Читать книгу: «Китайский путь и 70 лет развития экономики Китая», страница 6

3. Микрооперационные механизмы, которым не хватает автономности

Под влиянием искажённой макрополитики и нереалистичных систем распределения ресурсов индивиды потеряли свою независимость и это привело к формированию механизмов микроменеджмента, которым не хватало автономии. Механизм микроменеджмента, характеризующийся национализацией предприятий и социализацией сообществ людей, проявляется в двух основных направлениях.

Во-первых, формирование национализации промышленных предприятий. В условиях совершенного конкурентного рынка частные предприятия, мотивированные на получение прибыли, всегда стремятся инвестировать свои ресурсы в те отрасли производства, которые приносят наибольшую прибыль. Таким образом, если предприятие находится в частной собственности, оно сохраняет право на распределение прибыли и право выбора направления инвестиций, а направление накопления предприятия не всегда соответствует ожиданиям приоритетного развития тяжёлой промышленности. Для того, чтобы получить контроль над излишками и контролировать направление накопления, дабы они использовались для целей развития, соответствующих намерениям государства, необходимо максимально преобразовать частные предприятия в государственные, чтобы государственные предприятия заняли абсолютно доминирующее положение в структуре промышленной собственности, и создать на этой основе единую систему директивного планирования производства и финансовую систему единых доходов и расходов.

Среди них государство осуществляет прямое управление планированием, устанавливая ряд обязательных показателей для государственных предприятий. Учитывая условия, при которых промышленные предприятия находятся в собственности государства, цели государства будут противоречить целям менеджеров компании. В таких условиях, если предприятие обладает автономией производства и эксплуатации, избыток государственных предприятий неизбежно будет сведён на нет. Чтобы предотвратить эту ситуацию, автономия государственных предприятий была полностью исключена. Таким образом, средства производства поставляются в соответствии с государственным планом, продукция гарантируется и распределяется государством, а финансовая поддержка унифицирована. Вся остальная занятость на предприятии, прибыль, амортизация, сборы и заработная плата за пробное производство новой продукции регулируются государственным планом. Таким образом, система государственных предприятий формировалась при безразличии между правительством и предприятием, с нечёткими границами собственности.

Во-вторых, формирование народной коммуны по управлению сельским хозяйством. В соответствии с общим маршрутом и общими задачами переходного периода, после земельной реформы форма организации производства, которая действительно соответствует национальным условиям сельской местности Китая, основана на семейном управлении, производственной взаимопомощи и сотрудничестве трёх-пяти домохозяйств, временно сформированных во время напряжённого сельскохозяйственного сезона. Однако с реализацией стратегии экономического развития, характеризующейся приоритетным развитием тяжёлой промышленности и формированием макроэкономической среды, которая искажает цены, после формирования единой системы закупок и маркетинга, с целью облегчения осуществления недорогих приобретений и увеличения количества сельскохозяйственной продукции закупки по низким ценам, темпы коллективизации сельского хозяйства внезапно ускорились. С введением «Большого скачка вперёд» в экономическом строительстве в 1958 году масштабы капитального строительства резко расширились, дисбаланс между накоплением и потреблением усилился, а количество реквизируемого зерна по отношению к увеличению производства постоянно было несбалансированным. Это было нечто вроде эксперимента, в котором была усилена искажённая политика приоритетного развития тяжёлой промышленности. Это также усилило требования к соответствующей микроуправленческой системе, что привело к быстрому развитию народных коммун, возникновению городско-сельского разделения и двойной системы ограничения движения производственных ресурсов между городом и деревней.

II. Прорыв в реформировании сельской экономики

«Не важно, чёрная кошка или белая кошка, если она может ловить мышей – это хорошая кошка. Пересекайте реку, нащупывая камни». Это важная теория Дэн Сяопина, лидера реформы от плановой экономики к рыночной экономике в 1979 году. На начальном этапе китайских реформ не было конкретного плана, был использован метод пошаговых постепенных изменений.

Фактически первые реформы в Китае можно проследить с начала 1960-х годов, когда они были проведены в ответ на недостаточную эффективность традиционной экономической системы Китая, которая попала в цикл административной децентрализации, передачи полномочий и связанного с этим увеличения или уменьшения административных органов. Однако и административная децентрализация, и корректировка полномочий изменили лишь положение отдельных населённых пунктов и отраслей в распределении ресурсов, но не затронули традиционную стратегию развития и искажённую макрополитическую среду, систему планирования и распределения ресурсов и микрооперационный механизм без автономии, которые являются основным триединством традиционной экономической системы. Экономические реформы, начавшиеся в конце 1978 году, фактически стали «переломными» реформами традиционной экономической системы и, по сути, были поиском китайским правительством нового пути в построении социализма. Такого рода реформа является всесторонней реформой снизу доверху, и она становится всё более и более мощной, реализуя ситуацию, когда руководящий план заменяет императивный план, а рыночный механизм заменяет механизм планирования.

Что касается причин необходимости реформирования новой экономической системы, то они в основном связаны с тем, что многолетняя стратегия Китая, отдающая приоритет развитию тяжёлой промышленности, не достигла ожидаемой «цели догоняющего развития», и разрыв между Китаем и соседними странами и регионами, особенно «четырьмя маленькими драконами» Восточной Азии, которые привлекают внимание всего мира, становится всё больше и больше. С другой стороны, поскольку экономическая эффективность микроопераций (государственных предприятий и народных коммун), вызванных Троицей, была низкой, а рабочие не были мотивированы к производству, новые лидеры хотели ускорить экономический рост и развитие с помощью реформ, чтобы быстрее повысить уровень жизни людей и укрепить свой авторитет среди всей нации. Это также является важной мотивацией для проведения реформ в Китае. Кроме того, недостатки макрополитической среды, системы планового распределения ресурсов и механизма микроуправления без автономии, присущие стратегии догоняющего развития, с течением времени выявлялись всё более полно, тем более что незначительное повышение уровня жизни населения в последние десятилетия делало альтернативную цену отказа от традиционной экономической системы всё ниже и ниже. Это также придало важный импульс решимости Китая перестроить новую экономическую систему.

Почему китайская реформа началась с механизма микроменеджмента? Возможно, потому, что искажённая макрополитическая среда и высокоцентрализованная система планового распределения ресурсов были глубоко укоренившимися проблемами традиционной экономической системы Троицы, и судить об их негативном влиянии было невозможно. Поэтому реформы, начавшиеся в конце 1978 году, исходили из механизма микроменеджмента, направленного на повышение эффективности производства путём создания трудовых стимулов для мотивации работников предприятий и народных коммун. Основной подход заключался во внедрении в сельской местности системы ответственности по хозяйственному договору, а в городах – в проведении ряда комплексных и специальных реформ хозяйственного механизма, основанных на децентрализации и передаче полномочий.

Основными подходами стали полное внедрение системы ответственности по договору с домашними хозяйствами в сельской местности и ряд комплексных и специальных реформ хозяйственного механизма в городах, ориентированных на децентрализацию и извлечение прибыли в сочетании с упрощением и децентрализацией.

Во-первых, в сельской местности, с момента возникновения в 1950-х годах кооперативного движения и до введения системы ответственности домохозяйств в конце 1970-х годов, китайское сельское хозяйство более 20 лет существовало в рамках бригадной системы производства. При такой системе работникам не хватало мотивации, что сказывалось на стимулах к труду. Чтобы решить проблему недостаточной мотивации труда в сельском хозяйстве, с конца 1970-х годов в сельских районах Китая была введена система ответственности по договору с домашними хозяйствами. Что касается форм, то в своём развитии она прошла через три основные формы, а именно: подряда на труд в группе²³, подряда на производство в домашнем хозяйстве²⁴ и подряда на труд в домашнем хозяйстве²⁵. Что касается процесса, то введение системы ответственности по домашнему подряду прошло путь от полностью незаконного и частично законного до повсеместно пропагандируемого. Сентябрь 1979 года²⁶, конец 1980 года²⁷ и сентябрь 1980 года²⁸ – Центральный комитет Коммунистической партии Китая выпустил ряд документов в поддержку реализации политики системы контрактной ответственности домохозяйств, и задача преобразования микроосновы села была завершена в 1984 году предложением закрепить и усовершенствовать методы и меры по передаче производства на подряд домохозяйствам и перевести на эти рельсы 4 % лучших производственных коллективов.

Главная причина, по которой система ответственности по договору с домашними хозяйствами смогла стать основным фактором роста сельского хозяйства в тот период, заключалась в том, что она побуждала крестьян стремиться к большему доходу, стимулируя их производить больше, тем самым полностью используя сравнительные преимущества богатой сельскохозяйственной рабочей силы Китая посредством распределения продукции таким образом, чтобы «достаточно было заплатить государству, достаточно было оставить коллективу, а остальное – каждому своё». Кроме того, была усовершенствована система ответственности за семейный подряд, а также создана и усовершенствована двухуровневая система управления сельским хозяйством. В то же время постепенно восстанавливались сельские низовые экономические организации. При системе народных коммун создание сельских низовых организаций было не столько результатом выбора людей в общине, сколько результатом институциональных механизмов. По сути, это был обязательный институциональный механизм, и, естественно, он не мог включать в себя так называемый механизм «выхода». В начале 1980-х годов, с распространением по всей стране системы ответственности по домашнему подряду, крестьяне быстро полностью отказались от народной коммуны как формы организации. Почти одновременно с этим процессом отказа крестьяне начали искать другие кооперативные организации (сельские низовые экономические организации). Такие кооперативы, способные решить проблему стимулов, были приняты крестьянами как способ совместного производства ресурсов и получения большей продукции, чем сумма ресурсов, используемых по отдельности.

Можно сказать, что реформа государственных предприятий началась одновременно с реформой сельской местности, и к настоящему времени она прошла три этапа: во-первых, она проводилась на основе обмена прав на эффективность, в основном в период 1979 – 1984 годов. Основным средством реформы в этот период была «децентрализация» предприятий, то есть передача им частичной собственности на новые доходы, чтобы побудить руководителей предприятий и производителей усердно работать над повышением мотивации своего труда и эффективности использования ресурсов для получения большего дохода и достижения цели увеличения богатства общества и доходов трудящихся. С октября 1978 года был осуществлён и продвинут ряд экспериментальных проектов (см. таблицу 2–2), а также принят ряд мер²⁹ в различных местах для расширения автономии экспериментального управления, среди которых удержание прибыли действительно оказало эффект мобилизации энтузиазма предприятий и рабочих.

Таблица 2–1. Этапы, периоды, центры и политика реформирования государственных предприятий

Источник данных: составлено автором на основе соответствующей литературы.

Фактические результаты реформ на этом этапе показывают, что эти материальные стимулы для предприятий и работников дали определённый эффект в стимулировании энтузиазма рабочих и повышении жизнеспособности предприятий, но они также обусловлены наличием ряда лазеек для извлечения ренты, таких как нечёткие границы «передачи полномочий и предоставления льгот» и двухуровневая система цен на материалы и продукцию. Предприятия в целях расширения самореализации и снижения плановых показателей не выполняют план распределения и позитивного распределения межфирменных бонусов и другие модели поведения. Второй этап, сфокусированный на повышении динамичности предприятий, протекал преимущественно в период с 1984 по 1986 год. Основные меры реформ на этом этапе включали децентрализацию власти, реформу налоговой системы и внедрение системы ответственности директора (менеджера). Поскольку в это время предприятиям, не являющимся государственными, было трудно получить ресурсы по плановым низким ценам, им приходилось выживать в условиях рыночной конкуренции. Это привело к тому, что негосударственные предприятия обладали более высокой эффективностью управления, и всё больше дефицитных ресурсов направлялось к ним. Неотъемлемая потребность негосударственных предприятий конкурировать за ограниченные ресурсы вынуждает государственные предприятия проводить реформы, направленные на повышение их жизнеспособности. Реформы, проводимые государственными предприятиями на данном этапе, такие как преобразование прибыли в займы, преобразование ассигнований в займы, заключение договоров с предприятиями и реформа системы владения акциями, основаны на этом конкурентном давлении. Для повышения динамизма работы государственных предприятий были проведены две реформы: во-первых, правительство постепенно сократило относительную долю директивных программ в работе государственных предприятий. Во-вторых, был принят ряд административных законов и постановлений о расширении автономии предприятий с целью расширения их полномочий. В то же время, чтобы лучше выровнять отношения между государством и рынком, с середины 1980-х годов в Китае была проведена двухэтапная реформа «от прибыли к налогу»: первый этап реформы «от прибыли к налогу» решил изначальную проблему смешения налогов и прибыли, а второй этап программы «от прибыли к налогу» заключался во введении единой системы налогообложения. В-третьих, начавшаяся в 1987 году перестройка механизма управления предприятием была сосредоточена на внедрении различных форм ответственности руководства, включая контрактную систему на крупных и средних предприятиях, систему аренды на малых предприятиях и пилотную систему владения акциями. До 1991 года система контрактов была самым важным инструментом. После 1992 года, когда недостаточная жизнеспособность государственных предприятий объяснялась нечёткими правами собственности, система владения акциями была принята как наиболее эффективный способ устранения проблемы нечётких прав собственности, и система владения акциями была продвинута как новая мода. Поскольку в реальности только наиболее эффективные предприятия могли получить разрешение на выпуск акций и подписку на них со стороны акционеров, было возможно реализовать систему владения акциями, и, на первый взгляд, система владения акциями по-прежнему была эффективной.

Основной проблемой в настоящее время является отсутствие конкурентного рынка продукции и факторов производства, а также рынка для найма менеджеров, в частности отсутствие мотивации менеджеров на предприятиях, которые не децентрализованы, и лёгкость, с которой права управления могут быть нарушены в случае децентрализации. Таким образом, проведение реформы акционерного капитала не сможет устранить поведение, при котором право управления нарушает право собственности на государственных предприятиях, и будет всё больше провоцировать поведение, нарушающее право собственности, в силу большей размытости прав собственности.

В целом реформа государственных предприятий, в основном производящих необщественные товары, сосредоточена на трёх основных задачах: обеспечение конкурентоспособности управления активами, мобильности форм активов и дисциплины и контроля за операторами активов со стороны владельцев активов. Она развивалась по направлениям «корректировка соотношения интересов государства и предприятий», «предоставление предприятиям большей операционной автономии» и «создание системы предприятий, адаптированной к рыночной экономической системе». Развитие системы предприятий происходило так же, как и экономическая реформа в Китае. Как и цель китайской экономической реформы, цель реформы предприятий также была сублимирована с углублением реформы: от решения проблемы неэффективности государственных предприятий к преобразованию механизма управления, а затем к выводу государственных предприятий на рынок для маркетизации. Эта череда процессов привела к постепенному увеличению степени участия государственных предприятий в рыночных отношениях, а также к повышению их осведомлённости и способности оптимизировать распределение ресурсов.

В результате проведённого выше анализа мы пришли к выводу, что экономическая реформа в Китае началась с введения системы ответственности сельских домохозяйств. Система подряда в сельском хозяйстве мобилизовала энтузиазм крестьян к производству, создала условия для подъёма поселковых и сельских предприятий и выхода сельскохозяйственных рабочих на работу и сыграла в то время роль, которую нельзя недооценивать, в продвижении реформы экономической системы Китая. Однако введение системы договорной ответственности домохозяйств в сельской местности свело на нет только одну крайнюю форму организации (систему народных коммун) дихотомии «город – село», но не изменило того факта, что дихотомия «город – село» продолжает существовать, городские и сельские районы остаются изолированными, а два типа системы регистрации домохозяйств продолжают существовать бок о бок. После Третьего пленума ЦК КПК двенадцатого созыва в 1984 году центр тяжести реформ переместился из сельской местности в города, а институциональная реформа государственных предприятий стала горячей темой, волновавшей всё общество. Очевидно, что это была очень важная программа реформ, но сельской реформе уделялось относительно мало внимания. Не было заранее разработанного так называемого «пакета реформ», не было и подхода «макросистема превыше всего», за который ратовал Вашингтонский консенсус, а скорее «микро превыше всего». Вместо этого подход «сначала микро» был использован для улучшения стимулов крестьян и рабочих на государственных предприятиях. Принимаемые меры и степень реформ также в основном направлены на решение основных проблем в экономической сфере и определены социальной устойчивостью. Они обладают типичной логикой и особенностями «чувствования дна реки».

Основная идея реформы заключается в совершенствовании механизма микроуправления путём децентрализации власти и разрешения прибыли, повышения стимулов для предприятий и работников, а также стимулирования создания новых ресурсов; с помощью реформы системы распределения ресурсов эти ресурсы могут быть направлены в отрасли, которые подавлялись в рамках традиционной экономической системы, чтобы достичь первоначальной цели – ускорения экономического роста и реструктуризации промышленности (см. рис. 2–1). Однако несоответствие между тремя элементами традиционных экономических реформ породило ряд проблем, характеризующихся циклом «жизнь – хаос», и затруднило дальнейшие реформы. В результате реформа прав собственности в Китае не была полностью реализована, а реформа прав собственности в сельских районах, в частности подтверждение прав на землю, не была проведена.

III. Права на сельскую землю: дальнейшее углубление сельских реформ

В последние годы, в связи с быстрым развитием урбанизации и индустриализации, крупномасштабное перемещение сельской рабочей силы в города объективно потребовало перераспределения сельских земельных ресурсов от крестьян с относительно низкой производительностью сельского хозяйства к крестьянам с относительно высокой производительностью с целью повышения эффективности использования сельскохозяйственных земельных ресурсов (Jinand Deininger, 2009). В то же время долгосрочное внедрение системы контрактной ответственности за совместное семейное производство с семьёй как производственной единицей в Китае также привело к фрагментации сельских земель. Существует настоятельная необходимость облегчить текущую дилемму относительно мелкомасштабного землепользования путём передачи земель и концентрации, а также осуществлять сельскохозяйственную специализацию и деятельность в умеренных масштабах. Необходимым условием эффективной и бесперебойной передачи земли является чёткое определение и эффективная защита права собственности или пользования землёй. Однако за последние 20 лет неполная и нестабильная собственность на сельскую землю привела к росту транзакционных издержек при передаче земли, что является особенностью китайской системы управления сельскохозяйственными угодьями. С одной стороны, центральное правительство пытается укрепить права крестьян заключать договоры аренды земли и управлять ими, но земля, на которую заключается договор аренды, не имеет универсального определения права пользования, а её пространственные характеристики и атрибуты собственности чётко выражены в законе. С другой стороны, несмотря на то, что национальная политика предусматривает заключение земельных контрактов на десятилетия, реальность такова, что земельные контракты крестьян не являются стабильными. Во многих районах земельные участки часто корректируются в сторону увеличения или уменьшения в результате демографических изменений в семье, миграции и экспроприации земли. Нечёткие и нестабильные границы прав собственности делают передачу земли подверженной непредвиденным рискам, что ограничивает масштабы и объёмы передачи земли и снижает эффективность распределения земельных ресурсов. Кроме того, с увеличением числа случаев передачи земли объективно возникает необходимость подтверждения прав крестьян на землепользование, чтобы избежать ущемления интересов крестьян в процессе передачи земли (Чжоу Цижэнь, 2013).

Фактически, с момента введения системы ответственности по семейным контрактам в начале 1980-х годов, центральное правительство стремилось максимально стабилизировать отношения по земельным контрактам, чтобы облегчить долгосрочные инвестиции крестьян в землю. С этой целью в 1984 году центральное правительство выступило за политику «не менять порядок управления земельными контрактами в течение 15 лет» и политику «больших и малых корректировок»;³⁰ В 1993 году второй раунд контрактов был предложен на основе первого пакета, «срок действия земельного контракта должен оставаться неизменным в течение 30 лет», и утверждалось, что «увеличение численности населения без увеличения площади земли» и «сокращение численности населения без сокращения площади» должны быть реализованы в местах с опредёленными условиями. Эти требования в отношении стабильных прав на землю позже стали юридическими положениями и были включены в Закон об управлении земельными ресурсами 1998 года и Закон о договорах на сельскую землю 2002 года. В 2008 году Третий Пленум ЦК КПК семнадцатого созыва предложил следующее: «существующие земельные договорные отношения должны оставаться стабильными и оставаться неизменными в течение длительного времени». Эта формулировка неоднократно подчёркивалась в последующих Документах ЦК. Однако на передачу земли в рамках существующей системы землеустройства по-прежнему влияет нечёткость и нестабильность границ договорных прав крестьян. С одной стороны, хотя стабилизация прав на землю закреплена в законодательстве, система прав собственности ещё недостаточно сформирована, чтобы регистрировать и управлять созданием, изменением, передачей и утратой договорных прав на землепользование. Кроме того, существующие земельно-договорные отношения формировались на основе продления одного договора, и частые корректировки земельных участков в период действия договора неизбежно приводили к таким проблемам, как неточность земельных участков и неточность площади законтрактованных земель. В частности, низкая стоимость земли в первые годы, обусловленная уплатой налогов и сборов за законтрактованную землю, привела к тому, что крестьяне не уделяли должного внимания земельной собственности при передаче земли; по мере роста экономической стоимости земли увеличивается количество возникающих земельных споров и растут транзакционные издержки. С другой стороны, поскольку земля находится в коллективной собственности, каждый член коллектива теоретически должен владеть коллективной землёй на равных правах, поэтому при изменении размера семьи или при экспроприации правительством коллективной земли часто происходит корректировка договорной земли. По данным исследования, после разделения земли на домохозяйства 63,7 % деревень провели перенастройку земли во время второго пакета, а 34,6 % деревень – после второго пакета, в основном из-за демографических изменений (64,5 %) и экспроприации земли (10,6 %) (Ye Jianping, 2010). Если права на землю не установлены, арендаторы не только опасаются, что им будет трудно вернуть землю после сдачи её в аренду, но, что более важно, они боятся, что их долгосрочные инвестиции будут потеряны в результате корректировки земельных условий, что ограничивает передачу земли.

В целях дальнейшей защиты прав крестьян на управление земельными контрактами и содействия передаче земли Министерство сельского хозяйства ещё в 2009 году выбрало несколько городов и деревень в восьми провинциях (муниципалитетах, непосредственно подчинённых центральному правительству), включая Шаньдун, Чунцин и Сычуань, для проведения небольших предварительных исследований. Одним из наиболее заметных является город Чэнду провинции Сычуань, который добился значительного прогресса и накопил большой опыт в реформе прав собственности на сельскохозяйственные земли, чтобы добиться «возвращения прав и расширения возможностей»³¹. Исходя из этого, в начале 2011 года Министерство сельского хозяйства выпустило документ под названием «Мнения», ознаменовавший начало общенациональной пилотной программы по оформлению прав собственности на землю и регистрации. Задача по подтверждению прав состоит из трёх частей. Во-первых, уточнение четырёх границ законтрактованной земли на основе фактических исследований, чтобы обеспечить точность объекта прав собственности, т. е. «право быть уверенным»; во-вторых, создание системы регистрации и управления, чтобы сделать юридическую запись о создании, изменении, передаче и утрате законтрактованных прав землепользования, обеспечивая тем самым правовую основу для возможных споров о правах собственности в контексте передачи земли; в-третьих, обеспечение официального юридического выражения прав крестьян на права землепользования законтрактованной земли путём выдачи сертификатов на законтрактованные земли и обеспечения официального юридического выражения этих прав. «Мнения» также требуют от каждого региона научно обоснованно выбирать масштабы пилотной программы в соответствии с фактической ситуацией, проводить пилотную программу в 1–3 уездах (муниципалитетах и районах), которые являются «очень представительными», а затем постепенно распространять её на другие уезды (муниципалитеты и районы).³²

В заключение следует отметить, что экономические реформы и децентрализация власти и управления в Китае продолжаются уже 40 лет, начиная с введения в 1978 году системы ответственности за домашний подряд в сельской местности. Усовершенствование высокоцентрализованной плановой экономики и проведение прогрессивных реформ и децентрализации до сих пор были успешными с точки зрения эффекта роста от этих динамичных реформ и децентрализации и стабильности реформ. Однако наряду с двойным преобразованием экономики права на сельскую землю заняли важное место и нуждаются в дальнейшем развитии и расширении.