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2 Kriminalität, Sicherheit und Soziale Arbeit

Was Sie in diesem Kapitel erwartet

In diesem Kapitel erfahren Sie, was Soziale Arbeit mit Kriminalität zu tun hat oder haben sollte. Zunächst werden die zwei Bezugspunkte etwas genauer vorgestellt: Was verbirgt sich hinter »Kriminalität« und der mit ihr verbundenen »Kriminalisierung«. Und was ist mit »Sicherheit« (vor Kriminalität) gemeint. Im zweiten Schritt wird der Beitrag erläutert, den die Soziale Arbeit im Feld von Sicherheit und Kriminalität leisten soll. Was kann, was verspricht sie, dass sie kriminalpolitisches Interesse auf sich zieht. Daran anschließend werden die rechtlichen Grenzen benannt, die einer zu engen Zusammenarbeit gezogen sind. Am Ende des Kapitel werden die Merkmale von Sozialarbeit und Polizei idealtypisch gegenübergestellt.

2.1 Kriminalität und Sicherheit

Polizeiliches Handeln ist auf zwei Phänomene ausgerichtet: Auf die Verfolgung von Kriminalität und auf die Abwehr von Gefahren für die öffentlicher Sicherheit (oder »innerer Sicherheit« im Unterschied zur »äußeren Sicherheit«, die in die Zuständigkeit des Militärs fällt) ( Kap. 1.1).

2.1.1 Kriminalität und Kriminalisierung

»Kriminalität« ist eine soziale Kategorie. Eine Handlung ist nicht wesensmäßig kriminell oder nicht kriminell, sondern sie wird das erst durch Zuschreibungen. Die einfachste und bedeutungsvollste Form dieser Zuschreibung ist die durch den Gesetzgeber: Ein allgemeingültiges Gesetz legt fest, diese oder jene Handlung ist verboten und wer sie gleichwohl begeht, wird mit einer Strafe bedroht.

Primäre Kriminalisierung

Diese »primäre Kriminalisierung « unterliegt historischen und gesellschaftlichen Wandlungen. In dem Unter-Strafe-Stellen kommt ein besonderes Unwerturteil zum Ausdruck. Die verbotene Handlung gilt als so schädlich, dass sie mit den Mitteln des Strafrechts unterbunden werden bzw. – wenn das nicht gelingt – bestraft werden soll. Ob eine Handlung mit Strafe bedroht wird, hängt von einer Reihe von Faktoren ab. Die wichtigsten sind die Folgenden.

• Die gewandelten gesellschaftlichen Anschauungen über die Schädlichkeit oder Verwerflichkeit von Handlungen: Dass Betteln keine Straftat, sondern Ausdruck einer sozialen Notlage ist, setzte sich erst 1974 in der Bundesrepublik durch; besonders im Sexualstrafrecht (z.B. Strafbarkeit der Homosexualität) fanden die dominierenden moralischen Überzeugungen einen strafrechtlichen Ausdruck.

• Der technische und soziale Entwicklungsstand einer Gesellschaft, der es erst ermöglicht, Dinge zu tun, durch die anerkannte (Rechts-)Güter beeinträchtigt werden: Der internationale Rauschgifthandel ist an die Existenz globaler Handelsströme gebunden; »Cyber-Mobbing« ist ohne das Internet undenkbar.

• Die gewandelten Formen der Begehung von Straftaten: Die Strafbarkeit der Geldwäsche soll verhindern, dass illegal erworbene Reichtümer in legalen Besitz überführt werden; wenn Personen sich zu Gruppen zusammenschließen, um Anschläge zu verüben, dann liegt es nahe, bereits die Bildung dieser Gruppe und nicht erst die Vorbereitung eines Anschlags unter Strafe zu stellen.

Schließlich sind es politische Entscheidungen, die bewirken oder verhindern können, dass sich die gewandelten Herausforderungen, Anforderungen und Anschauungen im positiven Recht niederschlagen.

»Kriminalität« ist eine soziale Tatsache, die erst dadurch entsteht, dass bestimmte gesellschaftliche Überzeugungen und Einrichtungen unter staatlichen Schutz gestellt werden. Sie ist deshalb Ausdruck der Macht- und Herrschaftsverhältnisse in einer Gesellschaft. Wem es gelingt, seine Ansichten (über ›anständiges‹ Verhalten) oder seine Interessen (über den Schutz von Eigentum oder Gesundheit) unter den Schutz des Strafrechts zu stellen, der/die hat den Staat als unmittelbar eingreifenden Staat, mit Polizei und Strafjustizsystem, auf seiner/ihrer Seite.

Die Wandlungen dessen, was »Kriminalität« bedeutet, resultieren aus drei Prozessen, die zu unterschiedlichen Zeiten, aber auch gleichzeitig in unterschiedlichen gesellschaftlichen Feldern stattfinden können.

1. Prozesse der Kriminalisierung: Vormals straffreies, legales Verhalten wird unter Strafe gestellt. Beispiele: Geldwäsche, terroristische Vereinigung, Stalking, Cyber-Mobbing, Vermummung bei Demonstrationen.

2. Prozesse der Entkriminalisierung: Vormals unter Strafe gestelltes Verhalten wird legalisiert, d.h. nicht weiter mit Strafe bedroht. Beispiele: Betteln, Kuppelei.

3. Prozesse der Entpönalisierung: Ein Verhalten wird weiterhin mit Strafe bedroht, aber diese Strafe (lat. poena) wird nicht verhängt. Beispiele: Besitz von Betäubungsmitteln zum »Eigenbedarf«; Abtreibung (§ 218 StGB).

Mit der primären Kriminalisierung legt der Gesetzgeber jene gesellschaftlichen Ausschnitte fest, in denen den Strafverfolgungsbehörden Eingriffe erlaubt sind. Dabei ist in Deutschland eine dreistufige Hierarchie verbotener Handlungen entstanden. In diesen Abstufungen soll der unterschiedliche Grad der Verwerflichkeit, der Schädlichkeit oder der Gefährlichkeit einer Tat zum Ausdruck gebracht werden, indem die Stufen mit abgestuft hohen Strafandrohungen versehen werden. Zugleich sind die Stufen mit unterschiedlichen Zuständigkeiten, Verfahrensgrundsätzen und Eingriffsbefugnissen verbunden ( Kap. 1.1).

Die unterste Stufe rechtswidrigen Verhaltens sind Ordnungswidrigkeiten. Sie werden definiert als »rechtswidrige und vorwerfbare Handlungen«, die (maximal) mit einer Geldstrafe geahndet werden können (§ 1 Abs. 1 OWiG). Im Rahmen von Kriminalisierungs-/Entkriminalisierungsprozessen kann es geschehen, dass Ordnungswidrigkeiten zu Straftaten ›hochgestuft‹ oder Straftaten zu Ordnungswidrigkeiten ›herabgestuft‹ werden.

§ 12 StGB unterscheidet zwischen »Verbrechen und Vergehen«. Als Verbrechen werden solche Handlungen definiert, »die im Mindestmaß mit einer Freiheitsstrafe von einem Jahr oder darüber bedroht sind«. »Verbrechen« sind demnach besonders schwere Straftaten. Insgesamt ist deren Zahl im Strafgesetzbuch überschaubau. Es handelt sich vor allem um Delikte aus dem Bereich des Staatsschutzes (Hochverrat, Landesverrat, terroristische Vereinigung) und um schwere Delikte gegen Menschen (Mord, Totschlag, schwere Körperverletzung, Vergewaltigung, sexueller Missbrauch) oder Sachwerte (Raub, Brandstiftung, Geldfälschung).

Die meisten Straftatbestände in Deutschland sind Vergehen. § 12 StGB definiert sie als rechtswidrige Taten, »die im Mindestmaß mit einer geringeren Freiheitsstrafe (also einem Jahr, NP) oder die mit Geldstrafe bedroht sind«.

Der Raum des Strafbaren wird durch das Strafgesetzbuch und die »strafrechtlichen Nebengesetze« bestimmt. Mit diesem Ausdruck werden Strafbestimmungen überschrieben, die in den Regulierungen bestimmter Bereiche enthalten sind. Prominente Beispiele sind das Betäubungsmittelgesetz oder Umweltschutzgesetze.

Sekundäre Kriminalisierung

Die Umsetzung strafrechtlicher Normen in die gesellschaftliche Praxis bezeichnet man als »sekundäre Kriminalisierung«. Ergibt sich die primäre Kriminalisierung (Normsetzung) aus den Entscheidungen der Gesetzgeber, so resultiert die sekundäre aus den Tätigkeiten der Behörden (Normanwendung). Dieser Umstand ist aus zwei Gründen besonders wichtig. Einerseits für die kriminell Handelnden: Betreffen ihre Handlungen einen Bereich, der für die Strafverfolgungsbehörden schwer zugänglich ist oder an dem sie kein aktives Interesse haben, so bleiben die Strafbestimmungen totes Recht, ihre Handlungen bleiben unentdeckt oder werden nicht verfolgt. Damit bleiben auch jene Folgen aus, die mit der Strafverfolgung verbunden sind: Ermittlungen, Gerichtsverfahren, Strafen etc. Zweitens beeinflusst die sekundäre Kriminalisierung das gesellschaftliche Bild von Kriminalität. Die Öffentlichkeit kennt nicht den durch strafrechtliche Bestimmungen abstrakt abgesteckten Raum; sie nimmt vorwiegend zur Kenntnis, was als »Kriminalität« entdeckt und von den zuständigen Behörden entsprechend behandelt wird. Auch die sekundäre Kriminalisierung ist kein stabiler Vorgang, denn sie wird von verschiedenen Faktoren beeinflusst. Die wichtigsten sind die Folgenden.

• Art des Delikts: Zentral ist hier die Gruppe sog. opferloser Delikte. Es handelt sich um Straftaten, bei denen es keine persönlich Geschädigten gibt – und mithin niemanden, der/die die Tat zur Anzeige bringen könnte. »Opferlose Delikte« kommen in zwei Konstellationen vor. Eine Gruppe besteht aus verbotenen Handlungen, bei denen alle Beteiligten die Handlung wollen, die Unterscheidung zwischen TäterIn und Opfer also hinfällig ist; illegales Glücksspiel oder Drogenhandel sind prominente Beispiele. Bei der anderen Gruppe kommt keine Person unmittelbar zu Schaden, z.B. Steuerhinterziehung oder illegales Müllvergraben. Bei Delikten mit persönlichen Opfern ist die Anzeigewahrscheinlichkeit sehr hoch. Gibt es keine Opfer, sinkt die Anzeigewahrscheinlichkeit erheblich. Diese Delikte werden nur dann bekannt, wenn gezielt Anstrengungen unternommen werden, ihnen nachzuspüren. Weil die Aufdeckung dieser Delikte von den Anstrengungen der Behörden abhängig ist, werden sie als »Kontroll-« oder »Holdelikte« bezeichnet.

• Tradition der Ermittlungen: Bestimmte Straftatenbereiche stehen schon immer im Fokus der Strafverfolgung. Dazu zählen zwei quantitativ geringe Deliktsfelder wie die Straftaten gegen das Leben (Mord, Totschlag) oder gegen die staatliche Ordnung (Hochverrat, Landesverrat) auf der einen und die vielen Alltagsdelikte (vor allem Eigentumsdelikte) auf der anderen Seite. Jenseits dieses traditionellen Kerns entwickelt das Strafverfolgungssystem Verfolgungsschwerpunkte, die sich aus der inneren Dynamik der Institutionen entwickeln und zugleich in Beziehung mit den kriminalpolitischen Debatten stehen. Der Kampf gegen den internationalen Drogenhandel, gegen organisierte Kriminalität, gegen Terrorismus oder gegen Cyber-Kriminalität sind Beispiele, in denen polizeiliche Erkenntnisse/Ermittlungen und politische Forderungen sich gegenseitig verstärken, so dass Ursache und Wirkung nicht mehr unterscheidbar sind: Ermittelt die Polizei gegen organisierte Kriminalität, weil die Gesellschaft sich über deren Gefahren deutlicher bewusst wird, oder werden die Gefahren deutlicher bewusst, weil die Polizei in diesem Bereich intensiver ermittelt?

• Kontexte und Sensibilität: Die Strafverfolgung hängt ganz wesentlich vom Anzeigeaufkommen ab. Das Anzeigeverhalten – ob Opfer oder ZeugInnen eine Straftat den Behörden melden – variiert von Delikt zu Delikt und es verändert sich im Zeitverlauf. Es wird durch vier Faktoren beeinflusst:

− Es gibt Delikte, in denen die zivilrechtlichen Kontexte das Anzeigeverhalten verändern. Bei Diebstahl, Einbruch, Sachbeschädigung verlangen die Versicherungen in der Regel die Anzeige bei der Polizei als Nachweis für den eingetretenen Schaden. In dem Ausmaß, in dem Versicherungen abgeschlossen werden, nehmen die faktischen Pflichten zur Anzeigeerstattung zu. Sofern Institutionen die Geschädigten sind, hängt die Anzeigeentwicklung von deren Strategien ab. Verfolgen LadeninhaberInnen die Warnung »Jeder Ladendiebstahl wird zur Anzeige gebracht!« mit einer entsprechenden Kontrollpraxis (Videoüberwachung, LadendetektivInnen …), dann steigt die Zahl der angezeigten Ladendiebstähle. Dasselbe gilt für die »Beförderungserschleichung« (›Schwarzfahren‹), wenn die Unternehmen die Kontrolle der Fahrscheine intensivieren.

− Die Bereitschaft, eine Straftat anzuzeigen, steht in Relation zum Vertrauen in das Strafverfolgungssystem. Die Anzeigebereitschaft sinkt, wenn Opfer oder ZeugInnen den Eindruck haben, dass die Polizei nichts ausrichten kann oder ausrichten wird. Es gibt auch Personen, die den Kontakt zur Polizei scheuen, weil sie selbst schlechte Erfahrungen mit ihr gemacht haben oder solche befürchten. Das gilt insbesondere für Angehörige von Gruppen, die sich im traditionellen Fokus polizeilicher Aufmerksamkeit befinden, etwa Prostituierte, obdachlose Menschen oder MigrantInnen ( Teil B).

− Die Sensibilität, bestimmte Handlungen oder Sachverhalte als Kriminalität wahrzunehmen und dies den zuständigen Behörden zu melden, unterliegt starken Schwankungen, die Folge gewandelter Einstellungen in der Gesellschaft sind: Die körperliche Züchtigung der eigenen Kinder wird weitgehend nicht mehr als »natürliches Recht« der Eltern akzeptiert und deshalb häufiger von ZeugInnen zur Anzeige gebracht. Umgekehrt wird der Kleinhandel mit Cannabis von großen Teilen der Bevölkerung mittlerweile toleriert und deshalb nicht angezeigt.

− Einen Sachverhalt bei der Polizei anzuzeigen, kann als ein Vorgang wahrgenommen werden, durch den Konflikte an eine staatliche Instanz übertragen werden. Je anonymer, individualisierter, diverser und mobiler Gesellschaften werden, desto wahrscheinlicher ist, dass nicht länger auf die persönliche Problemlösungskompetenz vertraut wird. Wer die NachbarInnen nicht kennt, klingelt nicht bei nächtlicher Lärmbelästigung, sondern sucht Hilfe beim Amt; wer die Sprache der Eltern nicht spricht, sucht nicht das klärende Gespräch, wenn die Kinder in den Schulpausen handfest ihre Konflikte austragen, sondern ›zeigt an‹ … Die ›Nachfrage‹ nach Polizei kann deshalb auch als ein Indiz für die schwindenden Fähigkeiten zu ›zivilgesellschaftlicher‹ Konfliktlösung verstanden werden.

Insgesamt zeigt diese Übersicht, dass zwischen primärer und sekundärer Kriminalisierung erhebliche Unterschiede bestehen, die selbst wieder deliktischen und historischen Veränderungen unterworfen sind.

Hellfeld und Dunkelfeld

In der Diskussion über Kriminalität spielen die Begriffe »Hellfeld« und »Dunkelfeld« eine prominente Rolle. Als »Hellfeld« wird jener Ausschnitt kriminalisierter Handlungen bezeichnet, die vom Strafverfolgungssystem – namentlich der Polizei – wahrgenommen werden. Nimmt man den durch die primäre Kriminalisierung geschaffenen Raum als Bezugsgröße, so ergibt sich das Dunkelfeld aus den mit Strafe bedrohten Handlungen, die von den Ermittlungsbehörden nicht erfasst werden. Aus den o. g. Gründen ist das Verhältnis von Hell- und Dunkelfeld je nach Delikt unterschiedlich. Bei Delikten mit persönlichen Opfern oder mit großer Sichtbarkeit ist das Dunkelfeld kleiner, bei solchen ohne direktes Opfer mit geringer Wahrnehmbarkeit ist es größer. Darüber hinaus verändern sich die Relationen abhängig von der Verfolgungsintensität, den gesellschaftlichen Einstellungen, der Sensibilität in der Bevölkerung, der Erreichbarkeit und den Antworten des Strafverfolgungssystems und der öffentlichen Thematisierung.

Auskunft über das ›wirkliche‹ Kriminalitätsgeschehen zu geben, verspricht die »Dunkelfeldforschung«. Dabei bildet die primäre Kriminalisierung den Bezugsrahmen. Die Standardmethode der Dunkelfeldforschung ist die Befragung: Nach unterschiedlichen Kriterien definierte Gruppen von Menschen werden danach befragt, ob sie in einem bestimmten Zeitraum TäterIn, Opfer oder ZeugIn einer (und welcher) strafbaren Handlung waren. Aus den deliktsbezogenen Anzeigen und den Angaben aus den Befragungen lassen sich Hinweise auf das Dunkelfeld gewinnen.

Neben Interviews gibt es auch Versuche, über anderen Systeme Hinweise auf den Umfang ›wirklicher‹ Kriminalität zu gewinnen. Ein Beispiel ist die Auswertung der Meldungen bei Berufsgenossenschaften und der Gewalt an Schulen (s. zur Dunkelfeldforschung insgesamt: Heinz 2019, S. 315–348).

Polizeiliche Kriminalstatistik

In der Öffentlichkeit wird die »Polizeiliche Kriminalstatistik« (PKS) als wichtigster Indikator für die Kriminalitätsentwicklung wahrgenommen. Dies ist ein Missverständnis, denn in Wirklichkeit ist die PKS eine Statistik über die strafverfolgende Arbeit der Polizei. Wegen des ungeklärten, von Delikt zu Delikt wechselnden, von strategischen Wandlungen, von zivilrechtlichen und gesellschaftlichen Kontexten beeinflussten Relationen zwischen dem PKS-erfassten Hellfeld und dem Dunkelfeld taugt sie nicht, um ein verlässliches Bild des Kriminalitätsgeschehens zu geben.

Selbst in Bezug auf die bekanntgewordene Kriminalität erfasst die PKS nur einen Ausschnitt. Sie enthält keine Strafverfahren, die bei der Staatsanwaltschaft zur Anzeige gebracht wurden und bei deren Ermittlung die Polizei nicht eingeschaltet wurde. Durch Übereinkunft werden zwei Deliktsfelder in der PKS nicht ausgewiesen: Delikte im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr und sog. Staatsschutzdelikte, also Handlungen, die sich gegen den Bestand oder die Verfassung der Bundesrepublik oder der Bundesländer richten. Beide Bereiche sind in gesonderten Statistiken ausgewiesen, die aber von der Öffentlichkeit weitaus weniger Beachtung finden als die PKS.

Hinzu kommt ein weiterer Umstand: Bei der PKS handelt es sich um eine Anzeige- und Verdachtsstatistik. Hier werden die Ermittlungen ausgewiesen, mit denen sich die Polizei beschäftigt und die sie nach Abschluss ihrer Ermittlungen an die Staatsanwaltschaft abgegeben hat. Die Polizei ist eine Einrichtung der Exekutive, sie ermittelt im Auftrag der Staatsanwaltschaft, die der rechtsprechenden Gewalt (Judikative) zugeordnet ist. Erst auf dieser Ebene findet eine juristische Würdigung der polizeilichen Ermittlungsergebnisse statt. Die Polizei kann Ermittlungen nur ablehnen, wenn offenkundig keine Straftat vorliegt (also die »zureichenden tatsächlichen Anhaltspunkte« nicht ersichtlich sind, Kap. 1.3.1). Ob die strafrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind (die strafrechtlichen Tatbestandsmerkmale erfüllt sind, die Beweislage den rechtlichen Anforderungen genügt etc.), das prüft die Staatsanwaltschaft. Selbst wenn sie sich zur Anklageerhebung entscheidet, gelten die Angeklagten bis zu einem Gerichtsurteil rechtlich als unschuldig. Erst in den Entscheidungen der Staatsanwaltschaft (Einstellung mit oder ohne Auflagen, Strafbefehl, Anklageerhebung) oder am Ende des Gerichtsverfahrens stellt sich heraus, ob es sich bei den in der PKS ausgewiesenen Ermittlungsverfahren tatsächlich um Kriminalität oder nur um den Verdacht auf eine kriminelle Handlung handelte.

Abb. 3: Kriminalität, Kriminalisierung und PKS

Obwohl die PKS ein unzureichendes Mittel ist, das Ausmaß und die Formen strafrechtlich verbotener Normübertretungen zu erfassen, wird sie regelmäßig für diese Zweck genutzt. Um den Stellenwert der PKS-Zahlen zu verdeutlichen, wird gerne auf verschiedene »Stufen« im Umgang mit Kriminalität verwiesen ( Abb. 4): Den Ausgangspunkt bildet dabei die Summe aller begangenen strafbaren Handlungen. Werden diese nicht bemerkt (die unauffindbare Geldbörse glaubt man verloren zu haben, obwohl sie gestohlen wurde …), bleiben sie für das Strafverfolgungssystem (und die öffentlichen Debatten) folgenlos. Werden sie bemerkt, steht die Frage im Raum, ob sie zur Anzeige gebracht werden. Hier spielen die genannten Faktoren eine Rolle, die die Anzeigebereitschaft beeinflussen. Erst wenn die Taten angezeigt werden, tauchen sie in der PKS auf. Im Rahmen der polizeilichen Ermittlung wird versucht, die Sachverhalte aufzuklären. Das Ermittlungsergebnis wird an die Staatsanwaltschaft übermittelt. Werden keine Tatverdächtigen ermittelt oder sind die vorgelegten Beweise nicht ausreichend, wird das Verfahren eingestellt. Trotz erwiesener Tat kann die Staatsanwaltschaft das Ermittlungsverfahren mit oder ohne Auflagen einstellen. Oder sie entscheidet sich für die Erhebung der Anklage, die das Gericht ablehnen oder

Abb. 4: Ausfilterung im Ermittlungs- und Strafverfahren (leicht modifiziert nach: Steffen, Wiebke, Kriminalitätsanalyse I: Dunkelfeldforschung und Kriminologische Regionalanalysen. Lehr- und Studienbriefe Kriminologie Nr. 4, Verlag Deutsche Polizeiliteratur, Hilden 1993; s.a. mit Zahlengaben: Statistisches Bundesamt 2019a, S. 321, für das Jugendstrafverfahren: Heinz 2019, S. 424)

zulassen kann. Die »Aburteilungen« am Ende von Gerichtsverfahren bestehen aus Freisprüchen oder Verurteilungen. Die Verurteilungen können in Auflagen, Erziehungsmaßnahmen, Geldstrafen oder Freiheitsstrafen bestehen. Ggf. können sie zur Bewährung ausgesetzt werden.

Je nachdem auf welche Stufe man sich bezieht, hat man einen anderen Kriminalitätsbegriff vor Augen. Die eingestellten Verfahren, die nicht erhobenen Anklagen, die Freisprüche betreffen Sachverhalte, die nach rechtlichen Kriterien keine Kriminalität darstellen. Auflagen, Geld- und Bewährungsstrafen deuten auf unterschiedliche Schwere- oder Gefährdungsgrade hin. Vorsicht ist deshalb geboten, wenn die Zahlen der PKS als Indikator für die »Kriminalitätsentwicklung« genommen werden.

2.1.2 Objektive und subjektive Sicherheit

In den letzten Jahren sind neben den Gefahren und Schäden, die durch Kriminalität entstehen und drohen, die Wahrnehmungen von Sicherheit oder Unsicherheit in das Zentrum der öffentlichen Sicherheitsdebatten getreten. Mangelndes Sicherheitsgefühl oder Furcht vor Kriminalität kann nicht aus polizeilichen Daten herausgefiltert, sondern es muss gezielt erhoben werden. In der Kriminologie wird das Sicherheitsgefühl traditionell mit der »Standardfrage« erhoben. Sie lautet (in der Version des Deutschen Viktimisierungssurveys von 2017): »Wie sicher fühlen Sie sich – oder würden sich fühlen –, wenn Sie nach Einbruch der Dunkelheit alleine zu Fuß in Ihrer Wohngegend unterwegs sind oder wären?« (Birkel u.a. 2020, S. 46). Es ist offenkundig, dass mit dieser Operationalisierung nur ein Ausschnitt von Unsicherheitsgefühlen erfasst wird, der sich auf den öffentlichen Raum bezieht, und nicht ein Gefühl, sondern die (unterlassene) Handlung erfasst, die aus dem Gefühl folgt. Das ist die »konative« (= verhaltensbezogene) Ebene der Kriminalitätsfurcht. Daneben existiert eine kognitive Ebene (was weiß man über Kriminalitätsgefahren) und eine affektive Ebene (welche Gefühle löst dieses Wissen aus) (s. Boers 1993, S. 67). 2017 antworteten über 78 % der Befragten auf die Standardfrage mit »sehr sicher« oder »eher sicher«, nur 6,3 % antworteten mit »sehr unsicher« (Birkel u.a. 2020, S. 46). Die so gemessene Kriminalitätsfurcht ist ungleich in der Bevölkerung verteilt: Frauen fühlen sich deutlich unsicherer als Männer, Jüngere fühlen sich sicherer als Ältere und Einheimische fühlen sich sicherer als MigrantInnen (ebd., S. 48–50).

Die Ursachen mangelnden Sicherheitsgefühls sind umstritten. Denn: Welchen Anteil Persönlichkeitsmerkmale, Verletzlichkeit, Medienberichte, lokale Öffentlichkeiten, sozialräumliche Veränderungen, das Schwinden informeller Kontrollen oder soziale Wandlungsprozesse haben, ist umstritten (s. Hahne/Hempel/Pelzer 2020); diese Debatte kann hier jedoch nicht ausgebreitet werden. Entscheidend für die Polizei und Soziale Arbeit ist, dass sich alle darin einig sind, dass es keinen direkten Zusammenhang zwischen der objektiven Kriminalität und der (subjektiven) Furcht vor Kriminalität gibt.

Wenn mangelndes Sicherheitsgefühl nicht auf die Kriminalitätslage zurückgeführt werden kann, dann sind die Chancen der Polizei, für mehr »subjektive Sicherheit« zu sorgen begrenzt. Sie muss sogar befürchten, dass ihre vermehrte Präsenz von Teilen der Bevölkerung als Indiz für eine besondere Gefahrenlage bewertet wird. Deshalb liegt es nahe, dass die Polizei nach Verbündeten in der Sicherheitsarbeit sucht, die eher in der Lage sind, jene subjektiven und sozialen Ursachen mangelnden Sicherheitsempfindens zu beeinflussen.

2.1.3 Reaktive und präventive Zielsetzungen

In der herkömmlichen Verfassung ist die Polizei eine reagierende Instanz. Im liberalen Polizeirecht muss sie abwarten, bis eine Gefahr zu einer »konkreten« wird, d.h. die Dinge müssen sich im Einzelfall so weit entwickeln, dass der Schaden eintreten würde, wenn sie nicht eingreift. Sie reagiert damit auf eine Prognose, aber diese Prognose hat einen sehr engen zeitlichen und sachlichen Horizont. Im Bereich der Strafverfolgung ist der reaktive Charakter noch eindeutiger: Die strafbare Handlung (auch Vorbereitungshandlungen können strafbar sein) muss geschehen sein, erst danach setzt die Strafverfolgung ein.

Durch die Erweiterung des Gefahrenbegriffs wird dieser reaktive Handlungstypus durch einen präventiven ergänzt. Die »Vorsorge für die Gefahrenabwehr« und die »vorbeugende Bekämpfung von Straftaten« lösen das polizeiliche Handeln von unmittelbaren Anlässen ab (Gefahren oder Straftaten). Diese präventive Öffnung hat weitreichende Folgen für die Tätigkeit und das Selbstverständnis der Polizeien (zugleich war sie der rechtliche Niederschlag bereits in Wandlung befindlicher Praktiken); sie verändert das Verhältnis von Polizei und Gesellschaft und sie macht die Polizei zu einer Einrichtung, die Interesse an gesellschaftlichen Sachverhalten haben muss – und nicht nur an gefährlichen oder kriminalisierten.

Bereits die reaktive Polizei agierte in sozialen Bezügen. Die Abwehr von Gefahren und die Aufklärung von Straftaten ist umso erfolgreiche, je besser die Polizei Situationen und soziale Milieus kennt, je mehr Vertrauen oder Anerkennung sie bei den Menschen genießt. Durch die ›präventive Kehre‹ wird das polizeiliche Interesse an gesellschaftlichen Sachverhalten jedoch erheblich verstärkt. In den 1970er Jahren hat der damalige Präsident des Bundeskriminalamtes, Horst Herold, die Vorstellung propagiert, die Polizei sei eine Einrichtung, die zur sozialen Sanierung der Gesellschaft beitragen könne, weil sie ein Erkenntnisprivileg habe: Da sie immer dann gerufen werde, wo anders nicht zu lösende Probleme entstehen, könne man aus dem polizeilichen Handlungsprofil die Notwendigkeiten politisch-sozialer Reformen herleiten (Herold 1980). Diese Auffassung hat sich in den Polizeien nicht durchgesetzt. Sie ist auch sachlich falsch. Denn die Polizei wird immer erst am Schluss einer Handlungskette gerufen. Die Herold’sche Sichtweise ist aber insofern von großer Bedeutung, weil ihr die Vorstellung zugrunde liegt, dass es soziale Sachverhalte sind, die polizeiliches Tätigwerden veranlassen. Deshalb muss eine moderne, aufgeklärte Polizei ihren Blick auf die sozialen Bedingungen richten, unter denen sich kriminalisiertes Verhalten entwickelt. Genauer: Die präventive Polizei richtet ihr Augenmerk auf das Vorgelagerte, das nicht kriminalisierte und das (noch) nicht gefährliche Vorfeld, auf die Formen des Zusammenlebens, der alltäglichen Lebensbewältigung und auf die soziale Problemlagen etc.

Aus diesen Zusammenhängen ergibt sich die unmittelbare Verbindung zur Sozialen Arbeit. Denn welche andere Profession könnte mit besseren Argumenten behaupten, dass sie Kenntnis von und Zugang zu den Lebensweisen der Menschen hat? Und zwar genau jener Gruppen in der Gesellschaft, die als potenzielle TäterInnen oder mögliche Opfer besonders im polizeilichen Fokus stehen.

2.2 Polizei, sozialer Alltag, Soziale Arbeit
2.2.1 »Polizeirelevanz« Sozialer Arbeit

Methodisch gilt es in der Sozialen Arbeit als überholt und kontraproduktiv, an den Defiziten der Menschen anzusetzen, mit denen sich die Profession beschäftigt. Diese Abkehr von der Defizitorientierung und Hinwendung zu den (verborgenen) Potenzialen ändert aber nichts an dem Umstand, dass die negativ bewertete Abweichung von der Norm Menschen zu KlientInnen der Sozialen Arbeit werden lässt. Die Menschen verfügen über einen Mangel, oder ein solcher Mangel wird ihnen zugeschrieben: Besäßen sie mehr Geld als sie ausgeben, müssten sie nicht zur Schuldnerberatung, kümmerten sie sich ausreichend um ihre Kinder, bräuchten sie keinen Familienhelfer/keine Familienhelferin etc. Entscheidend ist nicht, ob die Betroffenen ihre Lage als problematisch ansehen; entscheidend ist, wie die öffentliche Gewalt sie bewertet: Subjektiv wahrgenommener und reklamierter Hilfebedarf kann von den »zuständigen Stellen« ignoriert werden, von diesen Hilfen angeordnet und von den AdressatInnen als Bedrohung empfunden werden.

Soziale Arbeit steht für eine spezifische Reaktion auf eine Situation, eine Konstellation, ein Verhalten, die bzw. das als problematisch anerkannt wird (s. Rauschenbach/Züchner 2012, S. 170). Die Anerkennung kommt darin zum Ausdruck, dass die Reaktion nicht Privatleuten überlassen wird, sondern sie in aller Regel durch öffentliche Mittel – direkt oder indirekt – finanziert wird. Dabei sind die sozialarbeiterischen Ziele, Methoden und Reichweiten sehr unterschiedlich. Sie verbindet aber zwei weitere Merkmale:

• Soziale Arbeit ist auf Handeln ausgerichtet. Der Beruf/die Profession verspricht, über Strategien, Methoden, Kenntnisse etc. zu verfügen, wie das Defizit etc. überwunden werden kann.

• Soziale Arbeit verspricht nachhaltige Lösungen, weil sie die den Problemen, dem Mangel, dem Versagen etc. zugrundeliegenden Ursachen aufdecken und beseitigen will.

Aus dieser pauschalen Skizzierung ergeben sich drei Argumente, warum die Zusammenarbeit mit der Sozialen Arbeit für die Polizei wichtig ist.

1. Soziale Probleme: Kriminalität und mangelnde Sicherheit sind soziale Probleme, sie resultieren aus spezifischen biografischen oder sozialen Lagen und/oder produzieren neue Probleme. Soziale Arbeit stellt einen anderen Reaktionstypus auf dieselben Probleme dar.

2. Klientele: Zwischen potenziellen Tatverdächtigen/StörerInnen oder Kriminalitätsopfern und sozialarbeiterischen Klientelgruppen gibt es deutliche Überschneidungen. Insofern beschäftigen sich beide Instanzen mit denselben Gruppen.

3. Problemlösung: Die Handlungsmöglichkeiten der Polizei sind begrenzt; sie hat keinen Zugriff auf die Entstehungszusammenhänge von Kriminalität und Unsicherheit. Demgegenüber soll die Soziale Arbeit hingegen in der Lage sein, auch kausale und dauerhafte Problemlösungen zu bewirken.

Im letzten Drittel der vergangenen Jahrhunderts haben diese Argumente an Bedeutung zugenommen. Einerseits hat die Betonung präventiver Polizeistrategien dazu geführt, dass die Instanzen in den Blick gerieten, die sich in den sozialen Verhältnissen auskennen und diese zu verbessern versprechen. Anderseits zeigten Untersuchungen zum schutzpolizeilichen Alltag, dass weniger als 30 % der Funkstreifeneinsätze wegen einer (vermuteten) Straftat erfolgten, weitere 30 bis 40 % der Einsätze galten dem Straßenverkehr bzw. der Unfallaufnahme. Je nach Stadt differierend erfolgten 14 bis 25 % der Einsätze wegen allgemeiner »Hilfeleistungen« und 12 bis 25 % wegen »Streitigkeiten« und »Ruhestörungen«. Feltes fasste seine Ergebnisse folgendermaßen zusammen:

»Schutzpolizeiliches Alltagshandeln ist geprägt von Anlässen, bei denen Bürger sich belästigt fühlen, Hilfe erwarten oder einfach meinen, eine Instanz zu benötigen, die für alle ›Unnormalitäten‹ des Alltags zuständig ist« (Feltes 1984, S. 21).

Diese Befunde sind in verschiedenen Studien bestätigt worden. Aufgrund seiner Auswertungen in Wien sprach Hanack von der Polizei als einer »unspezifischen Abhilfe-Instanz«, die »für ein breites Spektrum von Konfliktsituationen und Problemlagen zuständig ist und an (die) sehr verschiedenartige Erwartungen herangetragen werden« (Hanak 1986, S. 26). Dass die PolizistInnen nicht als »Crime Fighter« in Aktion treten, sondern häufig bei ihnen Hilfe in alltäglichen Situationen zwischen »Ärgernissen und Lebenskatastrophen« gesucht wird, wird auch im Selbstbild von PolizistInnen bestätigt, die sich häufig in der Rolle von Sozialarbeitenden sehen, weil sie Konflikte schlichten, Situationen beruhigen, Ratschläge geben oder auf Hilfen verweisen müssen (exemplarisch: Hermanutz/Michelfelder 1996, S. 1199: »Die Arbeit der Polizei ist auch Sozialarbeit.«).

Für die Positionierung der Sozialen Arbeit muss an dieser Stelle auf die lange Debatte über das Verhältnis von »Helfen und Kontrollieren« hingewiesen werden. Die traditionelle, durchaus kritische Sichtweise sieht die »eigentliche« Aufgabe der Sozialen Arbeit im »Helfen«; die Aufgabe der Instanzen der Polizei (und des Justizsystems) liege demgegenüber in der »Kontrolle«. Soziale Arbeit werde in ihrer Qualität dadurch bedroht, dass an sie ihr eigentlich fremde Kontrollaufgaben herangetragen würden. Aus dieser Konstellation entstehe ein »Spannungsverhältnis« zwischen Helfen und Kontrolle, das auf der praktischen Ebene bewältigt werden müsse. Gegenüber diesem Modell hat Dollinger (2019) auf die Gemeinsamkeiten hingewiesen, die zwischen den Instanzen des Helfens und denen des Kontrollierens bestehen.

• Erstens liege beiden die Diagnose einer Differenz zugrunde: Es wird ein Zustand festgestellt, der von einer Norm negativ abweicht. Für die Polizei liegt die Abweichung in kriminalisierten oder gefahrenträchtigen Handlungen oder Sachverhalten; für die Soziale Arbeit liegt die Abweichung darin, dass Betroffene ihren Alltag nicht bewältigen können, dass sie die an sie adressierten Anforderungen und Erwartungen nicht erfüllen.

• Zweitens sei beiden Bereichen gemeinsam, dass sie Aktivitäten entfalten, um die Differenz zu beseitigen. Strafverfolgung und Gefahrenabwehr sollen die öffentliche Sicherheit gewährleisten. Mit den Methoden der Sozialen Arbeit sollen die AdressatInnen befähigt werden, den Anforderungen gesellschaftlicher Normalität gerecht werden zu können: Arbeits-, Erziehungs-, Lernfähigkeiten, Selbstständigkeit und Handlungsfreiheit etc.

Diese Strukturmerkmale, so Dollinger, zeigten, dass Soziale Arbeit nicht das Gegenteil, sondern eine spezifischer Form »sozialer Kontrolle« darstelle. Deshalb sei es naheliegend, dass je nach Umständen die Kontrolle im strafenden oder im helfenden Modus ausgeführt werden kann:

»Wurde ein Sachverhalt problematisiert, so … kann (er) durch Rejustierungen des Problematisierungsmodus … ohne größere Herausforderungen von Hilfebedarf auf Strafnotwendigkeit rekategorisiert werden« (ebd., S. 13).

Der Hinweis auf zugrundeliegende Gemeinsamkeiten bedeutet nicht, dass Soziale Arbeit und formelle Sozialkontrolle durch die Polizei dasselbe seien. Denn einerseits unterscheidet sich der Modus, die Art und Weise, in dem die Professionen arbeiten erheblich: Zwang und Strafen auf der einen, Freiwilligkeit und Unterstützen auf der anderen Seite. Noch wichtiger sind die Unterschiede in den Zielen: Die Ziele polizeilichen Handelns sind gebunden an die (primäre) Kriminalisierung sowie an die dominierenden Auffassungen über typischerweise gefährliches Verhalten. Die Ziele der Sozialen Arbeit sind nicht so eindeutig zu bestimmen. Versteht sie sich als »Normalisierungsagentur«, die die Einzelnen und Gemeinschaften befähigen will, den an sie gerichteten Anforderungen gerecht zu werden, dann sind die Überschneidungen mit Polizei- und Ordnungsvorstellungen offenkundig, denn die staatlich geförderte Sozialarbeit soll die Menschen zu einem selbstständigen Leben im Rahmen der Rechtsordnung befähigen. In dem Maße, in dem die Soziale Arbeit mit Selbstständigkeit und Handlungsfähigkeit zugleich den »Eigensinn« und die »Entfaltungsfreiheit« von Menschen gegenüber den »Normalitätserwartungen« stärken will, treten die Konflikte mit jenen Instanzen deutlich zutage, die eng an die Gesetze gebunden sind.

Die Konstellation zeigt: Nur eine kleine konzeptionelle Verschiebung, eine Veränderung der Problemwahrnehmung oder des professionellen Selbstverständnisse, andere öffentliche Stimmungen und politische Entscheidungen etc. können eine Entwicklung befördern, in der helfende und kontrollierende Interventionen koordiniert und gemeinsam »Normalisierungsarbeit« betreiben. Im Teil B werden Konstellationen, Verläufe und Resultate dieser ›Beziehungen‹ in verschiedenen Feldern vorgestellt.

2.2.2 Eine kurze Konfliktgeschichte

Betrachtet man, wie sich das Verhältnis von Sozialarbeit und Polizei in der Geschichte der Bundesrepublik entwickelt hat, so stechen vier Merkmale hervor:

• Erstens scheint das Verhältnis in den ersten zweieinhalb Jahrzehnten keine Rolle gespielt zu haben. Thematisiert werden die Beziehungen von Polizei und Sozialer Arbeit erst in der ersten Hälfte der 1970er Jahre. Die Debatte ist Ausdruck einer doppelten Veränderung: Angesichts der Modernisierung der westdeutschen Gesellschaft wurden auf polizeilicher Seite die Grenzen eigenen Handelns sichtbar, so dass nach Möglichkeiten gesucht wurde, die die gesellschaftlichen Ursachen jener Phänomene angehen können; es kommt zur Suche nach Verbündeten. In dieser Phase hatte die Sozialarbeit/Sozialpädagogik gerade begonnen, ihre traditionelle Einbindung in die herkömmliche Fürsorgepolitik infrage zu stellen. Der Versuch, sie nun in kriminalitätsorientierte Aufgaben einzubinden, stieß deshalb auf Widerstand.

• Zweitens war die anfängliche Diskussion auf den Umgang mit Jugendlichen konzentriert. Andere Gruppen, andere Deliktsfelder gerieten erst in späteren Jahren in den Fokus möglicher Zusammenarbeit.

• Drittens kam die Soziale Arbeit besonders im Rahmen präventiver Kriminal- und Polizeipolitik ins Spiel. Je vorbeugender und nachhaltiger Sicherheit hergestellt, Kriminalität bekämpft werden sollte, desto näher lag es, dass beiden Seiten zusammenarbeiten (sollen). Die Betonung von Prävention, verbunden mit einer aufgeklärten, die sozialen Ursachen von Kriminalität in Rechnung stellenden Kriminalstrategie, musste sich zwangsläufig den Instanzen zuwenden, die ihre Stärke im Sozialen behaupten.

• Viertens: Die Debatte wurde angestoßen von Seiten der Polizei. Es gab in den frühen Jahren keine Stimme aus dem sozialarbeiterischen Arbeitsfeld, die die Zusammenarbeit mit der Polizei forderte. Laut wurden hingegen Positionen, die aus sozialarbeiterischer Sicht eine Annäherung ablehnten. Wenngleich sich diese generelle Frontstellung im Lauf der Jahrzehnte gewandelt hat, so bleiben explizite sozialarbeiterische Forderungen nach einer engeren Zusammenarbeit mit der Polizei bis heute auf einzelne Deliktsfelder beschränkt (zur Entwicklung der Beziehungen zwischen Polizei und Sozialer Arbeit: Pütter 2015a; Turba 2018, S. 88–95).

In den 1970er Jahren standen zwei Themen im Zentrum: Verschiedene Polizeien entwickelten spezifische Formate, in denen sie sich mit Jugendlichen beschäftigen (»Jugendpolizeien«, Kap. 4.3). Und die niedersächsische Polizei stellte eigene SozialarbeiterInnen ein, um polizeiliches und sozialarbeiterisches Handeln unmittelbar und in eigener Regie zu verknüpfen. Beide Entwicklungen wurden von der Sozialarbeit als Eingriff in und als Angriff auf die eigene Domäne massiv zurückgewiesen. Unbeschadet dieser Kritik entwickelten sich in den 1980er und 1990er Jahren vielfältige (lokale) Kooperationsformen, so dass nicht mehr die Frage nach dem ›Ob‹ der Kooperation, sondern nur nach den konkreten Ausformungen (dem ›Wie‹) diskutiert wurde. Der von Möller (2010) herausgegebene Sammelband dokumentiert diese Entwicklung, indem er Kooperationen in neun unterschiedlichen Feldern aus polizeilicher, aus sozialarbeiterischer und wissenschaftlicher Sicht darstellt. Auch wenn die Beziehungen nicht spannungsfrei sind, so die Botschaft des Bandes, gehören sie mittlerweile doch zur bundesrepublikanischen Normalität.

2.3 Rechtlicher Rahmen für die Zusammenarbeit mit der Polizei

Im Unterschied zur Polizei, deren Handeln hochgradig verrechtlicht ist, gibt es eher wenige rechtliche Vorgaben für sozialarbeiterisches Handeln. Im Allgemeinen folgt die Soziale Arbeit – sofern sie nicht im behördlichen Kontext hoheitlich tätig wird – im weiten Rahmen der allgemeinen Rechtsordnung ihren fachlichen Standards, während sich in der Polizeiarbeit die fachlichen Standards (wie sie etwa in den Polizeidienstvorschriften formuliert sind) im engeren Rahmen spezifischer rechtlicher Vorgaben entwickeln.

Jenseits dieser Unterschiede existieren drei spezifische gesetzliche Bestimmungen, die für die Arbeitsbeziehungen von SozialarbeiterInnen und PolizistInnen von unmittelbarer Bedeutung sind: die strafrechtliche Schweigepflicht, das Zeugnisverweigerungsrecht und die Anzeigepflicht von Straftaten.

2.3.1 Schweigepflicht

§ 203 StGB soll vor der unbefugten Weitergabe von Daten schützen, indem er die »Verletzung von Privatgeheimnissen« unter Strafe stellt.

§ 203 StGB: Verletzung von Privatgeheimnissen (Auszug)

(1) Wer unbefugt ein fremdes Geheimnis, namentlich ein zum persönlichen Lebensbereich gehörendes Geheimnis oder ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis, offenbart, das ihm als …

4. Ehe-, Familien-, Erziehungs- oder Jugendberater sowie Berater für Suchtfragen in einer Beratungsstelle, die von einer Behörde oder Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts anerkannt ist, …

6. staatlich anerkanntem Sozialarbeiter oder staatlich anerkanntem Sozialpädagogen …

anvertraut worden oder sonst bekanntgeworden ist, wird mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe bestraft.

(2) Ebenso wird bestraft, wer unbefugt ein fremdes Geheimnis, namentlich ein zum persönlichen Lebensbereich gehörendes Geheimnis oder ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis, offenbart, das ihm als

1. Amtsträger, …

anvertraut worden oder sonst bekanntgeworden ist. …

Die Schweigepflicht erstreckt sich damit auf

• staatlich anerkannte SozialarbeiterInnen oder SozialpädagogInnen,

• Beschäftigte einer der genannten Beratungsstellen,

• »Amtsträger«, z.B. Mitarbeitende im Jugendamt oder bei der Rentenversicherung.

Innerhalb dieses Geltungsbereichs ist die Schweigepflicht mehrfach begrenzt, erstreckt sich also nicht auf alles, was eine Person weiß.

• Erstens muss es sich um Daten handelt, die aus Sicht der Betroffenen schützenswert sind.

• Zweitens muss es sich um Daten handeln, die die Personen im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeiten erfahren haben.

• Drittens gilt die Schweigepflicht nicht innerhalb von Arbeitsbereichen, die zur Erledigung von ihnen übertragenen Aufgaben zusammenarbeiten müssen (s. Hundt 2019, S. 178–189).

Das primäre Rechtsgut, das das Strafrecht mit dieser Bestimmung schützt, sind die schützenswerten Daten der Betroffenen. Durch das »Volkszählungsurteil« hat das Bundesverfassungsrecht aus den Art. 1 GG (Würdegebot) und Art. 2 GG (Persönliche Freiheit) das »Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung« hergeleitet. Dieses neue Grundrecht hat dazu geführt, dass personenbezogene Daten zusätzlich in den Sozialgesetzbüchern vor unberechtigter Weitergabe geschützt werden. In § 35 SGB I heißt es: »Jeder hat Anspruch darauf, dass die ihn betreffenden Sozialdaten (§ 67 Abs. 2 Zehntes Buch) von den Leistungsträgern nicht unbefugt verarbeitet werden (Sozialgeheimnis).« Im zweiten Kapitel des SGB X wird der Schutz der Sozialdaten detailliert geregelt. Im Zusammenhang mit der Schweigepflicht ergibt sich als Grundsatz, dass die Daten nur im Rahmen des durch das SGB X oder andere Sozialgesetzbücher Erlaubten weitergegeben werden dürfen (§ 67b Abs. 1 SGB X).

Schweigepflicht und Sozialdatenschutz sollen den Interessen der Betroffenen dienen. Niemand soll unbefugt davon erfahren, was sie Sozialbehörden und SozialarbeiterInnen anvertrauen. Damit schützen diese Bestimmungen nicht nur die Betroffenen, sondern sie sichern die Grundvoraussetzung erfolgreicher Sozialarbeit: Ein Vertrauensverhältnis zwischen KlientInnen und Professionellen kann nur entstehen, wenn gewährleistet wird, dass die Informationen nicht weitergegeben werden. Oder in den Worten des Bundesverfassungsgerichts von 1977: Durch die Schweigepflicht würden soziale Beziehungen geschützt, für die die »Wahrung des Geheimhaltungsinteresses der Klienten … Vorbedingung des Vertrauens … und damit zugleich Grundlage für die funktionsgerechte Tätigkeit« sei (zit. n. Fischer/Sauer/Wabnitz 2019, S. 64).

2.3.2 Zeugnisverweigerungsrecht

Zeugnisverweigerungsrecht bedeutet, dass jemand im Rahmen eines Strafverfahrens vor der Polizei, vor der Staatsanwaltschaft oder vor Gericht die Aussage verweigern darf. Wem die Strafprozessordnung kein Zeugnisverweigerungsrecht einräumt, muss wahrheitsgemäß nach bestem Wissen aussagen, ansonsten macht die Person sich selbst strafbar. Diese Pflicht wird durch den Sozialdatenschutz nicht außer Kraft gesetzt. Vielmehr gilt der Grundsatz, dass Schweigepflicht und Sozialdatenschutz für die Strafverfolgung und für die Gefahrenabwehr aufgehoben sind. In den §§ 68–73 SGB X wird dieser Grundsatz konkretisiert. Sie erlauben die Datenweitergabe an Polizei, Gerichte, Staatsanwaltschaften und die Nachrichtendienste. Dabei ist die Weitergabe immer daran gebunden, dass die Daten für die anfordernde bzw. erhaltende Stelle erforderlich sind, damit diese ihre Aufgaben erfüllen kann; nur bei Verbrechen oder »Straftaten von erheblicher Bedeutung« müssen alle Arten von Daten weitergegeben werden (s. Hundt 2019, S. 144–150).

Die Schweigepflicht nach § 203 StGB wird für das Strafverfahren durch die Bestimmungen zum Zeugnisverweigerungsrecht aufgehoben. In § 52 StPO wird das Recht, die Aussage zu verweigern, den engen Angehörigen des/der Beschuldigten zugesprochen (PartnerInnen, enge Verwandte). In § 53 wird dieses Recht auf »Berufsgeheimnisträger« ausgedehnt. Das Zeugnisverweigerungsrecht wird u.a. PriesterInnen, RechtsanwältInnen, ÄrztInnen, ParlamentarierInnen und JournalistInnen (immer im Hinblick auf die Informationen, die ihnen in dieser beruflichen Rolle bekannt wurden) zugesprochen. Für den Bereich der Sozialen Arbeit erlaubt der Paragraf die Aussageverweigerung nur in zwei Konstellationen:

»3a. Mitglieder oder Beauftragte einer anerkannten Beratungsstelle nach den §§ 3 und 8 des Schwangerschaftskonfliktgesetzes über das, was ihnen in dieser Eigenschaft anvertraut worden oder bekanntgeworden ist;

3b. Berater für Fragen der Betäubungsmittelabhängigkeit in einer Beratungsstelle, die eine Behörde oder eine Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts anerkannt oder bei sich eingerichtet hat, über das, was ihnen in dieser Eigenschaft anvertraut worden oder bekanntgeworden ist …«

Nur für die Tätigkeit in einer Drogenberatungsstelle oder in der Schwangerschaftskonfliktberatung dürfen vorgeladene ZeugInnen die Aussage verweigern. In diesen Fällen gewichtet der Gesetzgeber das Vertrauensverhältnis höher als das Interesse an der Strafverfolgung. Für alle anderen sozialarbeiterischen Tätigkeiten gilt dies nicht. Dass dies der Bedeutung des Vertrauens für viele sozialarbeiterische Tätigkeiten nicht entspricht, ist zuletzt am Beispiel der Arbeit mit Fußballfans betont worden (Schruth/Simon 2018, S. 48).

Neben dieser strafprozessualen Umwandlung der Schweige- in eine Aussagepflicht kann die Schweigepflicht noch durch andere Umstände aufgehoben werden:

• Betroffene können Sozialarbeitende von der Schweigepflicht entbinden.

• Im Rahmen der Nothilfe zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr bleibt die Verletzung der Schweigepflicht straffrei.

• Sofern andere Mittel versagen, ist beim Verdacht auf Kindeswohlgefährdung die Information des Jugendamtes zulässig.

• Und sofern es das Kindeswohl zulässt, besitzen Eltern eine Informationsanspruch über die Daten, die ihr Kind betreffen (Fischer/Sauer/Wabnitz 2019, S. 74–76).

Bedeutsam ist im Ergebnis, dass Sozialdatenschutz und Schweigepflicht nicht darüber hinwegtäuschen dürfen, dass in den meisten sozialarbeiterischen Arbeitsbezügen eine Aussagepflicht besteht, sollte es zu einem Ermittlungsverfahren kommen. Dass dieser Umstand Rückwirkungen auf das Vertrauensverhältnis haben kann, sollte auch von SozialarbeiterInnen bedacht werden. Sie müssen abwägen, ob sie möglichst viel über ihre KlientInnen wissen wollen, um bestinformiert handeln zu können, oder ob sie auf Informationen verzichten, um ggf. nicht zum Schaden ihrer KlientInnen aussagen zu müssen.

2.3.3 Anzeigepflicht

Erfahren Sozialarbeitende von kriminalisierten Handlungen, so gilt für sie, was für jeden anderen Bürger/jede andere Bürgerin gilt:

Für begangene Straftaten besteht grundsätzlich keine Meldepflicht. Erhält jemand Kenntnis von einem Diebstahl oder einem Betrug, der bereits stattgefunden hat, so gibt es keine Pflicht, die Strafverfolgungsbehörden zu informieren.

Für geplante Straftaten gibt es hingegen eine – eingeschränkte – Meldepflicht. § 138 StGB bedroht jene »mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe«, wer

»von dem Vorhaben oder der Ausführung …

2. eines Hochverrats …, 3. eines Landesverrats …, 4. einer Geld- oder Wertpapierfälschung …, 5.eines Mordes …, 6. einer Straftat gegen die persönliche Freiheit …, 7. eines Raubes oder einer räuberischen Erpressung …

zu einer Zeit, zu der die Ausführung oder der Erfolg noch abgewendet werden kann, glaubhaft erfährt und es unterläßt, der Behörde oder dem Bedrohten rechtzeitig Anzeige zu machen«.

Der Straftatenkatalog des § 138 StGB beschränkt die Mitteilungspflicht auf geplante schwere Straftaten. Im Normalfall sozialarbeiterischer Praxis dürften die aufgeführten Delikte kaum auftauchen: Spionage, Geldfälschung, Mord, Geiselnahme, diese Delikte sind nicht nur empirisch selten, sie überschneiden sich auch nicht mit den Phänomenen, die bei den Klientelen der Sozialen Arbeit besonders häufig vermutet werden. Allein bei Raub und räuberischer Erpressung könnte die Mitteilungspflicht eine Rolle spielen, da z.B. das ›Jacke abziehen‹ strafrechtlich eine räuberische Erpressung darstellt (Cornel 1998, S. 2).

Zudem wird die Anzeigepflicht durch weitere Bestimmungen eingeschränkt: Unterlassene Mitteilungen sind nur dann strafbar, wenn die Information über die geplante Tat »glaubhaft« war und wenn ihre Mitteilung hätte »rechtzeitig« erfolgen können. Und mit der Formulierung »der Behörde oder dem Bedrohten« wird es den Betroffenen freigestellt, ob sie die Polizei oder den/die Betroffene/Betroffenen informieren. Deshalb schafft das Strafrecht selbst unter den genannten Einschränkungen keine Anzeigepflicht gegenüber der Polizei. Unter Strafe gestellt wird das Nichtstun; wer aber rechtzeitig die Betroffenen in Kenntnis setzt, handelt rechtmäßig. Diesen Konstellationen trägt auch das SGB X Rechnung, indem es ausdrücklich die Weitergabe von Sozialdaten »zur Abwendung geplanter Straftaten nach § 138 des Strafgesetzbuches« zulässt (§ 71 Abs. 1 Nr. 1 SGB X).

2.4 Eine idealtypische Gegenüberstellung

In den vergangenen fünf Jahrzehnten haben sich vielfältige Zusammenarbeits- und Kooperationsformen zwischen Polizei und Sozialer Arbeit entwickelt. Der Grad der Unterschiede variiert in der Praxis erheblich. Gleichwohl scheint es sinnvoll, die Pole zu benennen, aus denen das Spannungsfeld resultiert, in dem PolizistInnen und SozialarbeiterInnen (gemeinsam) handeln. Dabei handelt es sich nicht um eine Beschreibung der Realität, sondern um eine idealtypische Zuspitzung des institutionellen Kerns von Polizei und Sozialer Arbeit. Tabelle 2 zeigt die Unterschiede im Überblick ( Tab. 2).

Tab. 2: Idealtypische Gegenüberstellung Polizei und Soziale Arbeit

MerkmalPolizeiSoziale Arbeit

Modifiziert n. Pütter 2015a, S. 4

Verwaltungstyp

Zugrunde liegt die klassische Unterscheidung zwischen Eingriffs- und Leistungsverwaltung (s. Gloss 2010, S. 324f.). Eingreifende Verwaltungstätigkeiten sind Ausdruck hoheitlicher staatlicher Gewalt. Die Behörde greift ein in die Rechte von BürgerInnen. Zu diesen Tätigkeiten gehören etwa die Steuerverwaltung oder die Baubehörden (beide beschneiden das Eigentumsrecht), insbesondere ist die Befugnis zum »Eingriff« für die Ordnungs- und Polizeibehörden charakteristisch. Die Ermächtigung und Befähigung, unter bestimmen Voraussetzungen in Grundrechte einzugreifen, sind deren Spezifikum.

Die Soziale Arbeit einem »Verwaltungstyp« zuzuordnen, verzerrt bereits die Lage. Denn Soziale Arbeit findet nur zum Teil im Rahmen öffentlicher Verwaltungen statt. Zwar kann sie Eingriffe in die Rechte von BürgerInnen veranlassen (etwa im Jugendamt), aber ihre Kerntätigkeit besteht in unterstützenden, beratenden, helfenden Dienstleistungen, die die BürgerInnen in die Lage versetzen sollen, ihre Rechte wahrzunehmen. Dies entspricht dem, was die staatliche Leistungsverwaltung (von der Familienkasse bis zu den Sozialversicherungen) tut.

Rechtsgrundlage

Die Polizei stützt sich in ihren Tätigkeiten auf zwei Rechtsgrundlagen: Sofern sie Straftaten verfolgt, sind die Bestimmungen der Strafprozessordnung – eines Bundesgesetzes – maßgebend; für die »Gefahrenabwehr« bilden die nach Bund bzw. Bundesländern unterschiedlichen Polizeigesetze die Grundlage. Beide Rechtsbereiche definieren Aufgaben, Befugnisse und Methoden, die an gesetzlich definierte Voraussetzungen gebunden sind.

In ähnlicher Weise gibt es kein »Recht der Sozialen Arbeit«. Die rechtlichen Grundlagen sozialarbeiterischer Tätigkeiten sind auf viele Rechtsbereiche verstreut. Eine besondere Bedeutung kommt dabei dem Sozialgesetzbuch (SGB) zu. Innerhalb der zwölf Bände ist die sozialarbeiterische Relevanz unterschiedlich. Im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII) ist sie hoch, im Bereich der Rentenversicherung (SGB VI) gering. Aber selbst in diesen Feldern gilt, dass andere Rechtsbereiche einbezogen werden müssen: Etwa das Bürgerliche Gesetzbuch für Fragen der Kinder- und Jugendhilfe, die Regelungen zum Kindergeld, zu Elterngeld und -zeit für die Sozialarbeit in Familien, die Krankenhausgesetze für die Krankenhaussozialarbeit etc.

Bedeutung des Rechts

Die ›Leistung‹ des Rechts für die Polizei besteht darin, dass es ihr legale Handlungsräume eröffnet, sofern diese Handlungen Eingriffe darstellen. Das Eingriffsrecht ist für die Polizei zentral, weil es ihr Handeln gleichzeitig legitimiert und begrenzt. Erst durch dieses Recht wird der Raum erzeugt, in dem die Rechte von BürgerInnen unmittelbar (physisch) beschnitten werden dürfen.

Im Bereich der Sozialen Arbeit ist das Recht an die KlientInnen adressiert. Das Sozialrecht definiert Ansprüche von »Leistungsberechtigten« gegenüber sozialstaatlichen Einrichtungen. Soziale Dienstleistungen, die von SozialarbeiterInnen erbracht werden können, sind ein Teil dieser Leistungen. Der Handlungsraum Sozialer Arbeit erschöpft sich zudem nicht im rechtlich Vorgegebenen.

Zentrales Prinzip

Für die Polizei ist ihr Handeln wesentlich rechtlich strukturiert, im Bereich der Strafverfolgung durch das Legalitätsprinzip, das zur Einleitung förmlicher Ermittlungen zwingt, im Bereich der Gefahrenabwehr durch das Opportunitätsprinzip, das durch das »pflichtgemäße Ermessen« bestimmt wird ( Kap. 1.1.3). In der traditionellen Fassung (die durch die jüngere Rechtsentwicklung aufgeweicht wird) folgt sie in beiden Bereichen einem »Konditionalprogramm«, das aus einem »Wenn-Dann-Schema« besteht: Wenn die Polizei von einer Straftat erfährt, muss sie ermitteln; wenn sie einer konkreten Gefahr gewahr wird, muss sie intervenieren.

In der Sozialarbeit wird das Handeln von den Erfordernissen des Einzelfalls bestimmt, die nur in wenigen Fällen rechtlich definiert sind. Sie ergeben sich in der Regel aus den Problemwahrnehmungen von Betroffenen und/oder aus Problemzuschreibungen. Dabei wird die Rolle der Sozialen Arbeit darin gesehen, zur Bewältigung des Problems beizutragen, wobei die Art der Bewältigung sich aus den professionellen Standards und nicht aus rechtlichen Vorgaben ergibt. Deshalb operiert die Soziale Arbeit nach dem »Zweckprogramm«: Um etwas zu erreichen (ein Problem zu lösen), unternimmt sie die Aktivitäten, die ihr nach Lage des Falles als zweckmäßig erscheinen.

Instrumente

Die Instrumente oder Maßnahmen, mit denen die Polizei ihre Aufgaben umsetzen kann, sind vielfältig. Ihre Besonderheit liegt allerdings darin, dass ihr ein Repertoire von Maßnahmen zur Verfügung steht, die mit direkten Eingriffen in die Rechte von BürgerInnen verbunden sind. Die Polizei eröffnet in der Regel keine Handlungsoptionen (»Sie könnten diese Platz jetzt verlassen oder hierbleiben.«), sondern sie ordnet an. Im Hinblick auf die AdressatInnen polizeilichen Handelns besteht keine Freiwilligkeit, sondern Zwang.

Im Grundsatz ist die Arbeit mit Zwang der Sozialen Arbeit fremd. Wenn »Soziale Arbeit in Zwangskontexten« (Zobrist/Kähler 2017) in Erscheinung tritt, so bedarf das besonderer fachlicher Anstrengungen. Denn im ›Normalfall‹ setzen sozialarbeiterische Interventionen auf Freiwilligkeit bei der Kontaktaufnahme und mehr noch in der Umsetzung. Soziale Arbeit unterbreitet ein Angebot; selbst wenn sie als »aufsuchende« ihre potenziellen KlientInnen unmittelbar anspricht, bleibt der Grundsatz der Freiwilligkeit bestehen. Die Freiwilligkeit korrespondiert mit der aktiven Beteiligung der AdressatInnen: Pädagogische (intrinsische Motivation), dienstleistungstheoretische (die KlientInnen als notwendige ›KoproduzentInnen‹ sozialer Güter) und demokratietheoretische (Selbstbestimmung) Begründungen liegen dieser Orientierung auf Freiwilligkeit zugrunde (s. Schnurr 2018, S. 1128–1131); teilweise ist sie auch gesetzlich vorgeschrieben (etwa § 36 SGB VIII).

Sanktionen

Die Polizei verfügt ausschließlich über negative Sanktionen. Dabei kann sie einerseits unmittelbar selbst Verbote aussprechen, etwa in der Form von Polizeiverfügungen oder von einzelnen Handlungen wie Platzverweisen oder Betretungsverboten. Andererseits steht sie an der Basis des Strafverfolgungssystems. Wirksamkeit erlangt die Polizei durch den Umstand, dass sie physischen Zwang ausüben und mit ihm drohen kann.

Soziale Arbeit verfügt nicht über negativen Sanktionen. Ihr Strafpotenzial besteht darin, ggf. die eigene Arbeit einzustellen. Allenfalls kann sie mit den Sanktionen anderer drohen (z.B. der Anrufung des Familiengerichts), wenngleich Drohungen als pädagogisch fragwürdig gelten. Das Besondere der Soziale Arbeit ist vielmehr, dass sie ihren KlientInnen positive Sanktionen in Aussicht stellt, indem sie berät, begleitet und unterstützt.

Perspektive

Das Handeln der Polizei ist an Gefahren orientiert: Sei es im Polizeirecht zur Abwehr drohender Gefahren oder sei es in der Strafverfolgung, wenn die Gefahr für ein geschütztes Rechtsgut realisiert worden ist. In beiden Fällen ist die Polizeiarbeit auf die Feststellung von Verantwortlichkeiten ausgerichtet: Von wem geht die Gefahr aus, wer hat die Straftat begangen?

Für die Soziale Arbeit ist die Perspektive auf Veränderungen und mögliche Chancen zentral. Sofern es um die Ermittlung von Verantwortlichkeiten geht, geschieht dies als Voraussetzung für mögliche Problemlösungen. Ihre Perspektive ist davon bestimmt, dass sie Optionen für Individuen, Gruppen oder Gemeinwesen befördern will.

Basales Paradigma

Von Hermann Nohl soll die Formulierung stammen, dass die Polizei sich um Menschen kümmert, die Probleme machen, während die Sozialpädagogik sich um Menschen kümmert, die Probleme haben. Auch wenn in dieser Gegenüberstellung unterschlagen wird, dass die Soziale Arbeit mit KlientInnen konfrontiert wird, die ihre Lage nicht als problematisch empfinden – es sich also um ein zugeschriebenes Problem handelt –, so wird in diesem Satz die grundlegende Diskrepanz deutlich: Die Polizei tritt ins Feld, wenn eine Störung zu befürchten ist oder eingetreten ist. Aus dieser Perspektive und mit spezifischen Aufträgen nimmt die Polizei soziale Wirklichkeit wahr.

Das Störende oder Gefährliche ist für die Soziale Arbeit sekundär. Hier steht im Vordergrund, dass ein Problem, ein Defizit, ein Mangel etc. diagnostiziert wird. Die sozialarbeiterische Tätigkeit besteht darin, Unterstützungen und Hilfen zugänglich zu machen, um die Probleme lösen zu können.

Dauer

Für das polizeiliche Handlungsprofil kennzeichnend ist schnelles und zeitlich begrenztes Handeln. Bei der Abwehr konkreter Gefahren ist schnelles Handeln von der Sache her zwingend geboten. Ist die Gefahr erfolgreich abgewendet, endet der polizeiliche Auftrag. Bereits aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergibt sich, dass das polizeiliche Handeln auch zeitlich auf das erforderliche Maß zu beschränken ist. In der Strafverfolgung gilt im Allgemeinen, dass die Aufklärung umso eher gelingt, je schneller sie der Tat folgt. Darüber hinaus endet die Polizeiarbeit, wenn die Tatverdächtigen ermittelt sind; spätestens mit dem Ende des Ermittlungsverfahrens durch die Staatsanwaltschaft oder durch gerichtliche Entscheidungen.

Die Dauer sozialarbeiterischer Interventionen ist unbestimmt. Bereits ihr Beginn ist ungewiss, da mitunter auch das bloße Zuwarten eine sozialarbeiterische Maßnahme sein kann. Darüber hinaus ist die Dauer sozialarbeiterischer Tätigkeiten – wobei die finanziellen Ressourcen außeracht bleiben – grundsätzlich von den jeweiligen Problemlagen abhängig. Betrachtet man den Kern professionellen sozialarbeiterischen Selbstverständnisses, dann verfolgt sie Ziele, die nur in einem längeren Prozess erreicht werden können. Dem schnellen Handeln mit sichtbaren Ergebnissen steht die langfristige Perspektive mit ungewissem Ausgang gegenüber.

Ziel

Der institutionell vorgegebene Zielhorizont der Polizei ist auf die Rechtsordnung ausgerichtet. Wenn alle sich an die im Recht formulierten Regeln halten, dann hat die Polizei ihre Aufgabe erfüllt, dann wäre sie überflüssig. Dass soziale Sachverhalte eine Rolle dabei spielen, ob die Menschen sich an das Recht halten, wird von der Polizei durchaus in Rechnung gestellt, aber in diesem Feld liegen weder ihre Handlungsmöglichkeiten noch ihr originäres Ziel. Weil das Recht für alle gleich gilt, muss die Polizei die sozialen Unterschiede ignorieren.

Aus der Sicht der Sozialen Arbeit ist die Frage, ob ihre KlientInnen mit dem Recht in Konflikt geraten, nur eine der Dimensionen, in denen Probleme bestehen können. Deshalb kann Soziale Arbeit die rechtliche Würdigung des Verhaltens ihrer Klientel nicht ignorieren. Aber im Zentrum steht nicht die legale, sondern die soziale Integration der Betroffenen.

Verhältnis zu AdressatInnen

In Bevölkerungsumfragen zeigen sich regelmäßig hohe Vertrauens- und Zustimmungswerte zur Polizei. Allerdings sind das sehr abstrakte Befunde. Einerseits sinken die Vertrauenswerte erheblich, wenn Gruppen befragt werden, die schlechte Erfahrungen mit der Polizei gemacht haben oder diese befürchten. Andererseits ist auch das Verhältnis der ›rechtschaffenen Normalbürger‹ zur Polizei durchaus ambivalent. Denn PolizistInnen vertreten das staatliche Gewaltmonopol, als uniformierte und bewaffnete SchutzpolizistInnen repräsentieren sie dieses auch optisch, so dass das Autoritätsgefälle zwischen Staatsmacht und BürgerIn offenkundig wird.

Distanz taucht auch in sozialarbeiterischen KlientInnenkontakten auf. Insbesondere, wenn der Kontakt nicht freiwillig, sondern im Rahmen von Zwangskontexten zustande kommt. Die Distanz abzubauen und auf Dauer durch ein Vertrauensverhältnis zu ersetzen, gilt als Schlüssel erfolgreicher Sozialarbeit. Nur ›Vertrauen‹ erlaubt eine zutreffende Diagnose, diese wiederum erlaubt eine Verständigung über Handlungsoptionen und ist die Basis einer stabilen Arbeitsbeziehung.

Mandatsverhältnisse

Die Polizei folgt unmittelbar und eindeutig einem gesamtgesellschaftlichen Mandat: Der Bezugspunkt dieses Mandats ist die jeweils geltende Rechtsordnung. In sozialer Hinsicht bedeutet das, dass soziale Gruppen und Interessen insoweit das Mandat (die Beauftragung) der Polizei beeinflussen, wie es ihnen gelungen ist, auf das geltende Recht und die Regeln seiner Auslegung Einfluss zu gewinnen. Insofern gibt es bei der Polizei keine ›Mandatsdiskussion‹. Sie hat nur ein Mandat, und das ergibt sich aus dem Recht.

Für die Soziale Arbeit ist hingegen das Verhältnis unterschiedlicher Mandate kennzeichnend. Das »Doppelmandat« gilt als Wesensmerkmal Sozialer Arbeit (in Deutschland seit Böhnisch/Lösch 1973). Dabei wird das erste Mandat als die gesamtgesellschaftliche Beauftragung aufgefasst, die sich in den Arbeitsaufträgen der jeweiligen ArbeitgeberInnen manifestiert. Am Beispiel: Das Jugendamt fungiert als Instanz der »Gesellschaft«, es soll Familien in die Lage versetzen, die ihr zugedachten Aufgaben erfüllen zu können. Das zweite Mandat ergibt sich aus den wohlverstandenen Interessen der KlientInnen. Diese sind nicht per se mit den gesellschaftlichen Zuschreibungen identisch. Am Beispiel: Die Familienmitglieder könnten auch andere Vorstellungen als das Jugendamt von ihrem Zusammenleben haben. Wie positioniert sich der/die SozialarbeiterIn in diesen Konflikten?

Später ist das Doppel- auf ein »Trippelmandat« erweitert worden, indem die Soziale Arbeit zu einer in den beruflichen Standards formulierten »Menschenrechtsprofession« erklärt wurde, die neben den Motiven des Auftraggebers und den Interessen der KlientInnen auch die Menschenrechte beachten muss (Staub-Bernasconi 2013). Allein dass es eine solche Diskussion über unterschiedliche, ggf. in Konflikt stehende Mandate geben kann, macht eine systematischen Unterschied zur Polizei aus.

Literaturempfehlungen

AK HochschullehrerInnen Kriminologie/Straffälligenhilfe in der Sozialen Arbeit (Hg.) (2014): Kriminologie und Soziale Arbeit. Ein Lehrbuch. Weinheim, Basel: Beltz Juventa

Dollinger, B./Oelkers, N. (Hg.) (2015): Sozialpädagogische Perspektiven auf Devianz. Weinheim: Beltz

Hundt, M. (2019): Datenschutz in der Kinder- und Jugendhilfe. Praxishandbuch für die sozialpädagogische Arbeit. Regensburg: Walhalla

B Foren und Formen der Zusammenarbeit

3 Präventionsräte

Was Sie in diesem Kapitel erwartet

»Prävention« ist in den letzten Jahrzehnten zu einem zentralen Bezugspunkt in der Kooperation von Polizei/Justiz und Sozialer Arbeit geworden. Eine flächendeckende Ausdehnung hat dieser Bedeutungszuwachs durch Einrichtungen auf örtlicher Ebene erhalten, die häufig unter der Bezeichnung »Präventionsräte« firmieren; mitunter bezeichnen sich diese Einrichtungen auch als »Runde Tische« oder als »Kommissionen«. Gemeint ist aber immer, dass verschiedene Institutionen und/oder Akteure in kriminalpräventiver Absicht zusammenwirken. Um die Bedeutung und die Probleme dieses Komplexes verstehen zu können, muss zunächst ein Blick auf den Begriff der »Prävention« geworfen werden.

3.1 Präventionsbegriffe

»Prävention« ist ein sog. Containerbegriff, d.h., er kann mit nahezu beliebigen Inhalten gefüllt werden. Gemeinsam ist diesem Beliebigen eine Absicht, die in dem Begriff zum Ausdruck kommt: praevenire (lat.) bedeutet wörtlich »zuvorkommen«. Das aus dem Griechischen stammende »prophylaktisch« hat dieselbe Bedeutung, hat sich aber im Sprachgebrauch außerhalb der Zahnmedizin nicht durchgesetzt. »Prävention« wird immer in dem Sinne verwendet, dass man etwas Unerwünschtem zuvorkommen will. Sie ist deshalb immer auf die Zukunft gerichtet und fußt auf einer Prognose: Man erwartet etwas für die Zukunft, das man – durch die Prävention – vermeiden möchte. Diese strategische Perspektive ist auf den ersten Blick so überzeugend, dass »Prävention« in den letzten 50 Jahren in allen sozialen Disziplinen zu einer besonders wertvollen und erstrebenswerten Ausrichtung geworden ist.

Für die Prävention werden in der Regel drei Argumente ins Feld geführt, die sich leicht für die Kriminalprävention konkretisieren lassen:

• Negative Folgen lassen sich häufig nicht mehr rückgängig machen: Opfer von Gewaltkriminalität werden diese Erfahrung vielleicht ihr Leben lang nicht mehr los. Auch gesundheitliche Schädigungen können ggf. nie mehr rückgängig gemacht werden. Was für die Opfer gilt, gilt auch für die TäterInnen: Haben sich kriminelle Verhaltensmuster verfestigt, sind sie nur schwer wieder aus der Welt zu schaffen. Prävention von Gewaltkriminalität verspricht hier eine Alternative.

• Ist das Unerwünschte eingetreten, verlangen die Reaktionen erheblichen Aufwand, ohne dass ein Erfolg gewährleistet ist. Um die Gewaltkriminalität mit den Mitteln der Strafverfolgung einzudämmen, die Verurteilten zu resozialisieren etc. müssen erhebliche Ressourcen aufgebracht werden. Das gilt für die materiellen Ressourcen, das gilt aber auch für die Eingriffe in die Grundrechte, die für die Strafverfolgung als notwendig erachtet werden. Insofern gilt Prävention als der sanftere Interventionsmodus.

• Prävention verspricht Nachhaltigkeit. Dies gilt keineswegs für alle Spielarten der Prävention (s.u.), aber die präventive Orientierung spielt immer mit dem Gedanken, dass ihr auf die Zukunft gerichteter Blick dauerhaft positive Folgen haben wird: Wenn Kinder in der Schule gewaltfreie Konfliktaustragung lernen, dann führt das letztlich – so die Hoffnung – zu einer gewaltärmeren Gesellschaft.

Unter dem Schirm dieser Gemeinsamkeiten findet sich im Bereich der Kriminalprävention ein weites Spektrum unterschiedlicher Akteure, Themen, Strategien und Handlungsformen. Diese Mischung ist deshalb möglich, weil in verschiedenen Institutionen/Disziplinen Unterschiedliches als »Prävention« bezeichnet wird. Zentral für die Kriminalprävention sind zunächst zwei spezifische Präventionsbegriffe, die für die Arbeit von Polizei und Justiz kennzeichnend sind.

3.1.1 Spezifische Präventionsbegriffe

Die originäre Aufgabe der Polizei besteht in der »Gefahrenabwehr«. Das ist ihrer Natur nach eine präventive Tätigkeit, denn die Polizei schreitet ein, wenn eine Gefahr abgewehrt werden soll. Hier sind die klassischen Merkmale von Prävention vorhanden: Die »Gefahr« stellt das Unerwünschte dar, weil der Schaden an einem geschützten Rechtsgut (öffentliche Sicherheit oder Ordnung) befürchtet wird. Die Befürchtung beruht auf einer Prognose: dass die Gefahr eintritt, wenn die Polizei nicht einschreitet. Deshalb ist jede polizeiliche Tätigkeit im Rahmen der Gefahrenabwehr eine präventive Tätigkeit.

Daneben gibt es einen engeren polizeilichen Präventionsbegriff, der nicht auf Eingriffe zum Zwecke der Gefahrenabwehr abstellt, sondern auf kriminalitätsverhindernde Öffentlichkeitsarbeit ausgerichtet ist. Diese Art von Prävention wird an der polizeilichen Basis von sog. »PräventionsbeamtInnen« wahrgenommen; auf Bundesebene werden die entsprechenden Aktivitäten durch das »Programm polizeiliche Kriminalprävention des Bundes und der Länder (ProPK)« koordiniert (s. Noesselt 2007).

Aus dieser doppelten polizeilichen Präventionsdefinition ergibt sich bereits eine erste Unschärfe des Begriffs. Er erlaubt nicht nur kriminalitätsbezogene Aufklärungsaktivitäten als »Prävention« zu bezeichnen, sondern die gesamte polizeiliche Gefahrenabwehr stellt präventives Handeln dar.

Für die Polizei (als Ermittlungsperson im Strafverfahren), für die Staatsanwaltschaft und die Gerichte prägt die »Strafzwecklehre« den Präventionsbegriff. Auf die Frage »Welcher Zweck wird mit dem Strafrecht verfolgt?« antwortet die Strafzwecklehre mit dem Verweis auf die präventiven Wirkungen, die vom Strafrecht ausgehen sollen. Dabei handelt es sich um eine Rechtfertigung des Strafrechts, also eher um ein theoretisches Konstrukt, um eine gewünschte Wirkung, die dem Strafrecht zugeschrieben wird. Ob die präventive Wirkung erreicht wird, ist für diesen Sprachgebrauch zunächst sekundär. Bei den strafrechtlichen Zweckzuschreibungen wird zwischen der Spezialprävention und der Generalprävention unterschieden, beide können in einer negativen und einer positiven Ausprägung auftreten:

• Die Spezialprävention ist an den einzelnen Delinquenten adressiert. Als negative Spezialprävention werden dann jene strafrechtlichen Reaktionen bezeichnet, durch die der oder die Einzelne bestraft wird. Die Strafe oder die Angst vor Bestrafung sollen demnach dazu führen, dass der Betroffene zukünftig nicht mehr gegen Strafgesetze verstößt. Das wäre die erwünschte präventive Wirkung. Positive Spezialprävention kommt darin zum Ausdruck, dass rechtstreues Verhalten belohnt oder mit Anreizen verstärkt wird. Die (potenziellen) DelinquentInnen erhalten Unterstützung, diese Unterstützung verhindert ein (erneutes) Abrutschen in die Kriminalität.

• Die Generalprävention soll auf die Gesellschaft insgesamt wirken. In der negativen Ausprägung soll das Strafrecht zur Bildung und Verfestigung bestimmter (rechtskonformer) Verhaltensweisen beitragen. Indem diejenigen, die den Korridor des Strafrechts verlassen, zur Verantwortung gezogen und bestraft werden, wird die Rechtstreue in der gesamten Gesellschaft gefestigt. In der positiven Ausprägung soll die generalpräventive Wirkung dadurch entstehen, dass vorbildlich rechtstreues Verhalten öffentlichkeitswirksam belobigt wird. Der Gesellschaft soll so verdeutlicht werden, dass es sich lohnt, sich für die Rechtsordnung einzusetzen (Riekenbrauk 2000, S. 40–42).

Aus diesen verschiedenen Bedeutungen des Begriffs »Prävention« ergibt sich bereits, dass jede polizeiliche Tätigkeit in irgendeinem Sinn als »präventiv« bezeichnet werden kann. Entweder die Menschen werden über Kriminalitätsverhütung aufgeklärt oder es werden Gefahren abgewehrt oder es wird Strafverfolgung in spezial- und/oder generalpräventiver Absicht betrieben.

3.1.2 Spielarten der Prävention

So plausibel der präventive Ansatz auf den ersten Blick ist, so unüberschaubar wird die präventive Praxis. Denn die Unschärfe des Begriffs wird vergrößert, wenn man Polizei und Strafrecht verlässt. Anhand von sieben Merkmalen lassen sich verschiedene Präventionsverständnisse unterscheiden. Die jeweils wichtigsten Typen (»Ausprägungen«) sind in Tabelle 3 aufgelistet ( Tab. 3; Systematik orientiert an: Roll 2001, S. 103–106; NZK 2020a; van den Brink 2018, S. 17). In der Realität lassen sich einzelne Präventionsmaßnahmen durch die Kombination der Ausprägungen charakterisieren, so dass z.B. Selbstverteidigungskurse ein opferorientiertes Angebot darstellen, das auf die Erhöhung des Sicherheitsgefühls zielt.

Tab. 3: Präventionsbegriffe und -formen

MerkmalAusprägung

Die in der Tabelle genannten Beispiele weisen darauf hin, dass nahezu jede soziale Praxis als »Kriminalprävention« deklariert werden. Durch diese Weite des Präventionsbegriffs zieht er förmlich auch soziale Professionen in das Feld von Kriminalität und Sicherheit.

3.2 Zur Konjunktur von Kriminalprävention

Schon seit den 1970er Jahren war »Kriminalprävention« ein Thema. Die Ausweitung polizeilicher Aufgaben auf die »vorbeugende Bekämpfung von Straftaten« war ein Indiz dieser Entwicklung ebenso wie der Ausbau von ProPK, durch das die polizeilichen Aktivitäten bundesweit koordiniert und befördert werden. Aber erst in den 1990er Jahren wurde die Kriminalprävention zu einem etablierten Feld von Kriminal- oder Sicherheitspolitik. Die Konjunktur in den 1990ern wurde durch das Zusammentreffen unterschiedlicher Entwicklungen ausgelöst:

1. Unter dem Schlagwort »Broken Windows« wurden in Deutschland breit und teilweise mit bewundernder Zustimmung US-amerikanische Polizeistrategien aufgenommen, die eine Politik der »Zero Tolerance« verfolgten. Die »zerbrochenen Fenster« stehen in diesem Ansatz sinnbildlich für kleinere Störungen im Alltagsleben. Wenn diese Störungen nicht behoben werden, so die Behauptung, dann setzt eine Abwärtsspirale ein, an deren Ende der Verfall des Stadtviertels und schwere Kriminalität stehen (s. Ortner/Pilgram/Steinert 1998). In Deutschland gab die »Broken Windows«-Debatte der Kriminalprävention einen gewaltigen Schub, weil sie die Bedeutung früher Interventionen unterstrich.

2. In den 1990er Jahren erlebte die lokale Ebene eine Renaissance. Statt die politischen Hoffnungen auf den Staat, auf die großen gesellschaftlichen Veränderungen zu setzen, richtete sich die Aufmerksamkeit auf die kleineren Einheiten, auf die »Communities«, auf die »Gemeinden«. Kriminalpolitisch wurde diese Hinwendung zum Lokalen durch zwei besondere Aspekte unterstützt: Einerseits wurde darauf verwiesen, dass ein Großteil der Straftaten in oder im Umkreis der Wohngemeinde der Tatverdächtigen begangen wird. Damit erschien Kriminalität als ein lokales Phänomen, das nach lokalen Antworten verlangte (s. Pütter 2006, S. 10). Andererseits nahm in den öffentlichen Debatten die Bedeutung des »Sicherheitsgefühls« zu, das in der Regel an lokalen Sachverhalten (»Angsträume« etc.) festgemacht wird ( Kap. 2.1.2: »Standardfrage«).

3. Die Skepsis gegenüber dem Staat führte seit den 1990er Jahren zu einer Hinwendung zur Zivilgesellschaft. In einer Phase, in der sich der Staat im Rahmen neoliberaler Konzepte tendenziell zurückzog, sollte die Zivilgesellschaft mehr Verantwortung übernehmen. Für die Kriminalprävention bedeutete eine solche Sichtweise: Prävention ist nicht länger eine exklusive Aufgabe staatlicher Behörden, sondern eine der ganzen Gesellschaft. Praktisch gewendet: Dass Behörden und Zivilgesellschaft zusammenarbeiten, ist die Grundlage erfolgversprechender Prävention (s. Hohmeyer/Kant/Pütter 2001, S. 164).

In den 1990er Jahren erlebten kommunale kriminalpräventive Gremien einen Boom. Auf der Ebene der Bundesländer wurde die Idee der kommunalen Kriminalprävention in unterschiedlicher Weise gefördert: durch Erlasse oder Mustersatzungen, durch Förderrichtlinien oder Handreichungen der Innenministerien (Pütter 2006, S. 33–35).