История Израиля. От истоков сионистского движения до интифады начала XXI века

1918–1929 годы

Любое изменение статуса Палестины было связано с непростыми отношениями внутри палестинского треугольника. Решение прекратить военное положение – которое было продлено из-за отказа Турции от Севрского договора – и ввести гражданское управление еще до того, как британский мандат на Палестину был официально ратифицирован, было принято из-за беспорядков на Песах 1920 года (4 апреля), вспыхнувших главным образом в Иерусалиме. Арабы нападали на евреев, ранили, убивали и наносили ущерб их собственности. Военные власти, которые не были ревностными сторонниками декларации Бальфура и были склонны принять сторону арабов, стремились сохранить статус-кво, как и следовало ожидать от временной военной администрации. Это означало подавление чаяний евреев, которые хотели внести изменения после декларации Бальфура в отношении иммиграции, покупки земли и превращения иврита в официальный язык. Таким образом, существовало явное противоречие между декларацией Бальфура и политикой, фактически проводимой в Палестине.

Конвенция держав-победительниц в Сан-Ремо приняла решение 18 апреля 1920 года, вскоре после беспорядков, предоставить Великобритании мандат на Палестину и возложить на нее ответственность за выполнение декларации Бальфура. Таким образом, декларация Бальфура перестала быть односторонней британской декларацией и стала международно-правовой основой политики держав Антанты. Из-за проарабских наклонностей военной администрации в Сан-Ремо было решено передать власть от военных гражданскому правительству. Первым верховным комиссаром Палестины был назначен Герберт Сэмюэл, увлеченный британский сионист и бывший министр, человек с большим талантом и управленческим опытом, а также человек действия. Это было четкое просионистское заявление британского правительства, все еще возглавляемого Ллойд Джорджем.

Следующий акт палестинской драмы произошел примерно через год: Герберт Сэмюэл прибыл в Палестину, где евреи встретили его с большой теплотой, арабы же не скрывали своих подозрений. Страна выглядела мирной, и казалось, что восстановление и строительство не заставят себя долго ждать, но в мае 1921 года произошла новая волна насилия, которая началась в Яффо и распространилась на мошавы. Власти с трудом подавили беспорядки, которые продолжались несколько дней и привели к гибели десятков евреев. Британский ответ на этот раз положил начало тому, что стало повторяющейся закономерностью. Верховный комиссар выступил перед арабами с примирительной речью, в которой объявил о временном прекращении иммиграции в Палестину. Чтобы еще больше их успокоить, он назначил Мухаммада Амина аль-Хусейни муфтием Иерусалима. Аль-Хусейни, потомок известной иерусалимской семьи и радикальный националист, был осужден за участие в пасхальных беспорядках 1920 года.

Тем временем готовился проект документа Лиги Наций о британском мандате для Палестины. Мандатная система была следствием международных антиимпериалистических настроений после Первой мировой войны и большевистской революции. Вместо того чтобы аннексировать страны, Франция и Великобритания взяли на себя ответственность за управление некоторыми странами в течение ограниченного периода времени при подготовке их к независимости. Франция получила мандат на Сирию, а Великобритания – на Ирак и Палестину, включая Трансиорданию. Проект документа о британском мандате в Палестине был просионистским: он включал декларацию Бальфура и признавал историческую связь между еврейским народом и Палестиной. В статье 2 говорилось о «помещении страны в такие политические, административные и экономические условия, которые обеспечат создание еврейского национального очага». В статье 4 говорилось о «соответствующем еврейском агентстве», которое «примет участие в развитии страны… консультируясь с правительством Его Британского Величества». В статье 6 говорилось о «компактном поселении евреев на земле, включая государственные земли». Арабы не упоминались в документе, который был направлен в основном на развитие еврейского национального очага.

Теперь, пытаясь умиротворить арабов после беспорядков, в июне 1922 года Министерство по делам колоний под руководством Уинстона Черчилля опубликовало Белую книгу, в которой провозгласило новую британскую политику под видом интерпретации документа о мандате. Оно заверило арабов, «что он [мандат] не содержит и не подразумевает ничего, что могло бы вызвать тревогу у арабского населения Палестины». Сионистская организация имела статус только в вопросах, касающихся жизни евреев, но в Белой книге действительно говорилось, что евреи находятся в Палестине «по праву, а не по терпению». Впрочем, намерение состояло не в том, чтобы Палестина стала национальным очагом, а в том, что национальный очаг будет основан в Палестине. В Белой книге также говорилось, что «иммиграция не может быть настолько большой, чтобы превышать любые экономические возможности страны в означенный период времени для приема вновь прибывших. Важно обеспечить, чтобы иммигранты не были обузой для народа Палестины в целом». Далее в документе поднималась идея законодательного совета, который выражал бы желания жителей, и хотя этот орган не избирался демократическим путем, простое упоминание об этом было выражением права арабского большинства на политическое представительство. От политики в пользу еврейского национального очага маятник теперь качнулся в сторону предоставления прав и представительства арабскому населению.

Люди, стоящие за Белой книгой, Сэмюэл и Черчилль, были верными сторонниками сионизма. Новая политика была разработана, чтобы развеять опасения арабов и обеспечить сотрудничество или, по крайней мере, спокойствие, которое было необходимо для иммиграции, экономического развития и расширения сионистских поселений. Но не все сионисты приняли такой подход, так что с тех пор возникли две противоположные точки зрения на британскую политику. Первые считали Белую книгу 1922 года ужасной капитуляцией перед арабской агрессией, которая вознаграждала агрессора, и демонстрацией слабости, спровоцировавшей дальнейшую агрессию. Эта группа полагала, что если бы Сэмюэл предпринял политику железного кулака и дал понять, что Великобритания полна решимости проводить национальную внутреннюю политику, арабы склонились бы перед неизбежным.

Другая группа утверждала, что невозможно подавить пробуждающееся национальное движение силой и что нельзя ожидать, что Великобритания, измученная войной, предпримет политику, требующую значительных расходов на безопасность, а также жесткое подавление народного сопротивления. Британское общественное мнение, которое противостояло империалистическим обязательствам, отвернулось бы от сионизма и еврейского национального очага. Чтобы выиграть время, необходимое для накопления критической массы евреев в Палестине до того, как Великобритания решит, что мандат истек, евреям нужно было успокоить бушующие волны.

В 1921 году стало ясно, что благоприятная международная ситуация, которая привела к великим достижениям декларации Бальфура и документа о мандате, ушла в прошлое, и теперь все изменилось в пользу арабов. Арабский исполнительный комитет направил в Лондон делегацию, получившую поддержку со стороны британской прессы и политиков, и общественное мнение начало демонстрировать понимание позиции арабов, которые изображались как жертвы декларации Бальфура. Таким образом, примирительная и справедливая политика Сэмюэла по отношению к арабам, которую большинство жителей ишува воспринимали как не что иное, как предательство, была фактически единственно возможной в данной ситуации. За пять лет своего пребывания на посту верховного комиссара Сэмюэл стабилизировал ситуацию, ввел в действие механизмы мандатной администрации и добился экономического роста и относительного мира. Тот факт, что евреям нужно было спокойствие, чтобы строить страну, в то время как арабы извлекали выгоду из беспорядков – динамичный Вейцман понял это раньше, чем любой другой сионистский государственный деятель, – с тех пор стоял на повестке дня сионистской политики. Оппозиция сионистского Исполкома (организации, отвечающей за проведение сионистской политики в целом) продолжала поддерживать требование, чтобы Великобритания применила политику железного кулака, требование, которое британцы не были склонны принимать.

Десятилетие после беспорядков 1921 года было временем относительного мира. За эти годы в палестинском арабском национальном движении произошли расколы и разногласия, и оно потеряло возможность получить влияние, когда отвергло предложения Сэмюэла о создании законодательного совета. Ни один из предложенных им проектов не удовлетворил их, поскольку участие в таком органе, учрежденном в соответствии с мандатом, означало бы признание как прав евреев в Палестине, так и легитимности еврейского национального очага. Полный отказ арабов сотрудничать с подмандатным правительством в отношении государственной политики был понятен (они действительно сотрудничали в таких областях, как здравоохранение, администрирование и образование), но, отклонив законодательный совет, они отказались от важной общественной платформы, передав тем самым преимущество евреям. Что касается сионистов, их риторика – особенно их внутренняя риторика – оставалась воинственной, действуя как предохранительный клапан для выпуска пара, но в повседневной жизни и на политическом уровне евреи содействовали умиротворяющей политике Сэмюэла и его преемника, генерала Герберта Пламера.

1929–1939 годы

Второе десятилетие британского правления стартовало с двухлетнего шторма. Все началось со спора по поводу притязаний евреев на Западную стену (Стену Плача). Исследователи полагают, что муфтий пытался повысить свой статус в мусульманском мире, разжигая слухи, что евреи намереваются захватить Храмовую гору; согласно мусульманской традиции, Стена Плача – это место, откуда пророк Мухаммед вознесся на небо на своем легендарном коне. Еще в XIX веке евреи предпринимали попытки купить землю вокруг Стены, что арабы интерпретировали как желание захватить святое место. Святые места для нескольких религий всегда представляют собой пороховые бочки, и одна спичка может привести к взрыву. В данном случае спичек было сразу две. Первой было провокационное поведение по отношению к британским полицейским, которые убрали перегородку, разделявшую мужчин и женщин во время молитв на Йом Кипур^[74] в сентябре 1928 года. Это действие снова вызвало у арабов опасения, что евреи намеревались взять это место под свой контроль, опасения, которые усилились из-за подстрекательской риторики проповедников и прессы. Арабы кидали мусор в переулке у Стены Плача и направляли через него ослов, беспокоя этим евреев. Мусульманские намазы звучали очень громко. Второй спичкой служила еврейская реакция, горячие головы из еврейской молодежи проводили националистические демонстрации у Стены, провозглашая права евреев на нее.

23 августа 1929 года арабская агрессия вспыхнула в Иерусалиме, Хевроне, Цфате и по всей стране. Беспорядки продолжались неделю. Особой жестокостью отличалось насилие против двух беспомощных несионистских ультраортодоксальных общин в Хевроне и Цфате. За время пребывания Пламера на посту верховного комиссара сил безопасности в Палестине были сокращены до 300 британских полицейских, которые оказались не в состоянии взять под контроль массовые беспорядки. Подкрепление из Египта и Мальты прибыло только после того, как волнения распространились по всей стране. Всего было убито 133 еврея, разрушены поселения, разграблено имущество.

Евреи, чьи предупреждения о готовящихся беспорядках были проигнорированы властями, обвинили британское правительство в потере контроля и безразличии к безопасности жителей. В ответ администрация заявила, что, хотя бунтовали арабы, ответственность исходит из политики в отношении создания еврейского национального очага, которая, как опасались арабы, приведет их к потере собственной страны. Сэр Джон Ченселлор, сменивший Пламера на посту верховного комиссара, не питал симпатий к сионистскому делу. Типичный колониальный чиновник, он считал своей задачей заботу о местном населении. Ему казалось несправедливым и неуместным исключительное обстоятельство, заключающееся в том, что мандат был разработан с целью изменить статус-кво в Палестине в пользу нового элемента – евреев. Он был полон решимости аннулировать преференциальный статус, предоставленный евреям как народу с помощью мандата, и сосредоточить политику Великобритании на защите интересов арабов и местных евреев.

Ченселлор не учитывал интересы еврейского народа в целом – предмет политики мандата, – но поскольку документ имел международную силу, подтвержденную Лигой Наций, его условия не могли быть изменены. Поэтому он сосредоточился на деталях реализации, особенно на вопросах поселения и иммиграции. Поскольку дальнейшая покупка земли евреями привела бы к лишению арабов их владений, он решил, что продажу земли следует предотвратить, а иммиграцию евреев ограничить, строго соблюдая условия, касающиеся экономических возможностей.

Комиссия Шоу, назначенная британским правительством для изучения причин беспорядков, приняла линию верховного комиссара, снимавшую вину с администрации. Она потребовала расследования иммиграционных и земельных вопросов и создания как можно скорее законодательного совета. Чтобы исправить дисбаланс между арабами и евреями в документе о мандате, британское правительство заявило, что декларация Бальфура и документ о мандате содержат двойное обязательство: перед еврейским народом и арабскими жителями Палестины. Сэр Джон Хоуп-Симпсон был отправлен в Палестину для изучения земельных споров, вопросов иммиграции и политики развития, и его выводы соответствовали новой линии. Он посоветовал ограничить покупку земли евреями и обеспечить соблюдение принципа экономических возможностей – однако не на основе возможностей еврейской экономики, созданной с помощью еврейского капитала, а на основе возможностей всей страны. Это означало, что безработица среди арабов могла стать основанием для прекращения иммиграции евреев.

В октябре 1930 года министр по делам колоний лорд Пассфилд опубликовал White Paper (Белую книгу), основанную на принципе «двойного обязательства», который отрицал различие между «еврейским народом» и «нееврейскими общинами» в Палестине. Он принял определение экономических возможностей Хоуп-Симпсона и его рекомендации по ограничению покупки земли евреями. Арабы утверждали, что одной из причин беспорядков было создание Еврейского агентства. Созданное для того, чтобы позволить евреям-несионистам участвовать в строительстве страны, Агентство усилило опасения арабов лишиться своей земли. Таким образом, Пассфилд подчеркнул, что у Агентства нет политического статуса; в соответствии с документом о мандате его роль ограничивалась участием в развитии страны. В то же время он объявил о формировании представительного законодательного совета, который, конечно же, будет выражать мнение арабского большинства.

Белая книга Пассфилда вызвала бурю в международной политике. Вейцман в знак протеста ушел с поста президента Сионистской организации. Ведущие британские государственные деятели и юристы заявили, что Белая книга противоречит документу о мандате, и потребовали его отмены. Демонстрации против нее прошли во всем еврейском мире. Опасаясь резкой критики со стороны Постоянной комиссии по мандатам Лиги Наций, которая наблюдала за выполнением мандата, британское правительство начало переговоры с сионистским руководством и впоследствии опубликовало письмо премьер-министра Рэмси Макдональда. В письме Макдональда, которому был придан тот же статус, что и Белой книге, говорилось, что обязательство по мандату не ограничивается только еврейским населением Палестины, а включает весь еврейский народ, и обязательство поощрять иммиграцию еврейского населения в Палестину все еще существует, при условии, что этого можно добиться без ущерба правам и положению нееврейских жителей. Евреям казалось, что это письмо вернуло прежние обещания, данные ранее им британцами, и дало возможность дальнейшей иммиграции и поселения – важнейшее достижение в этом десятилетии. Однако для арабов письмо Макдональда, обнародованное после Белой книги, было «черным письмом».

Таким образом, второе десятилетие началось с демонстрации того, насколько хрупкими были обязательства Великобритании по отношению к еврейскому народу, что сделало фактор времени решающим в реализации сионистского проекта. В целом 20-е были годами международной стабильности, когда положение Великобритании как ведущей империалистической державы по-прежнему оставалось незыблемым. Но в 1929 году произошел крах Нью-Йоркской фондовой биржи, вызвав глубокий глобальный экономический кризис, который привел к политическим потрясениям по всей Европе. В Восточной и Центральной Европе к власти пришли профашистские режимы, в то время как Германия стала свидетелем стремительного взлета нацистской партии, а в 1933 году Адольф Гитлер был назначен на пост канцлера. Если в 1920-х годах сионистская затея, казалось, заключалась в постепенном развитии общества и культуры в духе Ахад ха-Ама, то в 1930-х его миссией стало спасение преследуемых евреев Польши, Румынии и Германии. После экономического кризиса все страны стали применять более строгие иммиграционные законы, и Палестина стала основным убежищем для еврейских мигрантов. Эволюционное развитие больше не отвечало потребностям еврейского народа.

В 1931 году Джон Ченселлор, недалекий, к тому же испорченный антисемитизмом, был заменен на посту верховного комиссара сэром Артуром Вошопом, человеком без предубеждений, сочувствующим евреям и весьма справедливым по отношению к арабам. Начиная с 1932 года иммиграция в Палестину росла, и через несколько лет ишув, который в 1929 году насчитывал около 170 000 человек, увеличился до 400 000 человек. Массовая иммиграция изменила облик страны. В этот период евреи прошли точку невозврата: в Палестине сформировалась критическая еврейская масса, достаточно сильная, чтобы помешать арабам создать исключительно арабское государство, – по крайней мере, так полагали сионисты.

Арабы полностью осознавали эту перемену, происходившую у них на глазах. Страна, имевшая арабский характер, внезапно обрела новый, европейский облик. Как и евреи, арабы переживали экономический рост, но это было скудной компенсацией за ощущение, что они постепенно теряют контроль над страной, которая всего несколько лет назад, по сути, принадлежала им. Впервые на арабской улице появились радикальные политические силы. Они выходили за пределы традиционных клановых устоев, в рамках которых власть была поделена между сторонниками клана аль-Хусейни, фанатично выступавших против еврейского национального очага, при этом поднимая знамя ислама, и относительно умеренными Нашашиби, которые были готовы сотрудничать – в определенной степени – с мандатными властями.

Партия Istiklal, возникшая в начале 1930-х годов, была политической силой, построенной не на старых привилегированных семьях, а на современной платформе, которая требовала независимости Палестины, поскольку привлекала в свои ряды образованную городскую арабскую молодежь. Арабы пришли к выводу, что в основе их проблемы лежали не евреи, с которыми, как они думали, они могли бы справиться сами, а британцы. В 1933 году жестокие арабские демонстрации с требованием самоуправления были направлены против властей, а не против евреев. Вошоп без колебаний подавил их силой, но в то же время выступил с инициативой создания законодательного совета в Палестине.

За этой идеей законодательного совета скрывалось признание права арабского большинства на широкое представительство в мандатной администрации. Когда идея совета была впервые выдвинута Гербертом Сэмюэлом в Белой книге 1922 года, евреи были слишком слабы, чтобы противостоять ей. Но теперь они были вынуждены заняться вопросом, какую правительственную структуру они предложат для Палестины. До этого большинство сионистов в Палестине считали, что британский мандат создал условия для формирования еврейского большинства за счет иммиграции и поселений и что, когда это большинство будет достигнуто, еврейское государство будет создано. Этот образ мышления игнорировал растущий арабский национализм и появление арабов в качестве еще одного претендента на власть в стране.

Общепринятая точка зрения теперь оспаривалась на обоих концах сионистского политического спектра: с одной стороны, ревизионистское движение во главе с Владимиром Жаботинским, а с другой – Brit Shalom (Союз мира). Жаботинский был убежден, что столкновение между еврейским и арабским национализмом неизбежно и что сионизм не может быть реализован без активной британской политики, устанавливающей «колонизаторский режим» в Палестине, который предоставит евреям государственные земли, обеспечит массовую иммиграцию и крупномасштабное расселение, остановив любое арабское сопротивление силой. Brit Shalom, со своей стороны, ратовал за достижение соглашения с арабским национальным движением любой ценой. Его девизом был бинационализм, который нейтрализовал проблему большинства против меньшинства, согласившись с тем, что в Палестине есть два народа, имеющие право на равную долю в стране, каждый из которых будет вести автономную культурную жизнь (идея, известная евреям как «культурный сионизм»). Согласно этому плану, британцы должны оставаться в Палестине в течение длительного периода в качестве посредника между двумя народами. Brit Shalom с 1920-х годов принял лозунг «не большинство, а многие», но не удовлетворил этим арабов, и теперь готов был рассмотреть вопрос об ограничении еврейской иммиграции как способа хоть как-то достичь соглашения с арабами. Эта позиция основывалась как на моральных принципах, так и на убеждении, что время не на стороне сионистов, что делало немедленное соглашение с арабами предпочтительнее любых промедлений.

Идея Жаботинского о «колонизаторском режиме» была плохим вариантом, поскольку британцы уже продемонстрировали, что они не готовы делать за евреев всю черную работу, а идеи Brit Shalom были неприемлемы как для евреев, так и для арабов. Однако после беспорядков преобладающая эволюционная концепция была поставлена под сомнение. В гонке между зарождающимся арабским национализмом и реализацией сионистского плана было ясно, что сионизм проигрывает. Арабский национализм развивался гораздо быстрее, чем еврейская иммиграция в Палестину. Эти факторы заставили евреев задуматься над возможными для них вариантами управления, не дожидаясь, пока эти варианты появятся сами собой.

В начале 1930-х годов велись многочисленные дискуссии, какие правительственные рамки ввести в Палестине. Сионисты начали эти дискуссии друг с другом в ответ на то, что правительство мандата включило законодательный совет в повестку дня. Были попытки диалога с арабами, но они оказались безуспешными, поскольку арабы отказывались признавать какие-либо права евреев на страну. Они были готовы позволить евреям, прибывшим в Палестину до декларации Бальфура, остаться, но не признавать их как сообщество, исторически связанное со страной.

С другой стороны, сионисты впервые были готовы признать национальные права арабов. Несмотря на то что евреи все еще составляли меньшинство, это решение было нелегким. С самого начала современного возвращения в Сион новые иммигранты чувствовали себя хозяевами Эрец-Исраэль^[75]. Осознание того, что развитие ишува идет слишком медленно, психологически позволило им отказаться от исключительного права собственности на Палестину. Но они не могли согласиться с тем, что арабы обладали такими же исключительными правами, и уж тем более правом препятствовать евреям селиться и развивать страну.

Эволюционная стратегия основывалась на том, чтобы отложить любое решение о судьбе Палестины до тех пор, пока национальный очаг не будет укреплен, и в то же время надеяться, что британцы будут продолжать добросовестно выполнять свои обязательства в соответствии с мандатом. Летом 1932 года Хаим Арлозоров, глава политического отдела Еврейского агентства, проанализировал ситуацию и пришел к выводу, что такой фаталистический подход для сионистского движения неуместен. Возможно, это было бы подходящим вариантом, если бы время, отведенное сионистскому движению, не было ограничено. Но Арлозоров подсчитал, что мандатная система закончится через несколько лет. Он предвидел, что в ближайшем будущем разразится мировая война, сопровождаемая либо арабско-британским союзом, либо арабским восстанием, и вся система мандатов будет аннулирована.

Другими доступными вариантами было разделение суверенитета над Палестиной между евреями и арабами, то есть разные версии двухнациональной идеи^[76], либо раздел территории. Арлозоров не одобрял ни одну из этих альтернатив, даже раздел или кантонизацию^[77], которые начали рассматриваться как в сионистских, так и в британских кругах. Хотя он отметил, что раздел реализует два основных элемента сионизма – территорию и самоуправление, – все же не поддерживал его, потому что страна была слишком маленькой и потому что евреи не составили бы большинство даже на отведенных для них территориях.

Арлозоров написал Вейцману, выражая свое разочарование по поводу ограниченных возможностей, доступных сионистскому движению при британской администрации, но к тому времени вопрос о законодательном совете был уже менее актуален, поскольку давление со стороны британцев в отношении совета ослабло. Год спустя, в 1933 году, началась массовая иммиграция, и темпы роста национального очага резко увеличились. Под давлением еврейских невзгод реалии Палестины изменились, и на несколько роковых лет различные идеи по разрешению вопроса о том, что два народа претендуют на владение одной и той же маленькой страной, были сняты с повестки дня.

Для Ближнего Востока в целом и Палестины в частности 1935 год был очень насыщенным. В этом году 62 000 евреев иммигрировали в страну, что стало наибольшим числом за год в период действия мандата. Италия вторглась и завоевала Абиссинию, внеся элемент напряженности на Ближний Восток, что вызвало финансовую панику и конец экономического процветания в Палестине.

В том же году мусульманская террористическая группа напала на евреев на севере Палестины. В битве с британцами ее лидер Изз ад-Дин аль-Кассам был убит, став символом палестинского сопротивления. Наконец, в том же году Артур Вошоп сформулировал свое предложение о законодательном совете, оно обсуждалось в британском парламенте и было отклонено. В очередной раз арабы Палестины были разочарованы тем, что им не дали никакого права на самоуправление. В течение 30-х годов прошлого века в других странах региона происходили процессы деколонизации. В Ираке мандат был заменен самоуправлением, а в Египте условия британского протектората были изменены в пользу Египта. Французский мандат в Сирии после продолжительной забастовки также был изменен на более либеральную систему правления. Из всех мандатных территорий группы А^[78] только в Палестине оставался режим, при котором большинство населения не было представлено в органах власти.

В апреле 1936 года вспыхнуло арабское восстание. Как и предшествующие, оно началось с волны еврейских погромов, но через несколько дней Верховный арабский комитет взял на себя командование и выдвинул политические требования: прекращение иммиграции и продажи земли, а также представительное управление, которое передало бы власть в руки арабского большинства. Комитет поддержал эти требования всеобщей забастовкой по всей стране, которая продемонстрировала, что палестинское национальное движение созрело и способно мобилизовать массы. Забастовка длилась около шести месяцев и нанесла серьезный ущерб арабской экономике. Арабские рабочие не выходили на работу, продажа продуктов на еврейский рынок прекратилась, а экспорт арабских цитрусовых упал. Однако, если арабы думали, что экономический бойкот вынудит ишув подчиниться, стало ясно, что они ошибались, поскольку ишув показал, что при необходимости он может стать самодостаточным. Для экспорта цитрусовых и приема иммигрантов, которые продолжали прибывать, порт Яффо был заменен пристанью в Тель-Авиве.

Арабские банды сеяли ужас по всей стране, но верховный комиссар избегал применения военной силы для их подавления. Тем временем были предприняты попытки убедить арабов прекратить забастовку, чтобы Королевская комиссия смогла прибыть в Палестину и изучить причины беспорядков. Вместо этого арабы потребовали прекращения иммиграции и предоставления гарантий независимости, но британцы этим требованиям отказали. В октябре 1936 года арабские государства предоставили Верховному арабскому комитету выход из затруднительного положения, в которое он загнал себя забастовкой и сопутствующим терроризмом. Они призвали палестинцев прекратить забастовку, выразив при этом свою веру в добрые намерения Великобритании, и заверили палестинских арабов в своей неизменной поддержке. Это вмешательство превратило локальную проблему в региональную.

Королевская комиссия, более известная как комиссия Пиля по имени ее председателя, была высокопоставленным органом с широкими полномочиями для изучения всего вопроса о Палестине и предложения долгосрочного решения. Комиссия прибыла в Палестину в ноябре 1936 года и заслушала показания правительственных чиновников, а также еврейских и арабских представителей. Ее отчет был самым подробным, всеобъемлющим и продуманным документом, когда-либо написанным о Палестине за время британского мандата, и вывод был радикальным: мандат недееспособен, поскольку обязательства, данные евреям и арабам, противоречивы. Надежда, которой руководствовалась администрация мандата, выраженная Вошопом в своей политике, заключалась в том, что со временем будет создано общее гражданское население из евреев и арабов, которые будут жить вместе в одной стране. Вошоп рассчитывал, что евреи будут составлять 40 % населения, но из-за их экономических и культурных преимуществ это установило бы баланс между ними и арабами. Комиссия Пиля обнаружила, что эта идея не имеет под собой реальных оснований, поскольку две национальные группы в стране не только не имели ничего общего, но и были вовлечены в ожесточенный конфликт по поводу права владения Палестиной. Комиссия пришла к выводу, что способ удовлетворить желания сторон – по крайней мере, частично – это разделить страну и создать два независимых государства, еврейское и арабское. Был предложен план раздела, согласно которому евреи получали прибрежную равнину от Кастины до Рош-ха-Никра в Галилее, а также Изреельскую и Иорданскую долины. Иерусалим, Вифлеем и их окрестности, а также коридор в Яффо останутся под юрисдикцией мандата, в то время как арабское государство будет владеть оставшейся территорией. Комиссия также предложила обмен населением между двумя государствами по образцу тех, которые осуществлялись между Турцией и Грецией в 1920-х годах (см. карту 2). Наконец, комиссия предположила, что арабское государство может стать частью федерации с Трансиорданией.