Читать книгу: «Freie und faire Wahlen?»

Vorwort

Die vorliegende Studie entspringt einer inzwischen mehr als 30-jährigen Beschäftigung mit Wahlen – als Wahlbeobachter, internationaler Wahlrechtsexperte und Universitätsdozent. Sie soll einen leicht verständlichen, informativen und anschaulichen Einblick geben, wie nationale Präsidentschafts- und Parlamentswahlen in Demokratien und Autokratien weltweit durchgeführt werden.

Zu diesem Zweck werden Wahlrecht, Wahlorganisation und Wahlsysteme beleuchtet. Über einführende wahltheoretische Überlegungen hinaus finden sich in der Schrift jede Menge rechtliche und praktische Überblicke und Länderbeispiele. Auch die Wahlregelungen in Deutschland bleiben nicht unerwähnt. Grundlage hierfür bildet – über die eigenen Erfahrungen und Studien hinaus – die gründliche Lektüre von Verfassungen, Wahlgesetzen, Websites von Wahlbehörden sowie unzähliger Wahlbeobachtungsberichte und vieler hilfreicher Fachpublikationen.¹

Die Studie ist aber kein Lehrbuch wie Wahlrecht und Parteiensystem (7. Auflage 2014) von Dieter Nohlen oder Wahlen und Wahlsysteme (2017), das Joachim Behnke, Florian Grotz und Christof Hartmann verfasst haben. Vielmehr soll auf illustrative Weise die Vielfalt der Wahlregelungen und Wahlpraktiken weltweit – vor der Covid-19-Pandemie des Jahres 2020 – aufgezeigt werden, einschließlich etlicher Kuriositäten und so mancher Wahlmanipulation. Wenn das Ganze dann auch noch gut lesbar sein sollte, dann hat die Studie ihren bescheidenen Zweck erfüllt.

Kein Buch entsteht ohne Unterstützung: Großer Dank gilt Prof. Dr. Petra Bendel, Prof. Dr. Florian Grotz sowie Dr. Volker Jacoby, Direktor des European Centre of Excellence for Civilian Crisis Management, für die sorgfältige Lektüre des Manuskripts, für unzählige hilfreiche Kommentare und für so manche kritische Nachfrage. Gedankt sei auch dem Wochenschau Verlag für die bereits bewährte Kooperation.

1 Auf kleinteilige Quellenverweise wurde der Lesbarkeit halber dabei verzichtet. Vor allem die vielen ausgewerteten Wahlbeobachtungsberichte internationaler Organisationen wurden in Fußnoten nicht eigens bzw. nur in einigen Fällen angeführt. Stattdessen findet sich im Anhang eine umfassende Liste mit Primär- und Sekundärquellen zum Thema.

1. WAHL IST NICHT GLEICH WAHL

In den frühen 1970er Jahren – dem vorläufig letzten Höhepunkt autoritärer Herrschaft weltweit – war die Zahl demokratisch gewählter Parlamente und Regierungen überschaubar. Sie beschränkte sich auf westliche Industriestaaten sowie auf einige Länder des „globalen Südens“ wie etwa Costa Rica, Venezuela, Mauritius, Indien und kleinere Inselstaaten der Karibik und des Südpazifiks. Ein wesentliches Merkmal der demokratisch regierten Staaten bestand darin, dass diese regelmäßig kompetitive Mehrparteienwahlen durchführten. Autokratien² hingegen ließen nicht wählen oder sie hielten Wahlen ab, bei denen keine Parteien oder nur eine Partei antrat(en). Nur wenige autoritäre Regime ließen seinerzeit Mehrparteienwahlen zu, ohne freilich dadurch ihren Herrschaftsanspruch infrage zu stellen und echte Wahlfreiheit zu gewähren.³

Im Zuge der „Demokratisierungswelle(n)“, die Mitte der 1970er Jahre zunächst Südeuropa, später dann Lateinamerika und in den 1990er Jahren schließlich – unter sehr verschiedenen Bedingungen – auch Osteuropa und andere Weltregionen erfassten, waren Mehrparteienwahlen aus Sicht der Politik das Gebot der Stunde. Vielerorts kam es zu sogenannten „Gründungswahlen“ (Founding Elections), die am Anfang einer noch unsicheren demokratischen Entwicklung standen.⁴ Kompetitive Wahlen dienten dabei als wichtiger (wenn auch nicht alleiniger) Ausweis für eine erfolgreiche Transition zur Demokratie.⁵ Ein oder zwei friedliche Regierungswechsel per Wahlen wiederum galten mitunter vorschnell als Beleg für eine Konsolidierung der Demokratie. Zugleich waren Wahlen fester und zunächst vorrangiger Bestandteil externer Demokratieförderung, die geradezu aufblühte. Zahlreiche nationale und internationale Organisationen führten vor allem ab den 1990er Jahren Wahlberatung und Wahlbeobachtung durch, um die jeweiligen Staaten bei der Organisation und Durchführung von Wahlen zu unterstützen. In der Folge kam es in vielen Ländern zu Wahlrechtsreformen und zu einer Professionalisierung der Wahlorganisation.

Nicht überall, wo in den vergangenen Jahrzehnten Mehrparteienwahlen stattfanden, genügten die Wahlen jedoch demokratischen Standards und konnten autoritäre Strukturen überwunden werden. Etlichen Staaten, die im ausgehenden 20. Jahrhundert politische Öffnungs- oder Demokratisierungsprozesse durchlaufen hatten, fiel es anfänglich oder dauerhaft schwer, ihre autoritäre Erblast abzuschütteln und die Funktionsprobleme zu meistern, welche die Bedeutung demokratischer Institutionen und Verfahren einschränkten. Während sich in den meisten (re-)demokratisierten Staaten Lateinamerikas und später auch in Ost(mittel)europa Wahlen erneut oder erstmals zu einer „demokratischen Routine“⁶ entwickelten, kam es in Afrika zwar flächendeckend zu einer Institutionalisierung von Mehrparteienwahlen, aber nur in einem Teil der Länder entstanden dort, schon gar stabile, Demokratien.⁷ Ähnliches gilt für Süd-, Südost-und Ostasien.⁸ Oft konnte die Macht der Amtsinhaber nicht einer wirksamen demokratischen und rechtsstaatlichen Kontrolle unterworfen werden. Auch geriet der Demokratisierungstrend in den 2000er Jahren weltweit ins Stocken. Vielerorts hatten autoritäre Regime Bestand, oder sie reetablierten sich nach einer Zeit des vorübergehenden Aufbruchs. Das Wesen und die Strategien autoritärer Herrschaft hatten sich jedoch geändert.

Vermehrt hatten sich „Wahlautokratien“ herausgebildet, die demokratische Prozesse imitierten. Ihr Kennzeichen besteht darin, dass das allgemeine Wahlrecht gewährt und ein begrenzter politischer Wahlwettbewerb zugelassen wird. Doch sind die Wahlen nicht demokratisch. Der politische Wettbewerb ist zugunsten der Amtsinhaber mehr oder minder stark verzerrt, und autokratische Herrschaftsweisen schlagen auf den Wahlprozess durch. Selbst wenn populäre Autokraten bei Wahlen beachtliche Unterstützung mobilisieren und es nicht zu groß angelegtem Betrug am Wahltag kommt, lässt eine Gesamtschau der Wahlprozesse und des übergeordneten Wahlkontexts es meist nicht zu, die Wahlen als demokratisch zu bezeichnen. Mit diesem Manko musste etwa der inzwischen verstorbene Präsident Venezuelas Hugo Chávez leben, der nach seiner dritten Wiederwahl im Jahr 2012 fragte, wie Kommentatoren in Europa immer noch von einer Diktatur in seinem Land sprechen könnten. Tatsächlich hatten der linkspopulistische Autokrat und die ihn unterstützenden Wahlbewegungen zwischen 1998 und 2012 rund ein Dutzend Präsidentschafts- und Parlamentswahlen sowie Volksabstimmungen gewonnen. Doch waren der willkürliche, autoritäre Herrschaftsstil und die gesellschaftspolitische Polarisierung einem demokratischen Wahlprozess abträglich.

Gewiss: Je stärker Wahlen in „elektoralen Autokratien“ einen Wettbewerb zulassen und auf offenen Wahlbetrug verzichten, umso schwieriger ist es, demokratische und nicht demokratische Wahlen zu unterscheiden. Der Lackmustest ist, inwieweit die Machthaber bereit sind, einen fairen Wahlprozess und einen freien Wahlgang zuzulassen, und willens, ihnen nicht genehme Wahlergebnisse oder gar eine Wahlniederlage anzuerkennen. Ermöglichen die Wahlen in der Türkei beispielsweise einen demokratischen Wahlwettbewerb? Oder sind sie eher Ausdruck der Machterhaltungsstrategie eines Autokraten? Für Ersteres spricht vorderhand der Wahlsieg der Opposition bei den Kommunalwahlen des Jahrs 2019 in Istanbul, den die Regierung aber erst nach einer Wahlwiederholung und angesichts eines überdeutlichen Wahlsiegs der Opposition nolens volens anerkannte. Für Letzteres stehen die erfolgreichen Versuche des Präsidenten Recep Tayyip Erdoğan, die nationalen Wahlprozesse der vergangenen Jahre zu seinen Gunsten auch mit undemokratischen Mitteln zu beeinflussen.

In weniger kompetitiven Autokratien, in denen trotz Mehrparteienwahlen die Opposition kaum existent ist, ist die Einordnung der Wahlen hingegen recht leicht. Als Beispiele können Belarus und Aserbaidschan gelten oder die zentralasiatischen Autokratien, bei denen allenfalls in Ansätzen ein politischer Wettbewerb inszeniert wird. Nach dem Zerfall der Sowjetunion und der Ausrufung unabhängiger Republiken gewannen die Langzeitpräsidenten von Kasachstan, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan ihre Wahlen nicht selten mit Mehrheiten über 90 % der Stimmen. Konkurrierende Bewerber um das Präsidentenamt sind dort bis heute reine „Zählkandidaten“, und die wenigen Oppositionsparteien im Parlament imitieren mehr parlamentarischen Pluralismus, als dass sie Oppositionsarbeit betreiben. Ähnliches gilt für etliche Autokratien anderer Weltregionen. Nehmen wir als Beispiel das kleine, wenig beachtete Äquatorialguinea: Trotz der Zulassung von Mehrparteienwahlen im Jahr 1991 regierte der dortige autokratische Präsident Teodoro Obiang Nguema Mbasogo seit 1979 mit uneingeschränkter Regierungsmehrheit im Parlament und ist damit der weltweit am längsten amtierende Staats- und Regierungschef. Wahlen gewinnen er und seine Partei ebenfalls stets mit über 90 % der Stimmen.

Funktionen demokratischer Wahlen

Als Kern der liberalen Demokratie werden Wahlen verschiedene Funktionen zugeschrieben, die traditionell anhand etablierter Demokratien in Westeuropa und Nordamerika entwickelt worden sind.⁹ Die Erfahrungen mit demokratischen Wahlen in anderen Weltregionen blieben – mit wenigen Ausnahmen – hingegen lange Zeit unterbelichtet. Erst im Zuge der Demokratisierungswelle(n) des ausgehenden 20. Jahrhunderts erlangen die dortigen Wahlen wieder verstärkt Aufmerksamkeit. Nach den oft nur kurzen Erfahrungen mit Mehrparteienwahlen im Rahmen der Entkolonialisierung in Afrika und Asien sowie der Aussetzung kompetitiver Wahlen in vielen südamerikanischen Diktaturen wurde nunmehr (wieder) die Frage aufgeworfen, welche Funktionen demokratische Wahlen außerhalb Westeuropas und Nordamerikas überhaupt einnehmen (können). Um derartige Fragen beantworten zu können, war und ist jedoch ein allgemeines Verständnis demokratischer Wahlfunktionen vonnöten.

In diesem Sinne sind die ursprünglich auf westliche Demokratien bezogenen Funktionskataloge nicht einfach ad acta zu legen. Sie dienen als wichtige Orientierungspunkte, von denen ausgehend – aber unter Berücksichtigung der je besonderen politischen, soziökonomischen und kulturellen Bedingungen – sich Funktionen kompetitiver Wahlen auch in anderen Weltregionen sinnvoll betrachten lassen. Dies ist nötig, um Wahlen im „globalen Süden“ an die vergleichende Wahlforschung anzuschließen. So zeigen beispielsweise Umfragen des Afrobarometers, dass die „Nachfrage“ nach einer liberalen Demokratie in Afrika durchaus groß ist, selbst wenn die „Angebotsseite“ zu wünschen übrig lässt.¹⁰ Zugleich sind Wahlgänge in Afrika nicht nur, wie reichlich verkürzt behauptet wurde, „ethnische Zensus“, bei denen die Wahlberechtigten nach ethnischer Zugehörigkeit ihre Wahlstimme abgeben, „typischerweise“ begleitet von Stimmenkauf und Gewalt.¹¹ Auch in den Staaten Afrikas und anderer Regionen des globalen Südens gibt es ernsthafte Bestrebungen, demokratische Wahlen durchzuführen, die sich – bei allen Besonderheiten – an denselben Grundfunktionen orientieren wie Wahlen in etablierten Demokratien. Von grundsätzlicher Bedeutung sind dabei vier allgemeine Funktionskomplexe:

1) Funktionen, die sich auf die Übertragung von politischer Macht und die Zuweisung von Herrschafts- und Oppositionspositionen beziehen: Einem liberal-pluralistischen Demokratieverständnis zufolge vergibt der demos in demokratischen Wahlen einen verfassungsmäßig formulierten „Herrschaftsauftrag auf Zeit“, so ein geflügeltes Wort von Theodor Heuss, und überträgt damit zeitlich begrenzt politische Macht an die künftigen Herrschaftsträger. Demokratische Wahlen üben also die Funktion aus, politische Macht zu übertragen, und statten zu diesem Zweck – für gewöhnlich in Parteien oder Wählerbewegungen organisierte – Personen in Form von politischen Mandaten mit Herrschaftsbefugnissen aus. Dies gilt auch dann, wenn die in diesem Zusammenhang vielfach betonte Regierungsbildungsfunktion nur vermittelt zutage tritt.¹² Bei demokratischen Wahlen wird jedoch nicht nur ein Herrschaftsauftrag vergeben, sondern auch das Parlament gewählt und die parlamentarische Opposition eingesetzt, welcher, normativ betrachtet, insbesondere die Aufgabe zukommt, die politische Herrschaftsausübung zu kontrollieren und sich für einen Machtwechsel bereitzuhalten.

2) Eng mit der Übertragung politischer Herrschaftsbefugnisse in Verbindung steht die Legitimationsfunktion demokratischer Wahlen. Mittels Wahlen wird die Ausübung politischer Herrschaft zeitlich begrenzt legitimiert. Indem die Wählerschaft in freien und fairen Wahlen ihre Regierung bzw. ihre Repräsentantinnen und Repräsentanten bestätigt oder neu bestellt, kommt in Wahlen entweder ein Konsens (der im schwachen Sinne auch das Akzeptieren bzw. Dulden umfasst) oder ein Dissens bezüglich der Herrschenden und deren Politik zum Ausdruck. Die Legitimationsfunktion demokratischer Wahlen bezieht sich dabei vornehmlich auf die Inhaber der über Wahlen direkt oder indirekt vergebenen politischen Mandate. Eine demokratisch gewählte Regierung gilt, bei aller oft berechtigten Kritik an Politikstil und Politikinhalten, weithin als legitim ins Amt gebracht. Die Legitimationskraft umfasst aber, normativ betrachtet, auch die Opposition. Gerade in der vollen Anerkennung der Opposition liegt eine Besonderheit wirklich kompetitiver Wahlen. Nicht von ungefähr wird in Großbritannien die Opposition traditionell als „Her Majesty’s Most Loyal Opposition“ bezeichnet. Dabei legitimieren demokratische Wahlen nicht nur die Träger, sondern auch das Prinzip politischer Opposition – und zwar sowohl in abstracto als auch in seiner konkreten organisatorisch-rechtlichen Ausformung, die sich u. a. in der Gewährung politischer Rechte auch für die Opposition ausdrückt. In diesem Sinne können Wahlen auch die Legitimität der politischen Ordnung samt ihrer „Spielregeln“ bestärken oder infrage stellen, je nachdem, ob die mit demokratischen Wahlen verbundenen Verfahrensregeln akzeptiert oder abgelehnt werden. Sofern die Wahlen demokratisch sind, kommt in ihnen eben auch ein Verfahrenskonsens zum Ausdruck, der die Rechte der politischen Minderheit umfasst. Zudem können Wahlen die Legitimität der im Wahlakt umfassten politischen Gemeinschaft stärken.¹³ Beispielsweise haben die ersten allgemeinen und freien Wahlen in der Republik Südafrika im Jahr 1994, trotz aller Spannungen vor den Wahlen, vorübergehend zur nationalen Einheit in der Post-Apartheid-Ära beigetragen, selbst wenn es dort später nicht wirklich zur Herausbildung der angestrebten „Regenbogennation“ gekommen ist.

3) Funktionen, die sich auf die Repräsentation der vielfältigen gesellschaftlichen Gruppen, Ansichten und Interessen beziehen: Während „Regierungen der nationalen Einheit“, welche die maßgeblichen politischen Kräfte eines Lands einbinden, selten sind und meist nur in Post-Konfliktsituationen vorkommen, sollen vor allem die gewählten Parlamente die gesellschaftliche Vielfalt repräsentieren und diese im parlamentarischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess angemessen berücksichtigen.¹⁴ Eine hinreichende politische, soziale und territoriale Repräsentation im Parlament ist daher ein wichtiges Ziel demokratischer Wahlen, ohne dass dadurch jedoch die Bildung stabiler Regierungsmehrheiten im Parlament verunmöglicht werden soll. Dabei geht es nicht nur um eine – vom Wahlsystem abhängige – mehr oder minder proportionale Mandatsvergabe an die politischen Parteien, die deren Stimmenanteil in der Wählerschaft entspricht (die freilich in Mehrheitswahlsystemen zugunsten der Bildung von Regierungsmehrheiten gezielt eingeschränkt wird). Wichtig sind ebenso eine balanced gender representation oder eine angemessene Vertretung gesellschaftlicher Minderheiten oder unterschiedlicher Regionen im Parlament. Angesichts des hohen Altersdurchschnitts von Parlamenten wird inzwischen verstärkt auch eine stärkere Repräsentation von jungen Menschen im Parlament gefordert. Soll eine solche angemessene Repräsentation unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen gewährleistet werden, dann ist nach den vielfältigen Bedingungen zu fragen, unter denen kandidierende Personen antreten, aufgestellt und gewählt werden.¹⁵

4) Funktionen, die sich auf die Gestaltung politischer Inhalte und Alternativen beziehen: Einem liberal-repräsentativen Demokratieverständnis zufolge ist die Wahl streng genommen keine inhaltliche Entscheidung, sondern eine Auswahl zwischen Personen. Wahlen entscheiden nicht primär über Sachprobleme, sondern darüber, wer die Sachprobleme entscheidet. In diesem Sinne stellt der demokratische Wahlakt zuvorderst eine Übertragung von Vertrauen an Personen oder Parteien dar. Gleichwohl kommen bei der Wahlentscheidung inhaltliche und programmatische Präferenzen zum Tragen. Personen und Parteien, die sich zur Wahl stellen, stehen oft für bestimmte politische Positionen, Programme und Ziele, repräsentieren bestimmte Ansichten und Interessen der Wählerschaft. Soweit Wahlen also einen Konkurrenzkampf um politische Herrschaft auf Grundlage alternativer Sachprogramme darstellen (was nicht immer der Fall ist), haben die Wahlberechtigten die Möglichkeit, mit ihrer Wahlentscheidung zumindest die grundlegende inhaltliche Ausrichtung der Regierungspolitik mitzubestimmen. Dabei handelt es sich für gewöhnlich aber eher um ein allgemeines als um ein konkretes inhaltliches Mandat. Zugleich kann von Wahlen eine die Regierung begleitende Korrektivfunktion ausgehen. Da die Herrschaft nur auf Zeit verliehen und unter demokratischen Wettbewerbsbedingungen regelmäßig wieder zur Disposition gestellt wird, sind die Regierenden – ebenso wie die Opposition als ihre Herausforderer – dazu angehalten, die Ansichten und Interessen des Wahlvolks angemessen zu berücksichtigen. Prospektiv werden bei Wahlen politische Erwartungen an die gewählten Amtsinhaber gestellt und retrospektiv wird bei Wahlen ihre Leistung bewertet.¹⁶ Ziel ist dabei eine „Regierung, die auf die öffentliche Meinung hört und ihr verpflichtet ist“.¹⁷ Es geht bei demokratischen Wahlen also um elektorale Verantwortlichkeit und Rechenschaftspflicht. Dabei bezieht sich die Rechenschaftspflicht letztlich auf das gesamte Wahlvolk und nicht etwa nur auf die Unterstützerinnen und Unterstützer der Regierenden.

Aus Sicht eines liberal-pluralistischen Demokratieverständnisses bestimmen die vier Funktionskomplexe maßgeblich den allgemeinen Funktionsgehalt demokratischer Wahlen. Dabei kommt den Wahlen in liberalen Demokratien bereits insofern große Bedeutung zu, als sie – ebenso wie Volksabstimmungen – eine Form der politischen Mitwirkung darstellen, welche grundsätzlich die gesamte Wählerschaft einbezieht. Auch ist die Durchführung demokratischer Wahlen bereits definitorisch mit weiteren politischen Mitwirkungswirkungsmöglichkeiten im engeren oder weiteren Umfeld der Wahlen verbunden: von Wahlkampfaktivitäten, Wahlkandidaturen und allgemein der aktiven Mitwirkung in Parteien und Wählerinitiativen bis hin zur Nutzung einschlägiger politischer Rechte wie Versammlungs-, Vereinigungs-, Meinungs- und Pressefreiheit. Ohne diese sind demokratische Wahlen gar nicht möglich. Daher hängt der demokratische Gehalt von Wahlen eng mit den demokratischen Wesenszügen von Politik und Gesellschaft in einem Land zusammen. Dies rückt auch die abfällige Rede von reinen „Wahldemokratien“ (electoral democracies) zurecht; denn sollen Wahlen wirklich demokratisch sein, benötigen sie immer auch ein demokratisches Umfeld.

Nun sollten allerdings die normativ abgeleiteten oder idealtypisch entwickelten Funktionszuschreibungen nicht die politischen Zustände in liberalen Demokratien beschönigen. Zwar ist der altbekannte Sponti-Spruch „Wenn Wahlen etwas verändern würden, wären sie schon längst verboten“ überzogen. Auch sind demokratische Wahlen nicht nur „Alibi-Veranstaltungen“, die einen Wettbewerb vorgaukeln, gesellschaftliche Antagonismen verschleiern und eine Blankovollmacht für konsensunabhängiges Entscheiden ausstellen.¹⁸ Vielmehr können Wahlen einen großen Unterschied machen, wer regiert und wie regiert wird. Präsident Nelson Mandela war – im Unterschied zu einigen seiner Nachfolger – beispielsweise ein Glücksfall für den friedlichen Übergang in der Republik Südafrika. Donald Trump wiederum ist eine Belastung, und zwar sowohl für die Demokratie in den USA als auch, polemisch gesprochen, für den Rest der Welt. Auch unterscheiden sich die Regierungsprogramme vieler politischer Parteien. Die politikwissenschaftliche Frage „Do parties matter?“ lässt sich im Hinblick auf Politikinhalte oft bejahen, selbst wenn große gesellschaftliche Probleme, von Armut bis Klimawandel, nur unzureichend politisch angegangen werden.

Obwohl also die Fundamentalkritik an der angeblichen Bedeutungslosigkeit von Wahlen überzogen ist und nicht danach fragt, wie die politische Ordnung ohne einen demokratischen Wahlwettbewerb aussehen würde (oder tatsächlich aussieht), gibt es vielfältige Einschränkungen des demokratischen Bedeutungsgehalts von Wahlen. Dazu zählen etwa: verkrustete, elitäre Herrschaftsstrukturen und die Repräsentationsschwäche politischer Parteien, autoritäre Einstellungen und Verhaltensmuster, parochiale politische Untertanenkulturen und illiberale Herrschaftspraktiken, ausufernde Korruption und rechtsstaatliche Mängel, Medienoligopole und der überbordende Einfluss von Geld auf Wahlen oder auch die verbliebene Machtfülle nicht gewählter Akteure, wie etwa von Militärs oder Oligarchen. Zugleich sind vielerorts die sozialen Bedingungen, wie extreme Armut und eine ausgeprägte soziale Ungleichheit, einer wirksamen politischen Mitwirkung der Bevölkerung bei Wahlen nicht zuträglich.

Inwieweit Wahlen demokratische Funktionen erfüllen, hängt somit maßgeblich davon ab, inwieweit sich in jungen Demokratien – oft unter schwierigen Bedingungen – demokratische Institutionen, Verfahren, Handlungsweisen und Einstellungen herausbilden und festigen und inwieweit auch in etablierten Demokratien die Wahlen dazu beitragen, verantwortliche Regierungen hervorzubringen und demokratische Mitwirkungsmöglichkeiten in Politik und Gesellschaft zu verstetigen und zu vertiefen. Die Herausbildung einer demokratischen und rechtsstaatlichen Kultur ist für gewöhnlich ein langwieriger Prozess, zumal in gesellschaftlich polarisierten und ethnisch fragmentierten Gesellschaften. In Ländern, in denen der Wahlsieg nicht nur den Zugang zu politischen Ämtern bedeutet, sondern zugleich mit der Vereinnahmung des Staatsapparats, mit dem Zugriff auf die ökonomischen Ressourcen des Lands und mit einer gesellschaftlichen Vormachtstellung einhergeht, steht bei Wahlen viel auf dem Spiel, sind die Verluste bei einer Wahlniederlage hoch. Dort werden Mehrparteienwahlen rasch zu einem Nullsummenspiel auf Kosten gesellschaftlicher und politischer Minderheiten. Wahlen können zwar auch unter solch schwierigen sozioökonomischen und politisch-kulturellen Bedingungen dazu beitragen, Macht- und Herrschaftskonflikte friedlich auszutragen; sie tun dies aber nicht zwangsläufig. Mitunter sind sie auch „new battlegrounds“¹⁹ oder verstärken gar Machtkonflikte. Die häufig benannte befriedende Funktion kompetitiver Wahlen ist daher stark kontextabhängig.

Auch müssen Demokratien den „Stresstest“ bestehen, dem sie aktuell durch das Erstarken von Populisten ausgesetzt sind. Vielerorts ist ein „konfrontativer Typus der Mehrheitsdemokratie“²⁰ entstanden, in der – unter Verweis auf den „Volkswillen“ oder die Wählermehrheit – die Anliegen der politischen Minderheiten brüsk beiseitegeschoben werden. Dabei haben Negativwerbung und Diffamierungskampagnen ebenso wie Desinformationen und Fake News inzwischen wesentlichen Einfluss auf die Wahlentscheidung, selbst in gestandenen Demokratien. Offenkundig sind zudem die Handlungsspielräume demokratisch gewählter Regierungen meist viel kleiner als im Wahlkampf suggeriert wird. Das mussten die gewählten Linksregierungen in Griechenland während der dortigen Finanzkrise ebenso schmerzlich erfahren wie viele andere Staaten, die hoch verschuldet oder auf andere Art wirtschaftlich und politisch abhängig sind.

Funktionen nicht demokratischer Wahlen ²¹

¿Para qué sirven las elecciones? (Wozu dienen Wahlen?) lautete der spanische Titel einer schon in die Jahre gekommenen Studie über Wahlen in nicht demokratischen Systemen.²² Wahlen sind selbst in Autokratien mehr als Dekoration. Autokraten binden Wahlen in ihre Herrschaftspraktiken ein und nutzen diese, um innen- und außenpolitische Legitimationsgewinne zu erzielen, um Unterstützergruppen in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft zu kooptieren, um die Opposition zu teilen oder in die Schranken zu weisen. Indes: die Regierungsmacht bei Wahlen abzugeben, dazu waren und sind sie für gewöhnlich nicht bereit.

1) Legitimation durch Wahlen: Autokraten gründen zwar ihre innenpolitische Legitimation nicht allein auf Wahlen, sondern gerade auch auf andere Legitimationsquellen – etwa auf persönliches Charisma oder auf traditionelle oder religiöse Herrschaftsansprüche.²³ Mitunter können sie sich auch als Hüter der nationalen Einheit und Sicherheit profilieren, besonders angesichts etwaiger separatistischer Bewegungen, terroristischer Bedrohungen oder einer weitverbreiteten Kriminalität. Oder sie gerieren sich als Garanten des Wohls der Nation, des wirtschaftlichen Fortschritts oder revolutionärer Errungenschaften. Dabei können sich Wahlen in solche Legitimationsstrategien einfügen. Sie bieten findigen Autokraten die Gelegenheit, ihren Führungsanspruch eindrucksvoll zu unterstreichen. Mittels Wahlen können diese die Bevölkerung für die eigenen politischen Ziele mobilisieren und ihren – tatsächlichen oder vermeintlichen – Rückhalt in der Wählerschaft allseits verdeutlichen. Die zahlreichen Wahlen unter Aljaksandr Lukaschenka in Belarus und unter dem bereits erwähnten Hugo Chávez in Venezuela sind dafür gute Beispiele. Als Legitimation stiftend wird dabei nicht nur eine hohe Zustimmung zum Amtsinhaber, sondern auch eine hohe Wahlbeteiligung angesehen. Um die Bürgerinnen und Bürger an die Wahlurnen zu bringen, bedienen sich Autokraten dabei mitunter ausgewöhnlicher Maßnahmen – so auch in Russland bei den Präsidentschaftswahlen 2018: „Im sibirischen Krasnojarsk wird ein Auto verlost, im südrussischen Krasnodar ist es ein iPhone, und in Berdsk (Westsibirien) soll das beste Selfie eine Plakatwand schmücken. Teilnahmeberechtigt ist immer nur, wer zur Wahl geht.“²⁴ Häufig werden Aufrufe zum Wahlboykott in Autokratien zu unterbinden versucht oder sie sind, wie etwa in Belarus oder Kambodscha, sogar ausdrücklich verboten. Ob mit der Durchführung von Wahlen auch ein außenpolitischer Legitimationsgewinn einhergeht, hängt wiederum davon ab, inwieweit die Wahlen international anerkannt werden. Während Wahlbeobachtungsmissionen unabhängiger internationaler Organisationen, sofern sie eingeladen werden, Wahlen in Autokratien regelmäßig ein schlechtes Zeugnis ausstellen, sind etliche Machthaber dazu übergegangen, Wahlbeobachtungsgruppen aus befreundeten Staaten einzuladen, die dann ein gefälliges Bild der Wahlen zeichnen. Für Aserbaidschan, Zimbabwe und Venezuela sind solche Praktiken beispielsweise gut belegt.²⁵

2) Kooptation von Unterstützergruppen: Über ihre mögliche Legitimationsfunktion hinaus können die Wahlen auch in Kooptationsstrategien eingebunden sein, von denen Unterstützergruppen aus Politik, Wirtschaft und Gesellschaft nutznießen. Wahlen bieten den Amtsinhabern die Möglichkeit, durch entsprechende Wahlaussagen und Wahlversprechen den „Herrschaftspakt“ mit den sie unterstützenden militärischen, wirtschaftlichen, religiösen und/oder gesellschaftlichen Eliten zu bekräftigen. Darüber hinaus sorgen die politische Besetzung von Ämtern und ihre Austauschbarkeit bei oder nach Wahlen tendenziell für regimetreues Verhalten zumindest derjenigen Personen, die hiervon profitieren oder zu profitieren hoffen. Gerade in Ländern mit ausgeprägten klientelistischen Strukturen neigen viele Wahlberechtigte dazu, die Amtsinhaber zu unterstützen.²⁶ Salopp ausgedrückt, möchten viele Menschen zu den Wahlsiegern gehören, zumal dann, wenn diese etwas zu verteilen haben. Solche Praktiken lassen sich zwar zur Genüge auch in Demokratien finden, sie sind aber gerade auch Teil autoritärer Machtsicherung. Zugleich bieten dortige Wahlen die Möglichkeit zu Re-Arrangements im autoritären Machtapparat, die ihrerseits zur Systemstabilisierung beitragen können. Mittels Wahlen können die jeweiligen Machthaber – anhand von Wahlkampfverhalten, Wahlteilnahme und Stimmenpräferenzen – die Wirksamkeit ihres Kontrollapparats überprüfen, Schwachpunkte in den eigenen Reihen aufdecken und zugleich das oppositionelle Spektrum ausleuchten.

3) Kooptation, Unterdrückung und Diskreditierung der Opposition: Kooptieren lassen sich bei Wahlen gegebenenfalls auch (gemäßigte) Teile der Opposition, indem sie etwa Parlamentsmandate erhalten und ihnen gewisse Organisations- und Handlungsmöglichkeiten eingeräumt werden. Geradezu institutionalisiert ist die Kooptation beispielsweise, wenn im Rahmen von Prämienwahlsystemen die Parlamentsmandate, ganz unabhängig vom konkreten Wahlergebnis, zwischen Mehrheits- und Minderheitspartei(en) nach einem festen Schlüssel verteilt werden, wie dies etwa während der Somoza-Diktatur in Nicaragua lange Zeit der Fall war.²⁷ Der Kooptation dienen beispielsweise auch die neun Mandate (ohne Wahlkreis), die in Singapur der Präsident an unterlegene Oppositionskandidaten vergibt.²⁸

Hingegen werden jene Oppositionsgruppen, die der Regierung gefährlich werden können, in Autokratien oft ausgegrenzt oder verfolgt. Autokraten können der Opposition so zugleich die Grenzen dessen aufzeigen, was sie noch zu dulden bereit sind. Dies kann zum Ausschluss von Parteien und Personen sowie zur regelrechten Tabuisierung bestimmter Themen bei Wahlen führen und einen Anpassungsdruck auf diejenigen Oppositionsparteien ausüben, die in dem engen legalen institutionellen Rahmen agieren wollen. Sofern Oppositionelle solche „roten Linien“ überschreiten, werden sie dann verfolgt, eingeschüchtert oder auch nur mittels bürokratischer Auflagen gehindert, für ihre politischen Ansichten zu werben. Die geringe Sichtbarkeit der Opposition kontrastiert dabei für gewöhnlich stark mit der Allgegenwart der Amtsinhaber in der Öffentlichkeit und in den von ihnen kontrollierten Medien.

Oppositionsgruppen müssen sich daher stets entscheiden, ob sie sich auf einen unfairen Wahlwettbewerb einlassen wollen, der ihnen ein beschränktes Maß an politischen Betätigungsmöglichkeiten erlaubt, oder ob sie den Wahlen fernbleiben sollen, um diesen keine Legitimation zu verleihen. Oft sind sich die Oppositionsgruppen nicht einig, zumal, wenn die Regierung sie getreu dem Prinzip „Teile und herrsche“ (divide et impera) gegeneinander ausspielt. Einige Parteien boykottieren dann die Wahlen, andere nehmen daran teil. Mitunter kommt es aber zu einem allgemeinen Wahlboykott der Opposition – so geschehen etwa bei den Wahlen in Venezuela 2017 oder, um ein weniger bekanntes Beispiel zu nennen, in Dschibuti 2018. Aus Sicht der Machthaber wiederum ergibt sich bei unfairen Wahlen die Möglichkeit, die Opposition als schwach darzustellen oder diese gar zu diskreditieren. Der Nachweis einer angeblichen Bedeutungslosigkeit der Opposition ist Teil der Wahlstrategie von Autokraten. Umgekehrt kann ein Wahlboykott die Opposition auch in die Bedeutungslosigkeit führen, weil bar einer parlamentarischen Repräsentation die Möglichkeiten, im legal-institutionellen Rahmen (ein wenig) Oppositionspolitik zu betreiben, stark eingeschränkt sind.

Das übergreifende Merkmal von Wahlen in Autokratien besteht letztlich darin, dass sie in Funktion der Sicherung und eben nicht der Infragestellung der Herrschaft stehen. Aus Sicht der Herrschenden steht die politische Macht nicht wirklich zur Disposition. Mitunter wird dies auch gar nicht erwartet. „Die meisten Belarussen betrachten ihren Präsidenten nicht als ihren höchsten Repräsentanten, der verfassungsgemäß abgewählt werden kann. Vielmehr wird der Präsident als eine väterliche Figur wahrgenommen, der so lange an der Macht bleiben darf, wie er ein hohes Wohlstandsniveau gewährleistet sowie seinen Diskurs nach fürsorgeorientierten Mentalitäten der Bevölkerung ausrichtet“, schreibt Mikit Merzlou und macht dafür eine untertänig geprägte und fürsorgeorientierte politische Kultur verantwortlich.²⁹ In einigen Ländern werden zudem von vornherein nur Mandate für nachgeordnete politische Ämter vergeben, während die eigentlichen Machtzentren außerhalb der gewählten Institutionen verbleiben. Selbst dort, wo gewählte nationale Parlamente bestehen, kann deren politische Macht, wie etwa noch vor Kurzem in der Monarchie Marokkos, gering sein.

Gelegentlich behalten sich Autokratien auch vor, einen Teil der Mandate im Parlament ohne Wahlen zu besetzen, so beispielsweise in Myanmar. In Thailand wiederum geht zwar das 500-köpfige Unterhaus inzwischen wieder aus allgemeinen Wahlen hervor, doch wurden die 250 Senatoren der politisch bedeutsamen zweiten Kammer des Parlaments durch einen „Nationalen Rat zur Erhaltung des Friedens“ und damit durch das Militär und ihre Verbündeten bestellt. Streng genommen handelt es sich dort um ein Militärregime hinter einer demokratischen Fassade.³⁰ Vor allem aber nutzen Autokraten vielfältige Praktiken der Wahlmanipulation, um sicherzustellen, dass ihre politische Macht durch Mehrparteienwahlen nicht ernsthaft gefährdet wird.³¹ Dabei gilt es nicht nur, den Wahltag in den Blick zu nehmen, sondern den gesamten Wahlprozess und den übergreifenden Wahlkontext.

Trotz aller Kontrolle bergen Mehrparteienwahlen dennoch ein gewisses „Risiko“ für Autokraten, da der damit verbundene Wahlwettbewerb doch in beschränktem Maße politische Räume für Dissens eröffnet und eine Eigendynamik auslösen kann. Bruchstellen ergeben sich beispielsweise dann, wenn die autoritären Machthaber ihren Rückhalt in der Bevölkerung überschätzen oder ihre Fähigkeit, den Wahlprozess hinreichend zu kontrollieren. Bestenfalls können oppositionelle Gruppen – zumal dann, wenn sie vereint auftreten – die Wahlen nutzen, um sich als Regimealternative anzubieten. Gelegentlich gelingt es der Opposition, auch unter autoritären Bedingungen die Wahlen zu gewinnen – und die Amtsinhaber akzeptieren auf innergesellschaftlichen oder außenpolitischen Druck hin sogar das Wahlergebnis. In der jüngeren Vergangenheit gibt es einige Beispiele für solche „öffnenden Wahlen“ (opening elections), etwa in Lateinamerika in den 1980er Jahren.³² Besonders spektakulär waren in Chile das Verfassungsreferendum 1988 gegen eine weitere Amtsperiode von Augusto Pinochet sowie die Präsidentschafts- und Parlamentswahlen 1989, aus denen die Opposition als Sieger hervorging. In Afrika ließen sich die Wahlen des Jahres 1991 in Benin, Kap Verde und Sambia nennen. Ein jüngeres Beispiel ist Gambia, wo der langjährige Amtsinhaber Yahya Jammeh die Präsidentschaftswahl des Jahrs 2016 verlor. Auf nationalen und internationalen Druck, auch seitens der Economic Community of West African States (ECOWAS), trat er schließlich zurück und ging ins Exil nach Äquatorialguinea.

Meist dominieren Autokraten jedoch den Wahlprozess und greifen gegebenenfalls auf Wahlbetrug zurück, um eine Wahlniederlage zu vermeiden oder sich eine eindrucksvolle Stimmenmehrheit zu schaffen. Allzu unverblümter Wahlbetrug kann jedoch Anlass für Massenproteste sein. Über solche Proteste stürzten beispielsweise die Regierungen in Georgien (2003), der Ukraine (2004) und Kirgistan (2005). Auch in der DDR verlieh der offenkundige Wahlbetrug bei den Kommunalwahlen des Jahrs 1989 der Protestbewegung Auftrieb. Oft bleiben aber selbst Massenproteste erfolglos, wie etwa im Iran 2009, in Russland 2012 oder in Kasachstan 2019. In Belarus wurden Wahlproteste bereits mehrfach gewaltsam unterdrückt, besonders brutal nach den Präsidentschaftswahlen von 2006 und 2010.³³

2 Als Autokratien werden in der Politikwissenschaft alle nicht demokratischen Systeme verstanden, also sowohl autoritäre als auch totalitäre politische Systeme.

3 Zu den Wahlen in verschiedenen Weltregionen im 20. Jahrhundert siehe: Nohlen 1993 und 2005, Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999, Nohlen/Grotz/Hartmann 2003, Nohlen/Stöver 2010.

4 Vgl. die entsprechenden Beiträge von Richard Rose, Michael Bratton, Mark P. Jones und Stephen White zu Founding Elections in verschiedenen Weltregionen in: Rose 2000: 104 – 116.

5 Im Zusammenhang mit der dritten Demokratisierungswelle bezeichnet der Begriff „Transition“ den Übergang von einem autoritären Regime zu einer politischen Demokratie. Er war begriffsbildend für die politikwissenschaftliche „Transitionsforschung“, die sich mit den Ursachen, dem Verlauf und den Bestandsaussichten demokratischer Übergänge zunächst in Südeuropa und Lateinamerika beschäftigte. Der Begriff der „Transformation“ ist umfassender, bezieht sich allgemein auf Systemwandel und gewann im Kontext der tiefgreifenden politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Umbrüche nach dem Niedergang der realsozialistischen Regime vor allem in Bezug auf Ost(mittel)europa an Bedeutung.

6 So der Titel eines älteren Beitrags des Autors zu Wahlen in Lateinamerika: Krennerich 1999.

7 Neben den demokratischen Frühentwicklern Botsuana und Mauritius zählen dazu etwa Ghana, Kap Verde, Namibia, São Tomé und Príncipe, Senegal, Südafrika sowie, zumindest bis vor Kurzem, auch Benin.

8 Neben Japan und Indien gehören Südkorea, die Mongolei, Taiwan und Timor-Leste zu den Ländern, die dort 2019 das beste demokratische Profil aufwiesen. Auch die südpazifischen Staaten werden mehrheitlich demokratisch regiert.

9 Vgl. etwa: Rose/Massawir 1967, Nohlen 1978 und 2014, Harrop/Miller 1987, van der Eijk 1993, Powell 2000, Rosenberger/Seeber 2008, Behnke/Grotz/Hartmann 2017.

10 Vgl. etwa Gyimah-Boadi 2019.

11 Siehe etwa die überzogene Pauschalkritik von Paul Collier (2008) an Wahlen in Afrika (kritisch hierzu: Krennerich 2009a). Vgl. stattdessen etwa Bleck/van de Walle 2019: 15 oder bereits Bratton/van de Walle 1997, Lindberg 2006.

12 Im Unterschied zu präsidentiellen und semi-präsidentiellen Regierungssystemen entscheiden in parlamentarischen Regierungssystemen nationale Wahlen nur über die Zusammensetzung des Parlaments, das seinerseits dann die Regierungschefin oder den Regierungschef wählt.

13 Damit sind alle drei wesentlichen Legitimationsobjekte der klassischen politischen Systemtheorie benannt: politische Amtsinhaber, politische Ordnung und politische Gemeinschaft.

14 Vgl. auch Behnke/Grotz/Hartmann 2017: 14.

15 Siehe die Kapitel zur Repräsentation von Frauen und von Minderheiten.

16 Vgl. auch Rosenberger/Seeber 2008: 19.

17 Sartori 1992: 95.

18 So brachte Dieter Nohlen (2014: 34) radikal-demokratische Kritiken an Wahlen auf den Punkt.

19 Söderberg Kovacs 2018: 3.

20 So hat Kai-Olaf Lang (2015) das politische System in Ungarn beschrieben. Er stufte es seinerzeit ausdrücklich noch nicht als autoritäres Regime ein.

21 Das Kapitel beruht in Teilen auf Krennerich 2017b.

22 Hermet/Rouquié/Linz 1986 (1978).

23 Damit sind drei klassische Legitimationsquellen angesprochen, die bereits Max Weber benannt hat.

24 Katzenberger, Paul: Abstimmung über Präsidenten. Was Sie über die Wahl in Russland wissen müssen, in: Süddeutsche Zeitung, Artikel v. 17. März 2018. Online unter: https://www.sueddeutsche.de/politik/abstimmung-ueber-praesidenten-was-sie-ueber-die-wahl-in-russland-wissen-muessen-1.3910353.

25 Vgl. Merloe 2016, Cooley 2015.

26 Vgl. auch Gandhi/Lust-Okar 2009: 412.

27 Vgl. Krennerich 1996a: 36 f., 1997.

28 Siehe das Kapitel zu Wahlsystemen.

29 Vgl. Merzlou 2019: 2.

30 So auch Thompson 2019.

31 Vgl. auch Schedler 2002a.

32 Vgl. Nohlen 2014: 39.

33 Vgl. Legal Transformation Center 2012.

2. WAS SIND „FREIE UND FAIRE“ WAHLEN?

Mit der Zunahme von Mehrparteienwahlen in Demokratien wie Autokratien stellt sich die Frage, wann Wahlen „kompetitiv“ oder „frei und fair“ sind. Versteht man „Kompetitivität“ nicht nur im engeren Sinne als reine Parteienkonkurrenz, sondern umfassender als Merkmal von Wahlen in Demokratien,³⁴ dann sind die beiden Konzepte nahezu deckungsgleich und nicht einfach mit Mehrparteienwahlen gleichzusetzen. In beiden Fällen geht es darum, dass das allgemeine aktive und passive Wahlrecht sowie Vereinigungs-, Versammlungs-, Meinungsund Pressefreiheit rechtlich wie faktisch gewährleistet werden und dass die Kontrahentinnen und Kontrahenten gleichberechtigt und möglichst chancengleich um Wählerstimmen werben können. Auch müssen die Wahlberechtigten tatsächlich frei entscheiden können. Dazu muss die Stimmabgabe geheim sein und es darf im Vorfeld oder bei den Wahlen kein unzulässiger Druck auf die Wählerschaft ausgeübt werden. Eine korrekte, transparente und überparteiliche Organisation der Stimmabgabe, Stimmenauszählung und Dokumentation der Wahlergebnisse soll weiterhin sicherstellen, dass keine der kandidierenden Personen und Parteien bevorteilt oder benachteiligt werden. Wahlbeschwerden wiederum müssen neutral geprüft und geahndet werden. Auch ist wichtig, dass es sich um eine Wahlentscheidung auf Zeit handelt und das Wahlsystem nicht die Wählerentscheidung „auf den Kopf stellt“.

An solchen Kriterien für freie und faire Wahlen richten sich mehr oder minder deutlich auch die internationalen Standards aus, wie sie beispielsweise die Europäische Union (EU), der Europarat (CoE), die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa mit dem Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSZE/ODIHR), die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS), die Afrikanische Union (AU) sowie die Vereinten Nationen (VN) an Wahlen anlegen. Entsprechende Prüffragen finden sich in Handbüchern zur Wahlbeobachtung internationaler Organisationen sowie in den Materialien vieler nicht staatlicher Organisationen, die wahlberatend tätig sind oder Wahlen beobachten.³⁵ Sie betreffen den gesamten Wahlprozess – angefangen vom Wahlrecht und der Registrierung der Wahlberechtigten und der kandidierenden Personen und Parteien über den Wahlkampf bis zur Stimmenabgabe und -auszählung sowie der Behandlung etwaiger Wahlbeschwerden. Allerdings sprechen Wahlbeobachterinnen und -beobachter meist nicht mehr von „freien und fairen“, sondern von Wahlen, die internationalen (demokratischen) Standards genügen.

Freie und faire Wahlen

Quelle: Krennerich 2004, angelehnt an Elklit/Svensson 1996, Elklit 2000a

Trotz aller Unterschiede im Detail besteht indes bemerkenswerter Konsens über die Kriterien bzw. Standards, die an demokratische Wahlen angelegt werden. Unterschiede treten eher bei der konkreten Beurteilung einzelner Wahlen auf. Besonders schwierig ist es, etwaige Unregelmäßigkeiten in den verschiedenen Phasen des Wahlprozesses zu gewichten und diese zu einer schlüssigen Gesamtbewertung der konkreten Wahl zusammenzuführen, die auch dem übergeordneten Wahlumfeld Rechnung trägt und etwaige Betrugsabsichten aufdeckt. Darüber hinaus gibt es gravierende Unterschiede dahingehend, wie deutlich die Kritik an den Wahlen formuliert werden soll. Die Präsidentschaftswahlen in Uganda 2016 wurden beispielsweise von Wahlbeobachtungsmissionen der Europäischen Union und des Commonwealth offen kritisiert. Die Kritik der Afrikanischen Union war bereits verhaltener. Kaum Versäumnisse monierten hingegen Wahlbeobachtungsteams einiger Regionalorganisationen wie der East African Community.

Während Fort- und Rückschritte in Bezug auf das jeweilige Land häufig benannt werden, verzichten selbst kritische Wahlbeobachtungsberichte bewusst darauf, Wahlen verschiedener Länder miteinander zu vergleichen. Dies ist politisch auch angebracht, um nicht ein Land gegen ein anderes auszuspielen, zumal die Staaten oft unter sehr unterschiedlichen Ausgangsbedingungen Wahlen durchführen. Vor Vielländervergleichen und Rankings keine Scheu haben hingegen die Sozialwissenschaften, bei denen Indizes ohnehin hoch im Kurs stehen. Der Election Integrity Perception Index beispielsweise überträgt qualitative Einschätzungen von Expertinnen und Experten zu den jeweiligen Wahlen in numerische Werte. Die befragten Sachverständigen werden gebeten, jeweils Punkte auf insgesamt 49 Aspekte zu vergeben, welche die Wahlgesetze, das Wahlprozedere, die Wahlkreise, die Wählerregistrierung, die Parteien- und Kandidatenregistrierung, die Medienkampagnen, die Wahlkampffinanzierung, die Stimmabgabe, die Stimmenverrechnung, die Ergebnisse sowie die Wahlbehörden betreffen. Maximal 100 Punkte lassen sich erreichen. Die numerische Bewertung wiederum bildet die Grundlage für eine Fünferskala, die zwischen einer „sehr hohen“, „hohen“, „gemäßigten“, „niedrigen“ oder „sehr niedrigen“ Integrität des Wahlprozesses aus Sicht der Expertinnen und Experten unterscheidet.

Die nachfolgende Tabelle bildet das kumulative Ergebnis der Bewertung in 166 Staaten ab, dem insgesamt 3.861 Einschätzungen für 337 nationale Präsidentschafts- und Parlamentswahlen zwischen dem 1. Juli 2012 und dem 31. Dezember 2018 zugrunde liegen. Nicht berücksichtigt wurden Kleinstaaten mit weniger als 100.000 Einwohnern, was eine Reihe europäischer Länder (Andorra, Liechtenstein, Monaco, San Marino) oder auch pazifischer Inselstaaten (Fidschi, Kiribati, Samoa, Vanuatu etc.) ausschließt, in denen kompetitive Wahlen durchgeführt werden. Außen vor bleiben weiterhin Staaten, die entweder keine allgemeinen und direkten Wahlen zum Parlament vorsehen (z. B. Brunei, China, Saudi-Arabien, Vereinigte Arabische Emirate), zumindest im Untersuchungszeitraum keine durchgeführt haben (z. B. Eritrea, Somalia, Südsudan) oder in denen keine Mehrparteienwahlen stattfinden, da nur die Regimepartei antritt. Auch sind einige Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen aus technischen Gründen noch nicht in die Erhebung aufgenommen worden (wie etwa die Demokratische Republik Kongo).³⁶

Integritätsindex von Wahlen weltweit

Quelle: eigene Zusammenstellung auf Grundlage von: www.ElectoralIntegrityProject.com (Mai 2019)

Der Index zeigt in vielerlei Hinsicht zu erwartende Ergebnisse auf: Den etablierten Demokratien in Nord-, West- und Südeuropa beispielsweise wird durchweg eine sehr hohe oder hohe Integrität bescheinigt. Am besten schneiden dort die nordischen Staaten Dänemark, Finnland, Norwegen, Schweden und Island ab, gefolgt von Deutschland und den Niederlanden. Vergleichsweise niedrig ist allerdings für westliche Demokratien die Punktebewertung von Griechenland, Großbritannien und Malta. Durchwachsener ist das Bild in den Staaten Mittel-und Osteuropas. Dort wird die Integrität der Wahlen nur in einigen Ländern als sehr hoch (Estland, Litauen, Slowenien, der Tschechischen Republik, der Slowakei und Polen) oder als hoch (Kroatien) eingeschätzt, während die Wahlen in etlichen anderen Ländern nur ein „gemäßigt“ erhalten. Schlusslicht ist dort, wenig erstaunlich, Belarus. Unter den Staaten des Kaukasus und Zentralasiens fallen die Mongolei und mit Einschränkungen Kirgistan vergleichsweise positiv auf, während Usbekistan, Aserbaidschan, Turkmenistan und Tadschikistan besonders schlecht abschneiden. Im restlichen Asien und im Pazifikraum gehören Bangladesch, Malaysia, Papua-Neuguinea, Afghanistan, Vietnam und Kambodscha zu den Schlusslichtern, während Neuseeland, Südkorea, Taiwan und Australien eine sehr hohe Wahlintegrität bescheinigt wird. Im Nahen Osten stechen die Wahlen in Israel als der einzigen Demokratie in der Region positiv hervor, in Nordafrika jene in Tunesien, einem Land, dessen demokratische Entwicklung allerdings nicht abgeschlossen ist. Vielschichtig ist auch das Bild in Afrika südlich der Sahara, das von bemerkenswert demokratischen bis hin zu offen gefälschten Wahlen reicht: Dem Index zufolge weisen die Wahlen in Capo Verde und Benin im Untersuchungszeitraum (noch) eine sehr hohe Integrität auf und die Wahlen in Ghana, der Republik Südafrika, Lesotho und Namibia immerhin eine hohe. Hingegen schneiden Burundi, Äquatorialguinea und Äthiopien äußerst schlecht ab. In Amerika bekommen die Wahlen in Costa Rica und Uruguay sowie in Kanada sehr gute Bewertungen, ganz im Unterschied zu den Wahlen in Venezuela, Honduras, Nicaragua und Haiti. Die USA fallen im Vergleich zu anderen Demokratien ab.

Der Index gibt einen ersten, möglicherweise hilfreichen Überblick über Wahlen weltweit.³⁷ Allerdings lässt die Transparenz der von Expertinnen und Experten zwar anhand objektiver Kriterien, aber dennoch subjektiv vorgenommenen Länderbewertungen zu wünschen übrig. Auch fördert der Index mitunter Bewertungen zutage, die kontraintuitiv sind, schon gar im interregionalen Vergleich. So ist beispielsweise schwer nachvollziehbar, dass die Wahlen im Sudan weit mehr Punkte erhalten als die sicherlich kritikwürdigen, aber doch kompetitiveren Wahlen in Honduras und Nicaragua. Ländervergleiche, zumal über verschiedene Weltregionen hinweg, sind bei solchen Indizes mit großer Vorsicht zu genießen, da die Bewertungen insbesondere vor dem Hintergrund des nationalen und allenfalls noch des regionalen Kontexts erfolgen, nicht aber auf Grundlage eines zumal interregionalen Vergleichs. Es wäre daher stets zu prüfen, welche Aspekte der Wahlen für eine bessere oder schlechtere Bewertung der Wahlen ausschlaggebend waren und wie sich etwaige Bewertungsvarianzen begründen lassen. Die aggregierten Länderdaten geben hierzu kaum Aufschluss. Zugleich können die kumulativen Ergebnisse die Unterschiede der Integrität von Wahlen in ein und demselben Land verwischen. Mitunter sind auch Wahlen, die zu abweichenden Bewertungen kommen, noch nicht erfasst: In der knapp 20-jährigen Vorzeigedemokratie Westafrikas, Benin, die für den Zeitraum zwischen 2012 und 2018 eine sehr hohe Bewertung erhielt, wurden bei den Parlamentswahlen im Mai 2019 nur zwei regierungsnahe Parteien zugelassen, fünf Oppositionsparteien(-bündnisse), darunter auch jene des ehemaligen Präsidenten Boni Yayi, wurde die Zulassung verwehrt. Die Wahlbeteiligung sank rapide auf rund 23 %, und es folgten schwere Zusammenstöße zwischen Polizei und Demonstrierenden.

Wahlbeobachtung – inzwischen weit verbreitet

Internationale Wahlbeobachtung spielt eine potenziell wichtige Rolle für die Transparenz und Integrität des Wahlgangs. Durch Wahlbeobachtung lassen sich Wahlunregelmäßigkeiten und Wahlmanipulationen nicht nur aufdecken, sondern möglicherweise auch vermeiden. Angesichts der Präsenz von Wahlbeobachtungsteams nehmen die politischen Kontrahentinnen und Kontrahenten gegebenenfalls von (allzu offenem) Wahlbetrug Abstand. Zum anderen können unabhängige Wahlbeobachtungsmissionen auch bezeugen, wenn die Wahlen hinreichend frei und fair abliefen. Der Ausweis, dass die Wahlen internationalen Standards genügten, kann die Legitimität der Wahlen stärken, gerade dann, wenn diese infrage gestellt wird. Vor allem in solchen Gesellschaften, in denen – beispielsweise nach Bürgerkriegen oder im Rahmen von Demokratisierungsprozessen – großes Misstrauen zwischen den kandidierenden Personen und Parteien herrscht, kann Wahlbeobachtung zur Vertrauensbildung beitragen. Gleiches gilt für Länder, in denen eine ausgeprägte politische oder gesellschaftliche Polarisierung einen demokratischen Wahlprozess erschwert. Selbst in etablierten Demokratien können Empfehlungen von Wahlbeobachtungsteams wahlrechtliche oder wahlorganisatorische Reformen anstoßen.

Die Vereinten Nationen entsandten bereits zwischen 1956 und 1990 rund 30, meist kleine Wahlbeobachtungsmissionen in die sich damals entkolonialisierenden Staaten Afrikas und Asiens. Doch die von den Vereinten Nationen überwachten Wahlen zur Verfassungsgebenden Versammlung im November 1989 in Namibia, auf die im März 1990 die Unabhängigkeit des Lands folgte, bildeten vom Umfang her eine Zäsur: Die dortige United Nations Transaction Assistance Group umfasste 8.000 Personen.³⁸ Es folgten die bis dahin international am besten beobachteten Wahlen in einem souveränen Staat: die Wahlen 1990 in Nicaragua, aus denen das sandinistische Revolutionsregime (1979 – 1990) nach siegreichen Wahlen 1984 überraschend als Verlierer hervorging und die Regierungsmacht abgab. Die Wahlen waren Teil des zentralamerikanischen Friedensprozesses³⁹ und wurden nicht nur von den Vereinten Nationen beobachtet, sondern auch von der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS), die zwischen 1962 und 1990 an mehr als 20 kleineren Wahlbeobachtungsmissionen in der Region teilgenommen hatte, sowie von etlichen weiteren internationalen NGOs, wie etwa dem Carter Center. Während sich die Vereinten Nationen im Laufe der 1990er Jahre zusehends aus der Wahlbeobachtung zurückzogen, war bei den darauffolgenden Wahlen 1996 in Nicaragua die OAS, die Europäische Union sowie eine kaum überschaubare Anzahl an internationalen Wahlorganisationen, NGOs, Stiftungen, Parteien, Botschaften und Abgeordneten vor Ort. Sie trugen erheblich zur Integrität der Wahlen und zur neuerlichen Akzeptanz der Wahlniederlage durch die Sandinisten bei.

Im Zuge der Demokratisierungsprozesse auch in anderen Weltregionen entwickelten weitere Institutionen eine kontinuierliche, professionelle Wahlbeobachtung. Im OSZE-Raum mit seinen 57 Teilnahmestaaten ist hier vor allem das Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) der OSZE hervorzuheben. Es entsandte 1996 sein erstes Langzeitwahlbeobachtungsteam und hat bis Ende 2018 insgesamt 358 Beobachtungen von Wahlen und Referenden durchgeführt.⁴⁰ Die EU wiederum schickte, beginnend mit einer Mission nach Russland im Jahr 1993, bis Ende 2019 insgesamt 197 Wahlbeobachtungsteams in sogenannte „Drittstaaten“.⁴¹

Mit dabei waren von Beginn an Wahlbeobachterinnen und Wahlbeobachter aus Deutschland, da internationale Wahlbeobachtung schon früh als Instrument der Demokratisierungshilfe erachtet wurde.⁴² Deren Beteiligung wurde in den 1990er Jahren direkt über das Auswärtige Amt koordiniert, später übernahm das 2002 gegründete Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) die Rekrutierung und Ausbildung deutscher Wahlbeobachterinnen und -beobachter. Bis September 2019 vermittelte das ZIF insgesamt 4.242 Kurzzeit- und 534 Langzeitwahlbeobachterinnen und -beobachter an Wahlbeobachtungsmissionen von ODIHR und 366 bzw. 319 an jene der EU. Nicht einbezogen sind hierbei die direkt bei der OSZE oder der EU beschäftigten Personen. Darüber hinaus entsandten auch nicht staatliche Organisationen Wahlbeobachterinnen und -beobachter von Deutschland aus ins Ausland.

Entsandte Wahlbeobachterinnen und Wahlbeobachter (ZiF)

Quelle: ZIF, zusammengestellt von Dominika Eichstädt

^* Stand: September 2019. STO: Short-term observers, LTO: Long-term observers.

Neben der internationalen Wahlbeobachtung wuchs zugleich die Bedeutung der Wahlbeobachtung durch nationale und lokale Organisationen innerhalb der jeweiligen Länder, gerade auch seitens der dortigen Zivilgesellschaft (domestic observers, citizens observers). Hinzu kommen in vielen Ländern „observers“, „agents“ oder „proxies“ der kandidierenden Personen und Parteien.

Als ein frühes Beispiel für eine umfassende und erfolgreiche nationale Wahlbeobachtung gelten die Präsidentschaftswahlen 1986 auf den Philippinen, die ein wichtiger Baustein der dortigen Demokratisierung waren. Sie wurden von rund 500.000 Freiwilligen beobachtet. Die National Citizens’ Movement for Free Elections (NAMFREL) hatte landesweit Bemühungen unternommen, um Wahlbetrug zu verhindern oder zu dokumentieren. NAMFREL diente als Inspiration für zahlreiche weitere nationale Wahlbeobachtungen in Asien. Zu nennen sind beispielsweise die 1991 gegründete Citizens’ Coalition for Clean and Fair Elections (CCCFE) in Südkorea oder in Bangladesch die Bangladesh Movement for Fair Elections (BMNA), die ebenfalls 1991 entstand, sowie später die Fair Election Monitoring Alliance (FEMA), die zu den Wahlen 1996 gegründet worden war. Auch in anderen asiatischen Staaten wie Thailand, Nepal oder Sri Lanka, in denen in der erste Hälfte der 1990er Jahre erstmals Mehrparteienwahlen stattfanden, bildeten sich, vorübergehend oder dauerhaft, kleinere oder größere Wahlbeobachtungsorganisationen und -netzwerke heraus.⁴³

In anderen Weltregionen, allen voran in Lateinamerika, gewannen ab Ende der 1980er Jahre nationale Wahlbeobachtungen ebenfalls stark an Bedeutung. Zivilgesellschaftliche Organisationen wie CIVITAS in Chile, Participación Ciudadana in der Dominikanischen Republik, Alianza Cívica in Mexiko, die Comisión Justicia y Paz in Panama oder Transparencia in Peru beobachteten die Wahlen in den sich (re-)demokratisierten Staaten der Region.⁴⁴ Bei den bereits erwähnten Wahlen von 1996 in Nicaragua wurden die internationalen Wahlbeobachtungsmissionen durch etwa 5.000 nationale Wahlbeobachterinnen und -beobachter sowie ungefähr 30.000 bis 50.000 Vertreterinnen und Vertreter von Parteien ergänzt. In Europa gründeten im Dezember 2012 insgesamt 13 unabhängige zivilgesellschaftliche Wahlbeobachtungsorganisationen die European Platform for Democratic Elections (EPDE),⁴⁵ die wiederum Mitglied des Global Network of Domestic Election Monitors (GNDEM) ist, in dem auch zahlreiche Organisationen und Netzwerke aus Afrika, Asien, Europa und Lateinamerika mitwirken.⁴⁶

Selbst wenn die Wahlgesetze (gerade von etablierten Demokratien) nicht immer Abschnitte zur Wahlbeobachtung enthalten, sind mittlerweile bei vielen Wahlen weltweit internationale wie nationale Beobachtungsteams akkreditiert und zugegen. Dadurch geraten auch Wahlautokratien unter Handlungsdruck. So ist nur vorderhand erstaunlich, dass autokratische Regierungen internationale Wahlbeobachtungsteams ins Land lassen. Behnke, Grotz und Hartmann erklären dies dadurch, dass eine Verweigerungshaltung – sofern diese möglich ist⁴⁷ – leicht als Täuschungsabsicht wahrgenommen werden könnte.⁴⁸ Tatsächlich nährt die Nichtzulassung oder Behinderung internationaler Wahlbeobachtung oft berechtigte Zweifel an dem politischen Willen der Regierung, demokratische Wahlen abzuhalten. Aus diesem Grund sind Autokraten dazu übergegangen, mittels einer selektiven Einladungspolitik – zusätzlich oder ausschließlich – Wahlbeobachtungsgruppen von befreundeten Regimen und angeblich unabhängigen Organisation einzuladen, die ein gefälliges Bild der Wahlen zeichnen. Bereits erwähnte Beispiele sind hier Aserbaidschan, Zimbabwe und Venezuela. Ohnehin können Autokraten, wie später noch gezeigt werden wird, den Ausgang der Wahlen bereits lange vor dem Wahltag beeinflussen (oder schlimmstenfalls sogar festlegen), sodass offener Wahlbetrug am Wahltag, also dem Höhepunkt der Kurzzeitwahlbeobachtung, nicht mehr unbedingt nötig ist.

Bei den russischen Präsidentschaftswahlen im Jahr 2018 beispielsweise war zwar eine große ODIHR-Wahlbeobachtungsmission zugegen. Doch blieb etlichen anderen „unerwünschten“ ausländischen Wahlbeobachtungsorganisationen eine Einreise verwehrt. Auch lud die Regierung eigens rund 300 Personen (darunter auch AfD-Politiker aus Deutschland) zur Wahlbeobachtung ein, die hauptsächlich dazu dienten, die „Legitimität“ der Wahlen zu bestätigen. Da der Regierung an einer hohen Wahlbeteiligung gelegen war, nutzte sie ferner regimeloyale nationale Wahlbeobachtungsgruppen, um die Bürgerinnen und Bürger zur Wahlteilnahme zu bewegen.⁴⁹ Regimekritische nationale Wahlbeobachtungsteams wurden hingegen schikaniert. Zugleich setzte die Regierung darauf, dass der eigentliche Wahltag, auf den sich die Hauptaufmerksamkeit von Kurzzeitwahlbeobachtungen richtete, vergleichsweise ruhig und geordnet verlief, was internationale Wahlbeobachtungsteams – trotz mancher Unregelmäßigkeit – auch bestätigten. Allerdings machte ODIHR deutlich, dass im Vorfeld der Wahlen deren Freiheit und Fairness unzulässig beschnitten worden waren. Noch deutlicher war dies bisher in Belarus der Fall, wo ebenfalls internationale und (vorwiegend regimeloyale) nationale Wahlbeobachtungsteams die Wahlbeteiligung erhöhen und einen geordneten Wahlvorgang bezeugen sollten.

Dass Wahlautokratien inzwischen gezielt versuchen, über ihnen genehme Wahlbeobachtungen Legitimation für nur beschränkt kompetitive Wahlen zu gewinnen, lässt sich auch für andere Länder feststellen. In Kambodscha sollten beispielsweise fragwürdige internationale und nationale Wahlbeobachtungsgruppen den Umstand kompensieren, dass etliche anerkannte internationale Organisationen keine Wahlbeobachtungsteams zu den schon im Vorfeld erkennbar undemokratischen Parlamentswahlen 2018 entsandten.⁵⁰ Auch bei den Präsidentschaftswahlen 2019 in Kasachstan und den Parlamentswahlen 2020 in Aserbaidschan wurde von ODIHR die politische Unabhängigkeit manch nationaler Wahlbeobachtungsgruppen infrage gestellt. Dies zeigt einmal mehr, dass die Verantwortlichen in Autokratien gelernt haben, auch Wahlen für ihre Zwecke zu nutzen. Gleichwohl bleiben internationale und nationale Wahlbeobachtungen, sofern sie seriös und unabhängig durchgeführt werden, wichtige Garanten für die Durchführung freier und fairer Wahlen, vor allem in jungen und entstehenden Demokratien. Auch zeitigen sie Auswirkungen auf den Wahlwettbewerb in Autokratien.⁵¹

34 Vgl. Nohlen 1978, 2014, Krennerich 1993, 1996a und 2000.

35 Vgl. den Code of Good Practice in Electoral Matters des Europarates (CDL-AD (2002) 023rev2-cor) sowie die Wahlmanuals von OSCE/ODIHR (2012), der Europäischen Union (European Union 2016), der Organisation Amerikanischer Staaten (OEA 2008) und der Afrikanischen Union (African Union 2013) – sowie die Handbücher etlicher nicht staatlicher Organisationen, die Wahlberatung und Wahlbeobachtung durchführen, wie das Electoral Institute for Sustainable Democracy in Africa (EISA), International IDEA (Institute for Democratic and Electoral Assistance), die International Foundation for Electoral Systems (IFES), das Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL) des Interamerikanischen Instituts für Menschenrechte (IIDH) oder auch die International Human Rights Law Group, für die Larry Garber bereits 1984 Richtlinien für Wahlbeobachtung erstellt hat.

36 Norris/Grömping 2019.

37 Zur Diskussion des dem Index zugrunde liegenden Konzepts der Integrität der Wahlen siehe etwa: Garrido/Nohlen 2019.

38 Vgl. Borneo 2000. Siehe auch Harneit-Sievers 1990, Tötemeyer/Wehmhörner/Weiland 1996.

39 Vgl. Krennerich 1993.

40 Datengrundlage: ODIHR Annual Reports.

41 Entsprechende Daten finden sich auf der Website des European External Action Service der EU.

42 Vgl. etwa Mair 1994.

43 Vgl. National Democratic Institute 1996.

44 Vgl. Middlebrook 1998.

45 Vgl. https://www.epde.org.

46 Vgl. https://gndem.org.

47 Das Kopenhagener Dokument (1990) besagt, dass sich alle OSZE-Teilnahmestaaten untereinander eine standing invitation zur Wahlbeobachtung aussprechen. So gesehen bräuchte es gar keine ausdrückliche Einladung mehr. Im politischen Tagesgeschäft hat sich jedoch eingebürgert, dass eine solche Einladung erfolgt.

48 Behnke/Grotz/Hartmann 2017: 40.

49 Das russische Wahlgesetz erlaubt, dass Kandidatinnen und Kandidaten, Parteien, Medien sowie seit 2017 sogenannte Zivilkammern nationale Wahlbeobachterinnen und -beobachter benennen.

50 Siehe Morgenbesser 2019: 168 ff.

51 Vgl. etwa Roussias/Ruiz-Rufino 2018.

3. DER ORGANISATORISCHE UND RECHTLICHE RAHMEN
Wer organisiert die Wahlen?

„Wer auszählt, gewinnt“, heißt ein alter Diktatorenspruch, der getrost auf die gesamte Wahlorganisation ausgeweitet werden kann. Die Freiheit und Fairness der Wahl hängen entscheidend davon ab, wer die Wahlen durchführt und kontrolliert.

Da Wahlen ein ureigener Akt staatlicher Souveränität sind, ist es zunächst wichtig, dass nationale Institutionen die Verantwortung für die Organisation von Wahlen übernehmen. Allenfalls in besonderen Situationen sollten internationale Organisationen in die Wahlorganisation eingebunden sein. Dies war besonders deutlich in Kambodscha der Fall: Nach dem Pariser Friedensabkommen von 1991 organisierte die United Nations Transitional Authority in Cambodia (UNTAC) die dortigen Wahlen von 1993, errichtete gewissermaßen eine Wahlinfrastruktur aus dem Nichts.⁵² So weit ging die Rolle der internationalen Staatengemeinschaft im Rahmen des Friedensprozesses in Bosnien-Herzegowina zwar nicht, aber immerhin waren dort bei den Wahlen 1997, 1998 und 2002 internationale Mitglieder, darunter der Leiter der OSZE-Mission, in die Provisional Electoral Commission einbezogen. Die nationalen Wahlen des Jahrs 2006 waren die ersten, die dort nach dem Zerfall Jugoslawiens ohne internationale Beteiligung durchgeführt wurden.

Wichtig ist weiterhin, dass die für die Wahlorganisation zuständigen Stellen unabhängig, professionell und transparent arbeiten. In vielen etablierten Demokratien, in denen Wahlen eine lange Tradition aufweisen, werden Wahlen von Behörden organisiert, die der Exekutive auf nationaler, regionaler und/oder lokaler Ebene unterstellt sind. Häufig spielt hier das Innenministerium eine wichtige Rolle. In Deutschland ist beispielsweise das „Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat“ formal die oberste staatliche Wahlbehörde. Mit der Vorbereitung, Durchführung und Überprüfung der Wahl beauftragte Wahlorgane sind allerdings der Bundes-, die Landes- und die Kreiswahlleiter sowie zur Überprüfung von Wahlbeschwerden ein Bundeswahl-, ein Landeswahl- und der Kreiswahlausschuss. Hinzu kommt ein Wahlvorstand für jeden Wahlkreis zur Feststellung der Briefwahlergebnisse. Die Bundeswahlleitung wird vom Innenministerium auf unbestimmte Zeit bestellt, die Landeswahlleitung, die Kreiswahlleitung und der Wahlvorstand von der jeweiligen Landesregierung (oder der von ihnen bestimmten Stelle).⁵³

Im Fall einer professionellen, parteipolitisch unabhängigen Verwaltung ist ein governmental model of electoral management für gewöhnlich kein Problem. Gleichwohl haben einige etablierte Demokratien eigenständige Wahlkommissionen eingeführt, um die Unabhängigkeit vis-à-vis der Regierung zu stärken: so etwa Kanada (1920), Indien (1950) und Australien (1984). Vor allem in Staaten mit einer wenig entwickelten demokratischen Kultur oder autoritären Wahlerfahrungen sind von der Regierung ernannte und der Exekutive unterstellte Wahlbehörden oft nicht angebracht. Hier sind von der Regierung unabhängige Wahlkommissionen (independent model of electoral management) vorzuziehen, weil ansonsten die Gefahr besteht, dass die Regierung auf die Durchführung der Wahlen Einfluss nimmt, und zwar zu ihren Gunsten. Dementsprechend wurden weltweit im Zuge politischer Öffnungs- und Demokratisierungsprozesse regierungsunabhängige Wahlkommissionen gefordert und (wieder-)eingeführt, auch in Ost(mittel)europa.

Vorreiter ist hier jedoch Lateinamerika, wo die Bemühungen um saubere Wahlen eng mit der Entwicklung der Demokratie im 20. Jahrhundert zusammenhingen. Tatsächlich stellt Lateinamerika geradezu eine „paradigmatische Region“ für unabhängige Wahlkommissionen dar, die im Zuge der (Re-)Demokratisierung ab den 1980er Jahren ausgebaut und professionalisiert wurden.⁵⁴ So verfügen alle lateinamerikanischen Staaten, die Mehrparteienwahlen durchführen, über eigenständige Wahlkommissionen, deren Unabhängigkeit zumeist verfassungsrechtlich garantiert ist. Mitunter fungieren sie sogar im Sinne eines Poder Electoral als vierte verfassungsmäßige Gewalt neben Exekutive, Legislative und Judikative. Die Wahlkommissionen in Lateinamerika sind dabei oft für die gesamte Wahlorganisation – von der Wählerregistrierung bis zur Anerkennung der Wahlen – zuständig, verfügen über eigene Haushaltsmittel und sind der Exekutive gegenüber nicht rechenschaftspflichtig. Vor allem werden ihre Mitglieder nicht von der Regierung bestellt. Damit unterscheiden sie sich von so manchen Wahlkommissionen in anderen Ländern, die nur über wenige Kompetenzen verfügen. Die „Nationale Autonome Wahlkommission“ im Senegal beispielsweise überwacht lediglich die Wahlen, organisiert sie aber nicht selbst.⁵⁵

Formal unabhängige Wahlkommissionen gibt es inzwischen auch in vielen anderen Ländern weltweit – von „A“ wie Afghanistan bis „Z“ wie Zambia. Die Verfassung des Jahrs 2014 in Tunesien hat beispielsweise die Unabhängigkeit der Wahlkommission verankert. Dies heißt selbstverständlich nicht, dass formal unabhängige Wahlkommissionen tatsächlich immer unabhängig agieren, schon gar nicht in Wahlautokratien. Auch reicht es sicherlich nicht, nur ein Independent vor den Namen der Wahlkommission zu setzen, wie dies in Uganda 2015 geschehen ist, um die von der dortigen Opposition geforderte Unabhängigkeit der Wahlkommission zu gewährleisten. Auch ist stets zu prüfen, welche Aufgaben und Kompetenzen die Wahlkommissionen bei der Durchführung und Kontrolle der Wahlen innehaben – und ob sie diese mit Regierungsbehörden teilen (mixed model). Der Electoral Management Design Database von International IDEA zufolge orientierten sich die Wahlorgane in 215 Staaten und abhängigen Gebieten zu 63 % an einem independent model, zu 21 % an einem governmental model und zu 14 % an einem mixed model. Die übrigen 2 % hielten keine nationalen Wahlen ab.⁵⁶

Während von der Regierung eingesetzte Wahlbehörden in der Regel von Verwaltungsbeamten geleitet werden, ist die Zusammensetzung eigenständiger Wahlkommissionen ein Politikum, zumal in solchen Ländern, in denen großes Misstrauen zwischen den politischen Kontrahenten herrscht. Reformbestrebungen zielen zunächst darauf ab, den Einfluss der Regierung auf die Zusammensetzung zurückzudrängen, um tatsächlich deren Unabhängigkeit zu gewährleisten. In einigen Ländern wurde oder wird nämlich selbst im Falle angeblich unabhängiger Wahlkommissionen der Regierung die Möglichkeit eingeräumt, eine gewisse Anzahl an Kommissionsmitgliedern zu benennen. Hier empfiehlt es sich, die Zahl der durch die Regierung ernannten Personen möglichst gering zu halten und eine Übermacht regierungsnaher Mitglieder zu vermeiden. Sinnvoll ist zudem, dass zumindest ein Teil der Mitglieder von unpolitischen Institutionen berufen wird, die als unabhängig wahrgenommen werden. Das können Gerichte sein, sofern diese nicht als korrupt gelten, oder andere Institutionen, die im Land Vertrauen genießen.

Falls alle oder einige Mitglieder der Wahlkommission vom Parlament bestellt werden, kann es zudem angebracht sein, dass diese mit qualifizierten Mehrheiten – etwa mit einer Zweidrittelmehrheit wie in Tunesien – gewählt werden. Soweit von Parteien entsandte Personen in die Wahlkommission eingebunden werden, ist eine ausgeglichene Balance zwischen Regierungs- und Oppositionsparteien sicherzustellen. Allerdings geht mit einer – selbst ausgeglichen – parteilichen Zusammensetzung der Wahlkommission die Gefahr einer Politisierung einher. So kann es sein, dass die Kommissionsmitglieder eher im Interesse ihrer Partei als im Sinne der Wählerschaft agieren. In Albanien, wo die Wahlkommission von den zwei größten Parteien im Parlament beherrscht wird, kam es in der Vergangenheit beispielsweise immer wieder zur Politisierung wahlorganisatorischer Probleme.⁵⁷

Auf alle Fälle sollte das Wahlgesetz eindeutige und transparente Regelungen für die Nominierung der Kommissionsmitglieder beinhalten. Verstärkt eingefordert wird dabei auch eine angemessene Vertretung von Frauen, die in den jeweiligen Wahlkommissionen oft unterrepräsentiert sind. Anzuraten wäre gewiss auch die Einbeziehung von Menschen mit Behinderung. Eine feste Amtszeit sowie klare Regeln für eine Absetzung nur unter besonderen Bedingungen stellen zudem institutionelle Vorkehrungen zur Sicherung einer etwaigen Unabhängigkeit dar. Dies ist nötig, denn es kann Versuche geben, missliebige Kommissionsmitglieder aus dem Amt zu entfernen.

In Bezug auf die Arbeitsweise der Wahlkommissionen sind Transparenz und Inklusion geboten, um die Legitimität der Wahlen zu erhöhen. Die Vorgaben und Entscheidungen der Kommissionen sollten öffentlich nachvollziehbar sein und möglichst einvernehmlich zustande kommen. Zugleich sind die mit der Wahl betrauten Personen, gerade auch auf lokaler Ebene, gut zu schulen, zumal, wenn neue Wahlvorschriften oder Technologien zur Anwendung kommen. Mit der zunehmenden Digitalisierung der Wahladministration müssen die Wahlbehörden zudem Vorkehrungen treffen, um die Wahlinfrastrukturen vor Hacker-Angriffen zu schützen und die Datensicherheit zu gewähren. Entsprechende Schulungen und Trainingsprogramme werden, ggf. mit internationaler Unterstützung, durchgeführt. Im Idealfall werden auch umfassende Informationen zu den Wahlen oder dem Wahlprozedere im Rahmen sogenannter voter-education-Programme vermittelt, einschließlich von Maßnahmen zum kompetenten Umgang mit Desinformationen in sozialen Medien. Den mit der Wahlorganisation betrauten Organen kommt hierfür eine große Verantwortung zu. Wichtig ist dabei, dass die Wahlinformationen auch in der Sprache nationaler Minderheiten und für Menschen mit Behinderungen verfügbar sind.

Wahlgesetze – eindeutig, verständlich und anwendbar?

Die Durchführung demokratischer Wahlen bedarf eines klaren rechtlichen Rahmens. Grundlegende demokratische Wahlprinzipien sollten in der Verfassung verankert sein. Dort ist für gewöhnlich auch festgelegt, welche politischen Institutionen gewählt werden. Die meisten Aspekte des Wahlprozesses sind freilich gesetzlich geregelt. Vorzugweise sind die zentralen Regelungsbereiche in einem einzigen Wahlgesetz gebündelt und nicht über eine Vielzahl an Gesetzen und Dekreten verteilt, wie dies etwa in Italien der Fall ist. Auch beispielsweise in Großbritannien sind die Rechtsgrundlagen der Wahlen stark fragmentiert, unübersichtlich und schwierig anzuwenden.⁵⁸ Ebenso wenig sollten Inkonsistenzen mit anderen Gesetzen auftreten, die für den Wahlprozess bedeutsam sind, wie etwa mit Parteien-, Medien- oder auch Strafgesetzen.

In Deutschland wird das vergleichsweise dünne Wahlgesetz, das in gerade einmal 52 gültigen Paragrafen die Durchführung der Bundestagswahlen regelt, durch die Bundeswahlordnung konkretisiert und durch weitere Gesetze, wie das Abgeordneten-, das Parteien-, das Wahlprüfungs- sowie das Wahlstatistikgesetz, ergänzt. Hinzu kommt die Bundeswahlgeräteverordnung. Auch einzelne Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs, des Strafgesetzbuchs und des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes sind als Rechtsgrundlagen für die Bundestagswahlen maßgeblich. Entsprechend umfangreich ist der über 1.000-seitige Kommentar zum Bundeswahlgesetz.⁵⁹

Im Idealfall umfassen die wahlgesetzlichen Regelungen den gesamten Wahlprozess. Gelegentlich weisen Wahlgesetze in Demokratien aber Regelungslücken auf oder enthalten, wie wir noch sehen werden, Bestimmungen, die für entstehende und junge Demokratien wenig angemessen erscheinen. Hingegen sind die Wahlgesetze vieler nicht konsolidierter Demokratien oder gar mancher Wahlautokratien oft umfassender und regeln detailreich den Wahlprozess. Dies ist nicht zuletzt auf das Betreiben von Wahlberatungs- und Wahlbeobachtungsorganisationen zurückzuführen, die immer wieder Wahlgesetzreformen anmahn(t)en. Dahinter steht die Idee, dass angesichts einer fehlenden oder sich erst herausbildenden demokratischen Wahlkultur mit den Mitteln des Rechts darauf hingewirkt werden soll, dass die Wahlen demokratischen Ansprüchen genügen. European Commission for Democracy Through Law heißt bezeichnenderweise die „Venedig-Kommission“ des Europarats, die zahlreiche neue Wahlgesetze in Mittel- und Osteuropa einer kritischen Prüfung unterzogen hat. In vielen Fällen hat dies zu einer erheblichen Verbesserung des rechtlichen Rahmens der Wahlen geführt; mitunter kann es aber auch zu einer Überregulierung kommen. Denn dort, wo alles im kleinsten Detail geregelt ist, bleibt kein Platz für notwendige Anpassungen durch die – im Idealfall unabhängig und professionell arbeitenden – Wahlbehörden und kommt es zwangsläufig zu Verstößen, wenn die Einhaltung der Wahlregeln nicht eingeübt ist. Dies wiederum kann von autoritären Machthabern genutzt werden, um politische Kontrahenten wegen Wahlverstößen zu belangen.

Letztlich sollten Wahlgesetze eindeutig, verständlich und leicht anwendbar sein. Im Falle des Wahlgesetzes in Albanien, um nur eines von vielen Beispielen herauszugreifen, kritisierte ODIHR beispielsweise einen Mangel an Klarheit einiger Bestimmungen. Auch ist es wichtig, dass die Wahlgesetze nicht andauernd und nicht unmittelbar vor den Wahlen geändert werden, es sei denn, es müssen schwerwiegende Mängel behoben werden. In Italien unterliegt das Wahlsystem ständigen Änderungen und wurden noch wenige Monate vor den Parlamentswahlen 2018 hastig Wahlreformen durchgeführt. Besonders problematisch ist, wenn der Verdacht aufkommt, dass kurzfristige Wahlgesetzänderungen der Regierungspartei zugutekommen, wie dies beispielsweise im Vorfeld der türkischen Wahlen von 2018 beanstandet wurde.⁶⁰ Auch der – letztlich gescheiterte – Versuch der Regierung Polens, mittels einer Last-Minute-Umstellung auf eine reine Briefwahl den für sie günstigen Termin der Präsidentschaftswahl im Mai 2020 auch während der Corona-Pandemie zu halten, war politisch motiviert und stieß auf heftige Kritik der Opposition. Völlig verwirrend waren schließlich die vielen Veränderungen der Wahlregularien vor den Wahlen in Thailand 2019. Die dortige Militärjunta verschob nach dem Putsch von 2014 nicht nur mehrfach den angekündigten Wahltermin, sondern änderte auch verschiedentlich die Voraussetzungen für eine Wahlbewerbung.

52 Vgl. Sullivan 2016.

53 Siehe §§ 8 f. BWahlG.

54 Zovatto 2017; vgl. auch: Jaramillo 1994, Valdés/Ruiz 2019.

55 Vgl. Riedl/Samba Sylla 2019: 100.

56 https://www.idea.int/data-tools/data/electoral-management-design.

57 Vgl. die jeweiligen ODIHR-Berichte zu den dortigen Wahlen.

58 Vgl. Law Commission of England and Wales/Scottish Law Commission 2020.

59 Schreiber 2017.

60 Vgl. CDL-AD(2018)031.

4. DAS WAHLRECHT ALS BÜRGER- UND MENSCHENRECHT

Das Wahlrecht stellt ein grundlegendes demokratisches Recht dar. Vom Bundesverfassungsgericht wurde es ehedem als das „vornehmste Recht“ der Bürgerinnen und Bürger im demokratischen Staat geadelt.⁶¹ Es ist nicht nur in den meisten nationalen Verfassungen, sondern auch in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) von 1948 und in zahlreichen internationalen Menschenrechtsabkommen fest verankert. In der AEMR ist es dem Wortlaut nach als ein Menschenrecht ausgewiesen, das jedem Menschen zusteht. Gleichwohl ist es mit einer wichtigen Konkretisierung hinsichtlich des räumlichen Anwendungsbereichs versehen: Jeder Mensch hat das Recht, in seinem Land zu wählen und gewählt zu werden.

„Jeder [Mensch] hat das Recht, an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten seines Landes unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter mitzuwirken. […] Der Wille des Volkes bildet die Grundlage für die Autorität der öffentlichen Gewalt; dieser Wille muss durch regelmäßige, unverfälschte, allgemeine und gleiche Wahlen mit geheimer Stimmabgabe oder einem gleichwertigen freien Wahlverfahren zum Ausdruck zu kommen.“ (Art. 21 AEMR).

Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (kurz: UN-Zivilpakt) von 1966 (seit 1976 in Kraft) formuliert das Wahlrecht als einziges Menschenrecht bereits dem Wortlaut nach nur noch als Staatsbürgerrecht:

„Jeder Staatsbürger [sic] hat das Recht und die Möglichkeit, ohne Unterschied nach den in Artikel 2 genannten Merkmalen und ohne unangemessene Einschränkungen

1. an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzunehmen;

2. bei echten, wiederkehrenden, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen, bei denen die freie Äußerung des Wählerwillens gewährleistet ist, zu wählen und gewählt zu werden; […]“ (Art. 25 UN-Zivilpakt)

Auch weitere internationale Menschenrechtsabkommen beinhalten das Wahlrecht. Nachdem das UN-Übereinkommen über die politischen Rechte der Frau von 1953 das gleiche aktive wie passive Wahlrecht für Frauen vorgesehen hatte, wurde dies beispielsweise nochmals im UN-Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung von Frauen aus dem Jahr 1979 (seit 1981 in Kraft) ausdrücklich garantiert. Die UN-Behindertenrechtskonvention von 2006 (2008) wiederum verpflichtet die Vertragsstaaten, die gleichberechtigte und barrierefreie Nutzung des aktiven und passiven Wahlrechts für Menschen mit Behinderungen sicherzustellen. Ebenso sehen die regionalen Menschenrechtsschutzsysteme in Europa, Amerika und Afrika das allgemeine aktive und passive Wahlrecht vor, freilich auch hier verstanden als gleiche Rechte, die jeder Mensch im eigenen Land ausübt. Indes gibt es auch eine Reihe unverbindlicher Empfehlungen, der ausländischen Wohnbevölkerung zumindest auf subnationaler Ebene das Wahlrecht einzuräumen.

Ungeachtet der völkerrechtlichen Vorgaben gewähren nicht alle Staaten ihren Staatsangehörigen das Wahlrecht, oder sie verwehren ihnen die Möglichkeit, dieses auszuüben. In manchen Staaten, etwa in Brunei, China, Katar, Saudi-Arabien oder den Vereinigten Arabischen Emiraten, sind gar keine allgemeinen und direkten Wahlen zum Parlament vorgesehen, in anderen Staaten wie etwa Eritrea oder Somalia, haben sie noch nicht (oder seit Langem nicht mehr) stattgefunden. Dort, wo sie stattfinden, ermöglichen Wahlen zudem nicht unbedingt die „freie Äußerung des Wählerwillens“ und entsprechen oft nicht den Standards, die inzwischen international an freie und faire Wahlen angelegt werden. Das gilt vor allem für Wahlen in Autokratien, in denen die Freiheit und Fairness der Wahlen bereits regimebedingt stärker beeinträchtigt sind als in liberalen Demokratien. Aber auch in jungen Demokratien kommt es immer wieder zu Unregelmäßigkeiten bei der Wahldurchführung und ist der übergeordnete politische Kontext dem demokratischen Bedeutungsgehalt der Wahlen nicht immer zuträglich. Selbst in etablierten Demokratien liegt mitunter einiges im Argen. Auch dort weisen das Wahlrecht und die Wahlpraxis gelegentlich Eigenarten auf, die überholt oder gar undemokratisch anmuten.

61 BVerfGE 1, 14 (33).

5. DAS AKTIVE WAHLRECHT – STANDARDS, KURIOSITÄTEN UND AUSSCHLÜSSE

Die heutigen Demokratien sehen grundsätzlich ein allgemeines und gleiches Wahlrecht vor. Das war indes nicht immer so. Historisch gesehen waren Wahlrechtsbeschränkungen u. a. aufgrund von Vermögen, Einkommen, Bildung und Geschlecht zu überwinden, bevor sich das allgemeine und gleiche Wahlrecht flächendeckend etablierte. Die Wahlrechtsausschlüsse wurden teils damit begründet, dass arme Menschen, Analphabeten und Frauen abhängig seien und angeblich nicht fähig wären, eine freie und fundierte Wahlentscheidung zu treffen. Dahinter standen jedoch handfeste Machtinteressen und patriarchalische Gesellschaftsstrukturen, die mitunter bis in die Gegenwart hinein nachwirken oder fortbestehen.

Das erste Land, das (beinahe) das allgemeine Frauenwahlrecht einführte, war Neuseeland im Jahr 1893; allerdings blieben dort lange Zeit Männer wie Frauen der Maori vom Wahlrecht ausgeschlossen. In Europa war Finnland 1911 der Vorreiter, Deutschland und Österreich folgten immerhin bereits 1918. Es ist kaum zu glauben: Als letzter westeuropäischer Staat führte 1984 Liechtenstein das Frauenwahlrecht ein. In Andorra und in der Schweiz (auf Bundesebene) sind Frauen erst seit Anfang der 1970er Jahre wahlberechtigt. Im Schweizer Kanton Appenzell Innerrhoden blieb den Frauen bis November 1990 zwar nicht das nationale, aber doch das kantonale Wahlrecht verwehrt. Erst dann hatte auch dort eine Entwicklung ihr Ende gefunden, bei der schweizerische Männer darüber entscheiden durften, ob schweizerischen Frauen das Wahlrecht gewährt werden sollte.

Ganz anders auf den Philippinen im Jahr 1937: Damals stimmten nur Frauen in einem Plebiszit darüber ab, ob sie das Wahlrecht erhalten sollen. Die Frage wurde positiv entschieden und 1938 konnten Frauen erstmals an den philippinischen Parlamentswahlen teilnehmen.⁶² In vielen anderen asiatischen und in afrikanischen Staaten wurde im Zuge der Entkolonialisierung der 1950er oder 1960er Jahren das allgemeine Wahlrecht für Männer und Frauen eingeführt. In den lateinamerikanischen Staaten, die zumeist bereits im 19. Jahrhundert ihre Unabhängigkeit erstritten hatten, erfolgte die Einführung des Männer- und des Frauenwahlrechts zeitversetzt. Während Männer (mit den seinerzeit üblichen Einschränkungen) teilweise bereits im 19. Jahrhundert wählen durften, erhielten Frauen, beginnend mit Ecuador (1929), fast überall in der Region in den 1930er, 1940er oder 1950er Jahren das Recht zu wählen. Schlusslicht war Paraguay (1961).⁶³ Allerdings wurden in vielen, zeitweise autoritär regierten Ländern des „globalen Südens“ später über lange Zeiträume hinweg keine oder keine kompetitiven Wahlen durchgeführt.

Auch ist die Wahlteilnahme für gewöhnlich nicht mehr an Vermögen oder Einkommen gebunden, selbst wenn in einigen Ländern – etwa in Benin, Kamerun und der Zentralafrikanischen Republik – beispielsweise nicht entlastete Schuldner vom aktiven Wahlrecht ausgeschlossen sind. Ebenso wenig gelten Bildungsvoraussetzungen gemeinhin für das aktive Wahlrecht. Allerdings wurde in einigen Staaten der Wahlrechtsausschluss von Analphabeten bemerkenswert spät aufgehoben. Während beispielsweise in Costa Rica die dortigen Besitz- und Bildungsbeschränkungen mit der Verfassungsreform 1913 abgeschafft worden waren, durften in Chile Analphabeten erstmals 1970, in Ecuador 1980 und in Brasilien 1988 wählen. Noch heute weisen politische Beobachter auf den Zusammenhang zwischen Bildung und demokratischen Wahlen hin. „Nicht lesen können, aber abstimmen? Kann das gut gehen?“, fragte beispielsweise Jan Ross in DIE ZEIT vor den Parlamentswahlen 2014 in Indien.⁶⁴ Das Land sei ein Testfall für die Selbstregierung von Menschen, die dazu nichts qualifiziere als ihr Menschsein. Immerhin wies der Autor selbst darauf hin, dass das „Experiment“ seit den ersten unabhängigen Parlamentswahlen 1952, als noch rund 85 % der indischen Wählerschaft weder lesen noch schreiben konnten, nicht ins Fiasko führte.

Letztlich drückt sich im allgemeinen und gleichen Wahlrecht die – wenn schon nicht faktische, so doch rechtliche – Egalität der Staatsangehörigen aus, an der Gestaltung der res publica mitzuwirken. Es wird getragen von der Vorstellung, dass alle Staatsangehörigen grundsätzlich fähig sind, ihrem politischen Willen bei Wahlen Ausdruck zu verleihen. Dennoch ist das Wahlrecht kein absolutes Recht. So gibt es, auch in Demokratien, nach wie vor Wahlrechtsausschlüsse, die sich allerdings daraufhin prüfen lassen müssen, inwieweit sie legitim und verhältnismäßig sind. Menschenrechtlich kritisiert wird etwa der – zumindest pauschale – Wahlrechtsentzug für Gefängnisinsassen und für Menschen mit geistigen Beeinträchtigungen oder unter Vormundschaft bzw. Betreuung. Weithin unproblematisch angesehen werden hingegen Wahlrechtsvoraussetzungen wie Staatsbürgerschaft, Wohnsitzauflagen oder Mindestalter, obwohl es auch diesbezüglich ernst zu nehmende Einwände und zudem Abweichungen bei Regional- und Kommunalwahlen gibt.

Bevor wir auf solche Ausschlüsse und Voraussetzungen im Einzelnen eingehen, sei noch auf eine gar nicht so seltene, problematische Regelung hingewiesen: den Wahlrechtsausschluss von aktiven Mitgliedern der Streit- und Sicherheitskräfte. So sind etwa in einigen lateinamerikanischen Staaten Wehrdienstleistende (Brasilien), aktive Mitglieder des Militärs (Guatemala) oder neben Soldaten auch Polizisten (Dominikanische Republik, Honduras, Kolumbien, Paraguay, Peru) vom aktiven Wahlrecht ausgeschlossen. In Paraguay betrifft das Verbot sogar die Auszubildenden an Militär- und Polizeischulen. Auch beispielsweise in Tunesien, dem Libanon, Jordanien, der Türkei und Indonesien dürfen Angehörige der Streitkräfte, Wehrpflichtige und/oder Kadetten nicht wählen. Vordergründig mag dies eine Sicherheitsmaßnahme darstellen, um eine Politisierung von Streitkräften zu vermeiden oder um die Unabhängigkeit und Geheimheit der Wahl zu gewährleisten, die gerade bei militärischem Personal leicht eingeschränkt werden können. Doch wird dadurch ein erheblicher Teil der Staatsangehörigen vom Wahlrecht ausgeschlossen. Um die Allgemeinheit der Wahlen zu ermöglichen, bieten sich als Alternative rechtliche und organisatorische Maßnahmen an, denen zufolge etwa den Vorgesetzten Wahlwerbung streng verboten ist und Angehörige der Streitkräfte nicht in Kasernen, sondern in üblichen Wahllokalen (möglichst nicht in Truppenstärke) wählen.

Noch eine Besonderheit sei erwähnt: Thailand hält nach wie vor an dem verfassungsrechtlichen Wahlrechtsausschluss von buddhistischen Mönchen, Novizen, Asketen und Priestern fest, der in der religiös-kulturellen Tradition begründet liegt und bis 1967 etwa auch in Laos bestand. In Myanmar schließt die Verfassung Mitglieder von religiösen Orden vom aktiven Wahlrecht aus.

Wählen nur mit Staatsbürgerschaft?

Das Recht auf Teilnahme an Wahlen ist zwar in internationalen Menschenrechtsabkommen verankert, bleibt dort aber, wie bereits erwähnt wurde, als einziges Recht ausdrücklich auf die Ausübung im eigenen Land bzw. an die Staatsbürgerschaft gebunden. Demzufolge ist es mit internationalen Menschenrechtsabkommen völkerrechtlich vereinbar, wenn die Staaten, wie üblich, das Wahlrecht an die Staatsbürgerschaft koppeln. Dies trifft allerdings nicht zu, wenn das Staatsbürgerrecht nicht menschenrechtskonform ausgestaltet ist. In dem ehemals von freigelassenen Sklaven gegründeten Staat Liberia gewährt die Verfassung beispielsweise nur jenen Personen per Geburt oder Einbürgerung die Staatsbürgerschaft (und damit das Wahlrecht), „[…] who are Negro or of Negro descent“. Einem beachtlichen Teil der im Land geborenen Menschen, die diese Bedingung nicht erfüllen, wird somit das Wahlrecht verwehrt. Eine ähnliche Regelung findet sich in der Verfassung von Sierra Leone.

Ebenso problematisch ist, wenn nur Männer, aber nicht Frauen ihre Staatsbürgerschaft an ihren Ehepartner weitergeben können, wie dies etwa in Nepal der Fall ist, oder die Staatsbürgerschaft, wie in Myanmar, daran geknüpft wird, dass beide Elternteile Staatsangehörige waren oder sind. Zu beanstanden ist ferner, wenn Personen, die zwei Staatsbürgerschaften haben, nicht wählen dürfen, wie dies etwa in Gambia und einigen weiteren afrikanischen Staaten geregelt ist. In Europa schreibt die Europäische Konvention über die Staatsangehörigkeit vor, dass Personen mit doppelter Staatsangehörigkeit über dieselben Rechte verfügen wie andere Inländer. Portugals Wahlgesetz regelt beispielsweise ausdrücklich, dass portugiesische Staatsangehörige mit einer zweiten Staatsbürgerschaft nicht ihr Wahlrecht einbüßen. Allerdings gibt es in Deutschland eine Debatte darüber, ob dann diese Personen bevorteilt werden.⁶⁵ Weiterhin sollte nach einer etwaigen Einbürgerung auch umgehend das Wahlrecht gewährt werden. Selbst in dem demokratisch regierten Costa Rica geschieht dies laut Verfassung erst zehn Jahre nach Erlangen der Staatsbürgerschaft.

Unabhängig von den mitunter problematischen Voraussetzungen der Staatsbürgerschaft⁶⁶ gilt, dass nicht alle im Land lebenden Menschen, sondern für gewöhnlich nur Staatsangehörige das Recht eingeräumt bekommen, auf nationaler Ebene zu wählen. Nur in einigen europäischen Staaten dürfen aus historischen und politischen Gründen auch ansässige Nichtstaatsangehörige bei nationalen Parlamentswahlen zur Wahl gehen: In Irland trifft dies auf ansässige Briten und in Großbritannien auf dort wohnende Iren und Commonwealth-Angehörige zu. Letztere genießen auch in einigen Staaten der englischsprachigen Karibik das aktive (nicht aber das passive) Wahlrecht. Darüber hinaus dürfen ansässige ausländische Staatsangehörige beispielsweise seit 1975 in Neuseeland nach einem Jahr ständigen Aufenthalts wählen, was dort einigen Autorinnen und Autoren zufolge zu einer „uniquely inclusive political community“⁶⁷ geführt habe. In Chile und Ecuador können im Land wohnhafte Nichtstaatsangehörige nach fünf Jahren, in Malawi nach sieben Jahren und in Uruguay nach 15 Jahren das aktive Wahlrecht für nationale Wahlen erlangen. In Luxemburg wurde im Juni 2015 hingegen ein Referendum über die Frage, ob alle Einwohner des Lands unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit nach zehn Jahren Aufenthalt das Wahlrecht auch bei nationalen Wahlen erhalten sollten, abschlägig entschieden.

Ansonsten räumen die Staaten Nichtstaatsangehörigen allenfalls bei subnationalen Wahlen das Wahlrecht ein.⁶⁸ In Lateinamerika ist dies etwa, verbunden mit bestimmten Residenzpflichten, in Bolivien, Paraguay und Venezuela der Fall. Innerhalb der Staaten der Europäischen Union (EU) genießen ansässige EU-Ausländerinnen und EU-Ausländer bereits aufgrund des geltenden EU-Rechts sowohl das Europawahlrecht als auch das kommunale Wahlrecht. Nicht-EU-Bürgerinnen und -Bürger, sogenannte Drittstaatsangehörige, dürfen ab einer bestimmten Mindestaufenthaltsdauer im Land beispielsweise in Schweden, Dänemark, Island, Finnland und Norwegen, den Niederlanden, der Republik Irland sowie inzwischen auch in Belgien, Estland und Luxemburg an lokalen und/oder regionalen Wahlen teilnehmen. Deutschland hingegen gehört zu den Nachzüglern, wo selbst das kommunale Wahlrecht – trotz gegenteiliger Forderungen vieler Integrationsbeiräte, Migrantinnen- und Migrantenorganisationen und einer entsprechenden Konvention des Europarats⁶⁹ – bis heute an die Staats- bzw. Unionsbürgerschaft gekoppelt bleibt.

Dahinter stehen nicht nur politische, sondern auch verfassungsrechtliche Gründe. Einer einfachgesetzlichen Einführung des Ausländerwahlrechts hat 1990 das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) – und daran anknüpfend 2014 etwa auch der Staatsgerichtshof Bremen – einen Riegel vorgeschoben.⁷⁰ Das Staatsvolk, als Träger der in Wahlen ausgeübten Staatsgewalt (nach Art. 20 Abs. 2 GG), umfasst laut BVerfG nur deutsche Staatsangehörige und die ihnen nach Art. 116 Abs. 1 GG gleichgestellten Personen. Folglich sei es verfassungsrechtlich verboten, solchen Personen die Teilhabe an der Staatsgewalt zu ermöglichen, die nicht zum deutschen Staatsvolk gehören. Über das Homogenitätsgebot (Art. 28 Abs. 2 GG) gelte dies auch für die Länder, Kreise und Gemeinden. Geht man – wie das BVerfG und die herrschende Rechtsmeinung – davon aus, dass für die Einführung des Ausländerwahlrechts das Grundgesetz geändert werden müsste, stellt sich zudem die Frage, ob eine solche Änderung nach Maßgabe der Ewigkeitsgarantie (Art. 79 Abs. 3 GG) zulässig wäre. Hierzu gibt es eine verfassungsrechtliche Kontroverse.⁷¹ Da jedoch bereits EU-Staatsangehörigen per Grundgesetzänderung das europäische und kommunale Wahlrecht eingeräumt wurde, um EU-Recht umzusetzen, lässt sich argumentieren, dass eine Erweiterung des Wahlrechts auch für Drittstaatsangehörige nicht in den änderungsfesten Bereich des Grundgesetzes fällt.⁷² Aber selbst wenn eine diesbezügliche Reform möglich wäre, bedürfte es für eine Grundgesetzänderung einer verfassungsändernden politischen Mehrheit im Bundestag, die nur sehr schwer zu erlangen wäre. Gleichwohl wird der Vorschlag, das Wahlrecht von der Staatsangehörigkeit zu entkoppeln, politisch wie akademisch weiterhin diskutiert. Befürworter können dabei das demokratisch plausible Argument vorbringen, dass alle Einwohner eines Lands per Wahl die staatliche Herrschaft legitimieren sollten, der sie unterworfen sind.

Weltweit ist eine allgemeine „Wohnbürgerschaft“ mit Wahlrecht indes noch nicht in Sicht. Solange aber das Wahlrecht für nationale oder subnationale Wahlen auf Staatsangehörige beschränkt bleibt, ist die – mehr oder minder restriktiv gehandhabte – Einbürgerung Voraussetzung für die Wahlteilnahme auf nationaler Ebene. Verglichen mit einer erweiterten Wahlberechtigung für Ausländerinnen und Ausländer, sieht Andreas Funke in einem Erwerb der Staatsangehörigkeit in Deutschland sogar den Vorteil, das Nichtstaatsangehörige nach der Einbürgerung nicht nur Zugang zu Wahlen, sondern auch zu öffentlichen Ämtern, d. h. zu Stellen in der Verwaltung und Rechtsprechung, erhalten würden. Damit betrachtet er das Wahlrecht nicht isoliert, sondern sieht es als Bestandteil eines umfassenden Komplexes von Staatsbürgerschaftsrechten an, die letztlich zusammengehören. Funke weist darauf hin, dass das „Einbürgerungspotenzial“ in Deutschland kaum ausgeschöpft werde: Der Anteil der Einbürgerungen an der Zahl der einbürgerungsfähigen Personen sei gering.⁷³ Dies wiederum lässt erahnen, dass es für viele Menschen offenbar ein großer persönlicher Schritt ist, eine neue Staatsangehörigkeit anzunehmen, zumal, wenn sie dann die alte abgeben müssen. Die Notwendigkeit, bei der Einbürgerung die bisherige Staatsangehörigkeit abzugeben, stellt eines der zentralen Einbürgerungshindernisse dar, wie Umfragen zeigen.⁷⁴ Begreift man das Wahlrecht als Mittel der Integration, dann könnte es im Sinne einer politischen Sozialisation indes auch auf die Einbürgerung vorbereiten.⁷⁵

Eine besondere Problemlage ergibt sich für jene Bevölkerungsgruppen, die in postsowjetischen Staaten wie Estland und Lettland nach der Unabhängigkeit nicht automatisch die Staatsbürgerschaft erhalten haben und ohne Einbürgerung nicht über das aktive wie passive Wahlrecht bei den Parlamentswahlen verfüg(t)en. In Estland ist zwar in den vergangenen 25 Jahren der Anteil solcher „Personen ohne festgelegte Staatsbürgerschaft“ von 32 % auf 6 % gesunken, umfasste bei den Parlamentswahlen 2019 aber immerhin noch rund 75.000 Personen, denen das aktive wie passive Wahlrecht verwehrt blieb.⁷⁶ Sie gehörten zumeist der russischen Minderheit an, die etwa ein Viertel der Bevölkerung ausmacht. In Lettland, mit einem ähnlichen großen Bevölkerungsanteil der russischen Minderheit, belief sich die Zahl solcher „Nichtstaatsbürger“ im Jahr 2018 noch auf knapp 229.000 Personen, also 11 % der Bevölkerung, davon etwa 227.000 im Wahlalter.⁷⁷ Das Problem betrifft darüber hinaus all jene Millionen Personen weltweit, die – aus unterschiedlichen Gründen – unter nationalen Gesetzen keine Staatsbürgerschaft eines Lands besitzen.

Wahlrecht für im Ausland ansässige Staatsangehörige?

Wohl für jedes Land der Welt gilt, dass es Staatsangehörige gibt, die dauerhaft im Ausland leben. Soll auch diesen das Wahlrecht gewährt werden? Wie viel Verbundenheit und Vertrautheit mit dem politischen Gemeinwesen ist einzufordern, damit im Ausland ansässige Staatsangehörige an der politischen Willensbildung in ihrem „Heimatstaat“ teilhaben? Immerhin treffen sie mit der Wahl eine Entscheidung, von der sie im Ausland nicht unmittelbar betroffen sind. Solche Überlegungen waren maßgeblich dafür, dass in Deutschland und vielen anderen westlichen Demokratien lange Zeit das Wahlrecht oder dessen Ausübung an die Auflage geknüpft war, dass die Staatsangehörigen im Wahlgebiet wohnhaft waren. Unter anderem im Streitfall Hilbe v. Liechtenstein bestätigte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), dass das residence requirement mit dem Recht auf freie Wahlen, wie es in Art. 3 des ersten Protokolls der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verankert ist, vereinbar sei. Hieran orientieren sich auch der Code of Good Practice in Electoral Matters des Europarats und die Wahlstandards von OSZE/ODIHR. Problematisch ist allerdings, wenn solche Wohnauflagen unverhältnismäßig lang ausfallen. So kritisierte beispielsweise ODIHR das Wahlgesetz Montenegros, demzufolge Wahlberechtigte die letzten 24 Monaten vor den Wahlen im Land wohnen müssen.

Trotz des Fehlens eines entsprechenden internationalen Wahlstandards räumen ohnehin inzwischen die meisten Staaten Europas, ebenso wie viele Länder außerhalb Europas, ihren im Ausland lebenden Staatsangehörigen das Wahlrecht ein, wenn auch gelegentlich mit Einschränkungen oder zeitlich limitiert, wie etwa in Kanada für einen Zeitraum von fünf Jahren und in Großbritannien von 15 Jahren nach Wegzug. Der Entzug des dortigen Wahlrechts nach 15 Jahren wurde vom EGMR nicht als eine Verletzung des Rechts auf freie Wahlen angesehen.⁷⁸ Zum gleichen Ergebnis kam der EGMR im Falle der jahrzehntelangen Nichtumsetzung einer Verfassungsvorgabe in Griechenland, die ein Auslandswahlrecht vorsieht.⁷⁹ Erst 2019 wurde im Ausland ansässigen griechischen Staatsangehörigen (sofern sie zwei der vergangenen 35 Jahre in Griechenland gelebt hatten) das Auslandswahlrecht eingeräumt. Nur wenige Jahre zuvor hatte Ungarn auf Initiative Orbáns das Auslandswahlrecht eingeführt, von dem dann die Regierungspartei Fidesz bei den Wahlen 2014 massiv profitierte und rund 95 % der Stimmen der etwa 380.000 wählenden Ungarn im Ausland erhielt. 2015 folgte Rumänien mit einer entsprechenden Gesetzesreform. Bei den dortigen Parlamentswahlen von 2016 waren rund 609.000 rumänische Staatsangehörige im Ausland im Wahlregister eingeschrieben. Nur noch wenige Mitgliedstaaten des Europarats enthalten ihren im Ausland lebenden Staatsangehörigen das Wahlrecht vor bzw. beschränken es auf bestimmte Personengruppen (z. B. Armenien, Irland, Malta) oder gewähren es nur jenen, die sich zeitweilig im Ausland aufhalten (z. B. Dänemark, Liechtenstein, Nordmazedonien, Serbien).

In Lateinamerika wuchs die Zahl der Staaten, die im Ausland ansässigen Staatsangehörigen das Wahlrecht gewähren, zwischen 1990 und 2019 von drei auf 16 Länder an.⁸⁰ Vorreiter war dort Kolumbien 1961 (erstmals angewandt 1962); Guatemala führte als vorläufig letztes Land der Region das Auslandswahlrecht bei nationalen Wahlen im Jahr 2016 ein; 2019 kam es dort erstmals zur Anwendung. Zu den Ausnahmen zählen Nicaragua sowie Uruguay, wo ein entsprechendes Referendum im Jahr 2009 scheiterte. In der Mehrheit der lateinamerikanischen Staaten besteht das Auslandswahlrecht für Präsidentschaftswahlen (und Referenden), während es für Parlamentswahlen schon seltener ist. Auch in Afrika gewährt mehr als die Hälfte der dortigen Staaten ihren Staatsangehörigen, die im Ausland leben oder sich dort aufhalten, zumindest formal das Wahlrecht für die Präsidentschafts- und/oder Parlamentswahlen.⁸¹ Doch wäre jeweils zu prüfen, inwieweit wahlorganisatorisch gewährleistet wird, dass diese ihr Wahlrecht tatsächlich ausüben können. Trotz entsprechender gesetzlicher Regelungen (und eines eigenen Wahlkreises für Wählerinnen und Wähler im Ausland) fand beispielsweise bei den 2017er Wahlen in Angola keine out of country-Wahl statt. Insgesamt weist die Datenbank von International IDEA 125 Staaten und abhängige Gebiete aus, in denen das Auslandswahlrecht für Parlamentswahlen besteht. Für Präsidentschaftswahlen sind es – bei einer geringeren Zahl an Ländern, die direkte Präsidentschaftswahlen durchführen – immerhin noch 88 Länder.⁸² Allerdings werden in der Liste auch einzelne Länder angeführt, die das Wahlrecht grundsätzlich an eine permanent residency binden, aber Ausnahmen für bestimmte Personengruppen vorsehen.

Auch in der Bundesrepublik Deutschland wurde der Grundsatz der Sesshaftigkeit schon früh durchbrochen, indem bereits die ersten Wahlgesetze jenen Angehörigen des öffentlichen Diensts das Wahlrecht verliehen, die auf Anordnung ihres „Dienstherrn“ im Ausland lebten. Nutznießer davon waren etwa Beschäftigte des Auswärtigen Diensts oder Personal der Bundeswehr und der Bundespolizei im Ausland (samt den Angehörigen ihres Hausstands). Im Jahr 2008 wich die Sonderregelung einer allgemeinen Norm für „Auslandsdeutsche“, die – nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2012 – im Jahr 2013 nochmals grundlegend überarbeitet wurde. Wahlberechtigt sind demnach heute alle im Ausland lebenden Deutschen, die (bei Erfüllung der übrigen Wahlrechtsvoraussetzungen) nach Vollendung des 14. Lebensjahrs mindestens drei Monate ununterbrochen in der Bundesrepublik Deutschland eine Wohnung innegehabt oder sich dort „sonst gewöhnlich aufgehalten“ haben, wobei dieser Aufenthalt nicht länger als 25 Jahre zurückliegen darf (§ 12 (2) 1 BWahlG). Ein zusätzlicher Auffangtatbestand ermöglicht es auch solchen Personen zu wählen, die diese Bedingungen nicht erfüllen, aber „aus anderen Gründen persönlich oder unmittelbar Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland erworben haben und von ihnen betroffen sind“ (§ 12 (2) 2 BWahlG). Davon können neben Staatsbediensteten gegebenenfalls deutsche Grenzpendler oder deutsche Beschäftigte nutznießen, die beispielsweise dauerhaft in deutschen Bildungsinstitutionen im Ausland arbeiten und seit Jahrzehnten nicht mehr in Deutschland wohnhaft sind.⁸³

Voraussetzung für die Gewährung des Auslandswahlrechts bleibt indes, dass die Integrität der Stimmabgabe und -auszählung garantiert werden kann. Unzulängliche Kontrollmechanismen dazu stoßen international immer wieder auf Kritik. Auch variieren je nach Land die konkreten Bestimmungen des Auslandswahlrechts, etwa bezüglich der Registrierung und der Stimmabgabe, die vielfach persönlich erfolgen muss, zumeist in den diplomatischen Vertretungen. In Lateinamerika war Mexiko das erste Land, das mittels einer Wahlgesetzreform im Jahr 2005 die Briefwahl für im Ausland ansässige Staatsangehörige einführte, wie sie auch bei uns angewandt wird.

Auch nutzen viele im Ausland ansässige Staatsangehörige nicht die Möglichkeit, sich zu registrieren und zu wählen. In der Ukraine beispielsweise nahmen nur rund 2 % der Staatsangehörigen im Ausland an den Parlamentswahlen von 2019 teil.

Unterschiedlich geregelt ist schließlich auch die Zuordnung der Stimmen bei Parlamentswahlen zu etwaigen Wahlkreisen. In jenen lateinamerikanischen Staaten, welche bei Parlamentswahlen das Wählen im Ausland zulassen, bestehen ebenso wie etwa in Portugal, Kroatien, Guinea-Bissau und neuerdings im Libanon eigene Auslandswahlkreise bzw. reservierte Sitze für die Wahl im Ausland. In anderen Staaten wiederum werden die Stimmen inländischen Wahlkreisen zugeordnet, etwa jenem der Hauptstadt (wie in Lettland), auf Grundlage des früheren Wohnsitzes (wie in Deutschland) oder willkürlich (ohne Wahlkreisbezug) per Los (wie in Russland). Die Zuordnung zu Wahlkreisen entfällt in Ländern, die im nationalen Wahlkreis wählen lassen oder in denen die Auslandswahlberechtigten nur an Präsidentschafts-, nicht aber an Parlamentswahlen teilnehmen dürfen. Letzteres mag darin begründet sein, dass die Verhältniswahl in Lateinamerika vorwiegend in Wahlkreisen durchgeführt wird, zu denen die Auslandswahlberechtigten möglicherweise keinen Bezug mehr haben, doch so ganz überzeugen die für nationale Wahlen unterschiedlichen Wahlrechtsregeln nicht.

Zu jung zum Wählen? Das Wahlalter

Gemeinhin anerkannt sind Altersvoraussetzungen für die Ausübung des Wahlrechts. Dahinter steht die Vorstellung, dass Menschen einer bestimmten „Verstandes- und Lebensreife“⁸⁴ bedürfen, um ihr Wahlrecht selbstbestimmt und verantwortungsvoll zu nutzen. Trotz aller entwicklungspsychologischer Erkenntnisse ist die Festsetzung eines Mindestalters für das aktive Wahlrecht jedoch letztlich willkürlich, ebenso wie das Alter der Volljährigkeit, an dem sich zumeist das aktive Wahlalter orientiert. Streng genommen müsste es immer wieder daraufhin geprüft werden, ob es der Entwicklungsreife und der Lebenssituation junger Menschen entspricht.

Viele lateinamerikanische Staaten senkten schon früh das aktive Wahlalter auf 18 Jahre.⁸⁵ In Deutschland wurde das Mindestwahlalter im Jahr 1970 von 21 Jahren auf 18 Jahre verringert und kam 1972 erstmals bei Bundestagswahlen zur Anwendung. Japan rang sich erst 2015 durch, das Mindestwahlalter auf 18 Jahre (zuvor 20 Jahre) festzulegen. 18 Jahre sind zurzeit internationaler Standard für nationale Wahlen, auch wenn in einigen wenigen Ländern, vorwiegend in Asien, das Wahlalter für das aktive Wahlrecht noch höher liegt. Dies können 19 Jahre (z. B. Südkorea), 20 Jahre (z. B. Taiwan) oder gar 21 Jahre (z. B. Malaysia, Singapur) sein.

In einigen asiatischen Ländern liegt es aber auch niedriger: In Indonesien und Timor-Leste müssen Wahlberechtigte nur 17 Jahre alt sein. Auch in Griechenland senkte die Regierung Tsipras (2015 – 2019) das Wahlalter von 18 auf 17 Jahre. In Österreich (seit 2007) und Malta (seit 2018) liegt das Mindestalter bei nationalen Wahlen sogar nur bei 16 Jahren, ebenso wie in Nicaragua, Brasilien, Ecuador und Argentinien (wobei eingebürgerte Staatsangehörige Argentiniens allerdings 18 Jahre alt sein müssen). Hinter der Senkung des Mindestalters stehen, wie in Nicaragua, mitunter politische Motive. Die in den 1980er Jahren regierenden Sandinisten, die 1979 den Diktator Somoza gestürzt hatten, rekrutierten ihre Anhängerschaft gerade aus der mobilisierten Jugend. Als sie im Jahr 1984, inmitten des von den USA initiierten und finanzierten Contra-Kriegs gegen die Sandinisten, den Präsidenten wie das Parlament wählen ließen, erklärten sie sinngemäß: Wer kämpfen könne, der solle auch wählen dürfen. Kurioserweise spielte ein ähnliches Argument im Jahr 1971, also mitten im Vietnam-Krieg, auch bei der Senkung des Wahlalters von 21 auf 18 Jahre in den USA eine Rolle.

In Indonesien findet sich aus heutiger Sicht eine weitere Besonderheit: Verheiratete Personen genießen unabhängig vom allgemeinen Mindestalter von 17 Jahren das Wahlrecht. In der Dominikanischen Republik müssen Verheiratete ebenfalls nicht das allgemeine Mindestalter von 18 Jahren erreichen, sondern erhalten schon zuvor die vollen Staatsbürgerrechte und damit das Wahlrecht. Auch in einigen anderen lateinamerikanischen Staaten wurde ehedem beim Wahlalter zwischen unverheirateten und verheirateten Personen (z. B. Mexiko bis 1969) oder Frauen (z. B. El Salvador bis 1950) ein Unterschied gemacht, in Bolivien noch bis zur Verfassungsreform von 1994. Bis dahin lag das dortige Mindestwahlalter von Ledigen bei 21 Jahren und von Verheirateten bei 18 Jahren. Eine ähnliche Abstufung findet sich sogar in Europa, nämlich in Ungarn, wo bereits in den 1920er Jahren Männer mit 24 Jahren, Frauen aber erst mit 30 Jahren wählen durften.⁸⁶ Dort liegt heute das allgemeine Mindestwahlalter bei 18 Jahren, für Verheiratete aber nur bei 16 Jahren. Hinter solchen Unterscheidungen steht nicht nur ein traditionelles Familienbild, sondern auch die Überlegung, dass Menschen, die Verantwortung für eine Familie übernehmen, auch wählen können sollen. Doch widerspricht es internationalen Standards, das Wahlalter vom Personenstand abhängig zu machen.

In Deutschland senkte Niedersachsen als erstes Bundesland 1996 das Wahlalter bei Kommunalwahlen auf 16 Jahre. Es folgten: Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein (beide 1998), Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen (beide 1999), Berlin (2005), Bremen (2007), Brandenburg (2011) sowie Hamburg (2013). In Bremen (seit 2011), Brandenburg (seit 2012), Hamburg und Schleswig-Holstein (beide seit 2013) gilt das verringerte Wahlalter sogar für Landtagswahlen.⁸⁷ In Hessen machte die damalige Regierung unter Roland Koch eine entsprechende Reform Ende der 1990er Jahre wieder rückgängig. Für die Bundestagswahlen hingegen blieben entsprechende Initiativen im Bundestag bislang erfolglos. Ein jüngerer Antrag von Bündnis 90/Die Grünen⁸⁸ knüpfte an die UN-Kinderrechtskonvention an und sah in der Senkung des Wahlalters auf allen politischen Ebenen ein wichtiges Element, damit Jugendliche ihre Interessen selbstständig verträten. Dies schärfe zugleich den Sinn für Gemeinwohl, stärke den Zusammenhalt und den Generationendialog und fördere Integration und Gerechtigkeit. Auch in ihr Wahlprogramm für die Bundestagswahl 2017 hatten Bündnis 90/Die Grünen, ebenso wie Die Linke und die SPD, die Senkung des Wahlalters auf 16 aufgenommen. Das Wahlprogramm der Piratenpartei sah sogar eine Senkung auf 14 Jahre vor. CDU, CSU und FDP hingegen halten an dem bisherigen Wahlalter für die Bundestagswahlen fest. Gesetzesanträge zur Änderung der Wahlaltersgrenze auf 16 Jahre im Grundgesetz und Bundeswahlgesetz fanden in der 19. Wahlperiode im Bundestag keine Mehrheit.⁸⁹

Kein Erfolg beschieden war (und ist) übrigens auch den überfraktionellen Anträgen für ein „Wahlrecht von Geburt an“, wonach die Eltern die Stimme für ihre Kinder treuhänderisch abgeben sollen.⁹⁰ In der Wissenschaft wird über das „Wahlrecht von Geburt an“ bzw. über ein Familienwahlrecht seit Jahren intensiv diskutiert.⁹¹ Ein solches „Vertreterwahlrecht“ ist jedoch mit dem geltenden Verfassungsrecht wohl nicht vereinbar, da es gegen die Prinzipien der Zählwertgleichheit der Stimmen (one person, one vote) sowie der „Höchstpersönlichkeit“ der Wahl verstößt.