Projektverträgen ab, die sie im Verhältnis zum Mittelgeber – bzw. bei Kofinanzierungen zu mehreren Mittelgebern – und zum lokalen Projektpartner – der auch als „politischer Träger“ bezeichnet wird – schließen. Die Praxis der unterschiedlichen Durchführungsakteure weicht erheblich voneinander ab. Entscheidend ist der jeweilige Finanzierungsmodus, also die Rechtsform der Mittelbewilligung. Ob Projektmittel als Zuwendung oder im Rahmen eines öffentlichen Auftrags bewilligt werden (§ 11 C.), hängt auch vom Selbstverständnis der jeweiligen Organisation ab. Das gilt etwa für die parteinahen Stiftungen, die sich explizit nicht als Durchführungsakteure verstehen und deshalb Zuwendungen für die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben erhalten.
2.Politische Steuerung
Im Verhältnis der Bundesregierung zu den Durchführungsakteuren kommt es zu einer Aufgaben- und Verantwortungsteilung. Die Durchführungsakteure werden direkt im Handlungskontext und gegenüber dem lokalen Projektpartner tätig und sind dort an das lokale Recht gebunden (§ 11 D.). Sie sind außerdem von den Bedingungen im lokalen Handlungskontext und eventuell eintretenden Veränderungen abhängig, etwa bei der Sicherheitslage. Im Grundsatz ist davon auszugehen, dass die mit der Projektdurchführung verbundenen, „technischen“ Aufgaben auf die Durchführungsebene delegiert und dort meist weitgehend selbständig erbracht werden, während die Gesamtverantwortung für die Maßnahme bei der Bundesregierung verbleibt.
Im Verlauf des Projektzyklus (§ 10 B.) sind mit der politischen Steuerung der Maßnahme verschiedene Aufgaben verbunden. Am Beginn steht die Grundentscheidung darüber, eine Maßnahme der Rechtsstaatsförderung durchzuführen – und damit eine entsprechende politische Initiative gegenüber dem Partnerland zu ergreifen – oder fortsetzen zu wollen und Mittel bereitzustellen. Die Maßnahme ist sodann inhaltlich wie organisatorisch vorzubereiten. Idealerweise umfasst die Vorbereitung die Ex-ante-Bewertung des jeweiligen Handlungskontexts (§ 9 A.), der eigenen Instrumente und Kapazitäten und der mit der Durchführung der Maßnahme voraussichtlich verbundenen Wirkungen (§ 10 A.). Eventuell sind mit dem Partnerland internationale Abkommen zu schließen und Bedingungen, eventuelle Eigenbeiträge und Gegenleistungen zu verhandeln (§ 11 B.). Zur Bereitstellung der notwendigen institutionellen Voraussetzungen für die Durchführung der Maßnahme zählt auch die Auswahl und Beauftragung des Projektdurchführers und seine Begleitung im Projektverlauf (§ 11 C.).
Die Praxis zeigt freilich, dass die durchgängige inhaltliche Begleitung der Maßnahme mittels Monitorings und eines gezielten Nachsteuerns kaum möglich ist. Die Durchführungsakteure besitzen in jedem Zeitpunkt überlegenes Wissen und Handlungsmacht. Aber auch die politische Brisanz der „technischen“ Aufgaben und mit ihnen verbundener Entscheidungen über die Details zeigen sich oftmals erst im Projektverlauf.
Nach Abschluss der Maßnahme ist diese bestenfalls zu evaluieren. Dabei geht es neben der Rechenschaftslegung vor allem darum, die Erfahrungen zu verwerten und so das eigene Instrumentarium zu schärfen (§ 10 C, § 14 A.).
IV.Multilaterale Rechtsstaatsförderung
Die dritte Grundkonstellation der Rechtsstaatsförderung bilden Maßnahmen einer internationalen Organisation oder eines Verbunds, der bzw. dem Deutschland als Mitgliedstaat angehört. Deutschland wirkt dabei (nur) im Rahmen seiner mitgliedschaftlichen Rechte an der Organisation und Steuerung einzelner Maßnahmen mit. Die Mitgliedstaaten stimmen sich im Vorfeld in den jeweiligen Gremien und der statutenmäßigen Form ab. Die politische und rechtliche Gesamtverantwortung und die Vorhabensträgerschaft, also auch der wesentliche Teil der (unter III. geschilderten) Geberaufgaben, liegen dagegen bei der internationalen Organisation oder in der geteilten Verantwortung des Verbunds. Diese bzw. dieser handelt im Verhältnis zum Empfängerland.
Als Mitgliedstaat der internationalen Organisation trägt Deutschland zur Finanzierung von Missionen und Vorhaben bei. Hierzu zählen etwa die deutschen Beiträge zu VN-Friedensmissionen, die im Bundeshaushalt 2017 in Höhe von ca. 520 Mio. EUR veranschlagt waren, von denen aber nur ein Teil für Rechtsstaatsförderungsmaßnahmen verwendet wurde (ausf. § 4 D.). Dasselbe gilt im Bereich der Europäischen Union, etwa bei der Rechtsstaatsmission EULEX im Kosovo (§ 4 A.). Hiervon unterscheiden sich die von der EU finanzierten Programme, in deren Rahmen einzelne Projekte durchgeführt werden (§ 4 B.). Die Koordination der Mitgliedsstaaten erfolgt innerhalb der institutionellen Strukturen der EU.
Ausnahmsweise kann sich Deutschlands Beitrag an multilateralen Maßnahmen auch auf die Durchführung selbst beziehen. Insbesondere zwei Fälle sind denkbar: Erstens, wenn zur Durchführung einer multilateralen Maßnahme eine deutsche Durchführungsorganisation für den internationalen Vorhabenträger handelt. Der gemeinnützige Teil der GIZ kann für andere Geber zwar nur im Rahmen von Kofinanzierungen Projekte umsetzen. Der Geschäftsbereich International Services darf sich allerdings auch auf sonstige Ausschreibungen (etwa der EU) bewerben. Die politische und rechtliche Verantwortlichkeit für das Vorhaben liegt auch hier bei dem internationalen Akteur. Doch Deutschland behält seine Verantwortung als Gesellschafter für das Handeln des Durchführungsakteurs, die von der Bundesregierung im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die Aufsicht und Steuerung der ihr nachgeordneten Stellen ausgeübt wird.
Zweitens können deutsche Expert:innen in Rechtsstaatsmissionen und Friedenseinsätzen internationaler Organisationen wie den VN, EU, OSZE oder der Afrikanischen Union (AU) entsendet bzw. sekundiert werden und dort in der Rolle eine:r internationalen Expert:in im Ausland tätig werden (12 D.).
Multilaterale Missionen und/oder Projekte sind vielfach internationale Kooperationen und es kommt zur Bildung von Konsortien, die komplexe Akteursstrukturen schaffen. Dabei kommt es auch zu Überschneidungen zwischen Deutschlands Rolle als Geber, Projektträger und Teil des internationalen Verbunds, der auch Vorhabensträger ist. Etwa in einem kofinanzierten Projekt, das Deutschland gemeinsam mit der EU trägt und in dem die GIZ als Durchführungsakteur agiert: Hier ist Deutschland selbst Co-Träger des Projekts mit den entsprechenden Trägeraufgaben, zugleich aber auch als EU-Mitglied mittelbar an der Trägerschaft beteiligt und zusätzlich für die GIZ als Durchführungsakteur verantwortlich.
Anders zu bewerten sind Justizsektorreform-Vorhaben unter internationalem Mandat der EU oder VN in Gebieten, deren Staatlichkeit so erheblich eingeschränkt ist, dass sie vorübergehend einer international geführten Regierung und Verwaltung unterworfen werden,34 ohne sich souverän gegenüber den internationalen Partnern zur Durchführung von Reformen zu verpflichten. Beispiele für diesen Ansatz, an denen auch deutsche Expert:innen beteiligt waren oder sind, bieten Timor L’Este (1999–2002) und wiederum das EU-Engagement im Kosovo insb. EULEX (ab 2008).
Jenseits einzelner Maßnahmen wirkt Deutschland durch seine Vertreter:innen in den Gremien der internationalen Organisationen an der Entwicklung globaler Standards für Rule of Law mit: etwa beim OECD-DAC, mit Blick auf Rule of Law in Friedensmissionen des Department of Peacekeeping Operations (DPKO) sowie bei den von der Weltbank initiierten Abstimmungen (ausf. § 15 A.). Diese Beratungsprozesse und ihre Produkte zielen auf die Vorstrukturierung der globalen Aktivitäten im Bereich der Rechtsstaatsförderung ab. Sie sind Teil einer Global Governance,35 die zur Herausbildung verbindlicher Standards beitragen kann (§ 14 B.) und dadurch erhebliche Wirkungen für die Durchführung von Missionen und Vorhaben in der internationalen Zusammenarbeit entfaltet.
C.Rechtsstaatsförderung in der Forschung
Christian Boulanger und Matthias Kötter
I.Rechtsstaatsförderung als Forschungsfeld
Die Rechtsstaatsförderung (RSF) ist kein anerkanntes Forschungsfeld der deutschen Wissenschaft, nicht an den Universitäten und nicht an außeruniversitären Forschungseinrichtungen. Sie ist nicht Gegenstand oder Thema einer spezifischen disziplinären Forschung und wird auch in keiner Verbundforschung explizit thematisiert. Eine Rechtsstaatsförderungsforschung lässt sich bestenfalls in vereinzelten Forschungsarbeiten und Publikationen erkennen, die entweder als Nebenprodukte in größeren Forschungsvorhaben entstehen36 oder auf das persönliche Interesse und die Initiative Forschender zurückgehen, die sich etwa im Rahmen einer Dissertation mit einer einschlägigen Fragestellung beschäftigen.37 Diese werden durch Beiträge aus der Praxis ergänzt, in denen Praktiker:innen ihre Erfahrungen nach Art der Forschung aufbereiten und veröffentlichen.
Auf internationaler Ebene lassen sich dagegen durchaus Beispiele für eine gezielte, systematische Forschung über Rule of Law Promotion/Assistance finden.38 Sowohl an Institutionen, die sich rein wissenschaftlich-analytisch mit dem Thema beschäftigen und teilweise auch auf diesem Gebiet lehren,39 als auch an Institutionen, die praxis- und policy-orientierter sind und Beratung und Projektbegleitung anbieten,40 sowie bei Organisationen und Initiativen, die keine eigene Forschung durchführen, aber regelmäßig externe Studien und Berichte beauftragen.41 Auch Institutionen, die sich primär mit Fragen der sozioökonomischen Entwicklung oder Sicherheitssektorreformen beschäftigen, forschen und publizieren oftmals zu Fragen der Rule of Law.42 Aus ökonomischer Sicht veröffentlichte die Weltbank bereits zahlreiche Studien zur Frage des Zusammenhangs zwischen Rechtsstaatlichkeit und Wirtschaftswachstum.43 Auch der Übergang zur Forschung zu Law and Development ist fließend, da die institutionellen Fragen, die bei Rule of Law dominieren, stets gesellschaftliche Aspekte aufweisen, die bei Law and Development zentral sind. Dies lässt sich gut an der Forschung zu Legal Pluralism beobachten, die in beiden Forschungen gleichermaßen vorkommt44 (§ 8 A.). Wie ausdifferenziert die englischsprachige Forschung mittlerweile ist, zeigt sich daran, dass bereits zwei Handbücher zur Rule of Law existieren, die den Wissensstand enzyklopädisch abbilden und auch das Thema RSF behandeln.45
Die folgende Bestandsaufnahme der deutschsprachigen Rechtsstaatsförderungsforschung ist keinesfalls erschöpfend. Sie stellt den Bezug zu Fragestellungen der Rechtsstaatsförderungspraxis her, welche die Kontexte, die Funktionsfähigkeit der politischen Instrumente, die Voraussetzungen von Institutionentransfers oder normative Fragen nach den Zielsetzungen auswärtiger Politik ebenso wie nach Rule of Law-Begriffen betreffen. Zudem gibt sie einen Ausblick auf Strukturen einer Rechtsstaatsförderungsforschung als interdisziplinäres Forschungsfeld, auf dem im engen Wissensaustausch mit der politischen Praxis systematisch Wissen gewonnen wird.
II.Universitäre und außeruniversitäre Forschung zur Rechtsstaatsförderung in Deutschland
Beiträge zur Rechtsstaatsförderungsforschung liefern die Rechtswissenschaften und hier vor allem die empirisch forschenden Subdisziplinen wie die Rechtsethnologie,46 die – thematisch und methodisch breit und im Sinne der internationalen law-and-society-Forschung verstandene – Rechtssoziologie,47 die Politikwissenschaft48 und die Wirtschaftswissenschaften, wobei die meisten relevanten Beiträge aus der politischen Ökonomie oder Wirtschaftssoziologie kommen.49 Jede dieser Disziplinen betrachtet gesellschaftliche Phänomene aus einer spezifischen Perspektive, verfolgt spezifische Forschungsziele und wendet bestimmte Methoden an.
In der empirischen Rechtsforschung finden sich unterschiedliche Zugriffe auf die Entstehung, die Geltung und den Transfer von Rechtsnormen, die auch für die Rechtsstaatsförderung relevant sind. Einen immensen Materialfundus für den theoriegeleiteten Zugang zu diesen Themen bietet auch die Rechtsgeschichte.50 Seit einigen Jahren gewinnt zudem das Themenfeld Recht und Entwicklung im deutschsprachigen Raum an Bedeutung, wobei aus juristisch geprägter Perspektive an die internationalen Law and Development-Forschungen angeknüpft wird.51 Weitere sozialwissenschaftliche Forschung beschäftigt sich mit den gesellschaftlichen Bedingungen von Rechtsstaatlichkeit und RSF sowie den Problemen, die externe Intervention aufwerfen können.52 Fragen hinsichtlich des sozialen, ökonomischen und kulturellen Kontexts einer RSF-Maßnahme finden in der regionalwissenschaftlichen, soziologischen oder anthropologischen Forschung Anknüpfungspunkte.
Thematisch behandeln diese meist interdisziplinär durchgeführten Forschungen verschiedene Formen von Recht und deren rechtskulturelle Prägung – wie das parlamentarische Gesetz, die Rechtsschulen des Islam oder das Gewohnheitsrecht – und die Bedingungen ihrer Entstehung und Geltung.53 Ein zweites Forschungsfeld betrifft informelle Rechtssysteme und Rechtspluralismus sowie die damit verbundenen Geltungskollisionen (§ 8 A.), die bis auf die Zeit des Kolonialismus zurückreichen.54 Besonderes Interesse der RSF besteht hierbei – mit Blick auf die meist von erheblicher sozialer, politischer und rechtlicher Pluralität geprägten Kontexte – an der Möglichkeit der Verkopplung von Rechtsordnungen und Kollisionsregimen.55 Drittens lassen sich die der RSF zugrunde liegenden Wirkungsannahmen mit Blick auf rechtsempirische,56 aber auch rechtsvergleichende Forschungen zum Institutionen- und insb. zum Rechtstransfer beurteilen (§ 8 B.). Diese beruhen auf unterschiedlichen Begriffen und Modellen wie Diffusion, kulturelle Übersetzung oder Rezeption.57
Hinsichtlich der Akteure der RSF-Forschung sind einzelne Wissenschaftler:innen zu nennen, die über längere Zeiträume zur Entwicklungspolitik geforscht und dabei auch RSF betreffende Fragen aufgeworfen haben, etwa Brun-Otto Bryde im Öffentlichen Recht und der Rechtssoziologie,58 oder der Zivilrechtler Rolf Knieper, der in vielen Projekten der rechtlichen Zusammenarbeit praktisch tätig war.59
Dauerhafte Forschung wird durch institutionell geförderte Einrichtungen sichergestellt, die sich auf Themen spezialisiert haben, welche die Probleme der RSF besonders berühren: bspw. die Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, die rechtsbezogenen Max-Planck-Institute,60 die Ostrecht-Institute oder die Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung in Frankfurt am Main. Dazu kommt vernetzte und interdisziplinär koordinierte Forschung in größeren Forschungszentren oder projektfinanzierter Verbundforschung wie dem von 2006 bis 2017 an der Freien Universität Berlin angesiedelten DFG-Sonderforschungsbereich 700 „Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit“ oder dem Frankfurter Exzellenzcluster „Normative Orders“. Hinzu kommen universitätseigene Einrichtungen wie das Law & Society Institute an der Humboldt-Universität zu Berlin, das Zentrum für Entwicklungsforschung an der Universität Bonn oder das Bremer Zentrum für Europäische Rechtspolitik. Länderspezifisches Wissen gewährleisten auch Fachgesellschaften, die sich einzelnen Regionen widmen und häufig aus interdisziplinären Teams bestehen. Beispiele stellen die Gesellschaft für Afrikanisches Recht oder die Gesellschaft für Arabisches und Islamisches Recht dar.
III.Praxisforschung
Die theoretisch angeleitete Forschung wird von Arbeiten ergänzt, bei denen Praktiker:innen ihr Praxis- und Erfahrungswissen aus einer Forschungsperspektive aufbereiten und in Wissenschaftsformaten, vorrangig Zeitschriftenaufsätzen und Arbeitspapieren, veröffentlichen.61 Hinzu kommen Studien, die ein konkretes, oftmals geographisch spezifisches Problem bearbeiten, mit Handlungsempfehlungen für die Praxis verbinden und dabei empirisches Wissen systematisch und auf methodisch nachprüfbare Weise aufbereiten. Typische Produkte dieser Art sind Berichte und Policy-Papiere, die von Institutionen durch eigenes wissenschaftliches Personal erstellt oder bei externen Gutachter:innen in Auftrag gegeben werden, Kurzberichte in Praxisjournalen, auf Webseiten sowie in internen und offiziellen Publikationen, außerdem längere Projektberichte und Evaluationen. Hierzu gehören etwa Publikationen der politischen Stiftungen, die Rechtsstaatsprojekte im Ausland durchführen,62 oder Länder- und Fallanalysen von Politikberatungsorganisationen und Think Tanks, die Informationen zur Rechtsstaatlichkeit in bestimmten Ländern abgeben.63
Praxisforschung unterscheidet sich primär durch ihren Problembezug und weniger methodisch oder formal von der theoretisch angeleiteten, wissenschaftlichen Forschung. Die Beiträge entstehen meist auf Initiative einer Organisation, welche die Expertise beauftragt, oder der forschenden Praktiker:innen selbst, die nicht selten überdeputatsmäßig handeln. Stärker als wissenschaftliche Beiträge stehen sie unter dem Vorbehalt sachfremder Einflüsse wie politische und administrative Rücksichtnahmen (Problem der institutionell beschränkten Forschungs- und Veröffentlichungsfreiheit) sowie der Rechtfertigung der Mittelverwendung gegenüber den Geldgebern. Sie sind teilweise nur schwer aufzufinden oder gar nicht öffentlich zugänglich. Dass zwischen den Zielen der Organisation und den Themen der Berichte ein Zusammenhang besteht, ist aber kein grundsätzliches Problem. Vielfach fehlt der Anschluss an aktuelle akademische Diskurse.
Trotz dieser Vorbehalte ist Praxisforschung auch aus wissenschaftlicher Sicht von großer Bedeutung. Denn sie erschließt eine Empirie, die sonst nicht oder nur schwer zugänglich ist, und sie bildet eine sprachliche und konzeptionelle Brücke zwischen Praxis und Wissenschaft. Unter den genannten Einschränkungen ist sie ein wichtiges Format des Wissenstransfers und gewährleistet der Wissenschaft dadurch einen Einblick in die Praxis sowie Hinweise auf Daten oder Fragestellungen, die sie für die weitere Durchdringung verarbeiten kann.
IV.Rechtsstaatsförderungsforschung als eigenständiger Wissensbestand
Rechtsstaatsförderungsforschung kann zur Fundierung eines eigenständigen Wissensbestands dienen, der das von der Praxis erhobene und verarbeitete Wissen über Kontexte, Instrumente und Wirkungsweisen (§ 14 A.) mit korrespondierendem Forschungswissen verknüpft und für beide Seiten anschlussfähig macht. Das Wissen ist hierbei in einer für die Anwendung durch die Praxis geeigneten Weise aufbereitet. Die Irritation durch die Wissenschaft kann der Praxis den Anschub dazu geben, einen bewährten Ansatz zu überdenken. Zugleich hat sich ein theoretischer Zugriff dem Praxistest zu stellen, was ebenfalls mit Irritation verbunden ist. Herausforderungen, die sich beim Wissensaustausch zwischen der Forschung, der Politik und der Durchführungspraxis ergeben, sind denen nicht unähnlich, die bei Rechtsstaatsförderprojekten zwischen der Geber- und Empfängerseite entstehen, und die in der wissenschaftlichen Politikberatung typischerweise auftreten.64
Die Praxis hat direkten Zugang zum Feld und verfügt damit über umfangreiches empirisches Wissen. Jedoch hat sie strukturelle Schwierigkeiten, dieses Wissen zu verallgemeinern, zu speichern und über Projekt- und Politikzyklen hinweg verfügbar zu machen. Außerdem ist theoriebasiertes Forschungswissen zumeist nicht unmittelbar an die Praxisfragen anschlussfähig und besitzt für deren Bedürfnisse wenig Relevanz. Dies hat mehrere Gründe: Das Problemlösungsinteresse der Praxis ist einzelfallbezogen, während die Wissenschaft ein auf allgemeine Aussagen abzielendes Erkenntnisinteresse verfolgt, das durch den jeweiligen fachspezifischen Theoriebezug geprägt ist. Der Einzelfall dient dabei in erster Linie als Material für die Theorieentwicklung. Weiterhin stellt die Forschung, solange es sich nicht um Auftrags- oder Anwendungsforschung handelt, kein passgenaues „Entscheidungswissen“ bereit, sondern betrachtet die Wirklichkeit aus einer Vielzahl an Perspektiven. Das kann auch zu Erkenntnissen führen, die politisch unerwünscht sind, wenn etwa die Ziele und Methoden der RSF hinterfragt und zum Gegenstand grundsätzlicher Kritik werden.65 Dazu kommen kulturelle Differenzen zwischen Praxis und Forschung, etwa „training, professional identity, and career incentives“.66 Forscher:innen arbeiten meist langfristig an Themen, während Ministerialbeamt:innen häufiger den Posten wechseln und Praktiker:innen im Feld schon beim nächsten Projekt sind. Dies erschwert den oftmals personenbezogen Wissensaustausch. Kurzfristige Begegnungen, die in keinem systematischen Gesprächszusammenhang stehen, bleiben oft flüchtig und ohne nachhaltigen Effekt. Das gilt bspw. für Vorträge, Beratungsgespräche und Policy-Papiere zu Einzelfragen, die nicht in einem größeren politischen Zusammenhang erörtert werden und so Erklärungen für die Ineffektivität einer politischen Praxis liefern, ohne dass es zur gemeinsamen Reflexion über deren strukturelle Ursachen und zielgerichtete Veränderung käme. Selbst größere und mit erheblichem Mittelaufwand ermöglichte Veranstaltungen bleiben oft ohne konkrete Nachwirkung.
Trotz dieser strukturellen Probleme erscheint die systematische Verknüpfung von Theorie und Praxis sinnvoll. Die Wissenschaft kann zur Systematisierung des Praxiswissens beitragen, sie kann Forschungslücken sichtbar machen und Maßstäbe für die Qualitätssicherung liefern. Vorüberlegungen in einer theoretischen Literatur können es ermöglichen, Probleme der Praxis als Forschungsfragen zu reformulieren und mithilfe wissenschaftlicher Methodik zu bearbeiten. Dies setzt einen nachhaltigen Wissensaustausch zwischen der politischen und der Durchführungspraxis sowie der Forschung über RSF-Fragen voraus.
Der effektive Wissensaustausch zwischen Praxis und Forschung erfordert geeignete Begegnungsräume und Austauschformate, welche die Übersetzung und Reformulierung der Fragen zwischen den Handlungssystemen ermöglichen. Dazu bedarf es dauerhafter Forschungsstrukturen über mittel- bis längerfristig angelegte Kooperationen, Austausche und Einbettungen. Diese Strukturen sind auf Vertrauensnetzwerke und die Kenntnis der lokalen Besonderheiten angewiesen und benötigen Informations-, Feedback- und Gesprächskanäle. Geeignete Formate sind etwa Beiräte, Gesprächskreise, Vortragsreihen, Expert:innen- und Literaturdatenbanken, Newsletter oder Social-Media-Kanäle.
Im Rahmen der Wissenschaftskooperationen, die das Auswärtige Amt mit mehreren Universitäten und nicht-universitären Forschungseinrichtungen pflegt – zu denen der 2017 an der Freien Universität Berlin eingerichtete RSF Hub67 zählt, der wesentlich an der Vorbereitung dieses Handbuchs mitgewirkt hat – hat sich gezeigt, wie effektiv die längerfristige Einbettung von Wissenschaftler:innen in den Bereich der politischen Praxis ist, wo sie in der Rolle von Intermediären fungieren und die zwischen Wissenschaft und Praxis unabdingbaren Übersetzungsleistungen erbringen. Ein anderes Mittel sind interdisziplinär oder plural besetzte Forschungs- oder Entscheidungsteams, die projektbezogen einen längerfristigen Austausch ermöglichen.
Doch gerade die Einbettung von Personen ist auch in umgekehrter Richtung denkbar. So können Sabbaticals und Forschungsstipendien an wissenschaftlichen Einrichtungen Praktiker:innen eine temporäre Betätigung in der Wissenschaft ermöglichen. Dort können diese ihre Arbeiten einem wissenschaftlichen Kolleg:innenkreis präsentieren und wissenschaftlich fundierte Kritik erfahren. Dies bewirkt, dass empirisches Wissen systematisch vermehrt aufbereitet und publiziert wird. Damit langfristig hochqualifiziertes Personal zur Verfügung steht, bietet es sich auch an, praxisrelevante Themen für Forschungsarbeiten zu vergeben. Erforderlich ist in jedem Fall eine enge und langfristige Verbindung von Wissenschaftler:innen und Praktiker:innen in der Politik und den Organisationen vor Ort.
§ 2Das Selbstverständnis der Bundesrepublik Deutschland als Akteur der Rechtsstaatsförderung
A.Historisches Erbe: Recht als Instrument der Modernisierung und Unterdrückung
Tilmann J. Röder
I.Rechtsstaatsförderung in historisch vorbelasteten Kontexten
Seit den 1990er Jahren fördert Deutschland Rechtsstaatlichkeit in zahlreichen Staaten der Welt. Viele dieser Länder kommen dabei nicht zum ersten Mal mit deutschem bzw. europäischem Recht in Berührung. Manche Gesellschaften entliehen in der Vergangenheit freiwillig Elemente aus diesen Rechtsordnungen, die ihnen als modern und vorbildhaft erschienen. Die meisten aber wurden von Kolonialmächten angegriffen, unterjocht, ausgebeutet und auch mit Mitteln des Rechts unterdrückt. Wieder andere wurden von Deutschland im Ersten und Zweiten Weltkrieg besetzt, unterlagen deutschem Kriegsrecht und insbesondere in der NS-Zeit rassistischem Sonderrecht, das ähnlich dem Kolonialrechtder Unterdrückung, Ausbeutung und schließlich Vernichtung von Millionen von Menschen diente. Die deutsche Rechtsstaatsförderung muss sich dieses vielfach belastenden historischen Erbes bewusst sein.
Dieser Beitrag kann diese drei unterschiedlichen Konstellationen nur schlaglichtartig anhand von wenigen Beispielen beschreiben (II.-IV.). Dabei erweist sich die Rechtsgeschichte als unverzichtbare Grundlagenwissenschaft der Rechtsstaatsförderung. Sie kann nicht nur Bewusstsein für historische Kontexte schaffen, sondern auch dazu beitragen, die eigene Wirkung im Ausland zu reflektieren und sich des Fortwirkens oft unbewusster kolonialistischer bzw. rassistischer Denkmuster bewusst zu werden und diese zu überwinden (V.).
II.Rezeption von deutschem Recht in Japan
Freiwillig begann die Beschäftigung mit europäischen Rechtsnormen in Ostasien nicht. Mitte des 19. Jahrhunderts hatten die europäischen Kolonialmächte große Teile Asiens, darunter Indien, Indonesien, Malaysia und die Philippinen ihrer Herrschaft unterworfen. Großbritanniens Sieg über China im Opiumkrieg von 1840 sandte Schockwellen in die politischen und gesellschaftlichen Eliten der Region. 1853 durchbrach die US-Navy die selbstgewählte Isolation Japans und setzte die Machtinteressen ihrer Regierung in Form eines Freundschafts- und Handelsvertrages durch. Dieser und weitere sog. ungleiche Verträge mit anderen westlichen Großmächten enthielten Klauseln zum Nachteil Japans; so durfte die japanische Regierung nicht eigene Zolltarife festsetzen und Bürger:innen der Vertragspartner japanischen Gesetzen unterwerfen.
Das erste Interesse Japans an westlichem Recht galt dementsprechend dem Völkerrecht, um sich juristisch zur Wehr setzen zu können. Dieses Ziel verfolgte auch die hochrangige Iwakura-Mission, die 1871–1873 durch die USA und Europa reiste. Als ersichtlich wurde, dass es nicht gelingen würde, die ungleichen Verträge aufzukündigen, konzentrierten sich die Mitglieder darauf, Impulse für die innere Modernisierung und außenpolitische Stärkung Japans zu sammeln. In Berlin befassten sich ihre Mitglieder u. a. mit der Verfassung von 1850. Die juristischen Studien vertiefte 1882 eine sechsmonatige Mission in Deutschland unter Leitung des späteren Premierministers Ito Hirobumi.1 Beruhte das Strafgesetzbuch von 1880 noch auf französischen Modellen, so folgte die Gesetzgebung nun zunehmend deutschen Vorbildern. Neben den beiden Missionen trugen Studienaufenthalte von Intellektuellen und Beamten in Deutschland und die Rekrutierung deutscher Rechtsberater und -dozenten2 zum Gelingen der Transfers (§ 8 B.) bei, die inzwischen als freiwillig bezeichnet werden konnten, da sich Japan und Deutschland politisch und wirtschaftlich gleichrangig gegenübertraten.3
China, das zwölf Jahrhunderte lang die bedeutendste politische und kulturelle Zivilisation Ostasiens und regionales Vorbild für die Rechtsentwicklung gewesen war, begann sich nunmehr in umgekehrter Rolle an Japan zu orientieren. Kenntnisse vom deutschen Recht gelangten zunächst auf diesem Umweg in die chinesische Gesetzgebung.4 In Korea hingegen wurde japanisches Recht, das auf deutschen Vorbildern beruhte, zwangsweise eingeführt, nachdem das Land Protektorat und ab 1905 japanische Kolonie geworden war. In beiden Ländern setzte allerdings bald eine direkte und freiwillige Übernahme deutschen Rechts ein.5
III.Deutsches Kolonialrecht
Zur gleichen Zeit galt das Reichsrecht in den deutschen Kolonien nur für europäische Staatsangehörige. Für Einheimische wurde paternalistisch und rassistisch geprägtes Sonderrecht eingeführt, das sehr unterschiedlich und willkürlich von den Kolonialbeamten durchgesetzt wurde.
Die deutsche Kolonialgeschichte begann Ende der 1870er Jahre mit zögerlichen Erwerbungen in Ozeanien. 1883 begannen private Geschäftsleute und Handelsgesellschaften, in Westafrika Ländereien zu kaufen.6 Die Kauf- und Pachtverträge wurden durchgesetzt, ohne zu berücksichtigen, dass die lokalen Vertragspartner mit dem zugrundeliegenden europäischen Recht nicht vertraut waren. Die deutsche Reichsregierung lehnte es zunächst ab, in diesen Territorien Staatsgewalt auszuüben, änderte aber im Jahr 1884 ihren Kurs und setzte Kommissare ein, um für das Reich mit lokalen Machthabern Verträge zu schließen. Binnen Jahresfrist entstand das drittgrößte Kolonialreich der Welt.7
Fragen des überseeischen Gebietserwerbs und des Rechtsstatus der Kolonien wurden im damaligen Völker- und Staatsrecht zwar erörtert, da aber wenige überseeische Staaten als souverän anerkannt waren oder es sich nach zeitgenössischer Auffassung um unzivilisierte Völker handelte, maß man ihnen wenig Gewicht bei. Das internationale Kolonialrecht hatte vor allem Bedeutung, wenn es um die Sicherung von Ansprüchen gegenüber anderen Kolonialmächten ging.8
Das in den Kolonien geltende Recht umfasste vor allem Regelungen, die ihrer Verwaltung und der Kontrolle der dort lebenden Bevölkerungen dienten. Die wichtigsten allgemeinen Bestimmungen enthielt das Schutzgebietsgesetz von 1886,9 das für Fragen des Zivil- und Strafrechts, die Staatsangehörige des Reiches betrafen, auf das Reichsgesetz über die Konsulargerichtsbarkeit von 1879 verwies.10 Die zentrale Verwaltung der überseeischen Gebiete oblag zunächst der Kolonialabteilung des Auswärtigen Amtes und ab 1907 dem Reichskolonialamt.
Trotz Rahmengesetzgebung und streng hierarchischer Verwaltung entwickelten sich in den deutschen Schutzgebieten und Kolonien sehr unterschiedliche Rechts- und Verwaltungspraktiken.11 Im Vergleich mit dem Recht des Deutschen Reiches traten bestimmte Eigenheiten hervor, insbesondere die fast uneingeschränkte Exekutivherrschaft des Kaisers sowie paternalistische und rassistische Elemente im Regelwerk.12 Das Kolonialrecht führte eine duale Rechts- und Justizordnung ein, die zwischen „Reichsangehörigen und Schutzgenossen“ und „Eingeborenen“ unterschied. Während für erstere weitgehend das Reichsrecht galt, unterlagen letztere der von den Kolonialbeamten ausgeübten Verwaltung und Gerichtsbarkeit.
Diese Konzentration polizeilicher, justizieller und administrativer Befugnisse wirkte sich besonders gravierend in der Strafverfolgung aus, die von großer Brutalität geprägt war. Prügel- und Todesstrafen wurden wesentlich häufiger verhängt als im Reich.13 Dennoch gibt es Beispiele für Widerstand in dieser „kalkulierten Rechtsunsicherheit“,14 wenn etwa Kameruner:innen nicht vor Gericht erschienen, bei Rechtsstreitigkeiten mit Europäer:innen die gewünschte Segregation unterliefen oder sogar ihren Protest gegen Willkür und Ungleichbehandlung direkt an den Reichstag und die Reichsregierung richteten (Duala-Petitionen).15
Betrachtet man die Ausprägungen des Kolonialrechts in den verschiedenen Schutzgebieten und Kolonien, wird eine breite Spanne sichtbar. Wohl am positivsten wird bis heute die Verwaltung Samoas bewertet, wo der einheimischen Bevölkerung weitreichende, durch eigene Steuern finanzierte Selbstverwaltung und Gerichtsbarkeit zugestanden und die Veräußerung von Land an Nichtsamoaner:innen unterbunden wurde.16
Deutlich etatistischer verwaltete die Reichsmarine die Kolonie Kiautschou, wo zumindest die chinesische Oberschicht sich durch die Kolonialherrschaft unterdrückt sah. Der spätere Revolutionär und erste Präsident der Republik China, Sun Yat-sen, hingegen zeigte sich von den rechtlichen Möglichkeiten der Disziplinierung der Bevölkerung im Dienste des Staates beeindruckt. Die koloniale Landordnung von 1898 wirkt bis heute im Bodenrecht von Taiwan fort.17
In Deutsch-Südwestafrika (heute Namibia) reagierte das Deutsche Reich auf einen Aufstand der einheimischen Herero und Nama, die deutsche Einrichtungen und Farmen angriffen, mit einem Vernichtungskrieg und dem ersten Völkermord des 20. Jahrhunderts (1904–1907). Zugleich versuchte es, einen Rassenstaat zu errichten, der – auch mit den Mitteln des Rechts – Einheimische und sog. Mischlinge brutal unterdrückte, deutsche Siedler:innen hingegen schützte und privilegierte.18
IV.Nationalsozialistisches Besatzungsrecht in den Ostgebieten
Die Linien, die von der rassistischen Privilegiengesellschaft in Deutsch-Südwestafrika zur nationalsozialistischen Eroberungs- und Beherrschungspolitik in den besetzen Ostgebieten führen, wie auch die strukturellen Ähnlichkeiten zwischen dem Verhalten deutscher Administratoren in den Kolonien und in Osteuropa sind von Intellektuellen wie W. E. B. Du Bois, Aimé Césaire und Hannah Arendt früh erkannt,19 aber erst spät von der Geschichtswissenschaft offengelegt worden. Sie umfassen auch die Einführung von (Sonder-)Recht und den Einsatz von Verwaltung und Justiz als Unterdrückungsinstrumente, wie hier am Beispiel des besetzten Polens dargestellt wird.
Nach der völkerrechtswidrigen Besatzung des westlichen und nördlichen Teils Polens zu Beginn des Zweiten Weltkriegs verfügte Hitler die Eingliederung der neu geschaffenen Reichsgaue Wartheland und Danzig-Westpreußen nebst weiterer Gebiete in das Reichsgebiet. Den Reichsstatthaltern der beiden Gaue unterstellte er fast die gesamte Verwaltung sowie die Justiz; sie sollten als „Experimentierfelder“ für eine durchweg nationalsozialistische Ordnung dienen. Auch das nicht eingegliederte „Generalgouvernement für die besetzten polnischen Gebiete“ entzog Hitler der Verwaltung durch die Wehrmacht, so dass die Haager Landkriegsordnung keine Anwendung mehr fand. Die Verwaltung unterwarf er seiner unmittelbaren Befehlsgewalt. Damit entstand ein rechtsfreier Raum, in dem Willkür und Terror unbeschränkt zum Prinzip von Herrschaft werden konnten.20
Die nationalsozialistische Herrschaft in den annektierten Gebieten und im Generalgouvernement unterschied sich von derjenigen im Reichsgebiet dadurch, dass sie auf eine rechtsstaatliche Verkleidung von vornherein verzichtete. Verwaltung und Justiz dienten der sog. Germanisierung des gesamten Gebietes durch Unterwerfung, Vertreibung und Ermordung der polnischen und insbesondere jüdischen Bevölkerung sowie Ansiedlung sogenannter Volksdeutscher. 1941 folgte mit dem Angriff auf die Sowjetunion die Besatzung Ostpolens, der baltischen Staaten sowie bedeutender Teile der Sowjetunion mit ähnlicher Zielsetzung (Generalplan Ost).21
In den annektierten Teilen Polens führte das NS-Regime eine duale Rechts- und Justizordnung ein, die nicht nur der Errichtung einer nationalsozialistischen Ordnung diente, sondern vor allem der Unterdrückung, Ausbeutung und Vernichtung nichtdeutscher Menschen. So umfasste die Polenstrafrechtsverordnung vom Dezember 1941 eine allgemeine Bestimmung, die für die Schädigung des Ansehens oder des Wohls des Deutschen Reiches oder des deutschen Volkes als Regelstrafe die Todesstrafe vorsah. Auf dieser Grundlage leiteten deutsche Gerichte die Ermordung tausender Menschen in die Wege und dies nicht nur in den eingegliederten Ostgebieten, sondern auch in anderen Teilen des Reiches, wo die Verordnung ebenfalls für polnische Zwangsarbeiter:innen galt.22
Auch das bürgerliche Recht war nicht zugunsten polnischer Kläger:innen anzuwenden, sofern dies zu einem Ergebnis führen konnte, „das mit dem Sinn der Eingliederung unvereinbar ist“.23 Diese Vorschrift ermöglichte es den Gerichten, Klagen von Pol:innen abzuweisen, selbst wenn sie zulässig und begründet waren. Sofern dies nicht aus eigener Überzeugung oder vorauseilendem Gehorsam geschah, konnten die Gauleiter die Entscheidungen über Gerichtspräsidenten oder weisungsgebundene Staatsanwälte ihren ideologischen Auffassungen entsprechend beeinflussen. Auf den „Experimentierfeldern“ im Osten war eine der NS-Ideologie entsprechende, gesteuerte Justiz entstanden.24
V.Perspektiven für eine postkoloniale Rechtsstaatsförderung
Die drei hier nur kurz dargestellten Konstellationen verdeutlichen, dass die Rechtsstaatsförderung sich stets ihrer historisch-politischen Dimension bewusst sein sollte. Sie muss das Fortwirken kolonialer Annahmen über Recht und Staatlichkeit erkennen – Annahmen, die etwa zwischen (Rechts-)Kulturen hierarchisieren oder linearen Entwicklungsmodellen folgen. Wissen und Konzepte bieten ihr Fachdisziplinen wie Globalrechtsgeschichte, Rechtsanthropologie und nicht zuletzt postcolonial legal studies.25
Eine sich in diesem Sinne dekolonisierende Rechtsstaatsförderung hinterfragt sich selbst und vor allem ihre eigene Praxis, etwa: Wer sollte Projekte entwickeln, umsetzen und ihren Erfolg beurteilen? Ist die Annahme, dass in Deutschland ansässige Organisationen über das notwendige Fachwissen verfügen, um in den Partnerländern bestimmte Veränderungen herbeizuführen, möglicherweise voreingenommen? Betrachten die Beteiligten die westlichen Rechts- und Justizsysteme als alternativlos? Erfassen Kontextanalysen nur diese oder auch andere gesellschaftliche Realitäten, z. B. traditionelle Formen der Streitbeilegung? Werden diese bei Projektplanungen berücksichtigt?
Eine postkoloniale Rechtsstaatsförderung bietet die Chance, die Aufteilung in „wir“ – also Geber und Durchführer – und „sie“ – die Empfänger – zu überwinden und Akteure aus den Partnerländern mindestens gleichberechtigt mitwirken zu lassen. Sie ermöglicht es, Vorhaben aus den Gesellschaften, die sie betreffen, heraus zu entwickeln („people-centred approach“). Chancen bieten, neben der direkten Beauftragung lokaler Projektdurchführer:innen, z. B. Süd-Süd- und Dreieckskooperationen. Eine postkoloniale Rechtsstaatsförderung begreift auch Wissen neu und lässt andere Wissensformen und -träger zu. Sie erkennt an, dass Rechtsverständnisse divergieren, und hinterfragt Begriffe. In der Folge muss sie sich allerdings schwierigen normativen Konflikten stellen, etwa mit Blick auf den Schutz von Menschenrechten, und gemeinsam mit allen Akteuren neue Lösungen suchen. Wie sollten westliche Geber z. B. damit umgehen, wenn demokratisch legitimierte Parlamente ein ausnahmsloses Verbot der weiblichen Genitalverstümmelung ablehnen, wie in Sierra Leone?26
Postkoloniale Rechtsstaatsförderung bedeutet also mehr als erhöhte Sensibilität bei der Arbeit in ehemaligen deutschen Kolonien; sie reflektiert Machtverhältnisse neu, legt Widersprüche offen (bspw. Außenwirtschaftspolitik, § 6 E.) und führt zu grundsätzlich neuen Ansätzen und Konzepten. Die Haltung, die dahinter steht, lässt sich trotz des begrifflichen Bezuges auf den Kolonialismus auf andere Kontexte übertragen, etwa Länder ohne unmittelbare Kolonialvergangenheit wie Afghanistan, Nepal und Äthiopien sowie osteuropäische Staaten (§ 3 B., § 4 A., § 4 C.), in denen Rechtsstaatspolitik auch über die Europäische Union oder den Europarat erfolgt (§ 15 A. § 15 B.). Die Erinnerung an frühere Gewaltherrschaft, die auch mit Mitteln des Rechts durchgesetzt wurde, ist in Ländern wie Namibia oder Polen nicht vergangen. Sie wird durch nicht oder zu spät erfolgte Wiedergutmachung für Völkermord, Zwangsarbeit und anderes Unrecht vertieft (§ 7 H.).
Schließlich verdeutlicht die Geschichte des Kolonial- und NS-Rechts, dass Verwaltung und Justiz sich allen erdenklichen Ideologien zur Verfügung stellen; in der Zusammenarbeit mit Jurist:innen aus anderen Ländern sind daher die Gefahren eines scheinbar wertfreien Rechtspositivismus zu beachten. Auch eine kritische Darstellung des Unrechts und Leids, das deutsche Jurist:innen in der Vergangenheit im Ausland verursachten, könnte Teil einer künftigen, postkolonialen Rechtsstaatsförderung bilden.
Dies alles schließt nicht aus, dass mit sämtlichen hier genannten Ländern eine juristische Zusammenarbeit fruchtbar sein kann und sich sogar Elemente aus dem deutschen Recht nach sorgfältiger Prüfung als geeignet erweisen können, um eine andere Rechtsordnung sinnvoll zu ergänzen. Letzteres bietet sich besonders dort an, wo an freiwillige Übernahme deutschen Rechts in der Vergangenheit angeknüpft werden kann (z. B. Georgien § 5 A., Türkei § 5 F.).
B.Rechtsstaatsaufbau in der frühen Bundesrepublik
Jörg Requate
I.Rahmenbedingungen der bundesdeutschen Rechtsstaatsentwicklung
Die Bundesrepublik Deutschland wurde im Mai 1949 als demokratischer Rechtsstaat gegründet. Mit dem Grundgesetz als Garant für Grundrechte, Rechtsgleichheit, Rechtssicherheit sowie Gewaltenteilung waren die zentralen Elemente von Rechtsstaatlichkeit geschaffen. Die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik beruhte allerdings nur partiell auf einem gesellschaftlichen Selbstverständigungsprozess. Es bedurfte erst der Niederlage im Zweiten Weltkrieg und des ordnenden Eingriffs der Alliierten, um der (west-)deutschen Gesellschaft die Chance für einen demokratischen Wiederaufbau zu geben. Die Entstehung der Bundesrepublik kann somit als Ergebnis eines sehr komplexen Prozesses der Rechtsstaatsförderung angesehen werden. Mit den berühmten, auf der Potsdamer Konferenz festgelegten 4 D – Denazifizierung, Demokratisierung, Demilitarisierung und Dezentralisierung – war nichts weniger als die tiefgreifende Umgestaltung der deutschen Gesellschaft geplant, deren Erfolg keineswegs selbstverständlich war. Die Westalliierten – die Sowjetunion verfolgte von Beginn an andere Pläne – sahen sich dabei in einem Dilemma: War es überhaupt möglich, einen demokratischen Rechtsstaat unter der Leitung einer Militärregierung aufzubauen?27 Vor allem die USA und Großbritannien waren sich dieses Dilemmas bewusst und changierten daher immer wieder zwischen der Hoffnung auf den eigenständigen demokratischen Aufbau und regulierenden Eingriffen. Dabei war auch klar, dass Rechtsstaatlichkeit kein einmal erreichter Zustand ist, sondern als ein langfristiger Prozess angelegt sein musste. Innerhalb dieses Prozesses bildete das Inkrafttreten des Grundgesetzes eine entscheidende Etappe. Mit dem Bundesverfassungsgericht schuf das Grundgesetz zudem eine Instanz, die permanent über die Einhaltung des Grundgesetzes wachen soll. Seine Aufgabe war es aber auch, gesellschaftlichen Wandel mit rechtlicher Weiterentwicklung in Einklang zu bringen. Die Gesellschaft selbst war damit der dritte zentrale Faktor für den Aufbau und die Entwicklung von Rechtsstaatlichkeit. Proteste gegen staatliche Maßnahmen, unterschiedliche Auffassungen der Bedeutung von Rechtsstaatlichkeit sowie der grundsätzliche gesellschaftliche Wandel stellten den Rechtsstaat vor neue Herausforderungen, welche vor Gerichten und dem Bundesverfassungsgericht ausgefochten wurden. Auf diese Weise entwickelte sich ein permanenter Selbstverständigungs- und Selbstjustierungsprozess, der nicht national abgeschlossen, sondern vielmehr im Kontext transnationaler Entwicklungen und Debatten erfolgte.
II.Die Entstehung des Grundgesetzes
Nachdem die Divergenzen zwischen den Westalliierten auf der einen und der Sowjetunion auf der anderen Seite unüberbrückbar geworden waren, gab die Londoner Sechsmächtekonferenz (die drei Westalliierten und die Benelux-Staaten) im Frühjahr 1948 den entscheidenden Impuls für die Entstehung des Grundgesetzes und die Gründung der Bundesrepublik.28 Ab Januar 1947 hatten sich bereits die Länder mit entsprechenden, demokratisch gewählten Landesregierungen konstituiert. Diese wurden am 1. Juli 1948 in den sog. Frankfurter Dokumenten, welche die Ergebnisse der Sechsmächtekonferenz bündelten, mit der Ausarbeitung des Grundgesetzes und der anschließenden Gründung eines Weststaates beauftragt.29 Die Ausarbeitung des Grundgesetzes erfolgte somit gleichsam in einem transnationalen Prozess, der sich nicht bloß als „alliierter Einfluss“ auf deutsche Positionen beschreiben lässt.30 Denn sowohl innerhalb der Alliierten als auch zwischen den Alliierten und den Vertretern der westdeutschen Länder war ein permanenter, komplexer Abstimmungsprozess notwendig. Um nur einige Streitpunkte aufzuwerfen: Alliierte Vorbehaltsrechte, Status des Grundgesetzes in Bezug auf die Frage der deutschen Einheit, Grenzziehungen zwischen den Bundesländern und eine etwaige Ratifizierung des Grundgesetzes durch ein Referendum.
Der transnationale Charakter der Entstehung des Grundgesetzes ging darüber jedoch noch hinaus: Seit dem Beginn der Verfassungsdiskussionen im 18. Jahrhundert standen alle Diskussionen um die Entwürfe von Verfassungen unweigerlich in einem transnationalen Kontext. Auch die Debatte um das Grundgesetz reihte sich in diesen Diskussionszusammenhang ein. Zudem war eine ganze Reihe von Verfassungsrechtlern und Politikern nach 1933 emigriert und hatte im Exil Überlegungen für die Schaffung eines neuen Deutschland angestellt, die naturgemäß ebenfalls die unterschiedlichsten Einflüsse verarbeiteten.31 Zwar spielte die deutsche Verfassungstradition in den Debatten im Parlamentarischen Rat vor allem deshalb eine maßgebliche Rolle, weil die Weimarer Reichsverfassung in vieler Hinsicht als Negativfolie diente.32 Doch leitete sich daraus keine geschlossene deutsche Haltung ab, der eine geschlossene alliierte Haltung gegenübergestanden hätte. Einen wichtigen Diskussionspunkt bildete etwa die Frage der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern. Zwar neigten die Alliierten tendenziell zu einer eher stärker föderalistischen Struktur, während im Parlamentarischen Rat vor allem die SPD für eine Stärkung des Zentralstaats eintrat. Dennoch war der Föderalismus kein „alliierter Import“, da von Beginn an vor allem die süddeutschen Länder für diesen eintraten.33 Bei den Verhandlungen im Parlamentarischen Rat waren die Positionen der Alliierten stets präsent, ohne allerdings immer Berücksichtigung zu finden. Am Ende drohten die Alliierten tatsächlich damit, den Entwurf scheitern zu lassen, falls ihre Positionen nicht stärker Gewicht bekämen. Der Legitimität des neuen Staates hätte es jedoch schwer geschadet, wenn der Eindruck entstanden wäre, den Deutschen sei eine Verfassung verordnet worden. Daher akzeptierten die Alliierten schließlich den Entwurf, in den auf diese Weise eine Vielzahl von Positionen auch von außen eingegangen waren, ohne dass diese im Einzelnen jeweils klar zu identifizieren sind.
III.Das Bundesverfassungsgericht
Die Schaffung des Bundesverfassungsgerichts war für den Aufbau des Rechtsstaats wie für die gesamte Kultur der Rechtsstaatlichkeit von kaum zu überschätzender Bedeutung. Sowohl innerhalb des Verfassungsgefüges als auch innerhalb der rechtsprechenden Gewalt bildete das Verfassungsgericht ein gänzlich neues Element, dessen Rolle bei seiner Gründung im Jahr 1951 noch kaum absehbar war. Bereits im Abschlussbericht des Verfassungskonvents von Herrenchiemsee von 1948 wurde die Stellung des Gerichts relativ klar formuliert: Als Vorbild für das Gericht wurden ausdrücklich der amerikanische Supreme Court und das Schweizer Bundesgericht genannt; Gegenvorbilder waren deren Pendants in England und Frankreich.34 Mit dem Bezug auf den amerikanischen Supreme Court war auch die eminent politische Funktion des Gerichts erkennbar.
Wie sehr sich das Verfassungsgericht erst seinen Platz sowohl gegenüber der Politik als auch gegenüber der Justiz erkämpfen musste, zeigen die Auseinandersetzungen der 1950er Jahre. Innerhalb der Justiz war es vor allem der Bundesgerichtshof (BGH), der die neue, übergeordnete Rolle des Verfassungsgerichts nicht anerkennen wollte. Unter der lautstarken Führung von Hermann Weinkauf war der BGH bestrebt, ein weitgehend selbst definiertes Naturrecht und einen überzeitlichen Staat als Werte oberhalb der Verfassung zu etablieren und zum Maßstab für die Rechtsprechung zu machen.35 Der Konflikt mit dem Bundesverfassungsgericht brach vor allem an zwei Stellen auf: bei der Frage der Gleichberechtigung der Geschlechter und bei der Frage nach der staatlichen Kontinuität zwischen dem NS-Regime und der Bundesrepublik.
In mehreren Urteilen hatte der BGH Art. 3 Abs. 2 des Grundgesetzes schlicht ignoriert. Mann und Frau seien, so der BGH im Jahre 1953, nicht nur „im eigentlich Biologisch-Geschlechtlichen“ streng verschieden, „sondern auch in ihrer seinsmäßigen, schöpfungsmäßigen Zueinanderordnung zu sich und dem Kind in der Ordnung der Familie, die von Gott gestiftet und daher für den menschlichen Gesetzgeber undurchbrechbar ist“.36 In seiner Entscheidung über den sog. väterlichen Stichentscheid wies das Bundesverfassungsgericht eine derartige Argumentation unter anderem mit dem Argument zurück, dass sich eine Orientierung am Naturrecht schon deshalb verbiete, weil es keine einheitliche Naturrechtslehre gebe. Geltung konnte in Fragen der Gleichberechtigung für das Verfassungsgericht daher allein das Grundgesetz haben.37
Von ähnlich grundlegender Bedeutung war das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage, ob die Beamten des NS-Regimes automatisch auch Beamte der Bundesrepublik sind. Das Verfassungsgericht verneinte dies vehement: die Beamt:innen des „Dritten Reichs“ seien keine neutralen Staatsbediensteten, sondern Diener:innen des NS-Staates gewesen. Der BGH hingegen hatte zuvor entschieden, dass der Übergang vom NS-Regime zur Bundesrepublik lediglich einen „Wechsel der Staatsform“ darstelle und dadurch die Beamt:innen in all ihren Rechten belassen würden.38 Bis Ende der 1950er Jahre hatte sich das Bundesverfassungsgericht im Gefüge der Rechtsprechung klar gegenüber dem BGH als letztinstanzlicher Interpret des Grundgesetzes durchgesetzt.
Gegenüber der Politik stand diese Bewährungsprobe jedoch noch aus (sog. Statusstreit). Schon kurz nach seiner Gründung hatte das Verfassungsgericht in einer Denkschrift aus dem Jahr 1952 sein Selbstverständnis gegenüber der Politik klar zum Ausdruck gebracht: „Das Verfassungsgericht als der oberste Hüter der Verfassung ist nach Wortlaut und Sinn des Grundgesetzes und des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht zugleich ein mit höchster Autorität ausgestattetes Verfassungsorgan. Hieraus ergibt sich, dass das Bundesverfassungsgericht weder einem anderen Bundesorgan noch einer Bundesbehörde unterstellt sein kann. Die gegenwärtige Staatspraxis ist mit dieser Stellung des Bundesverfassungsgerichts nicht im Einklang.“39 Schon hier musste Bundesjustizminister Thomas Dehler akzeptieren, dass er nicht der Dienstherr des Gerichts, sondern das Verfassungsgericht ein eigenständiges Verfassungsorgan war, das letztlich auch die Bundesregierung in die Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung weisen konnte. Dies geschah in aller Deutlichkeit, als Konrad Adenauer in seiner Funktion als Bundeskanzler einen zweiten Fernsehkanal einrichten wollte, der nicht von den Ländern, sondern allein vom Bund kontrolliert werden sollte. Die Schaffung eines solchen, staatsnahen Fernsehens verwarf das Gericht als verfassungswidrig und trug damit – wie auch in anderen Urteilen – erheblich zur Stärkung der Pressefreiheit bei. Das Gericht setzte damit seine Linie fort, die es schon in dem sog. Lüth-Urteil von 1958 eingeschlagen hatte, in dem es – bezeichnenderweise unter Berufung auf Benjamin Cardozo, Richter am US Supreme Court – die Meinungsfreiheit zur „Grundlage jeder Freiheit überhaupt“ erklärte.40 Für die Entwicklung der Rechtsstaatlichkeit in der Bundesrepublik insgesamt wurden hier entscheidende Weichen gestellt.41
IV.Die Rolle der Zivilgesellschaft
Vor diesem Hintergrund erschließt sich auch die grundlegende Bedeutung der sog. Spiegel-Affäre aus dem Jahr 1962, die dazu beitrug, dass in den 1960er Jahren die gesellschaftliche Sensibilität für Fragen der Rechtsstaatlichkeit erheblich zunahm.42 Im Zentrum der Kritik stand zunächst der Verteidigungsminister Franz Josef Strauß, der in der Öffentlichkeit bald als der eigentliche Drahtzieher hinter dem Vorwurf des Landesverrats, der Durchsuchung der Spiegel-Redaktion und der Verhaftung des Chefredakteurs Conrad Ahlers in seinem Urlaubsort Spanien galt. „Ohne die aktive Mitarbeit der Bundesanwaltschaft“, argumentierte allerdings der prominente Publizist Sebastian Haffner im Jahr 1963, wäre die Aktion gegen den Spiegel ebenso unmöglich gewesen wie „ohne ein gewisses Maß an Mitarbeit der Gerichtsbehörden, welche durch ihre vorläufigen Entscheidungen, den Verhaftungen, Durchsuchungen, Beschlagnahmungen sowie anderen angefochtenen polizeilichen Maßnahmen die formaljuristische Deckung gaben“.43 Darin sah Haffner nicht nur ein einfaches situatives Versagen von einzelnen Beteiligten. Vielmehr ordnete er das Verhalten der Justiz in einen langen historischen Kontext ein. „Das schlimmste Gespenst der deutschen Vergangenheit“ sei wieder lebendig geworden, nämlich die „einseitige politische Parteinahme“. Diese habe schon in der Weimarer Republik zu den „alarmierendsten Erscheinungen des deutschen öffentlichen Lebens“ gehört. Unter Hitler hätte sich die Richterschaft dann „schlimmer als irgendein anderer Berufsstand“ aufgeführt, doch die „Heiligkeit“ ihres Amtes habe sie nach dem Ende des Regimes alle gerettet. Durch die Spiegel-Affäre sei den Deutschen erstmals wieder ins Bewusstsein gebracht worden, „daß ihre Rechtsordnung noch immer zu tiefst vom Geist des Obrigkeitsstaats durchdrungen ist.“44
In den 1960er Jahren erhielten auch die sog. Kommunistenprozesse gegen Angehörige der verbotenen KPD ein höheres Maß an Aufmerksamkeit hinsichtlich der Frage ihrer Rechtsstaatlichkeit. Der Protest gegen die Notstandsgesetze bildete schließlich einen zentralen Strang der 68er Proteste, die ihrerseits den Rechtsstaat auf neue Weise herausforderten.45 Auch diese Debatten standen unverkennbar in einem transnationalen Kontext. Die amerikanische Bürgerrechtsbewegung hatte entscheidende Impulse gesetzt und die Frage nach etwaigen Grenzen der Demonstrationsfreiheit stellte sich vor dem Hintergrund neuer Protestformen in ganz neuer Weise. Ausgehandelt werden mussten diese Fragen nicht zuletzt im Gerichtssaal. Das Problem dieser Prozesse bestand vor allem in der unterschiedlichen Bewertung, die die Gerichte vornahmen. Ob Demonstrierende etwa wegen Aufruhrs verurteilt wurden, hing in hohem Maße von den jeweiligen Richter:innen ab. So flammte Ende der 1960er Jahre kurz noch einmal eine Debatte um den Verfassungsbezug der Rechtsprechung auf. Während Gustav Heinemann, zu diesem Zeitpunkt Justizminister, zu einer „verfassungskonformen Auslegung“ des § 116 StGB (Auflauf) aufgerufen hatte,46 verlangten umgekehrt konservative Politiker:innen von der Justiz ein härteres Durchgreifen gegen die Demonstrierenden. Die Richter:innen wehrten sich erstmals in der Bundesrepublik mit einer öffentlichen Erklärung gegen versuchte Einflussnahmen der Politik und betonten, nicht der „Büttel der Nation“ zu sein.47
Diese Erklärung verweist auf den Zäsurcharakter der Proteste. Die Frage nach rechtsstaatlichem Umgang mit Demonstrationen und massiven Protesten wurde breit diskutiert und der unterschiedliche Umgang der Gerichte damit zeigt, dass diese Teil eines gesamtgesellschaftlichen Aushandlungsprozesses waren. Das Grundgesetz als oberster Bezug für Fragen der Rechtsstaatlichkeit und das Verfassungsgericht als sein maßgeblicher Interpret wurden nicht mehr in Zweifel gezogen. Zudem hatte in der Justiz erkennbar ein Ablösungsprozess von obrigkeitsstaatlichen Denkstrukturen begonnen. Einen Abschluss der Debatte um Fragen nach dem rechtsstaatlichen Agieren der verschiedenen bundesrepublikanischen Verfassungsorgane bedeutete dies gleichwohl nicht; konnte es auch gar nicht bedeuten, da diese Debatten konstitutiver Bestandteil von Rechtsstaatlichkeit sind. Durch die politische Gewalt der 1970er Jahre und die damit verbundenen Prozesse stellten sich in dieser Hinsicht wieder ganz neue Herausforderungen und die Debatte setzte sich unmittelbar fort. Gleichwohl lässt sich argumentieren, dass sich in der Zeit zwischen dem Ende des Zweiten Weltkrieges und den ausgehenden 60er Jahren die wesentlichen Koordinaten für den weiteren Verlauf der Debatte um die Rechtsstaatlichkeit der Bundesrepublik herausgebildet hatten.
V.Fazit
Betrachtet man die Entstehung und Festigung des bundesdeutschen Rechtsstaates aus der Perspektive der Rechtsstaatsförderung, kristallisieren sich drei Punkte heraus, die für die übergreifende Frage nach den Erfolgsfaktoren dieses Prozesses von zentraler Bedeutung sind: Erstens verstanden die Alliierten schnell, dass sich ein demokratischer Prozess nicht aufoktroyieren ließ, wenn er erfolgreich sein sollte. Innerhalb eines festgelegten Rahmens ließen die Alliierten den politischen Entscheidungsträger:innen in der entstehenden Bundesrepublik im Wesentlichen freie Hand. Letztlich stellten sie ihre Einwände zurück, um den Gesamtprozess nicht zu gefährden. Zweitens: Bei allen Verheerungen, die der Nationalsozialismus am deutschen Rechtsstaat angerichtet hatte, konnte beim Aufbau des neuen Rechtsstaates gleichwohl auf demokratische und rechtsstaatliche Traditionen zurückgegriffen werden. Verkörpert wurden diese insbesondere von Emigrant:innen und einzelnen, unbelasteten Männern und Frauen. Das Misstrauen von Nazis und Mitläufer:innen gegenüber diesen Personen war allerdings beträchtlich und nahm nach Gründung der Bundesrepublik eher noch zu. Fritz Bauer ist hier ein zentrales Beispiel, an dem der Widerstand gegen eine rechtsstaatliche Auseinandersetzung mit den NS-Verbrechen nur allzu deutlich wurde. Drittens: Der Rechtssaatsaufbau war nicht mit der Implementierung der rechtsstaatlichen Institutionen abgeschlossen. Entscheidend war vielmehr, dass die zivilgesellschaftliche Auseinandersetzung insbesondere über die Rolle von Exekutive und Judikative den Rechtsstaat in seinen Grenzen und Möglichkeiten definierte und stabilisierte. Die Spiegel-Affäre und die 68er Proteste spielten hierbei eine maßgebliche Rolle.
C.Entwicklungspolitik und Rechtsstaat in den 1960–1980er Jahren
Philipp Dann
I.Entwicklungspolitik zwischen Rechtsstaat und Bürokratie
Die 1960er/70er Jahre sind als Jahre der Konstitutionalisierung der westdeutschen Staats- und Rechtsordnung beschrieben worden, angetrieben von der Verfassungsgerichtsbarkeit, aber auch von starken diskursiven Kräften aus der Zivilgesellschaft48 (§ 2 B.). Im Folgenden soll es um die Frage gehen, inwiefern diese innerstaatliche Konsolidierung des Rechtsstaates auch die Bindung der auswärtigen Gewalt an das Grundgesetz, seine Grundrechte und sein Rechtsstaatsprinzip umfasste. Setzte die Außenpolitik der Bundesrepublik auf die Fortschreibung der internationalen Rechtsordnung wie auf rechtstaatliche Veränderungen in den Rechtsordnungen der Partnerländer? Grenzte die junge Bundesrepublik sich dadurch womöglich von ihrer eigenen jüngeren Geschichte im Nationalsozialismus ebenso ab wie von der DDR, die international ebenfalls aktiv war?
Im Ergebnis ist Skepsis angezeigt. Wenn eine „rechtsstaatliche Entwicklungspolitik“ bedeutet, dass rechtlich strukturierte Verfahren und gerichtliche Kontrollen einen Politikbereich und die ihm zugeordneten Verwaltungen prägen, dann ist davon in dem Untersuchungszeitraum wenig zu erkennen. Zwar zeichneten sich Entwicklungspolitik und Entwicklungsverwaltung in den angesprochenen Jahren durch das Bemühen um bürokratische Rationalisierung, organisatorische Konsolidierung und auch um eine inhaltliche Autonomisierung aus. Fortschritte, die unter Entwicklungsminister Erhard Eppler (1968–74) gelangen, wurden jedoch nicht vertieft. Vielmehr handelte es sich um eine Fondsverwaltung ohne gesetzliche Grundlage, die weite Spielräume für exekutive Außenpolitik beließ und keine gerichtliche Kontrolle kannte.
Im folgenden Abschnitt wird dieser These in drei chronologischen Schritten nachgegangen. Dabei werden die Inhalte der Entwicklungspolitik wie auch die Organisation der Entwicklungsverwaltung dargestellt und dabei nach der möglicherweise entstehenden Rechtsbindung der Entwicklungsverwaltung als Teil der auswärtigen Gewalt gefragt.
II.Ausgangslage: die Anfänge bundesrepublikanischer Entwicklungspolitik und -verwaltung
Die bundesdeutsche Entwicklungspolitik (§ 6 B.) und Entwicklungsverwaltung entstanden aufgrund von außen- und außenwirtschaftspolitischen Erwägungen und teils massivem Druck der westlichen Verbündeten.49 Insbesondere die US-amerikanische Regierung, die die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) zu einem systematischen Instrument ihrer Außenpolitik zum Zweck der Eindämmung der Sowjetunion ausbaute, drängte auf ein stärkeres deutsches Engagement in der Entwicklungshilfe. Zudem erkannte die Bundesregierung selbst bald die Nützlichkeit der Entwicklungshilfe als Instrument ihrer Außenpolitik, nicht zuletzt im Kampf um den Alleinvertretungsanspruch der Bundesrepublik, also im Konkurrenzkampf zur DDR.50 Dieser wurde ab 1955 mit der so genannten Hallstein-Doktrin unterlegt. Danach betrachtete die Bundesregierung jede Anerkennung der DDR durch andere Staaten als „unfreundlichen Akt“. Die Leistung von Entwicklungshilfe erwies sich dabei als probates Mittel zur Durchsetzung dieser Doktrin. Schließlich waren aber außenwirtschaftspolitische Gründe wesentlich. Auf Drängen Frankreichs und Großbritanniens, die den Handel ihrer Kolonien (§ 2 A.) antreiben wollten, und als willkommener Ersatz für die zunehmend schwindenden Exportmärkte in Osteuropa, entwickelte die Bundesregierung in den 1950er Jahren ein differenziertes System der Exportförderung.51 Die entstehende EZ komplementierte dies.
Organisatorisch war die entstehende Entwicklungsverwaltung von Anbeginn durch weite exekutive Spielräume und Fragmentierung geprägt. Ab 1955 hatte das Bundesministerium für Wirtschaft (BMWi) einen Budgetposten für „Hilfeleistungen für den wirtschaftlichen Aufbau von weniger entwickelten Ländern“.52 Das Auswärtige Amt (AA) erhielt erstmals 1956 einen eigenen Etat für die Entwicklungszusammenarbeit und richtete zwei Jahre später ein eigenständiges Referat für die „Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern“ ein.53 BMWi und AA waren dabei für je eines der beiden zentralen Instrumente der EZ zuständig: das BMWi für die Kapitalhilfe, das AA für die technische Hilfe. Da neben AA und BMWi stets auch andere Ministerien beteiligt waren, beschloss das Bundeskabinett 1956, die Zusammenarbeit der Ministerien durch einen interministeriellen Ausschuss zu koordinieren, dem neben dem AA die Ministerien für Wirtschaft, Finanzen, Arbeit und Landwirtschaft angehörten.54 Erst 1961 wurde dann durch einen Organisationserlass des Bundeskanzlers das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) gegründet. Es erhielt die Kompetenz zur Leitung des Lenkungsausschusses, die Zuständigkeit für die Durchführungsorganisationen und für die Beobachtung der Wirkung der EZ. Eine gesetzliche Grundlage hatte diese Verwaltungsstruktur nicht; sie fehlt ihr bis heute.
III.Inhaltliche und organisatorische Verselbständigung der Entwicklungspolitik unter Eppler
Einen Quantensprung machten Entwicklungspolitik und ihre Verwaltung in der ersten Phase der sozialliberalen Koalition, angetrieben vom Entwicklungsminister Eppler.55 Ihm gelang es, der Entwicklungspolitik konzeptionelle Schärfe und eine relative Autonomie gegenüber anderen Politikbereichen (insbesondere der Außen- und Außenwirtschaftspolitik) zu verschaffen. Ein besonderes Augenmerk auf das Recht als Instrument und Rechtsstaatlichkeit im Partnerland als Ziel von Entwicklungszusammenarbeit ist darin aber nicht zu erkennen. Für die Konzeptualisierung von zentraler Bedeutung war, dass Eppler Zweck und Ziel der Entwicklungspolitik aus ihrer Unterordnung gegenüber der allgemeinen oder wirtschaftlich motivierten Außenpolitik befreite. Eppler konzipierte Entwicklungspolitik als globale Friedens- und Sozialpolitik. Frühzeitig diagnostizierte er in der sogenannten „Generalformel zur Entwicklungspolitik“, dass das wachsende Gefälle von Entwicklungs- und Industrieländern gewaltsam zu eskalieren drohe. Entwicklungspolitik müsse daher als „Ansatz zu einer Weltinnenpolitik […] auf Frieden“ ausgerichtet sein.56 Nicht weniger bedeutsam war sodann, dass Eppler die Ausweitung des Entwicklungsbegriffs auf Umverteilungs- und Armutsfragen auch für die deutsche Entwicklungspolitik vollzog. Diese konzeptionelle Fundierung der Entwicklungspolitik fand ihren Abschluss in der „Entwicklungspolitischen Konzeption der Bundesrepublik Deutschland für die Zweite Entwicklungsdekade“ vom Februar 1971,57 der ersten konzeptionellen Erklärung dieser Art in der Bundesrepublik. Zehn Jahre nach der Gründung des BMZ wurde damit erstmals eine kohärente Gesamtkonzeption der Entwicklungspolitik im Zusammenspiel mit Außen- und Außenwirtschaftspolitik vorgelegt.58
Die Entwicklungsverwaltung machte in diesen Jahren ebenfalls Fortschritte, die aber kaum als Konstitutionalisierung zu werten sind. War das BMZ in den ersten Jahren noch eher Koordinierungsstelle als Leitinstanz, so wurde es bis zum Abgang Epplers 1974 zum zentralen Entscheidungszentrum der deutschen EZ.59 1964 hatte das Auswärtige Amt die Zuständigkeit für Planung und Durchführung der technischen Hilfe abgetreten. 1972 erhielt das BMZ dann die Zuständigkeit des BMWi für die Kapitalhilfe, als zweiten großen Bereich der deutschen EZ.60 Zugleich führte Eppler eine grundlegende Reform der Entscheidungsfindung durch, welche den Zielen der Planung und Kompetenzverstärkung diente. Das System der interministeriellen Entscheidung wurde abgeschafft.61 Zwar musste das BMZ vor der Bewilligung eines Projekts weiterhin eine Reihe anderer Stellen einbeziehen, hatte nun jedoch die Verfahrensleitung und wesentlichen Entscheidungskompetenzen. Zudem führte Eppler nach langem Vorlauf eine mittelfristige Programmplanung nach dem Vorbild der Weltbank ein.62 Er installierte ein System der so genannten Länderhilfeprogramme, welche die Vorgaben sowohl des Partnerlandes als auch der Bundesregierung integrierten und zu einem auf fünf Jahre angelegten Entwicklungsplan verdichten sollten.63 In all’ diesen Schritten war aber eine stärkere rechtsstaatliche Bindung der EZ nicht zu erkennen. Es fehlten weiterhin eigenständige gesetzliche Grundlagen, geschweige denn subjektive Rechte und gerichtliche Kontrolle.
IV.Rückkehr zum Primat nationaler Interessen
Als Nachfolger von Eppler trat im Juli 1974 Egon Bahr das Amt an. Seine Entwicklungspolitik bedeutete eine Rückkehr zur Entwicklungspolitik als dienendes Instrument der allgemeinen Außenpolitik – und büßte damit die gerade erstrittene Autonomie jedenfalls konzeptionell schon wieder ein. Entwicklungspolitik wurde nicht so sehr als ein funktional eigenständiger Politikbereich, sondern als Teil einer Gesamtpolitik betrachtet, der verflochten sei mit der Handels-, Wirtschafts- und Außenpolitik64 (§ 6 A., § 6 E.) Diese Gesamtpolitik richtete sich an den nationalen Interessen aus, worunter Schmidt und Bahr vor allem die wirtschaftlichen Interessen der Bundesrepublik verstanden. Dazu zählten insbesondere die Förderung deutscher Exporte, die Sicherung der Versorgung mit Rohstoffen und nicht zuletzt die Arbeitsplatzsicherung.65 Statt des eher langfristigen Interesses an einer globalen Friedenspolitik, die auch (aber nicht nur) eine ökonomische Dividende bringen sollte, traten nun also wieder kurzfristige Interessen in den Vordergrund.
Der Regierungswechsel von 1982 wirkte sich kaum auf die Inhalte der Entwicklungspolitik aus. Schon bestehende Haushaltsverpflichtungen und vor allem der alte wie neue Außenminister Genscher banden die neue Regierung vielmehr wirksam in die Kontinuitäten dieses Politikbereichs ein.66 Die thematische Ausrichtung der Entwicklungspolitik wurde fortgesetzt, die auf ländliche Entwicklung, Förderung der Energieversorgung, Bildung und Ausbildung sowie die Förderung von Industrie und Handwerk zielte. Vielleicht noch stärker als zuvor sollte die EZ wieder den Eigeninteressen Deutschlands dienen, was vor allem auf die wirtschafts- wie außenpolitische Unterordnung und Nutzbarmachung der EZ hinauslief. Wirtschaftspolitisch bedeutete dies insbesondere eine stärkere Bindung der Entwicklungskredite an Lieferungen deutscher Unternehmen, eine aktivere Projektfindung, insgesamt härtere Konditionierung und eine bevorzugte Kooperation mit Schwellen- statt mit Entwicklungsländern. 67 Ansätze einer Rechtsstaatsförderung waren hier nicht zu erkennen, trotz inzwischen weitreichender Entfaltung des Rechtsstaatsprinzips im deutschen Verfassungsrecht, von der die auswärtige Gewalt jedoch bis heute weitgehend unberührt geblieben ist (§ 11 A.).
Die Entwicklungsverwaltung erfuhr in dieser pragmatisch-instrumentellen Phase deutscher Entwicklungspolitik ebenfalls keine wesentlichen Veränderungen. Die Planungsmethoden und Länderprogramme wurden beibehalten, aber auf die besonders wichtigen Schwerpunktländer reduziert.68 Zudem führte das Pochen auf die deutschen Eigeninteressen zu einer deutlichen Relativierung des Antragsprinzips, welches die souveräne Auswahl der Entwicklungsländer schützen sollte.69 Jedenfalls gefordert wurde ein verstärktes Effizienzdenken in der Entwicklungspolitik und ihrer Verwaltung. Insbesondere verbesserte Formen der Evaluierung (§ 10 C.) sollten dazu dienen, die Entwicklungspolitik stärker auf ihre Effizienz hin zu kontrollieren.70 Das BMZ geriet aufs Neue unter Druck. Seit Mitte der 1970er Jahre machte sich ein Trend der Aufgabendelegation an die Fachorganisationen bemerkbar. Insbesondere die 1975 als GmbH gegründete Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), die als Durchführungsorganisation für die technische Hilfe zuständig und mittels eines Generalvertrags organisiert war (und also nicht gesetzlich geregelt), wuchs in Personal und Budget. Dies führte zu einem Verlust materieller Kompetenz durch Verschiebung der projektbezogenen Tätigkeiten zur GTZ und abnehmender Außenkontakte.71
V.Fazit
Im Ergebnis hatte die Konstitutionalisierung nach innen also keinen merklichen Effekt auf die (westdeutsche) Außen- und Entwicklungspolitik. Eine „rechtsstaatliche Entwicklungspolitik“ im Sinne von rechtlich strukturierten Verfahren und gerichtlicher Kontrollen des Politikfeldes und der ihm zugeordneten Verwaltungen entstand nicht. Im Gegenteil erfolgte die Außen- und vor allem die Entwicklungspolitik der hier in Rede stehenden Jahre weitgehend jenseits rechtlicher oder gar verfassungsrechtlicher Bindungen und (verfassungs-)gerichtlicher Kontrolle. Die Entwicklungspolitik dieser Jahre wurde von der Regierung und die durch sie jeweils formulierten nationalen Interessen dominiert, ganz weitgehend in konsensualer Abstimmung mit dem Parlament. Eine rechtsstaatliche, also spezifisch rechtliche oder gar gesetzliche Anleitung oder gar Kontrolle ist nicht erkennbar. Dies belegt auch ein Blick auf außenpolitisch relevante Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts dieser Jahre, etwa die Entscheidung zu den Ostverträgen72 oder die Entscheidung zum Nato-Doppelbeschluss.73 In beiden Fällen achtete das Gericht genau auf ein Verständnis von Gewaltenteilung und außenpolitischer Gewalt, die das Primat von Regierung und Parlament gerade nicht gefährdete.
Auch die Idee, Rechtsstaatlichkeit in Partnerländern zu fördern, lässt sich in diesen Jahren kaum nachweisen (§ 3 A.). Die Außen- und Entwicklungspolitik der Bundesrepublik dieser Jahre stand stattdessen unter einem doppelten politischen Imperativ. Im Vordergrund stand ihre Ausrichtung an den Erfordernissen des Kalten Krieges und des Ost-West-Konflikts. Insbesondere galt weiterhin die Hallstein-Doktrin. Einen zweiten Imperativ bildeten die wirtschaftspolitischen Interessen der Bundesrepublik. Entwicklungspolitik wurde ganz weitgehend durch die Brille der eigenen ökonomischen Interessen, nicht aber mit Blick auf vermeintliche Friedens- oder rechtstaatliche Pflichten des Grundgesetzes oder ähnliches betrachtet und betrieben. Die Bundesrepublik stand eindeutig im Lager ihrer Verbündeten, exekutierte die Imperative dieses Lagers und suchte nach ökonomischen Vorteilen; es prägten sie also nicht Prinzipien, sondern Interessen.
D.Rechtsstaatsaufbau als Mittel zur Integration der neuen Bundesländer
Ulrich Hagenloch und Tilmann J. Röder
I.Ähnlichkeiten zur Rechtsstaatsförderung
Kann man die Integration der fünf neuen ostdeutschen Bundesländer Anfang der 1990er Jahre als Rechtsstaatsförderung betrachten? Einige Parallelen zu zeitgleichen Aktivitäten in Ost- und Südosteuropa (§ 3 B.), dem Südkaukasus und Zentralasien (§ 3 C.) fallen ins Auge. Sowohl in den neuen Bundesländern als auch in der damaligen internationalen Zusammenarbeit ging es darum, rechtsstaatliche Prinzipien als Grundlage des staatlichen Handelns fest zu verankern. Die Felder, auf denen dies geschah, überschnitten sich; innen- wie außenpolitisch ging es u. a. darum, die öffentliche Verwaltung zu reformieren (§ 7 B., § 7 D.) und den gerichtlichen Rechtsschutz auszubauen (§ 7 A.). Dabei kamen ähnliche Instrumente – insbesondere Gesetzgebungsberatung (§ 13 A.), Aus- und Weiterbildungen (§ 13 B.) und institutionelle Kooperationen zwischen Behörden, die in der Außenhilfe der Europäischen Union Twinning genannt werden (§ 4 B., § 12 D.), zum Einsatz.
Dennoch war die Situation schon deswegen ganz anders, weil es sich bei der Integration der neuen Bundesländer um einen rein innerstaatlichen Prozess handelte. Die rechtsstaatlichen Standards standen von vornherein fest; sie standen im Grundgesetz, das – nach kurzer, kontroverser Diskussion – nicht durch eine neue Verfassung ersetzt wurde.74 In dieser Hinsicht entspricht die Grundkonstellation nach der Wiedervereinigung eher der europäischen Integration (§ 6 F., § 15 A.) als der Rechtsstaatsförderung. Trotzdem kann die Rechtsstaatsförderung der Gegenwart aus der eigenen, innerdeutschen Erfahrung lernen, wie der folgende Beitrag zeigt.
II.Die Ausgangslage im Jahr 1990
1.Politische Entwicklungen
Am 3. Oktober 1990 traten fünf neue Länder der Bundesrepublik Deutschland bei, die kurz zuvor durch das Ländereinführungsgesetz der Volkskammer der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) gebildet worden waren: Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen. Die im Einigungsvertrag vom August desselben Jahres angelegte Errichtung von Ländern mit eigenem staatsrechtlichem Subjektcharakter bot den Vorteil, dass ihre Strukturen von vornherein in Einklang mit der freiheitlich-demokratischen Grundordnung der Bundesrepublik geschaffen werden konnten.
Der Aufbau der bald als „neu“ bezeichneten Länder vollzog sich parallel zum Um- bzw. Abbau der staatlichen Institutionen der DDR. Die Volkskammer wurde aufgelöst, die Nationale Volksarmee in die Bundeswehr integriert und die Justiz an die neuen Strukturen der Länder angepasst. Während der Moment des Beitritts der Länder eine staats- und völkerrechtlich bedeutende Zäsur markierte, erstreckte sich der institutionelle Umbau über einen Zeitraum von etwa vier Jahren.75
2.Herstellung der Rechtseinheit
Der Einigungsvertrag umfasste Regelungen zur Einführung des Rechts der Bundesrepublik Deutschland in den neuen Ländern zum 3. Oktober 1990. Die Politik einer schlagartigen Herstellung der Rechtseinheit hatte gravierende Auswirkungen auf die Lebenswelten der vormaligen DDR-Bürgerinnen und Bürger und führte Institutionen, die sich selbst in einem Transformationsprozess befanden oder gerade erst entstanden, vor Herausforderungen.
Im Bereich des Zivilrechts trat das Bürgerliche Gesetzbuch an die Stelle des Zivilgesetzbuches, des Vertragsgesetzes und des Familiengesetzbuches der DDR. Die damit gewährte Privatautonomie eröffnete den Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit eigenverantwortlicher Wirtschaftstätigkeit. Im Bereich des Familienrechts hingegen entfielen auch Regelungen, die als dem westdeutschen Recht überlegen galten, etwa zur Rechtsstellung der Eltern nichtehelicher Kinder.76 Ein Verwaltungsrecht, das ansatzweise Rechtsschutz gegen den Staat bot, war erst ab 1988 eingeführt, aber vor allem zur Abweisung von Klagen Ausreisewilliger eingesetzt worden. Mit dem Beitritt zur Bundesrepublik fand teilweise westdeutsches Verwaltungsrecht Einzug, das auf Länderebene ergänzt wurde. Das Strafrecht der DDR hatte auf der Vorstellung beruht, dass Kriminalität dem Sozialismus wesensfremd sei. Dementsprechend wurden Straftäterinnen und Straftäter als Gegner der sozialistischen Gesellschaft angesehen und hart bestraft, insbesondere wenn es sich um politische Fälle handelte.77 Es wurde ebenfalls vollständig ersetzt.
Angesichts der fundamentalen Unterschiede zwischen dem Recht der DDR und demjenigen der Bundesrepublik markierte der 3. Oktober 1990 lediglich die formale Herstellung der Rechtseinheit. Ihre tatsächliche Umsetzung benötigte mehrere Jahre. Die wohl schwierigste Aufgabe des weiteren Rechtsstaatsaufbaus in den neuen Bundesländern war die Vermittlung von Wissen über und Vertrauen in das neue Recht in einer Bevölkerung von mehr als 16 Millionen Bürgerinnen und Bürgern, die der neuen Situation mit unterschiedlichen Erwartungshaltungen begegneten.
III.Rechtsstaatsaufbau 1990–1994 am Beispiel Sachsens
1.Verfassungen und Staatsorgane der neuen Länder
In den Monaten nach dem Beitritt der neuen Länder begannen Kommissionen, Landesverfassungen auszuarbeiten, die zwischen April 1992 und Oktober 1993 in Kraft traten. In ähnlicher Weise umfassten sie Grundrechte, Staatsziele (darunter Rechtsstaatlichkeit) und Regelungen zur Gewaltenteilung. Landtage und Regierungen wurden aber schon deutlich früher gewählt. So konstituierte sich der erste Landtag in Sachsen am 27. Oktober 1990. Die Verfassung des Freistaates hingegen wurde im Mai 1992 ausgefertigt78 und schuf die Rechtsgrundlage für die Einrichtung des Sächsischen Verfassungsgerichtshofs, dessen erste Mitglieder der Landtag im Jahr 1993 einsetzte.
Als Vorbilder der Landesverfassungen und damit auch der Organe dienten in erster Linie die westdeutschen Landesverfassungen. Modelle aus der eigenen Geschichte – im Fall Sachsens die monarchische Verfassung 1831, die republikanische von 1920 und die sozialistische von 1947 – erwiesen sich weitgehend als politisch überholt.
2.Länder- und Kommunalverwaltungen
Beim Neuaufbau der Verwaltungen spielten die westdeutschen Länder eine noch bedeutendere Rolle. Nach Art. 15 Abs. 3 des Einigungsvertrages konnten sie bis zum 30. Juni 1991 unmittelbar Aufgaben der neuen Länder bearbeiten, solange diese dazu noch nicht in der Lage waren. Zu diesem Zweck schlossen neue und alte Bundesländer sog. Verwaltungshilfeverträge:
Tabelle: Kooperationen i. R. d. „Länderprogramme zum Verwaltungsaufbau in den neuen Ländern“
| Brandenburg | Nordrhein-Westfalen |
| Mecklenburg-Vorpommern | Bremen, Hamburg, Schleswig-Holstein |
| Sachsen | Baden-Württemberg, Bayern |
| Sachsen-Anhalt | Niedersachsen |
| Thüringen | Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz |
Die westdeutschen Länder unterstützten die neuen Länder vor allem durch Aus- und Weiterbildungen sowie die temporäre Überlassung von Personal. Insgesamt kamen ab 1990 ca. 35.000 westdeutsche Beamte und Verwaltungsangestellte in den neuen Ländern zum Einsatz.79 Zugleich begannen die neuen Länder mit der Einführung des Beamtentums als eine Maßgabe des Einigungsvertrages.80 Zahlreiche Städtepartnerschaften halfen dabei, die Verwaltungsreformen auch auf kommunaler Ebene voranzubringen.
Tabelle: Innerdeutsche Städtepartnerschaften der fünf größten Städte Sachsens
| Leipzig | Hannover (seit 1987) und Frankfurt am Main (seit 1990) |
| Dresden | Hamburg (seit 1987) |
| Chemnitz | Düsseldorf (seit 1988) |
| Zwickau | Dortmund (seit 1988) |
| Plauen | Hof (seit 1987) |
Wesentlich für die Durchsetzung rechtsstaatlicher Prinzipien in der Verwaltung war die Einführung einer unabhängigen Verwaltungsgerichtsbarkeit.
3.Institutionen der Rechtspflege
Während das Oberste Gericht der DDR aufgelöst wurde, blieben die Gerichte der ersten und zweiten Instanz zunächst bestehen. In Sachsen handelte es sich um die Gerichtsbezirke Chemnitz mit 24, Dresden mit 20 und Leipzig mit 19 Kreisgerichten sowie jeweils einem Bezirksgericht. Eine Verwaltungsgerichtsbarkeit war erst im Juni 1990 wieder eingeführt wurden. Nach dem Einigungsvertrag mussten die neuen Bundesländer ihre Gerichtsorganisation an jene der alten Bundesländer anpassen, sobald sie die erforderlichen personellen und sachlichen Voraussetzungen erfüllten. Für die Übergangszeit wurden Regelungen des Gerichtsverfassungsgesetzes, des Richtergesetzes und des Rechtspflegergesetzes modifiziert. Mit dem Sächsischen Gerichtsorganisationsgesetz von Juni 1992 wurden Fachgerichte gebildet und die bundesdeutsche Gerichtsorganisation in der ordentlichen Gerichtsbarkeit eingeführt. Damit entstand auch eine eigenständige Verwaltungsgerichtsbarkeit mit zwei Instanzen auf Landesebene. Auch die Arbeitsgerichtsbarkeit wurde reformiert, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit wurden neu geschaffen.
Der Umfang des Justizpersonals war in der DDR-Zeit wegen des ungleich geringeren Geschäftsanfalls und der begrenzteren Zuständigkeiten wesentlich kleiner gewesen als in den alten Bundesländern. Nun musste davon ausgegangen werden, dass die Fallzahlen ansteigen würden: wegen der umfassenden Rechtsreform, die viele neue Fragen aufwerfen würde; wegen der neuen Möglichkeiten, gegen den Staat Rechtsschutz zu suchen; und wegen der bald einsetzenden gerichtlichen Aufarbeitung von Menschenrechtsverletzungen durch die Staatsorgane der DDR. Während einerseits ein erhöhter Personalbedarf herrschte, um die Funktionsfähigkeit der Justiz zu erhalten, erschien es politisch untragbar, Juristinnen und Juristen aus den neuen Bundesländern zu übernehmen, die in der politisch gesteuerten Justiz Unheil angerichtet hatten. In den sächsischen Gerichtsbezirken überprüften unabhängige Richterwahlausschüsse und Staatsanwaltswahlausschüsse bis Ende Juli 1991 hunderte von Personalien. Von 664 Richterinnen und Richtern sowie Staatsanwältinnen und Staatsanwälten stellten sich 529 der Überprüfung; die 345, die übernommen wurden, hatten nahezu durchweg in der ersten Instanz gedient.81 Baden-Württemberg und Bayern unterstützten die sächsische Justiz durch die Abordnung von Richterinnen und Richtern sowie Staatsanwältinnen und Staatsanwälten sowie Weiterbildungen. Parallel erfolgte die Einstellung neuer Richterinnen und Richtern sowie Staatsanwältinnen und Staatsanwälten. So konnte die Funktionsfähigkeit der Justiz im Kern aufrechterhalten werden. Dies gilt auch für Bereiche, die in den frühen 1990er Jahren im besonderen Blick der Öffentlichkeit standen, wie die strafrechtliche Aufarbeitung von DDR-Unrecht einschließlich der Rehabilitierung von Justizopfern (§ 7 H.) und die arbeitsgerichtlichen Verfahren in Folge der Abwicklung der ehemals volkseigenen Betriebe.
Für andere Berufsfelder der Justiz standen Bewerberinnen und Bewerber mit einer qualifizierenden Ausbildung kaum zur Verfügung. Das Berufsbild des Rechtspflegers hatte es in der DDR nicht gegeben und auch in der Bundesrepublik war die Ausbildung der Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger bedarfsorientiert erfolgt, sodass die Partnerländer kaum helfen konnten. Daher galt es, die vorerst mit Aufgaben der Rechtspflege betrauten Bediensteten bei laufendem Geschäftsbetrieb fortzubilden und einen neuen Ausbildungsgang aufzubauen. Auch im Gerichtsvollzugs- und Grundbuchwesen sowie der freiwilligen Gerichtsbarkeit bestand zunächst erheblicher Personalmangel.82
Die Infrastruktur der Justiz – insbesondere die Gebäude, die sich weitgehend in einem desolaten Zustand befanden und dem wachsenden Raumbedarf nicht mehr genügten, sowie die technische Ausstattung – musste verbessert werden. Dies gelang, weil genügend Haushaltsmittel zur Verfügung standen und einige haushaltsrechtliche Regelungen dispensiert waren.
Ein zügiger Übergang zur Marktwirtschaft bedurfte auch einer Klärung der Eigentumsverhältnisse, um Käufe und Verkäufe tätigen und Investitionen absichern zu können. Da Grundbesitz in der DDR jedoch keinen wirtschaftlichen Wert besessen hatte, waren die Grundbücher über viele Jahre nicht gepflegt und 1978 in ein Archiv ausgelagert worden. Nachdem ein Brandanschlag im April 1993 400 Aktenmeter zerstört hatte, waren Rekonstruktionen und Sanierungen der Grundakten erforderlich.83 Die Justiz geriet unter Erwartungsdruck von Politik, Wirtschaft, Eigentümern sowie Berechtigten nach dem Vermögensgesetz der DDR vom September 1990, die eine Rückübertragung enteigneten Vermögens erwarteten, während sie gleichzeitig Grundbuchämter neu einrichtete und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter schulte.
IV.Gesellschaftliche Wirkungen
So eng die Prozesse der Herstellung der Rechtseinheit und des Rechtsstaatsaufbaus auch miteinander verknüpft waren, lohnt sich eine differenzierte Betrachtung insbesondere dabei, ihre gesellschaftlichen Wirkungen zu erfassen. Der Aufbau rechtsstaatlicher Institutionen, die an demokratisch legitimiertes Recht gebunden sind, die Kontrolle der Exekutive durch die anderen Gewalten, die Möglichkeit des individuellen Rechtsschutzes gegen den Staat und die Durchsetzbarkeit von Grund- und Freiheitsrechten werden bis heute in den neuen Ländern als bedeutende Errungenschaft der friedlichen Revolution angesehen.
Die Auswirkungen der schlagartigen Herstellung der Rechtseinheit und – mit dem Privatrecht einhergehend – der Marktwirtschaft auf den Einzelnen konnten die meisten Menschen in der DDR in den Jahren 1989–1990 kaum absehen. Sie überforderten viele, die sich in einem unbekannten System neu orientieren mussten, und führten zu hoher Arbeitslosigkeit und einer als ungerecht empfundenen Umverteilung gesellschaftlichen Vermögens.
Die Einführung von Rechtseinheit und Rechtsstaatlichkeit bewirkte, dass in den folgenden Jahren viele Menschen – enttäuscht über persönliche Verluste und Brüche in ihren Lebenslinien – begannen, die neue sozioökonomische Ordnung und teilweise auch die freiheitlich-demokratische Grundordnung und die mit ihr untrennbar verbundenen Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit abzulehnen.
Dieser Befund stellt die Leistungen derjenigen, die am Aufbau des Rechtsstaats in den neuen Bundesländern mitgewirkt haben, nicht infrage. Im Gegenteil lässt sich aus ihrem Einsatz ablesen, welche Fortschritte in kürzester Zeit erreicht werden können, wenn bürokratische Hürden geschliffen und den Mitwirkenden weite Gestaltungsfreiräume gewährt werden.
V.Erkenntnisse für die internationale Rechtsstaatsförderung
Die Frage, welche Erkenntnisse man aus dem Rechtsstaatsaufbau in den neuen Bundesländern ziehen kann, ist nicht nur von historischem Interesse; ihre Beantwortung hat auch Wert für die internationale Rechtsstaatsförderung der Gegenwart. Dabei sollten die eingangs genannten Ähnlichkeiten von Zielsetzungen, Reformansätzen und Unterstützungsformaten nicht darüber hinwegtäuschen, dass im Jahr 1990 in Deutschland eine äußerst ungewöhnliche historische Situation bestand. Im Gegensatz z. B. zu den postsozialistischen Staaten Ost- und Südosteuropas, des Südkaukasus und Zentralasiens mussten die neuen Bundesländer ihre Gesetzgebung, Verwaltungs- und Justizsysteme nicht vollkommen neu erschaffen, sondern konnten auf vorhandene, westdeutsche Strukturen und Ressourcen zurückgreifen.
Eine ähnliche Konstellation gab es allerdings: Nach der Vereinigung des Nord- und Südjemens im Mai 1990 sah sich der neu entstandene Staat mit ähnlichen Herausforderungen konfrontiert wie Deutschland. Die jemenitische Vereinigung scheiterte u. a. aufgrund einer schweren Wirtschaftskrise und innerer Konflikte. Die Konstellation einer Wiedervereinigung könnte sich in Zukunft auch in anderen geteilten Ländern wie Korea und Zypern ergeben. Das Zusammenkommen ungleicher Partner, also ein Beitritt, ist denkbar im Zuge der Auflösung langanhaltender, ggf. eingefrorener Konflikte wie etwa in Transnistrien, Abchasien, Donetsk und Luhansk oder der Westsahara.
Charakteristisch für Situationen fundamentalen Umbruchs ist, dass sich nur kurze Zeitfenster öffnen, in denen gehandelt werden kann und muss, will man die Chancen des Moments nutzen. Dies zeigte sich beispielsweise auch während des Arabischen Frühlings (§ 4 G.). Improvisation und unorthodoxes Handeln sind in derartigen Situationen angeraten, um eine Entwicklung in Richtung Rechtsstaatlichkeit und Demokratie anzustoßen, und sollten nicht durch eine zögerliche, bürokratische Herangehensweise gehemmt werden.
Die für den Reformerfolg in den neuen Bundesländern wesentliche Unterstützung durch die westdeutschen Partner mag in ihrer Intensität und Komplexität kaum auf andere Fälle übertragbar erscheinen, einzelne Elemente sind es aber durchaus. Sofern eine gemeinsame Rechtstradition und Sprache (§ 8 D.) zwei Länder verbinden, kann Verwaltungs- und Justizpersonal beim Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen mitwirken. Im arabischen Raum sind derartige Transfers längst verbreitet. In den Staatsdiensten der Monarchien der arabischen Halbinsel arbeiten hunderte Juristen aus Ägypten und den Maghrebländern. Andere könnten nach dem Ende der Konflikte in Libyen oder Jemen beim Wiederaufbau mitwirken, wenn entsprechende Voraussetzungen geschaffen werden. Die ostdeutsche Erfahrung lehrt hierbei, dass der langfristige Einsatz wesentlich effektiver ist als kurzfristige Engagements; sie zeigt aber auch, welche Probleme bis hin zur Ablehnung der zugezogenen Eliten nach einer ersten Phase der Euphorie auftreten können.84
Schließlich zeigt die Geschichte der neuen Bundesländer einen weiteren Aspekt deutlich: Je mehr sich Reformen auf das Leben der Bürgerinnen und Bürger auswirken können, desto wichtiger ist es, die Gesellschaft so weit wie möglich in deren Ausgestaltung einzubeziehen und Hilfe beim Übergang zu bieten. Die Unterstützung einer Bevölkerung für den Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen kann zudem nur gesichert werden, wenn sie nicht durch gleichzeitige wirtschaftliche und soziale Einschnitte schwerwiegende Nachteile hinnehmen muss.
Die Forschung zum Rechtsstaatsaufbau in den neuen Bundesländern hat wichtige Erkenntnisse hervorgebracht, ist aber nicht abgeschlossen. Mit Blick auf ihre Erfolgsbedingungen wären außerdem vergleichende Studien zu den Veränderungsprozessen in den postsozialistischen Staaten aufschlussreich.
Zweiter Teil:
Praxisbeispiele deutscher Rechtsstaatsförderung
§ 3Bilaterale und regionale Vorhaben
A.Rechtskooperation mit China (seit 1984)
Marc Spitzkatz
I.Ausgangslage
Im Jahr 1978 leitete die Volksrepublik China unter Deng Xiaoping eine Reformpolitik der Öffnung und Umgestaltung des Wirtschaftssystems ein. Seitdem sehen sich nicht nur die wirtschaftlichen Strukturen des Landes, sondern – nochmals gesteigert durch Chinas Beitritt zur Welthandelsorganisation (WTO) im Jahr 2001 und den damit verbundenen Anforderungen – auch das Rechtssystem einem rapiden Wandel ausgesetzt. Zusammenfassend kann man sagen, dass China seit der Reformpolitik systematisch sein Rechtssystem, welches durch die Kulturrevolution praktisch zerstört war, neu aufgebaut hat, wobei allerdings die Tendenz zum Rule by Law1 anstelle eines klassischen Rule of Law besteht.
Der dabei vor allem im Wirtschaftsrecht (§ 7 I.) entstandene Beratungsbedarf wird durch zahlreiche internationale Akteure gedeckt. Bereits 1984 unterstützte das Deutsche Patentamt die Entwicklung des chinesischen Patentgesetzes, das auf dem deutschen Modell beruhte und ausländische Investitionen erleichtern sollte. 1986 wurde diese Zusammenarbeit formalisiert und vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ, § 12 A.) finanziert. In demselben Jahr verfestigten sich akademische Kontakte mit der Gründung der Deutsch-Chinesischen Juristenvereinigung.2
Das Ende der Ost-West-Konfrontation 1989/1990 wirkte sich auch auf die Rechtskooperation aus; war sie bis dahin eher Aufgabe der Wissenschaft gewesen, trat nun die Entwicklungszusammenarbeit (§ 6 B.) einschließlich juristischer Ansätze daneben. Seit 1994 unterstützt das Deutsch-Chinesische Programm Rechtskooperation der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) am Standort Peking im Auftrag des BMZ die Reformen der Volksrepublik China zur Stärkung rechtsstaatlicher Strukturen und zur Förderung der sozialen Marktwirtschaft. Gemeinsam mit vielfältigen anderen Aktivitäten, unter anderem der politischen Stiftungen und des Deutschen Akademischen Austauschdienstes (DAAD), wird das Programm seit dem Jahr 2000 unter dem Dach des sogenannten Rechtsstaatsdialogs (§ 13 E.) auf Regierungsebene vom Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV, § 12 C.) koordiniert.3 Das Programm Rechtskooperation unterhält für seine Arbeit ein Büro in der chinesischen Hauptstadt Peking, in dem neben dem Leiter und dessen Stellvertretung inzwischen noch mehrere deutsche und chinesische Juristinnen und Juristen lang- bzw. mittelfristig arbeiten.4
II.Ziele
Bis zum Jahr 2000 lag der Fokus des Programms auf einer „klassischen“ Entwicklung des chinesischen Rechtssystems zur Erreichung größerer Rechtssicherheit als Voraussetzung dafür, marktwirtschaftliche Wirkungsweisen zu etablieren bzw. bestehende Strukturen nach und nach zu verbessern. Die Idee dabei war, einerseits die Schaffung „guter“ Gesetze zu unterstützen und andererseits die Grundlagen für eine professionelle, einheitliche Anwendung dieser Gesetze durch die juristischen Berufe zu legen – vor allem mit dem Ziel, wirtschaftliches Engagement in China zu fördern.
Entwicklungspolitisches Hauptziel des Programms ist seit dem Jahr 2000, die Zusammenarbeit zwischen Deutschland und China und das gegenseitige Rechtsverständnis zu ausgewählten rechtspolitischen und rechtlichen Themen in Bezug auf Staat, Wirtschaft und Gesellschaft zu verbessern. Mit der geänderten Zielsetzung wird nicht nur die fortschreitende Entwicklung des chinesischen Rechtssystems in dieser Hinsicht berücksichtigt, sondern auch der Anspruch der Volksrepublik, Partnerschaften nur „auf Augenhöhe“ zu führen.
An dieser Interessenlage hat sich bis heute nichts geändert. Mit der zunehmenden Entwicklung Chinas stehen allerdings speziellere, auch über die Landesgrenzen hinausgehende Themen im Vordergrund; hierzu gehören Klima, Umwelt und natürliche Ressourcen, grenzüberschreitende Aspekte in Energie und Verkehr sowie Normen und Standards in Industrie, Infrastruktur und Handel. Das Programm Rechtskooperation begleitetet vor Ort Maßnahmen auf Ministerebene, in denen im Interesse beider Länder liegende Themenfelder identifiziert werden.
III.Aktivitäten und Akteure
1.Unterstützung beim Systemwechsel
Die Arbeit des Programms Rechtskooperation bzw. seiner Vorgängerprogramme und -projekte hat sich im Verlauf seiner mehr als dreißigjährigen Geschichte mit der teilweise rasant fortschreitenden Entwicklung Chinas gewandelt und sich dabei insbesondere den Bedürfnissen des Partnerlandes angepasst. Wenn hier auch für eine umfassende Darstellung der zahlreichen Aktivitäten verzichtet werden muss, so lassen sich doch einige zentrale Linien nachzeichnen, welche die Arbeit bestimmt haben und auch heute noch bestimmen. Um diese besser verstehen zu können, ist Folgendes zu beachten: Maßgebendes Interesse Chinas (und im Übrigen auch Deutschlands) war zu Beginn der Partnerschaft zunächst, China „fit“ für die Teilnahme am Welthandel zu machen und, wie schon erwähnt, einen durch möglichst große Rechtssicherheit geprägten Rahmen für ausländische Investitionen zu schaffen. Hierzu musste, wie in allen ehemals durch kommunistisches Wirtschaften geprägten Staaten, an mehreren Stellen angesetzt werden. Im Kern brachte die Entscheidung für die Öffnung Chinas nämlich das Erfordernis mit sich, die Mechanismen der Regierung auf „Rechtsstaat“ im engeren Sinne umzustellen, mithin Herrschaft jedenfalls im Bereich der Wirtschaft über Gesetze und Verordnungen auszuüben. Auf einen derartigen Systemwechsel waren zu Beginn der Reformen alle staatlichen Akteure nur unzureichend vorbereitet. Da rechtsstaatliche Mechanismen nur wirksam werden, wenn Legislative, Judikative und Exekutive zusammenwirken, adressierten die entwicklungspolitischen Maßnahmen Akteure aus allen drei Bereichen.
2.Gesetzgebungsberatung
Der Ständige Ausschuss des Nationalen Volkskongresses als wichtigste Gesetzgebungsinstanz wurde als primärer Adressat für die Gesetzgebungsberatung identifiziert. Dieser hat in Abweichung vom herkömmlichen Gewaltenteilungssystem westlicher Demokratien als wichtigste Gesetzgebungsinstanz auch das Recht, seine Gesetze auszulegen. Über die Jahre berieten das Programm Rechtskooperation und seine Vorgänger einflussreiche (Unter-)Ausschüsse in den Bereichen Finanzen und Wirtschaft, Gesetzgebungsangelegenheiten und Haushalt in zentralen Gesetzgebungsvorhaben (§ 13 A.). Der Bogen spannt sich hier sehr weit, von Staatshaftung und Beamtenrecht über Insolvenz- und Personengesellschaftsrecht, Sachenrecht und Antimonopolrecht bis hin zum Prozessrecht, um nur einige Beispiele zu nennen. Im Rahmen der bis heute gepflegten Zusammenarbeit werden deutsche Erfahrungen mit der Regelungsmaterie über die klassischen Instrumente des Erfahrungs- und Wissensaustauschs, nämlich Symposien, Workshops, Trainings und Fachinformationsreisen, vermittelt. Eine ähnliche Kooperation besteht für Akteure der Exekutive. Hier werden das chinesische Handels- sowie das Justizministerium adressiert, da sie die wichtigsten Akteure in der Exekutive für Rechtsreformen im Bereich des Wirtschaftsrechts sind.
Ähnlich wie in anderen deutschen Rechtskooperationen besteht der Ansatz darin, langfristig Dienstleistungen zur Verfügung zu stellen, die es Partnern ermöglichen, zu eigenen Reformvorhaben Fachwissen aus Deutschland gezielt abzufragen. Die Zusammenarbeit ist dialogisch mit dem Ziel, eine konstruktive eigene Lösung der gesetzgeberischen Aufgabenstellung zu entwickeln, und nicht etwa ein fremdes „Rechtspaket“ unkritisch zu übernehmen. Die Vorteile für nachhaltige Wirkungen eines solchen Ansatzes liegen auf der Hand. Im Gesetzgebungsprozess wurden deutsche Erfahrungen beratend eingebracht und fanden – idealerweise – Eingang in chinesische Gesetze. Dies steht repräsentativ für die fortschreitende Entwicklung des chinesischen Rechtssystems.
3.Ausbildung von Richterinnen und Richtern
Die Maßnahmen zur Stärkung rechtsstaatlicher Kompetenzen fokussieren für die Legislative und Exekutive die Vermittlung von Inhalten; Justizbedienstete werden in ihren Kompetenzen bei der Anwendung von Recht gestärkt (§ 13 B.). In Kooperation mit dem Obersten Volksgericht, dem die für die Fortbildung von Richterinnen und Richtern zuständige Nationale Richterakademie untersteht, wurden mittlerweile mehr als 10.000 chinesische Richterinnen und Richter5 in deutscher Rechtsanwendungstechnik geschult, hier insbesondere in der Subsumtions- und Relationstechnik. Dies soll sie in die Lage versetzen, die (neuen) Gesetze und Verordnungen in vorhersehbarer – und richtiger – Weise anzuwenden. Nach dem Ende der Kulturrevolution und zu Beginn der Reformen gab es kaum juristisch geschulte Richterinnen und Richter in China. Das Bedürfnis war daher besonders groß, juristische Kompetenzen aufzubauen. In Ermangelung eines rechtswissenschaftlichen Publikationswesens und im Hinblick auf die große Zahl neu verabschiedeter Gesetze erschien es besonders vielversprechend, eine methodische Rechtsanwendung zu fördern, die weniger materielle Rechtskenntnisse voraussetzt. Schwerpunkt der Aktivitäten sind – von entsprechenden Publikationen flankierte – Schulungsmaßnahmen in China, bei denen deutsche Rechtsanwenderinnen und -anwender anhand chinesischer Fälle und unter Anwendung chinesischer Gesetze Rechtsfragen nach der deutschen Subsumtions- bzw. Relationsmethode lösen. Der Ansatz hat den besonderen Reiz, die Vorzüge der vermittelten methodischen Fähigkeiten dadurch aufzuzeigen, dass die Lösung eigener Rechtsfragen und damit die eigene tägliche Arbeit erleichtert werden – dies lässt auf eine größere Akzeptanz hoffen. Methodische Vereinheitlichung der Rechtsanwendung führt nach deutscher Erfahrung zu einer einheitlichen, die Fachkommunikation erleichternden Sprache und Denkweise, vermindert die Gefahr willkürlicher Entscheidungen durch die Anforderung, diese – zumindest vor sich – nachvollziehbar zu begründen, und trägt durch die Fokussierung auf die Kernprobleme des Falls zur ökonomischen Prozessführung bei. Die Schulungsmaßnahmen finden nicht nur im Aus- und Fortbildungszentrum der Nationalen Richterakademie in Peking mit von dieser ausgewählten Teilnehmenden aus ganz China statt, sondern auch in der Provinz. Hier treten deutsche Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und -anwälte sowie Rechtsanwältinnen und -anwälte in einen oft mehrtägigen Dialog mit ihren chinesischen Kolleginnen und Kollegen, der auch dazu beiträgt, sich zum professionellen Selbstverständnis auszutauschen. Diese Trainings und eine begleitende achtbändige Lehrbuchreihe zur Rechtsanwendungsmethodik sind inzwischen fester Bestandteil des Lehrplans der Nationalen Richterakademie. Schulungsmaßnahmen gab es – in geringerer Zahl – auch für Mitarbeitende von Ministerien und Studierende; sie wurden mittlerweile auf Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte ausgeweitet.
Neben regelmäßigen Evaluierungen (§ 10 C.) führte das Programm im Jahr 2018 eine Untersuchung zur Anwendung der Subsumtionstechnik in chinesischen Gerichtsurteilen durch. Dabei wurden stichprobenartig insgesamt 40 erst- und zweitinstanzliche Urteile aus den Bereichen der Zivil- und Strafgerichtsbarkeit ausgewertet, an denen Teilnehmende der Trainingskurse mitgewirkt haben. Diese Untersuchung ergab, dass in 75 Prozent der Entscheidungen die in den Kursen vermittelten Arbeitstechniken zutreffend und fachgerecht angewandt wurden. Offen muss bleiben, ob damit auch messbare Auswirkungen auf die Rechtsprechung der mehr als 120.000 chinesischen Richter und Richterinnen einhergehen. Dies würde eine großangelegte Untersuchung erfordern, die zumindest nicht an mangelnder Transparenz scheitern würde. Anders als zu Beginn der Reformen werden Urteile chinesischer Gerichte nämlich mittlerweile begründet und in großer Zahl veröffentlicht. Die Internetseite China Judgements Online, auf der chinesische Gerichtsentscheidungen und andere gerichtliche Dokumente eingesehen werden können (§ 13 I.), wurde laut Oberstem Volksgerichtshof bis zum Jahr 2020 ca. 13,2 Milliarden Mal aufgerufen. Sie ist seit dem 1. Juli 2013 online und wurde schon von Personen aus 210 Ländern und Regionen besucht. 42,6 Millionen Urteile können dort eingesehen werden. Damit ist die Seite die weltgrößte Datenbank für Gerichtsurteile. Außerdem können alle Gerichte in China Verhandlungen live ins Internet übertragen.6 Es ist davon auszugehen, dass dem ein erheblicher Zuwachs von Rechtsmitteln der Bürgerinnen und Bürger zugrunde liegt.
IV.Wirkungen
In der breiteren Perspektive beruht das Wirkungsmodell zur Arbeit des Rechtsstaatsprogramms auf Hypothesen langfristiger Zusammenarbeit und lässt sich graphisch wie folgt darstellen, wobei eine Reihe zusätzlich notwendiger Faktoren für rechtsstaatliche Verbesserungen nicht erfasst sind:7
Abb.: Wirkungsmodell Deutsch-Chinesisches Programm Rechtskooperation für den Projektzeitraum 1.1.2015–31.12.2018
Die tatsächlichen Wirkungen der langjährigen Kooperation sind allerdings kaum zu messen,8 zumal interne Vorgänge im chinesischen Staats- und Verwaltungsapparat in der Regel nicht öffentlich gemacht werden9 und Maßnahmen der Rechtsstaatsförderung durch mannigfache Erscheinungsformen der Korruption (§ 7 E.) an Wirksamkeit verlieren. Erschwerend kommt hinzu, dass sich im Bereich der Rechtsberatung zahlreiche Akteure engagieren – zu den vielen deutschen kommen andere europäische Akteure, Maßnahmen unter dem Dach der Europäischen Union oder der Weltbank und vor allem Einrichtungen der Vereinigten Staaten. Schon eine Koordinierung aller von den verschiedenen Seiten durchgeführten Maßnahmen mit dem Ziel, Überschneidungen zu vermeiden und Synergien zu erzielen, stellt sich als äußerst schwierig dar.10
Das Engagement Deutschlands im Rahmen der rechtlichen Kooperation mit China und damit insbesondere die Arbeit des Rechtsprogramms muss sich daher auch immer wieder kritische Fragen stellen lassen, regelmäßig im Kontext der bislang nahezu jährlich stattfindenden Besuche der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers. Die Kritik betrifft allerdings weniger Erfolge bei der Verbesserung des chinesischen Rechtssystems als solchem, sondern vor allem die Frage, inwieweit die Zusammenarbeit geeignet ist, Rechtsstaatlichkeit und die Menschenrechtslage (§ 6 C.) in China zu verbessern.11 In der Tat lässt sich beobachten, dass die Einführung und Reform zahlreicher Gesetze sowie die Umstellung des chinesischen Herrschaftssystems auf ein Rule by Law bislang nicht zu der erhofften Liberalisierung der chinesischen Gesellschaft geführt hat. Auch aus diesem Grund ist die mit erheblichem finanziellem Aufwand betriebene Entwicklungsförderung eines wirtschaftsstarken und finanzkräftigen Landes häufig kritisiert12 und z. B. von Entwicklungshilfeminister Dirk Niebel in Frage gestellt worden.13 Ohne Zweifel ergeben sich jedoch auch in Menschenrechtsfragen besondere Vorteile aus einer auf lange Zeit angelegten Zusammenarbeit, die auf nachhaltige Weise Netzwerke knüpft und so persönliche Grundlagen für Gespräche schafft. Die von der Bundesregierung im Rahmen des inzwischen gefährdeten Menschenrechtsdialogs14 mit China gepflegte „stille Diplomatie“ hatte in der langjährigen Partnerschaft mit Hilfe des Vorhabens vor Ort bislang eine wichtige Stütze.
B.Unterstützung der Transformationen in Mittel-, Ost- und Südosteuropa (seit 1992)
Julie Trappe *1
I.1990 als neue Etappe deutscher Rechtsstaatsförderung
Das Jahr 1990 markiert den Beginn einer neuen Etappe deutscher Rechtsstaatsförderung. Mit dem Fall der Mauer und des Eisernen Vorhangs stellte sich auch die Frage nach einem deutschen Engagement in Osteuropa. Eine neue – juristische – Welt erschien hinter dem Vorhang, die bis dahin vor allem ein Feld der Ostrechtsforschung war. Dies weckte zum einen auf deutscher Seite wissenschaftliches, politisches und wirtschaftliches Interesse. Auf der anderen Seite blickte man in den Staaten Osteuropas nach Deutschland als eines der Länder, das die Transformationen zu rechtsstaatlichen Demokratien begleiten könnte. Dabei wurde oftmals die deutsche Wiedervereinigung und die Unterstützung der neuen Bundesländer als Anknüpfungspunkt und Modell betrachtet.
Die vermehrt an das Bundesjustizministerium gerichteten Anfragen führten 1992 zur Gründung der deutschen Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit (IRZ), die in den Staaten Mittel-, Ost- und Südosteuropas sowie den Nachfolgestaaten der Sowjetunion beratend tätig werden sollte.15 Dies geschah zunächst in Form von Zuwendungen aus dem Bundeshaushalt im Rahmen des TRANSFORM-Programms der Bundesregierung und konzentrierte sich auf elf Länder und zwar auf die drei Republiken der Neuen Unabhängigen Staaten (NUS) – Weißrussland, Ukraine und Russische Föderation –, die drei baltischen Staaten – Lettland, Estland, Litauen – sowie Polen, Ungarn, Tschechien, Slowakei und Slowenien. Mit dem 1999 nach dem Kosovokrieg auf deutsche Initiative ins Leben gerufenen Stabilitätspakt Südosteuropa kamen die Westbalkanstaaten sowie Rumänien und Bulgarien als Partner dazu (§ 12 C.).
Die Rechtsberatung in Mittel- Ost- und Südosteuropa wurde dabei als eine neue Aufgabe verstanden, der sich die Bundesregierung und insbesondere das Bundesjustizministerium stellen müsse. Im Selbstverständnis ging es hier um Rechtspolitik und nicht um Entwicklungshilfe im klassischen Sinne. Es handelte sich demnach um ein eigenständiges Betätigungsfeld des Justizressorts, das sich von der Entwicklungshilfe im BMZ abgrenzte. Letztere verband ihre Rechtsreformberatung mehr mit den wirtschaftlichen und sozialen Reformen der Transformationsstaaten in Südosteuropa, Südkaukasus und Zentralasien.16
Die IRZ sollte die Partnerländer bei der Entwicklung rechtsstaatlicher und marktwirtschaftlich ausgerichteter Strukturen unterstützen und dabei eine Orientierung an deutschen Erfahrungen und Recht ermöglichen. In der Satzung der IRZ heißt es, Zweck des Vereins sei die Förderung und Pflege der internationalen Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Rechts im Sinne der Völkerverständigung, insbesondere die Unterstützung ausländischer Staaten beim Übergang von der Planwirtschaft in die soziale Marktwirtschaft, im Bereich der Gesetzgebung und des Aufbaus der Rechtspflege sowie der Förderung von Wissenschaft und Forschung.17 Trotz des grundsätzlich nachfrageorientierten Ansatzes zeigt sich hier, dass auch deutsche Eigeninteressen eine Rolle spielten, insbesondere in wirtschaftlicher Hinsicht, denn Osteuropa eröffnete neue Märkte. Ursprünglich war in diesem Sinne auch eine starke Beteiligung der deutschen Wirtschaft angedacht, was aber eher zögerlich aufgegriffen wurde.
Man entschied sich, diese Arbeit aus dem Justizministerium auszulagern, um mit einer kleinen, spezialisierten Institution außerhalb des ministeriellen Betriebes kurzfristig, flexibel, bedürfnisorientiert und unmittelbar auf die Anfragen der Partner aus dem Ausland reagieren und diese beraten zu können.
Die konkrete Hilfe bestand in der Beratung der Justizministerien, anderer Fachministerien und Behörden, den Rechtsausschüssen der Parlamente und der Gerichte.18 Deutsche Expert:innen aus Justiz und Wissenschaft unterstützten insbesondere bei Gesetzesvorhaben (§ 13 A.), erarbeiteten entsprechende Gutachten und berieten die Partner. Sie wirkten daran mit, systematische Kommentierungen von Gesetzen und Rechtsprechung zu erstellen. Ein weiterer Schwerpunkt war die Aus- und Fortbildung. Die Neuausrichtung der Jurist:innenausbildung an den Hochschulen wurde begleitet und darüber hinaus auch Schulen des deutschen Rechts an den Universitäten gegründet. Die IRZ rief ein – bis heute laufendes – Hospitationsprogramm für Richter:innen und Staatsanwält:innen ins Leben, das es den Rechtspraktiker:innen aus den Partnerstaaten ermöglicht, für einige Wochen die Praxis in der deutschen Justiz zu erfahren. Hieraus sind seit den 1990er-Jahren Netzwerke entstanden, die Jurist:innen aus Deutschland und den Partnerstaaten verbinden (§ 13 H.).19
Aber auch abgesehen von der Gründung der IRZ kann man grundsätzlich von einer neuen Dynamik der deutschen Rechtsstaatsförderung in Mittel-, Ost- und Südosteuropa in den 1990er-Jahren sprechen. Selbstverständlich gilt das in besonderem Maße für die Ostrechtsforschung, die die über Jahre aufgebaute Expertise für die neuen Partnerstaaten mitbrachte und in den Beratungsprozess – oftmals auch in Kooperation mit der IRZ – einbringen konnte.20 Ebenso sind hier die Max-Planck-Institute mit ihrer über Jahrzehnte in den Länderreferaten aufgebauten Expertise zu nennen sowie die Forschungsstelle Osteuropa an der Universität Bremen.
Auch die politischen Stiftungen begannen bereits in den 1990er-Jahren Aktivitäten der politischen Bildung und Rechtsstaatsförderung in den mittel-, ost- und südosteuropäischen Staaten (§ 3 I.). Die GIZ war hier zunächst nach einer Ressortaufteilung nicht tätig, sondern nahm die Beratung von Rechts- und Justizreformen zuerst im Südkaukasus und in Zentralasien (§ 3 C.) auf, später dann in Südosteuropa. Insbesondere seien hier bilaterale Vorhaben in Serbien und Kosovo sowie der „Offene Regionalfonds für Südosteuropa – Rechtsreformen“ erwähnt.21
Insgesamt kann man sagen, dass die 1990er-Jahre und die Beratung in Mittel- und Osteuropa ein Startschuss für eine aktive deutsche Rechtsstaatsförderung im Ausland war.
II.Beratung in Mittel-, Ost- und Südosteuropa ab den 1990er-Jahren
1.Gegenstand der Reformen
Nach dem Zusammenbruch der Herrschafts- und Wirtschaftssysteme mussten die mittel- und osteuropäischen Staaten ihre Gesellschafts- und Rechtsordnungen neu denken. Jeder Staat ging hier seinen eigenen Weg, abhängig von dem spezifischen Charakter des überkommenen sozialistischen Regimes, der Art des Umbruchs, der Elitekontinuität, der wirtschaftlichen Situation, der Rechtstradition und der vorhandenen staatlichen und zivilgesellschaftlichen Strukturen. In manchen Staaten – wie etwa in Polen und Ungarn – hatten bereits in den 1970er- und 1980er-Jahren politische und wirtschaftliche Reformprozesse begonnen,22 in anderen – wie Rumänien – begannen Reformen erst schleppend in den 1990er-Jahren. In unterschiedlichem Maße konnte bestehendes Recht in Kraft bleiben oder an Strukturen aus der Zwischenkriegszeit angeknüpft werden.
Trotz aller Unterschiedlichkeiten in den Ländern gibt es dennoch parallele Entwicklungslinien der Transformationsprozesse, die auch für die deutsche Rechtsberatung bestimmend waren. So reformierten alle Staaten als Ausdruck des Neubeginns zunächst ihre Verfassung bzw. gaben sich eine neue Verfassung, die auf den Grundsätzen einer Mehrparteiendemokratie, Rechtsstaatlichkeit und den universellen Menschenrechten, der sozialen Marktwirtschaft und der Gewaltenteilung basierte. Gefragt war deutsche Beratung nicht nur im Hinblick auf diese Reformen, sondern auch bezüglich der häufig (neu) gegründeten Verfassungsgerichtsbarkeit. Entscheidend war dabei das veränderte Verhältnis des Individuums zur Staatsmacht. Es galt, die Grundlagen für einen Staat zu legen, der nicht nach politischen Regeln herrschte, sondern sich durch eine an das Prinzip der Gewaltenteilung gebundene Staatsmacht auszeichnete und dem Schutz der Grundrechte verpflichtet war. Dieser Paradigmenwechsel brachte auch die Stärkung oder Schaffung eines Verwaltungsrechts mit sich, in dem sich jede Person effektiv gegen rechtswidriges Staatshandeln wie etwa Verwaltungsakte oder auch normative Akte wehren konnte.23
Ein weiterer Schwerpunkt war das Zivil- und Wirtschaftsrecht. Da das Privateigentum in der Logik der Staatswirtschaft eine untergeordnete Rolle spielte und sich alle Produktionsmittel in staatlicher Hand befanden, musste das Zivilrecht grundlegend verändert werden, um eine Marktwirtschaft abbilden zu können. Im Zentrum stand der Aufbau einer privaten Eigentumsordnung sowie die Schaffung von Rahmenbedingungen für unternehmerische Tätigkeit und den wirtschaftlichen Leistungsaustausch. Alle Staaten gaben sich neue zivilrechtliche Gesetze bzw. ein Zivilgesetzbuch oder reformierten die Gesetze. Deutsche Beratung spielte in diesem Bereich eine entscheidende Rolle. Dies bezog sich nicht nur auf Grundlagen des Zivilrechts wie Sachen- und Schuldrecht, sondern auch auf Banken-, Handels- und Gesellschaftsrecht, auf Fragen des Handelsregisters, auf die freiwillige Gerichtsbarkeit und das Grundbuchrecht.24
Auch wenn das Straf- und Strafprozessrecht zunächst nicht im Vordergrund stand, begannen in allen mittel- und osteuropäischen Staaten bereits in den 1990er-Jahren Reformprozesse, die auch von deutschen Wissenschaftler:innen und Praktiker:innen begleitet wurden.25 Neben der Entpolitisierung lag der Schwerpunkt auf der Ausgestaltung eines Strafrechts, das die (Grund)Rechte des Angeklagten schützte. Auch die Ausarbeitung eines rechtsstaatlichen Standards entsprechenden Sanktionensystems einschließlich der Modernisierung des Strafvollzugs war Gegenstand der Reformen. Außerdem wurden die Rollen im Strafprozess neu „verteilt“. War es klassischerweise die Staatsanwaltschaft, die in den sozialistischen Strafrechtssystemen das Verfahren in der Hand hatte, gab es nun eine Verschiebung hin zum unabhängigen, nur dem Gesetz verpflichteten Richter. Auch die Abgrenzung der Kompetenzen von Staatsanwaltschaft, Gericht und Polizei stellte einen zentralen Punkt der Reformen dar.
Aber nicht nur im Strafprozess ging es um die Abgrenzung von Kompetenzen. Im Zuge des Aufbaus eines unabhängigen und funktionsfähigen Justizsystems und im Sinne des neuen Staatsbildes wurden alle Institutionen und Funktionen in den Blick genommen und die Rollen teilweise neu verteilt. In allen Staaten wurde das Prozessrecht reformiert und neue gesetzliche Regelungen zur Gerichtsorganisation geschaffen. Natürlich konnte man auch auf – vormals – bestehende Strukturen zurückgreifen, wie die häufige Wiederbelebung der Richterräte als justizielle Selbstverwaltungsorgane zeigt. Zu erwähnen ist an dieser Stelle auch die Stärkung der Rechtsanwaltschaft und des Notariats (§ 3 J.). Festzustellen war vielfach ein von Misstrauen und vermeintlicher Gegnerschaft geprägtes Verhältnis zwischen den verschiedenen Akteuren sowie eine schwach ausgeprägte oder fehlende Kommunikation untereinander. Hier konnte deutsche Beratung aus der Außenperspektive oftmals helfen, indem sie die verschiedenen Seiten an einen Tisch brachte und ein Forum schuf, in dem sich Rechtsanwält:innen, Staatsanwält:innen, Richter:innen und Polizist:innen austauschen konnten. Das deutsche Beispiel von strukturierten Dialogen zwischen den verschiedenen Berufsgruppen, die sich alle als Teil der Rechtspflege verstehen, war oft Vorbild und konnte dazu beitragen, die Sorge vor einer vermeintlichen Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips aufzubrechen.
2.Die europäische Dimension
Deutsche Beratung überschnitt sich schnell mit dem Prozess der EU-Erweiterung. Für die Mittel- und südosteuropäischen Staaten rückte der EU-Beitritt immer mehr in den Vordergrund. Insofern ging die Beratung in diesen Staaten in eine andere Richtung als die in der IRZ ebenso weiterlaufende Beratung in der GUS. Mit den Europaabkommen als einer besonderen Form der Assoziierungsabkommen erfolgte Mitte der 1990er-Jahre die erste Bindung der damaligen Beitrittskandidaten Ungarn, Polen, Tschechische Republik, Slowenien, Slowakei, Lettland, Litauen, Estland, Rumänien und Bulgarien an die EU. Mit Aufnahme der Beitrittsverhandlungen waren die Staaten laut den Kopenhagener Kriterien verpflichtet, den Acquis communautaire umzusetzen. In den folgenden Jahren bis zum Beitritt stand dieser sowie die Übernahme europäischer Standards im Zentrum der Reformen. Die EU-Kommission eröffnete in allen Staaten Delegationen und förderte unter anderem den Bereich Justiz durch Projekte wie EU-Twinnings und Grants (§ 12 D.).
Für die deutsche Rechtsstaatsförderung bedeutete dies, dass sie immer mehr auch den Europäischen Integrationsprozess (§ 6 F.) berücksichtigen und sich in die Strukturen der europäischen Beratung durch EU-Projekte oder durch den Support for Improvement in Governance and Management (SIGMA) einfügen musste. Die Übernahme des Acquis nahm daher auch in der deutschen Beratung immer mehr Raum ein. IRZ und GIZ wurden dem gerecht, indem sie in Ergänzung zur bilateralen Arbeit zunehmend mit Mitteln der EU oder in gemeinsamen Vorhaben mit Ko-Finanzierungen arbeiteten.
III.Schlussfolgerungen
Als die IRZ 1992 zunächst für einen Zeitraum von zehn Jahren gegründet wurde, dachte man, in diesem Zeitraum seien die Transformationsprozesse in den Partnerstaaten abgeschlossen. Dies ist bezeichnend dafür, wie sehr man die Prozesse in ihrer Komplexität unterschätzt hatte. Insbesondere lernte man, dass es mit der Schaffung von Institutionen und der Verabschiedung von Gesetzen allein nicht getan ist, sondern dass die Herausforderungen mitunter erst mit der Implementierung von Gesetzen beginnen. Nicht nur die Schulung von Rechtsanwender:innen, sondern auch die Entwicklung einer Rechtspraxis und neuen Rechtskultur braucht Zeit, zumal die Bevölkerung Vertrauen in die staatlichen Institutionen entwickeln musste. Dafür sind Geduld, längerfristige Austauschbeziehungen und rechtsvergleichendes Denken nötig.
Zu berücksichtigen ist auch, dass die Justiz- und Rechtsreformen in Mittel- und Osteuropa mit enormen politischen Veränderungen zusammenfielen. Die sozialistischen Parteien wurden aufgelöst und Mehrparteiensysteme geschaffen. Die neue politische Landschaft variierte je nach Grad der Elitekontinuität und je nachdem, wie stark sich schon vor dem Regimewechsel eine Zivilgesellschaft und Opposition bilden konnte. In allen Ländern musste eine neue politische Balance gefunden werden, was natürlich mit Schwankungen einherging, die sich auch in der Rechtspolitik widerspiegelten. Dabei gab es – in einigen Staaten mehr, in anderen weniger – auch Widerstände gegen die neuen demokratischen Systeme. Insbesondere dort, wo sich alte Elite- und Machtstrukturen – offen oder im Untergrund – halten und wirtschaftlich, vor allem im Prozess der Privatisierung des staatlichen Eigentums, vom Umbruch profitieren konnten. Alle Gesellschaften und Justizsysteme hatten außerdem mit Fragen der Transitional Justice (§ 7 H.) zu tun; mit Lustration, Wiedergutmachung, gesellschaftlicher Versöhnung und nicht zuletzt mit der strafrechtlichen Aufarbeitung systemgestützten Unrechts. Letzteres geschah in sehr unterschiedlichem Maße und mehr oder weniger zeitnah. In allen Staaten war es jedoch ein Thema, das die Gesellschaft bewegte – und eine Herausforderung für ein neu entstehendes Justizsystem, das sich noch für einige Zeit auf die alte Generation von Jurist:innen verlassen musste.
Aber auch wenn man zu Beginn der 1990er-Jahre dachte, die Transformationsprozesse könnten schneller laufen, so ist doch viel passiert. Elf mittel-, ost- und südosteuropäische Staaten sind EU-Mitglied. Trotz teilweiser Rückschläge fußen alle Staaten auf einem demokratischen und rechtsstaatlichen Fundament und haben eine europäischen Standards entsprechende Rechtsordnung. Der EU-Beitrittsprozess samt seiner Konditionierung war ohne Zweifel entscheidend für diese Entwicklung. Auch wenn eine konkrete Zuordnung deutscher Beratungsleistung oft nicht möglich ist – insbesondere bei den großen Gesetzeskodifizierungen, an denen in der Regel Expert:innen aus verschiedenen EU-Mitgliedstaaten mitgewirkt haben –, so kann man doch gleichermaßen festhalten, dass Deutschland auf dem Weg der Transformation ein langjähriger und verlässlicher Partner für die mittel-, ost- und südosteuropäischen Staaten war.
Die kritische Auseinandersetzung mit der deutschen Beratungstätigkeit in diesen Staaten hat auch die Diskussion angestoßen, wie Rechtsstaatsförderung aussehen sollte und die Debatte um legal transplants wieder aufgegriffen (§ 8 B.).26 Auch das Problem widersprüchlicher Beratung durch verschiedene internationale Geber wurde offenbar. Eine der lessons learned ist sicherlich, dass Beratung Kenntnisse des Partnerlandes, seiner Geschichte, Rechtskultur und bestenfalls Sprache braucht. Dafür ist kontinuierliches, langfristiges Arbeiten ebenso hilfreich wie gründliche Dokumentation und wissenschaftliche Auswertung, um Wissen und Erfahrungen festzuhalten und für nachfolgende Berater:innen nutzbar zu machen (§ 14 A., § 14 B.). Außerdem geht es nur zusammen mit den Jurist:innen im Partnerland, denn sie sind die Expert:innen für ihr Recht und verstehen die Hintergründe, politisch wie kulturell.
Die Zusammenarbeit in der GUS, in Zentralasien und dem Kaukasus läuft bei GIZ, IRZ und anderen Akteuren weiter. Hinsichtlich der mittel- und südosteuropäischen Staaten, die der EU beigetreten sind, wurde die deutsche – und europäische – Unterstützung nach dem Beitritt weniger bzw. mittlerweile eingestellt. Nichtsdestotrotz sind die neuen Mitgliedstaaten teilweise noch in Förderprojekte eingebunden, wie etwa in das Rechtsstaatsprogramm Südosteuropa der KAS (§ 3 I). Auch durch Hospitationsprogramme, Justiz- und Hochschulpartnerschaften bestehen nach wie vor Verbindungen. Darüber hinaus sind die ehemaligen Empfängerländer der 1990er-Jahre heute auch gefragte Partner Deutschlands bei der gemeinsamen Durchführung von EU-Projekten.
C.Unterstützung der Transformationen in Südkaukasus und Zentralasien (seit 1993)
Jens Deppe *2
I.Ausgangslage der Transformationsstaaten
Dieser Beitrag berichtet über die Unterstützung der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Transformationen im Südkaukasus und in Zentralasien im Rahmen der deutschen internationalen Zusammenarbeit. Hierbei geht es weniger um die Reformergebnisse im Einzelnen. Diese lassen sich genauer den jeweiligen Darstellungen entnehmen, die den Fortschritt der Rechts- und Staatsreformen seit dem Beginn der Transformation (1990/1991) dokumentieren und bewerten.27 An dieser Stelle geht es um den zusammenfassenden Rückblick auf die Arbeit der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) im Auftrag des BMZ, der die Art und Weise der Rechtsstaatsförderung beleuchtet. Er zeigt, wie die betreffenden Vorhaben die Partnerländer in ihren Reformbemühungen begleitet haben. Das Bemerkenswerte an dieser Entwicklung ist, dass die Rechts- und Justizreformberatung in beiden Regionen über 25 Jahre lief, mit ähnlichen Aufgaben und Strukturen: Ein Programm mit länderübergreifender Zusammenarbeit, das zugleich in allen drei (Südkaukasus) bzw. fünf (Zentralasien) Partnerländern auch bilateral tätig gewesen ist.
Die Langlebigkeit dieses Konzeptes lässt sich mit einem erheblichen Reformbedarf nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion erklären. Der politische Paradigmenwechsel führte zu rechtlichen Reformen, die insofern noch bis heute andauern, als die Implementierung des neuen Rechts notwendigerweise eine langwierige Institutionenbildung nach sich zieht. Zuerst entstanden neue Nationalstaaten mit eigenen Verfassungen. Die Transformation der Wirtschaft verlangte nach neuen Gesetzbüchern im Zivilrecht, die den Übergang von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft einläuteten (§ 7 I.). Außerdem forderte die Teilnahme an der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) eine zunehmende Orientierung an den Menschenrechten (§ 6 C.). Der Europarat hatte beträchtlichen Einfluss auf alle drei südkaukasischen Staaten. Das wirkte sich insbesondere, aber nicht nur, auf das Strafrecht aus. Mit einiger Verzögerung setzten auch Reformen des Öffentlichen Rechts ein. Die folgende Übersicht zeigt die Jahreszahlen der Verabschiedung grundlegender Gesetze im Privatrecht (1997–2000) (§ 5 A.) und im Öffentlichen Recht (2000–2011) in den drei südkaukasischen Staaten:
Die Gegenstände der internationalen Zusammenarbeit waren nach dem Ende der Sowjetunion in allen ihren Nachfolgestaaten sehr ähnlich: das Privatrecht, das Strafrecht und das Verwaltungsrecht waren grundlegend umzugestalten, die juristischen Berufe neu zu definieren. Entsprechend galt es die juristische Aus- und Fortbildung anzupassen. Hierfür benötigte man eigene, nationale juristische Literatur, sowie reformierte Institutionen in Justiz und Verwaltung. Die Grafik zeigt am Beispiel des öffentlichen Rechts die längere Zeit parallel verlaufenden Reformschritte, von der Gesetzgebung bis hin zur juristischen Literatur:
Die Ausgangssituation war keine tabula rasa. Der russische Rechtskreis verfügte über ein weit entwickeltes und einheitliches Rechtssystem. Aber es galt einen neuen Zugang zum Recht zu finden. Vertragsfreiheit, Eigentumsschutz, Interessenabwägung, Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und Willkürverbot, Rechtssicherheit und Vertrauensschutz, Gewaltenteilung und Gesetzesvorbehalt sowie die Unabhängigkeit der Justiz waren Stichworte, die eine am Gemeinwohl orientierte Rechtsordnung und ein Rechtssystem propagierten, das individuellen Rechtsschutz bietet. Das sozialistische Recht war hierauf nicht eingestellt. Die Bürger:innen hatten kein entsprechendes Selbst- und Rechtsbewusstsein. Die professionellen Rechtsanwender:innen waren unabhängiges, d. h. nur dem Recht verpflichtetes, Denken und Entscheiden nicht gewohnt. Die staatlichen Institutionen waren auf die Aufgabenerfüllung mit Dienstleistungen für die Bürger:innen nicht vorbereitet. Aus ihnen sollten Institutionen im öffentlichen Interesse werden. Die Reformen wiesen indessen auch eine gewisse Ambivalenz auf. In fast allen Staaten des Südkaukasus und Zentralasiens stammten die Präsidenten und viele Regierungsmitglieder aus der sowjetischen Nomenklatura. Sie bauten den Sozialismus binnen kurzer Zeit ab und zugleich bauten sie ihre eigene Machtstellung aus. In Zentralasien und in Aserbaidschan entstand eine neue Art des Präsidentialismus.28 Mit dem Umbruch in den Neunziger Jahren war – entgegen dem Wortlaut der neuen Verfassungen – nicht unbedingt ein klares politisches Bekenntnis der Regierungen zu Demokratie, Rechtsstaat, Privateigentum und freier wirtschaftlicher Betätigung verbunden. Die Menschenrechtssituation ist in vielen Ländern Zentralasiens bis heute problematisch, insbesondere mit Blick auf die politischen und bürgerlichen Rechte. Aber im Zuge der Entstehung der Nationalstaaten war das Recht ein zentrales Reforminstrument, insbesondere für wirtschaftliche Reformen. Einer der deutschen Berater schrieb 1993 angesichts der Flut neuer Gesetze in den Transformationsstaaten: „Es ist, als glaubten die Akteure, dass die Wirtschaftsreformen wesentlich Rechtsreformen seien.“29
II.Zweifache Aufgabenstellung der Transformation
Die Aufgabe bestand zum einen darin, das Recht selbst zu reformieren. Zum anderen fungierte das Recht aber auch als Instrument für die anstehenden politischen und wirtschaftlichen Reformen. Diese zweifache Aufgabenstellung war nicht einfach zu bewältigen. Die Reformen schritten zügig voran, die Regierungen duldeten keinen Aufschub – nicht zuletzt wegen der großen wirtschaftlichen Einbrüche, die viele Nachfolgestaaten der Sowjetunion unmittelbar nach ihrer Auflösung erlitten. Die erforderlichen Veränderungen mussten sofort und mit einem höchst unvollkommenen rechtlichen und institutionellen Instrumentarium vorangetrieben werden. Allerdings ließen sich das Recht und die sozialistische Praxis der Rechtsanwendung nicht über Nacht reformieren. Die professionellen Rechtsanwender:innen aus Justiz, Parlament und Verwaltung, die Rechtsanwaltschaft und das Notariat (§ 3 J.) waren selbst reformbedürftig bzw. mit marktwirtschaftlichen, demokratischen und rechtsstaatlichen Regeln nicht allzu vertraut. Zugleich waren sie dazu berufen, die Rechtsreformen und ihre Implementierung auszugestalten. Hierdurch erklärt sich der anfangs beträchtliche, später wieder abnehmende Einfluss ausländischer Berater:innen.
In den ersten Jahren nach der Wende 1990/91 trat erschwerend die vom Washington Consensus befürwortete sog. Schocktherapie hinzu, die anstelle von staatlicher Institutionenbildung zunächst auf die Privatisierung von Staatsunternehmen und die Handelsliberalisierung setzte. Sie redete einer umfangreichen Deregulierung des unternehmerischen Handels das Wort. Erst gegen Ende der Neunziger Jahre, nach einigen gescheiterten Reformzügen, insbesondere nach mehr oder weniger destruktiven Privatisierungen, als das volle Ausmaß des sozialen Rückschritts bereits sichtbar geworden war, geschah so etwas wie eine Trendwende: Der Dialog über die Grundrechte, die Rechtssicherheit durch Kodifikation und die Institutionenbildung wurden als langfristige Reformaufgaben (an)erkannt.30 Die „Herrschaft des Rechts“ wurde ein Leitmotiv der Zusammenarbeit.31
Das Recht war somit zugleich Gegenstand und Instrument der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Reformen. Der Wirtschaftssektor wie auch der Staat verlangten nach Rechtssicherheit, professioneller, leistungsfähiger Justiz und qualifizierten Jurist:innen. Wie umfassend die Reformarbeiten waren, zeigte sich z. B. anhand der institutionellen Absicherungen des neuen Eigentumsbegriffs. Die Eigentumsfreiheit und die Abschaffung der Sonderformen von staatlichem Eigentum führten nicht nur zur Spezialisierung der Richter:innen im Wirtschaftsrecht. Sie führten zu Grundstücks- und Handelsregistern sowie zur Kreditsicherung durch Pfandrechte und Hypotheken.32
III.Programmdesign der deutschen Vorhaben
Die deutsche internationale Zusammenarbeit (IZ) reagierte auf zunächst ausbleibende Reformerfolge mit der Verlängerung ihrer Vorhaben und der Ausweitung der Dienstleistungen. Aus den anfänglich bilateralen, kürzeren Projekten zur Gesetzgebungsberatung (§ 13 A.), die die GIZ33 mit Georgien (1993/94) und Kasachstan (1995) begründete, wurden nach wenigen Jahren größere regionale Rechtsreformprogramme mit mehreren Phasen. Das GIZ-Programm „Rechtsreformen in den Transformationsstaaten“, hervorgegangen aus der „Privatrechtsberatung in der GUS“ an der Universität Bremen, teilte sich 2001/2002 in zwei eigenständige Rechts- und Justizreformprogramme im Südkaukasus und in Zentralasien auf.34 Was zunächst mit einer deutlichen Schwerpunktsetzung auf der Rechtsreformberatung im Privatrecht begonnen hatte, unterstützt durch ein kleines Netzwerk aus nationalen juristischen Koordinator:innen in zehn Transformationsstaaten (Südkaukasus, Zentralasien, Mongolei und Moldawien), setzte sich in zwei regionalen Programmen fort, die zugunsten intensiver Richterfortbildung und Institutionenbildung vor Ort Teams aus insgesamt ca. 10–14 nationalen und deutschen Jurist:innen aufbauten: einerseits Armenien, Aserbaidschan und Georgien mit der Programmleitung in Tbilissi, andererseits Kasachstan, Kirgisistan, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan mit Hauptsitz in Taschkent. Ein weiterer deutscher Akteur in der Region ist die Deutsche Stiftung für Internationale Rechtliche Zusammenarbeit (IRZ) (§ 12 C.), die allerdings erst wesentlich später, 2006, ihre Arbeit aufnahm und seitdem regelmäßig Aktivitäten durchführt. Der Schwerpunkt liegt dabei im Strafrecht sowie bei übergreifenden Fragen wie z. B. dem georgischen Rechtswörterbuch, das in Kooperation mit der GIZ entstand.
Die Bauart dieser regionalen Programme (§ 12 A.), die einerseits länderübergreifend arbeiteten und andererseits eine intensive bilaterale Zusammenarbeit entfalteten, ist nicht jedem der acht Partnerländer in gleicher Weise gerecht geworden. Aber sie ermöglichte es, im regionalen Verbund auch dort präsent zu sein, wo die internationale rechtliche Zusammenarbeit zeitweise fast unmöglich schien, wie zum Beispiel in Turkmenistan oder Usbekistan. Sie führte im Ergebnis zur Übernahme von Reformansätzen durch diejenigen Staaten, die sich langsamer entwickelten. Ein Beispiel hierfür ist die Einführung allgemeiner Gesetze zum Verwaltungsverfahren und zum gerichtlichen Verfahren in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten. Nach Georgien (2000) führte Armenien ähnliche Gesetze ein (2004/2007). Aserbaidschan folgte schließlich mit der Inkraftsetzung vergleichbarer Gesetze im Jahr 2011 (vgl. erstes Schaubild).35
Die Stationierung der Förderprogramme in den Partnerländern, mehrere Förderphasen von jeweils drei Jahren (insgesamt über 15 Jahre), und die Anbindung an die deutsche Justiz, erlaubten es, die Tätigkeit auf fünf verschiedene Komponenten auszuweiten: (1) Zivil-, Wirtschafts- und Verwaltungsrecht, (2) Rechtsimplementierung/juristische Fortbildungen, (3) Justizreformen einschließlich Berufsrecht, (4) Rechtsaufklärung sowie Fachpublikationen. Diese nationalen Felder wurden ergänzt durch (5) die Unterstützung des internationalen Erfahrungsaustauschs.
IV.Ansatz der deutschen Rechtsreformberatung
Die deutschen Berater:innen erfreuten sich im Südkaukasus und in Zentralasien großer Beliebtheit, obgleich sie in Konkurrenz zu anderen Rechtssystemen und -traditionen standen. Zum einen ist hier die von Russland angeführte, Petersburger GUS-Modellgesetzgebung zu nennen. Zum anderen aber auch das Common Law. Kontinentaleuropäisches Recht lag nolens volens immer wieder im Wettstreit insbesondere mit dem U.S.-amerikanischen Recht, dessen Vertreter:innen für sich beanspruchten, fortschrittliche Rechtsinstitute innerhalb kurzer Zeit implementieren zu können. Elemente des Common Law sind heute überall im Südkaukasus und in Zentralasien gegenwärtig. Dennoch hat keiner der genannten Staaten die grundsätzliche Zugehörigkeit zum kontinentaleuropäischen Rechtskreis ernsthaft in Frage gestellt (§ 5 A.).36 Das kodifizierte Recht und die Prozessleitung durch Richter:innen im Gerichtsverfahren dominieren nach wie vor die Rechtssysteme, auch wenn in einigen Staaten z. B. ein dem Common Law nahestehender Strafprozess mit Geschworenengerichten eingeführt wurde – mit zweifelhaftem Erfolg. In Georgien nahm das Plea Bargaining in der Zeit von Präsident Saakashwili größere Ausmaße an. In Kirgisistan stießen umfangreiche Geschworenengerichte an organisatorische Grenzen.
Die deutsche Beratung zu Rechts- und Justizreformen hat sich bis heute in beiden Regionen behauptet. Das lag jedoch nicht so sehr am deutschen Recht selbst (denn dieses wurde nicht 1:1 exportiert), sondern vielmehr an der ungebrochenen Nachfrage der Partnerländer nach qualitativ hochwertiger Beratung im Zusammenhang mit der Implementierung des reformierten Rechts (§ 13 B.). Die betreffenden Programme entwickelten eine Reihe von Erfolgsfaktoren,37 teilweise auch Alleinstellungsmerkmale. Die Nachfrageorientierung und Kontinuität der rechtlichen Reformberatung sowie das uneigennützige Engagement der deutschen IZ (Stichwort „ehrlicher Makler“) waren zweifellos Vorteile. Das längerfristige Engagement mit Schlüsselexperten aus Wissenschaft und Praxis führte zur Vertrauensbildung. Auf diese Weise ließ sich Zugang zu politischen Entscheidungsträgern finden. Durch programmatische Flexibilität, die nicht starren Logframes verhaftet war, und durch Praxisbezug der deutschen Berater:innen war es möglich, mit den Jurist:innen der Partnerländer intensive Arbeitsbeziehungen zu etablieren. Es entstand die Ownership einer neuen Generation von Reformjurist:innen, die sich das neue Recht zu eigen machten. Im Ergebnis handelte es sich nicht um verpflanztes Recht (§ 8 B.), sondern um adoptiertes und adaptiertes Recht, bearbeitet durch lokale Arbeitsgruppen, beraten durch europäische Expert:innen.38
Die Projektteams organisierten Veranstaltungen, die den Erfahrungsaustausch ermöglichten und zum gegenseitigen Lernen motivierten. Der Aufbau einer juristischen Aus- und Fortbildung mit Methodenlehre und Fallbearbeitung war ein zeitintensives Unterfangen. Hierbei halfen maßgeblich die Partnerschaften mit der Justiz der deutschen Bundesländer (Bremen, Niedersachsen, Hessen, Baden-Württemberg, Sachsen u. a.). Die Justizpartnerschaften stellten aus Sicht der GIZ-Vorhaben vielseitige Instrumente dar (§ 13 B.). Sie führten zum kollegialen Austausch zwischen Richter:innen über die Praxis der Rechtsprechung, zur Mitgestaltung der Richterfortbildung, zu Hospitationen und Inforeisen, zu gemeinsamen Konferenzen und kontinuierlicher Beratung in Justizreformfragen.
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