Читать книгу: «Организация работы с обращениями граждан в истории России. Учебное пособие», страница 2

Глава 1
Формирование приказной бюрократии и законодательных норм о порядке обращений (челобитий) в XI–XVII вв.

Народная инициатива в России как институт права на обращение в органы власти имеет многовековую историю. Формирование понятия «обращение» тесно переплетается с традицией «жалобницы», которая складывается на Руси с незапамятных времен. Это понятие подчеркивало как бы семейный характер взаимоотношений между князем и его подданными¹. В последующие этапы истории России обращение к вышестоящему лицу, а тем более к великому князю и царю исключало подобную форму отношений, и для обозначения величия того, к кому обращались с просьбой, следовало показать свое зависимое положение, низко поклонившись ему, – «бить челом». Не случайно тот же самый жанр просьбы реализовывался в документе с названием «челобитная». В Толковом словаре В.И. Даля челобитие определяется как «поклон, просьба, жалоба», а понятие «челобитничать» раскрывается как «хлопотать, просить, подавать просьбы, тягаться, судиться, сутяжить»². В Словаре русского языка С.И. Ожегова указывается, что «челобитие – низкий поклон с прикосновением лбом к земле; письменное прошение; челобитная; просьба к высокому лицу»³. А в Словаре Д.Н. Ушакова отмечается, что «челобитная – это письменное прошение», а «челобитье – подача письменной просьбы»⁴.

Право жалобы впервые было закреплено в духовных грамотах князей⁵ и уставных грамотах монастырей⁶. Важно подчеркнуть, что именно через жалобницы⁷ осуществлялся важнейший принцип властного управления, благодаря которому князь в народном сознании был воплощением справедливости и правды, и каждый подданный, независимо от сословной принадлежности, должен был иметь доступ к князю со своей нуждой и жалобой. Не случайно первый свод законов на Руси, составленный киевским князем Ярославом Мудрым, назывался «Русская правда», он дополнился затем последующими князьями под названием «Правда Ярославичей».

В связи с развитием письменности большую роль стали играть письменные доказательства, берестяные грамоты – «доски» (частные расписки) и «записи» (официально заверенные документы). Как показывают памятники письменности XIV–XVII вв., слово «челобитная» («челобитня», «челобитье») как акт (письменное прошение, жалоба, исковое заявление) появляется в московской деловой письменности в последней четверти XV в., заменяя употреблявшиеся до этого термины «жалобница» и «слезница»⁸, имевшие более узкое значение (акт, содержащий жалобу)⁹.

Процесс становления института челобитья был довольно долгим, проходил в течение нескольких этапов и связан с формированием упорядоченных правовых норм и методов управления. Сначала сформировалось само право челобитья великому князю, членам его семьи, митрополиту (с конца XVI в. патриарху), боярину, уточнялись субъекты обращений, порядок работы приказных служащих с челобитными во властных структурах, меры ответственности должностных лиц и жалобщиков. При этом следует отметить большое влияние правовых обычаев предыдущих эпох в структуре права Московского великого княжества XV–XVI вв. Судебник великого князя Ивана III (1497 г.) разрешал всем подданным без сословных различий обращаться с челобитными к властительным особам вплоть до великого князя. В нем прямо указывалось, что «каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всем жалобником управа во всем, которым пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати»¹⁰. Из приведенного текста прямо следует, что в Московском государстве не только закреплялось неограниченное право подачи обращений – челобитий, но и устанавливался определенный порядок их прохождения и рассмотрения («к государю – только через бояр») и обязанность должностных лиц, бояр, рассматривать поданные жалобы по существу¹¹.

Следует также отметить, что, по Судебнику Ивана III, судья не должен был отсылать от себя жалобников, не разрешив их жалобы, но Судебник Ивана IV (1550 г.) говорит об этом подробнее: если судья жалобника отошлет, жалобницы у него не возьмет и управы ему или отказа не учинит и если жалобник будет бить челом государю, то государь отошлет его жалобницу к тому, чей суд, и велит ему управу учинить; если же судья и после этого не учинит управы, то быть ему в опале¹². В течение полувека между изданием правовых норм, утвержденных Иваном III, и норм, установленных Иваном IV, в Московском царстве формируется юридическое правило, по которому челобитья должны решаться в соответствующих государственных учреждениях и лишь в крайнем случае подаваться на имя царя. В порядке рассмотрения челобитий уже проглядывался главный принцип складывавшегося российского самодержавия – московский царь оставался единственной после Божьего Суда высшей инстанцией, в воле которого было карать и миловать всех без исключения подданных в государстве¹³.