Читать книгу: «Temas de derecho internacional para el diálogo constitucional chileno»
EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE
Vicerrectoría de Comunicaciones
Av. Libertador Bernardo O’Higgins 390, Santiago, Chile
www.ediciones.uc.cl
TEMAS DE DERECHO INTERNACIONAL PARA EL DIÁLOGO CONSTITUCIONAL CHILENO
Sebastián López Escarcena
© Inscripción Nº 2021-A-5144
Derechos reservados
Julio 2021
ISBN 978-956-14-2845-4
ISBN digital 978-956-14-2846-1
Diseño:
Salvador Verdejo Vicencio
versión productora gráfica SpA
Diagramación digital: ebooks Patagonia
www.ebookspatagonia.com
CIP – Pontificia Universidad Católica de Chile
Temas de derecho internacional para el diálogo constitucional chileno / Sebastián López Escarcena (editor).
Incluye bibliografías.
1. Derecho internacional – Chile.
2. Derecho constitucional – Chile.
3. Chile – Constitución – Modificaciones.
I. López Escarcena, Rafael Sebastián, editor.
2021 341 + DDC 23 RDA
Pra Betina
AGRADECIMIENTOS
El proyecto que hoy se publica bajo el título de “Temas de derecho internacional para el diálogo constitucional chileno” no habría sido posible sin el apoyo de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile y de Ediciones UC. En todo momento, contamos con el decidido respaldo de Gabriel Bocksang, Carmen Elena Domínguez, Carlos Frontaura, Alejandra Ovalle y Cristián Villalonga, así como de Patricia Corona y María Angélica Zegers.
Elvira Badilla, Cristián Delpiano, Martín Loo, Manuel Núñez, Fernando Ochoa, Álvaro Paúl, Sebastián Soto y Osvaldo Urrutia participaron con entusiasmo en este proyecto que nos compromete no solo como académicos, sino que también como chilenos. Sus contribuciones prometen ser de gran utilidad para este proceso constituyente, y para nuestro derecho público en general. Sabrina Ragone y María Angélica Benavides aportaron interesantes textos que se incluyen en el libro como prólogo y epílogo, respectivamente. Erick Chávez Marín, por su parte, hizo una excelente labor como corrector de pruebas.
Vayan mis más sinceros agradecimientos para todos ellos.
SEBASTIÁN LÓPEZ E.
SANTIAGO DE CHILE
MAYO DE 2021
SOBRE LOS AUTORES
Elvira Badilla Poblete. Es licenciada en Derecho por la Pontificia Universidad Católica de Chile, abogada, magíster en Ciencia Jurídica y doctora en Derecho por la misma universidad. Fue secretaria académica y directora de la Escuela de Derecho de la Universidad Católica del Norte, Coquimbo, además de directora de la Revista de Derecho de dicha universidad. Fue, asimismo, abogada integrante de la Corte de Apelaciones de La Serena. Actualmente es profesora de Derecho Internacional de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Católica del Norte, donde además es vicerrectora de la sede de Coquimbo.
María Angélica Benavides Casals. Es licenciada en Derecho por la Pontificia Universidad Católica de Chile, abogada, magíster en Derecho y doctora en Derecho por la Universidad del Sarre. Actualmente es profesora de Derecho Internacional de la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Chile.
Cristián Delpiano Lira. Es licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad Diego Portales, abogado y doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca. Ha sido profesor de Derecho Internacional en las universidades Alberto Hurtado y Católica del Norte, investigador visitante de la Universidad de La Coruña, y Ministro Suplente Abogado del Primer Tribunal Ambiental de Antofagasta. Actualmente es Ministro Presidente del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago.
Martín Loo Gutiérrez. Es licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, abogado y doctor en Derecho Público por la Universidad de Roma “Tor Vergata”. Actualmente es profesor de Derecho Administrativo en el Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso.
Sebastián López Escarcena. Es licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica de Chile, abogado, magíster en Derecho por la Universidad de Leiden, y doctor en Derecho por la Universidad de Edimburgo. Ha sido profesor o investigador visitante en las universidades de Ámsterdam, Católica de Lovaina, de Edimburgo, de Heidelberg, de Notre Dame y París 1, además del Boston College y la Universidad Cornell. Actualmente es profesor y director del Departamento de Derecho Internacional de la Pontificia Universidad Católica de Chile, además de miembro asociado del Centro para el Estudio de la Gobernanza Global de la Universidad Católica de Lovaina, y del Instituto de Investigación en Derecho Internacional y Europeo de la Universidad de París 1 “Panthéon-Sorbonne”.
Manuel Núñez Poblete. Es licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, abogado, y doctor en Derecho por la Universidad de Santiago de Compostela. Fue parte del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Derechos Humanos, y hoy lo es de su Consejo Consultivo. Fue director de la Escuela de Derecho de la Universidad Católica del Norte, Antofagasta, y de la Escuela de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Actualmente es profesor de Derecho Constitucional y de Derecho Internacional en el Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso.
Fernando Ochoa Tobar. Es licenciado en Ciencias Jurídicas por la Universidad de Concepción, y abogado. Actualmente cursa un magíster en Gobernanza de Riesgos y de Recursos en la Universidad de Heidelberg, y se desempeña como abogado asesor en la División de Estudios del Segundo Tribunal Ambiental de Chile.
Álvaro Paúl Díaz. Es licenciado en Derecho por la Universidad de los Andes, abogado, magíster en Derecho por la Universidad de Oxford, Reino Unido, y doctor en Derecho por la Universidad de Dublín. Fue pasante en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como en la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ha sido profesor o investigador visitante en el Instituto Max Planck para el Derecho Público Comparado y el Derecho Internacional; en la Universidad Católica de Lublin; y en la Universidad de Notre Dame. Actualmente es profesor en el Departamento de Derecho Internacional de la Pontificia Universidad Católica de Chile, y director de la Revista Chilena de Derecho.
Sebastián Soto Velasco. Es licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica de Chile, abogado, magíster en Derecho por la Universidad de Columbia, y doctor en derecho por la Universidad de Chile. Fue investigador visitante del Centro Rockefeller para Estudios Latinoamericanos de la Universidad Harvard, y jefe de la División Jurídico-Legislativa del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Actualmente es profesor y director del Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile, además de consejero del Consejo de Defensa del Estado.
Sabrina Ragone. Es licenciada en Derecho por la Universidad de Bolonia, abogada y doctora en Derecho por la Universidad de Pisa. Ha sido investigadora García Pelayo del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid y profesora invitada y visitante en Italia, España, Alemania, Francia y diversas universidades latinoamericanas y estadounidenses, como Harvard, Boston College y Texas A&M. Actualmente es profesora de Derecho Público Comparado en la Universidad de Bolonia e investigadora afiliada del Instituto Max Planck para el Derecho Público Comparado y el Derecho Internacional.
Osvaldo Urrutia Silva. Es licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, abogado y magíster en Derecho por la Universidad de Londres (UCL). Ha sido asesor del Gobierno de Chile en materias vinculadas al derecho del mar y la pesca internacional. Actualmente realiza un doctorado en Derecho en la Universidad Victoria de Wellington, y es director del Centro de Derecho del Mar de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, donde es profesor de Derecho Internacional y Derecho del Mar en el Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho.
ÍNDICE
Prólogo
SABRINA RAGONE
A modo de presentación: El derecho internacional en la Constitución Política
SEBASTIÁN LÓPEZ E.
§ 1. Proceso constituyente: Identidad constitucional y derecho internacional
MANUEL NÚÑEZ P.
§ 2. La institucionalidad chilena de relaciones exteriores
MARTÍN LOO
§ 3. La incorporación de los tratados internacionales en Chile
OSVALDO URRUTIA
§ 4. La jerarquía normativa en Chile frente al control de convencionalidad
SEBASTIÁN LÓPEZ E.
§ 5. La armonización del derecho internacional y el derecho interno ante una nueva Constitución
CRISTIÁN DELPIANO Y FERNANDO OCHOA
§ 6. El control preventivo y la inaplicabilidad de los tratados internacionales en Chile
SEBASTIÁN SOTO V.
§ 7. El derecho internacional en el razonamiento de la Corte Suprema: Una mirada a los últimos 10 años
ELVIRA BADILLA
§ 8. Soft Law: Ni derecho ni tan blando
ÁLVARO PAÚL
Epílogo
MARÍA ANGÉLICA BENAVIDES
PRÓLOGO
SABRINA RAGONE
La fase constituyente que se ha abierto en Chile en los últimos años representa un proceso de gran interés comparativo, como lo demuestran los distintos foros que se han creado a ambos lados del océano, desde el “Observatorio Nueva Constitución”i hasta el “Osservatorio sul processo costituente cileno” de la revista “Diritto pubblico comparato ed europeo – DPCE online”ii. Todos cuentan con expertos nacionales e internacionales de distintas materias, desde la ciencia política a la teoría del Estado, desde el derecho comparado al derecho laboral, constitucional, ambiental, solo por recordar algunos campos. Son múltiples los aspectos del proceso que revisten especial importancia, si se analizan en perspectiva comparada, y es oportuno recordarlos, pues podrían escaparse al observador nacional, quien está sumergido en la realidad del proceso. Destacan, en particular: a) la peculiaridad de una Constitución nunca completamente legitimada, que se ha mantenido, con reformas, mucho más allá del régimen que la ha generado; b) la inclusión en los debates previos a la formación de la Convención Constituyente del tema del equilibrio de género, que incluso ha llevado al primer experimento de órgano paritario de la historia, con efectos que se podrán analizar solo una vez redactada la Constitución; c) la incorporación, dentro de la Convención, de una cuota de escaños reservados a representantes de los pueblos originarios; d) el rol asignado a la participación popular, especialmente relevante en el contexto de un proceso originado por un significativo estallido social, que está presente en la fase inicial y final, con el referéndum ratificatorio, de la labor de la Convención; y e) la “procedimentalización”, a través de normas de reforma constitucional, del ejercicio del futuro poder constituyente.iii Este último aspecto, en el que se fusionan elementos del poder constituyente originario y del poder de reforma o derivado, refleja el intento de encauzar la labor de los convencionales dentro de ciertos límites que están expresamente previstos, y que abarcan la naturaleza republicana y democrática del Estado, así como el valor de las sentencias firmes y los tratados internacionales que hayan sido ratificados por Chile y estén vigentes. Sobre ello, volveré más adelante.
El derecho comparado ofrece ejemplos de “reformas totales” enmarcadas en el texto constitucional por parte del poder constituyente originario, el que en distintas épocas y ciclos constitucionales ha perseguido el objetivo de perpetuarse, aunque sea solo a través de elementos formales. Por ello, hay Constituciones que distinguen entre reformas parciales u ordinarias y reformas totales. En Europa, ya en la Constitución Federal Suiza de 1874 se previó este tipo de reforma en su artículo 118, luego incluida también en la Constitución de 1999, que otorga al pueblo, a una de las Cámaras y a la Asamblea Federal el poder de iniciativa, con posibilidad, según quién haya ejercido dicha iniciativa, de involucración del pueblo al principio del proceso. En este caso, hay nuevas elecciones del Legislativo, y el límite reside en las disposiciones de ius cogens del derecho internacional, conforme al artículo 193 (Totalrevision). La Constitución Federal Austríaca de 1920 también hacía referencia a revisiones de conjunto (Gesamtänderung) y de una parte (Teiländerung), en su artículo 44.2. La Constitución Española de 1978 prevé, a su vez, que “cuando se propusiere la revisión total de la Constitución [o una parcial que afecte a determinados títulos], se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes”. Su artículo 168 agrega que las nuevas Cortes deberán aprobar de nuevo, por mayoría de dos tercios el texto, y que habrá un referéndum popular final. La ola posterior de constitucionalismo en Europa del Este manifiesta, asimismo, esta tendencia. Por ejemplo, la Constitución de la República de Bulgaria de 1991 regula, en sus artículos 157 y siguientes, una “Gran Asamblea Nacional” habilitada para adoptar una nueva Constitución, entre otros cometidos posibles, como cambiar la forma de estado o de gobierno o modificar el núcleo de la Constitución. Para estos efectos, el artículo 1616 le exige una mayoría de dos tercios de los miembros, en tres votos en fechas distintas.
Ahora bien, la existencia de un procedimiento ad hoc no es de por sí garantía de que el poder de reforma total se manifieste posteriormente dentro de los límites indicados, ni su ausencia garantiza que las enmiendas no se utilicen para desnaturalizar el texto constitucional originario. Al respecto, en la última década ha estado bajo el foco de atención mediático y académico el caso de Hungría, donde se ha empleado el procedimiento de reforma monocameral en varias ocasiones, desnaturalizando progresivamente la Constitución. En particular, la reforma de 2011 ha transformado el texto de 1949, que ya había sido fuertemente modificado en 1989 en sentido democrático, persiguiendo justamente la discontinuidad respecto del texto anterior. Reformas posteriores han dado rango constitucional a normas provisionales e incorporado cláusulas en la Carta Fundamental que el Tribunal Constitucional había considerado inconstitucionales, hasta el punto de que en 2013 se impidió la referencia a la jurisprudencia previa. También en el constitucionalismo latinoamericano se pueden encontrar cláusulas que permiten la reforma total. Desde la Constitución de la República Oriental del Uruguay de 1967iv, la Constitución Política de la República de Guatemala de 1993v y la Constitución de la Nación Argentina de 1994vi, hasta la Constitución de la República del Ecuador de 2008vii y la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009viii. Estos escuetos ejemplos demuestran dos caracteres de los procesos constitucionalizados de reforma total y escritura de una Constitución nueva según las reglas de la anterior: la exigencia de supermayorías en los órganos decisorios, y la potenciación de la participación popular, sobre todo a través de referéndums. La Ley N° 21.200 refleja rotundamente esta segunda tendencia, ya que le encomendó a la decisión popular el optar por redactar una nueva Constitución y elegir el tipo de órgano que tendría dicho poder, a través de un primer plebiscito nacional celebrado en octubre de 2020, y de aceptar o rechazar la propuesta de la Convención Constitucional misma, por medio de un segundo plebiscito a realizarse al final del proceso constituyente.
En la dialéctica poder constituyente-poder constituido, desde el punto de vista de la legitimidad en la que se apoya el primero de dichos poderes, las cláusulas sobre reformas totales presentan facetas críticas, sea que estén en el texto originario o que se hayan insertado posteriormente. Este tipo de operaciones, que aportan cambios sustanciales a la Constitución, aun respetando el principio de legalidad, podrían finalmente transformarse en una suerte de fictio jurídica. Ello, si se acepta la idea tradicional del poder constituyente como poder pre-jurídico y fáctico. En la medida en que se considera necesario que el pueblo se adhiera a una nueva idea de ordenamiento, su realización requeriría de un nuevo ejercicio del poder constituyente con la involucración del pueblo soberano. Por esto, permitir a los poderes constituidos incidir en el núcleo esencial de la Constitución daría lugar a una superposición entre ambos poderes. Ahora bien, la distinción entre poder constituyente y poder reformador presenta, hoy más que nunca, problemas ulteriores y, en cierto sentido, opuestos respecto de los que acabo de citar. Hay factores que impiden trazar una línea clara, como la doctrina clásica lo exigiría, de demarcación entre el poder constituyente y el poder de reforma, y no solamente porque el segundo pueda actuar sin límites, sino por razones opuestas; es decir, por la presencia de vínculos para el primero que dependen de la adhesión a las obligaciones internacionales y/o los parámetros del constitucionalismo moderno, que van desde los derechos humanos al Estado de derecho. Y este debate no es nuevo. Ya en su ensayo “Über die Kompetenz der Konstituierenden Nationalversammlung”, publicado en 1934 en alemán y portugués en Política. Revista de Direito Público, Legislação Social e Economia, Hans Kelsen afirmaba –a propósito de sus reflexiones sobre la Asamblea Nacional Constituyente brasileña– que uno de los principios fundamentales sería la sujeción del derecho estatal al derecho internacional, una opinión seguramente minoritaria en la época. Según este autor, ni siquiera el Estado en sí es soberano, porque sobre él se encuentra el derecho internacional, que a la vez lo legitima y lo vincula.
El debate no puede sino transformarse en una discusión sobre la desnaturalización del poder constituyente, originada por las limitaciones a las que está sometido de manera cada vez más frecuente. En otras palabras, cabe preguntarse hasta qué punto un poder constituyente stricto sensu, ejercitado en el siglo XXI, podría efectivamente presentar los cánones de libertad y omnipotencia que se le atribuyen en la doctrina tradicional, o bien si se trataría de una facultad limitada, en cierta medida, por estándares internacionales y categorías comunes. Naturalmente, se repite, los vínculos rigen si el nuevo régimen tiene la aspiración de ser incluido dentro de las democracias modernas, en un contexto en el que muchas decisiones se toman fuera de su territorio y tienen que ver con aspectos esenciales de su soberanía, política y económica, además de constitucional. Justo dentro de esta lógica se entiende el límite de los tratados internacionales ratificados por Chile y en vigor que va a condicionar la labor de los convencionales. En efecto, la relación entre derecho constitucional y derecho internacional es uno de los temas más debatidos de las últimas décadas, debido a fenómenos que se han definido como “constitucionalización del derecho internacional” y, en sentido opuesto, “internacionalización del derecho constitucional”, con especial referencia a normas sobre derechos humanos. La incorporación del derecho internacional al derecho nacional puede realizarse a través de cláusulas distintas, que hagan referencia al derecho consuetudinarioix, o a los tratados, estableciendo una jerarquía dentro del sistema constitucionalx. Un estatus particular se reconoce al derecho internacional de los derechos humanos, ya que puede haber en el sistema constitucional cláusulas de apertura que obligan a tener en cuenta estos tratados en la interpretación y aplicación de los derechos fundamentales. Emblemático al respecto resulta el artículo 10.2 de la Constitución española, conforme al cual: “Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”.
Los Tribunales Supremos o Constitucionales pueden, asimismo, desempeñar un papel esencial al respecto, bien porque reconocen expresamente a las normas internacionales valor vinculante, o porque intervienen en el proceso de ratificación de los tratados a través de un control preventivo. La actitud de estos mismos órganos jurisdiccionales respecto de las decisiones de los tribunales internacionales correspondientes, su aplicación o rechazo de doctrinas, como el control de convencionalidad, igualmente contribuyen a desdibujar las relaciones entre los dos sistemas en términos de dualismo o monismo. Cabe recordar, ya más relacionado con el debate constituyente chileno actual, que al lado de una tendencia prevalente a acoger estándares internacionales con cierta apertura, existe un minoritario pero significativo cuestionamiento de formas de automatismo de incorporación de los mismos debido al (re)surgimiento, con formas y eslóganes nuevos, de tendencias soberanistas, que defienden la identidad constitucional frente a cánones impuestos por organismos percibidos como lejanos y ajenos al contexto político, cultural y económico nacional. Se trata de cuestiones que van al fondo de la construcción de los ordenamientos constitucionales y de la definición de los contornos del Estado, siendo elementos clave de la relación entre ciudadanos y poder público, mucho más que cuestiones técnicas.
El libro que se prologa aquí proporciona un aporte importante y variado al debate constituyente que se va a desarrollar en Chile, el cual va a representar, por un lado, el punto final de una serie de reflexiones y cambios a nivel comparado de las últimas décadas y, por otro, un laboratorio para experimentar soluciones nuevas que a su vez se transformen en modelos para procesos futuros. La contribución de la doctrina a los procesos de escritura y reforma de las Constituciones representa un elemento esencial para que los convencionales dispongan de las distintas opciones que el constitucionalismo autóctono y comparado ofrecen, a sabiendas de sus éxitos y fallas según los casos. Todo ello porque, aun cuando el derecho comparado es un instrumento indudablemente útil, la selección de los modelos a imitar, su combinación y adaptación, no pueden sino darse en forma contextualizada para evitar crisis de rechazo o la adopción de mecanismos que acabarían por no funcionar o no ser implementados. Es una labor de la que la doctrina no puede eximirse, entrando en un diálogo con expertos, nacionales y extranjeros, que defienden ideas distintas.
A MODO DE PRESENTACIÓN: EL DERECHO INTERNACIONAL EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
SEBASTIÁN LÓPEZ ESCARCENA1
El 12 de noviembre de 2019, tras una de las jornadas más violentas de las que se tenga registro desde el retorno a la democracia en Chile –casi treinta años antes–, el Presidente Sebastián Piñera llamó a alcanzar tres acuerdos: por la paz, la justicia y la nueva Constitución, respectivamente. El 15 de noviembre de ese año, la mayoría de nuestros partidos políticos firmaron lo que entonces se llamó Acuerdo por la Paz Social y Nueva Constitución.2 Esta declaración dispuso la realización de un plebiscito para aprobar o rechazar un proceso constituyente destinado a reemplazar la Carta Magna existente por otra. La Ley N° 21.200, publicada en el Diario Oficial el 24 de diciembre de 2019, confirmó esto, reformando el Capítulo XV de la Constitución Política de la República (CPR).3 Como la pandemia impidió que dicho plebiscito se llevara a cabo en la fecha originalmente prevista, este finalmente tuvo lugar el 25 de octubre del 2020, no en las mejores condiciones, debido a la misma emergencia sanitaria que lo pospuso. En esa oportunidad, la opción “Rechazo” obtuvo un 21,7% de los votos, mientras que la alternativa “Apruebo” alcanzó el 78,3% de las preferencias de los chilenos y extranjeros habilitados para sufragar que ese día se acercaron a las urnas, el cual fue equivalente a aproximadamente el 50% del universo electoral nacional. Conforme con lo dispuesto en el acuerdo de noviembre del 2019, y lo votado en el plebiscito de octubre del 2020, se estableció una Convención Constituyente que, desde mediados del 2021, trabajará en la redacción de un nuevo texto constitucional, el cual será sometido a un referéndum, esta vez con sufragio universal obligatorio. Aprobado este, tendremos una nueva Constitución Política en Chile.
Independiente de cómo se llegó al Acuerdo por la Paz Social y Nueva Constitución, lo cierto es que nuestra actual Carta Fundamental nunca logró legitimarse del todo. Esto, a pesar de sus más de 40 reformas, una de ellas con plebiscito de por medio4, y de la firma del Presidente Ricardo Lagos y sus ministros en el decreto promulgatorio de la importante modificación del 20055, que reemplazó a la de los integrantes de la Junta de Gobierno, encabezada por Augusto Pinochet, y los ministros de entonces, en su versión original de 1980. Pero el derecho, como la vida social que regla, se resiste a reducciones maniqueas. Esa Constitución promulgada en dictadura, sin ninguna de las garantías mínimas de un estado democrático de derecho, nos permitió desarrollarnos como nunca antes en nuestra historia republicana, por nada menos que 30 años de vida democrática a partir de 1990.6 Despojada de sus aspectos autoritarios, la CPR reitera hoy lo medular de la normativa sobre la cual se estructuraron las constituciones de 1833 y de 1925, las otras dos más importantes de nuestra historia.7 Quizás esta sea la razón por la cual el proyecto de nueva CPR del 2018, elaborado en el segundo gobierno de Michelle Bachelet sobre la base de un proceso constituyente que se desarrolló entre el 2015 y el 2017, se parezca tanto a la de 1980, conocida por algunos como CPR del 2005.8 Como muchas otras, esta no regula orgánicamente las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno, sino que tiene un conjunto de disposiciones dispersas que se refieren a distintos aspectos del derecho internacional de manera más bien accesoria, sea a propósito del ejercicio de la soberanía (artículo 5 inciso 2), de las atribuciones especiales del Presidente de la República (artículo 32 N° 15), de las atribuciones exclusivas del Congreso Nacional (artículo 54 N° 1), o de las atribuciones que son propias del Tribunal Constitucional (artículo 93 N°s 1, 3 y 6). A falta de una regulación orgánica, han sido la jurisprudencia y la doctrina nacionales las que se han encargado de precisar y sistematizar las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno.
En el derecho comparado, estas relaciones comprenden dos problemas estrechamente vinculados entre sí: la incorporación del derecho internacional en el derecho nacional, por un lado, y la jerarquía del derecho internacional en el derecho interno, por otro. A pesar de que las soluciones que se ofrecen a este respecto en las distintas Constituciones Políticas son variadas, no siempre estas se refieren al derecho internacional. Cuando lo hacen, normalmente le asignan un rol protagónico al Poder Ejecutivo en las negociaciones internacionales y en la celebración de tratados, el cual limitan a su vez por medio de la aprobación parlamentaria y de la revisión judicial de los acuerdos internacionales.9 En un estudio publicado el 2008 por el Comparative Constitutions Project, de un total de 365 constituciones dictadas a partir de 1789, no muchas mencionan a la costumbre internacional10; una cantidad menor aún la declara directamente aplicable11; solo unas pocas hacen referencia a instrumentos jurídicos específicos12; menos son las que incorporan instrumentos jurídicos determinados13; y un número no mayor de estas les reconocen a los tratados un rango supralegal14. Desde esta perspectiva, la situación del derecho internacional en Chile no es tan anómala. Sin embargo, la tendencia comparada actual es asignarles un lugar cada vez más destacado a las fuentes del derecho internacional en las constituciones políticas, al menos en las dictadas con posterioridad a 1990.15 Una nueva Constitución para Chile nos ofrece la inmejorable oportunidad de volver sobre este importante asunto, y preguntarnos cómo reglar las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno, de la manera más adecuada posible.
* * *
Un aspecto novedoso del proceso que está viviendo Chile es la cláusula de limitación del poder constituyente que introdujo la Ley N° 21.200. Como señala el inciso final del artículo 135, que esta ley incorporara en la CPR: “El texto de Nueva Constitución que se someta a plebiscito deberá respetar el carácter de República del Estado de Chile, su régimen democrático, las sentencias judiciales firmes y ejecutoriadas y los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”. El objetivo de esta cláusula no es otro que evitar ciertos excesos producidos en procesos constituyentes recientes en Latinoamérica, como el venezolano, ecuatoriano y boliviano.16 A pesar de las diferencias políticas e ideológicas existentes entre los integrantes de la Comisión Técnica que redactó el proyecto de Ley N° 21.200, el inciso final del artículo 135 no fue particularmente discutido en este cuerpo colegiado ad hoc, conformado por especialistas propuestos por los distintos partidos políticos que llegaron al acuerdo del 15 de noviembre de 2019.17 Esta es una disposición innovadora en el contexto de un proceso constituyente, que puede fácilmente asemejarse a las cláusulas pétreas que contienen ciertas cartas fundamentales, como las que se incluyen por ejemplo en el artículo 139 de la Constitución de la República Italiana de 1947, y en el artículo 79.3 de la Ley Fundamental para la República Federal Alemana de 1949.18 Este tipo de cláusulas también está presente en América Latina: concretamente, en el artículo 60.4 de la Constitución de la República Federativa de Brasil de 1998.19 En lo que dice relación con los tratados internacionales, el alcance de la cláusula de limitación del poder constituyente que establece el artículo 135 de la CPR es extenso, pues no se restringe a cierto tipo de acuerdos internacionales, sino que incluye a todos los que están vigentes en Chile, que son cientos y en las más diversas áreas. Este deber de respeto se vincula adecuadamente con las otras limitaciones que le impone al poder constituyente el inciso final de dicha disposición. Siendo Chile una república democrática, no solo sus autoridades políticas deben elegirse periódicamente, sujetarse a derecho y ser responsables por su comportamiento contrario a este, sino que además debe existir una separación de poderes institucionalizada que vele por lo anterior, permitiendo que la prevalencia del derecho sea efectiva. El cumplimiento de las obligaciones internacionales es uno de los aspectos fundamentales de esta, también conocido como Estado de derecho. En este, todas las personas, tanto públicas como privadas, deben estar normadas por un derecho creado de manera pública, que rija generalmente para el futuro y que sea interpretado y aplicado por tribunales de justicia.20
Un Estado donde prevalece el derecho debe, asimismo, respetar las sentencias judiciales firmes y ejecutoriadas. Dado que el artículo 135 de la CPR no distingue entre decisiones judiciales nacionales e internacionales, no correspondería al intérprete restringir su ámbito de aplicación a unas u otras. Esto, además, se conforma con lo dispuesto por el derecho internacional al respecto, ya que el incumplimiento por el Estado de Chile de una resolución dictada en su contra por un tribunal internacional ocasionaría su responsabilidad internacional. Lo mismo puede decirse de los tratados internacionales. Definidos por el artículo 2.1.a de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (CVDT) como “un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”, estos establecen obligaciones internacionales que el estado parte debe necesariamente cumplir.21 De no hacerlo, Chile cometería un hecho internacionalmente ilícito, definido en el artículo 2 de los Artículos sobre Responsabilidad del Estado de la Comisión de Derecho Internacional (ARE) como “un comportamiento consistente en una acción u omisión […] atribuible al Estado según el derecho internacional; y [que] [c]onstituye una violación de una obligación internacional del Estado”.22 Al regular la observancia de los tratados, la CVDT prescribe que son los principios de pacta sunt servanda y de buena fe los que deben guiar a los estados parte. Es así como el artículo 26 declara que “[t]odo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”. Esta disposición debe ser complementada con el artículo 27, que señala: “[u]na parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado”.23 Al ser una norma de responsabilidad internacional, los ARE la repiten en su artículo 32, pero para todas las obligaciones internacionales, no solo las de naturaleza convencional. De este modo, el inciso final del artículo 135 de la CPR se adecua al sistema de responsabilidad internacional. Vale decir, independiente de lo que disponga la nueva Constitución, el Estado de Chile seguirá estando obligado por los tratados que están en vigor y deberá cumplirlos de buena fe, no pudiendo excusarse en su derecho interno para dejar de hacerlo.
Los tratados que incluye el artículo 135 de la CPR son todos los que Chile haya celebrado con otros estados y que se encuentren actualmente en vigor, cualquiera sea la materia que estos regulen.24 Así como los tratados que establecen las fronteras de Chile con sus vecinos no se verán afectados por lo que disponga una nueva Constitución, todos los otros tratados que estén vigentes también seguirán obligando internacionalmente a nuestro Estado, que deberá cumplirlos de buena fe. El inciso final del artículo 135 de la CPR encuentra su legitimidad en la misma soberanía que le permite al Estado de Chile darse una nueva Carta Fundamental. En efecto, el poder político no solo se limita a través de normas constitucionales, sino que también por medio de obligaciones internacionales libremente contraídas, como las que pueden encontrarse en los tratados vigentes en Chile. Es esto lo que permite que en nuestro país haya un Estado de derecho. El quorum de dos tercios que estableció para la Convención Constituyente el acuerdo del 15 de noviembre del 2019, más tarde refrendado por el inciso tercero del artículo 133 que la Ley N° 21.200 incorporara en la CPR, es un límite al poder político impuesto por este en ejercicio de su soberanía.25 Los tratados que ha celebrado nuestro estado, y que están vigentes, también lo son. Al ser soberano, Chile puede poner término a estos acuerdos internacionales. Para esto, sin embargo, deberá cumplir las normas correspondientes que establezcan estos tratados, junto con las aplicables de la sección tercera de la CVDT.26 Esto ya lo reconoce la CPR en el inciso quinto del artículo 54 N° 1, que declara: “[l]as disposiciones de un tratado sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo a las normas generales de derecho internacional”. Es de esperar que una disposición como esta, similar a la que contiene el artículo 96.1 de la Constitución Española de 1978, se mantenga en una nueva Carta Magna chilena. El inciso final del artículo 135 de la CPR no afecta, por tanto, la facultad soberana de poner término a los tratados.27 De este modo, dicho inciso no hace más que reconocer la limitación al poder constituyente que el Estado de Chile ha acordado soberanamente a lo largo de los años, en casi el millar de tratados que tiene hoy en vigor. Cómo regular las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno, respetando esta cláusula, es uno más de los interesantes desafíos que ofrece el actual proceso hacia una nueva Constitución para un Chile bicentenario.
* * *
Este libro es el fruto de un trabajo colaborativo entre profesores de derecho de tres universidades católicas, cuyo principal objetivo es contribuir al debate constitucional chileno en asuntos que han adquirido tal relevancia, que resultan ineludibles en toda discusión de esta naturaleza. Con este fin, los artículos que lo componen abordan, de una manera tanto teórica como práctica, diversos aspectos destacados de las relaciones del derecho internacional con el derecho interno. Se ofrece así, un recuento amplio y prospectivo de estas, útil no solo para quienes se involucren en el proceso constituyente nacional, sino para toda persona interesada en el derecho público en general. El presente libro busca hacer un balance de cómo las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno se encuentran reguladas en la CPR, proponiendo alternativas para una nueva Carta Fundamental en diversos temas de importancia pública, como son la institucionalidad de las relaciones exteriores en Chile; la incorporación y la jerarquía de los tratados en nuestro país; el control preventivo y la inaplicabilidad por constitucionalidad de estos; la implementación del derecho internacional por los tribunales chilenos; entre otros.
Son ocho los trabajos que componen este libro. El primero de ellos se titula “Proceso constituyente: identidad constitucional y derecho internacional”. Su autor es Manuel Núñez, quien busca explicar cómo este último imprime un sello en la soberanía chilena, examinando algunos aspectos centrales para el futuro proceso constituyente y ciertas herramientas que podrían permitir avanzar en la profundización de la democracia, y analizando la renovación de la identidad constitucional en una nueva Carta Fundamental y los límites que el derecho internacional le impone al proceso constituyente. La segunda contribución lleva por título “La institucionalidad chilena de relaciones exteriores”. En esta, Martín Loo analiza las competencias de las autoridades políticas para la formulación y ejecución de la política exterior de Chile, poniendo de relieve el reforzamiento del Ministerio de Relaciones Exteriores mediante la Ley N° 21.080 de 2018, que ha llevado a un robustecimiento del presidencialismo en esta área de la política chilena. El trabajo del profesor Loo concluye con un mensaje de cautela acerca de una eventual tentativa de reforma de este (des)equilibrio entre el Congreso Nacional y el Presidente de la República, en vistas a una posible modificación en la materia. “La incorporación de los tratados internacionales en Chile”, de Osvaldo Urrutia, es el tercer artículo de este libro. Ahí, su autor revisa críticamente dicho proceso, con énfasis en el rol del Congreso Nacional en el trámite de aprobación, constatando el desbalance de poderes entre el Parlamento y las potestades presidenciales, así como algunas deficiencias en el ejercicio de estas últimas. Considerando los importantes efectos que tiene el derecho internacional en el ordenamiento chileno, y la creciente necesidad de legitimar el ejercicio de las facultades internacionales del Estado, este trabajo subraya la necesidad de reforzar el rol del Congreso, sin alterar radicalmente el actual esquema de distribución de competencias que existe en la Constitución chilena.
A continuación, viene la colaboración del editor de este libro. En “La jerarquía normativa en Chile frente al control de convencionalidad” analizo las distintas soluciones que han ofrecido la jurisprudencia de los tribunales nacionales y la doctrina chilena a la colisión entre tratado y ley, y entre tratado y CPR; reseño la evolución que ha tenido el control de convencionalidad en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; ofrezco posibles soluciones al desajuste que este control produce en la jerarquía normativa chilena; y hago propuestas de lege ferenda sobre cómo regular los tratados en una nueva Constitución. Cristián Delpiano y Fernando Ochoa son los autores de “La armonización del derecho internacional y el derecho interno ante una nueva Constitución”. Este trabajo aborda el asunto desde las siguientes perspectivas: la jerarquía normativa del derecho internacional; el control de convencionalidad; el bloque constitucional de derechos; y el principio de interpretación conforme. Este artículo termina con algunas propuestas para superar lo que los autores llaman un nudo normativo. “El control preventivo y la inaplicabilidad de los tratados internacionales en Chile” es el artículo de Sebastián Soto, que tiene por objeto estudiar dichas herramientas, tal como las ha utilizado el Tribunal Constitucional. El profesor Soto termina su trabajo planteando algunos argumentos a favor del mantenimiento de un sistema de control judicial de constitucionalidad sobre los tratados. En “El derecho internacional en el razonamiento de la Corte Suprema: una mirada a los últimos 10 años”, Elvira Badilla ofrece un estudio de casos seleccionados de este tribunal sobre asuntos relativos a la recepción del derecho internacional en Chile que, ordenados cronológicamente, permiten hacerse una buena idea de cómo lo ha utilizado en su jurisprudencia del período señalado. El último trabajo de este libro es el de Álvaro Paúl, que lleva por título “Soft law: Ni derecho ni tan blando”. En este, el autor analiza esta figura del derecho internacional, revisando algunas formas particulares de la misma, estudia su valor normativo y utilidad, y propone criterios que pueden ser tenidos en consideración al momento de repensar la regulación constitucional del derecho internacional.
BIBLIOGRAFÍA
Arancibia, Jaime (2020): Constitución Política de la República de Chile, edición histórica: Origen y trazabilidad de sus normas desde 1812 hasta hoy (Santiago, Universidad de los Andes; y El Mercurio).
Bartolini, Giulio (2014): “A Universal Approach to International Law in Contemporary Constitutions: Does it Exist?”, Cambridge Journal of International and Comparative Law, vol. 3, N° 4: pp. 1287-320.
Bingham, Tom (2011): The Rule of Law (Londres, Penguin Books).
Franck, Thomas, y Thiruvengadam, Arun (2003): “International Law and Constitution-Making”, Chinese Journal of International Law, vol. 2, N° 2: pp. 467-518.
Ginsburg, Tom (2014): “¿Fruto de la parra envenenada? Algunas observaciones comparadas sobre la Constitución chilena”, Estudios Públicos, N° 133: pp. 1-36.
Ginsburg, Tom; Chernykh, Svitlana; y Elkins, Zachary (2008): “Commitments and Diffusion: How and Why National Constitutions Incorporate International Law”, University of Illinois Law Review, N° 1: pp. 201-37.
Hein, Michael (2020): “Do Constitutional Entrenchment Clauses Matter? Constitutional Review of Constitutional Amendments in Europe”, International Journal of Constitutional Law, vol. 18, N° 1: pp. 78-110.
Heuschling, Luc (2002): Etat de droit - Rechtsstaat - Rule of Law (París, Éditions Dalloz).
Ossa, Juan Luis (2020): Chile Constitucional (Santiago, Fondo de Cultura Económica).
Roznai, Yaniv (2017): Unconstitutional Constitutional Amendments: The Limits of Amendment Powers (Oxford, Oxford University Press).
Verdier, Pierre-Hughes, y Versteeg, Mila (2015): “International Law in National Legal Systems: An Empirical Investigation Exploring Comparative International Law”, American Journal of International Law, vol. 109, N° 3: pp. 514-33.
Verdier, Pierre-Hugues, y Versteeg, Mila (2017): “Modes of Domestic Incorporation of International Law”, en Sandholtz, Wayne, y Whytock, Christopher (eds.), Research Handbook on the Politics of International Law (Cheltenham, Edward Elgar Publishing).
Villiger, Mark (2009): Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties (Leiden, Martinus Nijhoff Publishers).
INSTRUMENTOS CITADOS
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789
Carta de la ONU de 1945
Constitución de la República Italiana de 1947
Ley Fundamental para la República Federal Alemana de 1949
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966
Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969
Constitución Española de 1978
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados celebrados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales de 1986
Constitución de la República Federativa de Brasil de 1998
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 2000
Artículos sobre Responsabilidad del Estado por Hechos Internacionalmente Ilícitos de 2001
Constitución Política de la República de Chile de 1980/2005
Constitución de la República del Ecuador de 2008
Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009
JURISPRUDENCIA REFERENCIADA
Corte Interamericana de Derechos Humanos
Manuel Aguirre Roca, Gullermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano (“Tribunal Constitucional”) c. Perú (1999): Corte Interamericana de Derechos Humanos, Serie C No. 55, Decisión sobre competencia, 24 de septiembre.
Baruch Ivcher Bronstein c. Perú (1999): Corte Interamericana de Derechos Humanos, Serie C No. 54, Decisión sobre competencia, 24 de septiembre.
§ 1. PROCESO CONSTITUYENTE:
IDENTIDAD CONSTITUCIONAL Y DERECHO INTERNACIONAL
MANUEL ANTONIO NÚÑEZ POBLETE*
INTRODUCCIÓN
En un estudio publicado en 1936, Walter Benjamin profundizó en el impacto que tecnologías como el cine y la fotografía tienen sobre la experiencia estética que suscita la obra de arte. Para Benjamin, estas formas de difusión atrofian el “aura” de esta, y desvinculan lo reproducido del ámbito de la tradición.28 Igual que con las obras de arte, las constituciones modernas han sufrido el embate de los procesos de internacionalización y globalización que progresivamente les han hecho perder esa “aura” que buscaban los procesos revolucionarios durante el siglo XVIII o los independentistas del siglo XIX. Parte de esa “aura” nacía del ejercicio del prodigioso pouvoir constituant, o poder constituyente, descrito por Emmanuel-Joseph Sieyès en una de las obras políticas más influyentes que ha tenido el constitucionalismo continental.29 Esa “aura” definía la identidad del ordenamiento nuevo por negación expresa del poder ordenador de la tradición, y lo distinguía del viejo régimen que se quería abandonar. Esa identidad, a su vez, se encontraba en sintonía con las concepciones imperantes del derecho internacional, que lo concebían como un producto del consentimiento de los estados y como una creación de los mismos.
Así, del matrimonio entre el constitucionalismo liberal y las premisas del derecho internacional del siglo XVIII surge una ordenación estatal que concibe de determinada manera la soberanía, el gobierno, los derechos humanos y la distribución territorial del poder. Hoy, sin embargo, esa suerte de “big bang”30 institucional que fue el poder constituyente ya no es lo que era. En el camino de la maquinaria conceptual ideada por Sieyès, bien acompañada de la doctrina preliberal de la soberanía, se interpuso tras la Segunda Guerra Mundial el desarrollo de un derecho internacional que ponía en duda el carácter absoluto de la soberanía estatal. En este nuevo paradigma, como sugiere Anne Peters, los estados ya no son poderes constituyentes, sino pouvoir constitués: esto es, poderes constituidos por el derecho internacional.31 Las Constituciones, por su parte, dejaron de ser “totales” porque no pueden regular eficazmente todos los procesos políticos32, y porque ellas se incardinan en una red de normas, en las que más de una de ellas tienen aspiraciones constitucionales.
En lo que se refiere a Chile, el proceso constituyente en curso tras las reformas constitucionales y el plebiscito de octubre de 2020 tiene dos grupos de rasgos que lo hacen inédito. En primer lugar, la nueva Carta Fundamental se abre a un proceso de composición paritaria y con participación de pueblos indígenas. En segundo lugar, se da en un contexto en que buena parte de la geografía que configura el ordenamiento internacional ha cambiado. La Constitución Política de la República (CPR), en su versión original de 1980, quiso desmarcarse de su predecesora, afirmando cierto nacionalismo y practicando el dualismo internacional, todo ello en un contexto de escasa presencia del derecho de gentes en el diseño constitucional. El proceso constituyente actual pareciera compartir con el precedente el deseo de romper con la Constitución de origen, pero se diferencia de aquel en el hecho de que encuentra al Estado atado por una red bastante densa de obligaciones internacionales que evidencian la derrota de la pretensión de totalidad y autarquía de las constituciones clásicas. Si bien jamás en la historia de Chile el poder constituyente se había ejercido como se quiere echar andar ahora, tampoco habíamos tenido antes una red tan compleja de deberes internacionales, que fuerzan al político atento al derecho a poner atención a las coordenadas que impone el derecho internacional.
El presente trabajo tiene por objeto reseñar la forma en que la identidad del territorio y de la soberanía se construye mano a mano entre la Constitución y el derecho internacional, y cómo este último imprime, en el caso chileno, un sello autoritario en la configuración territorial de la soberanía. Asimismo, examina algunos aspectos críticos de las relaciones territoriales de poder que deberían ser claves para el futuro proceso constituyente, como son el problema de la inequidad territorial y el impacto que el derecho internacional, liderado por el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales de 1989, genera sobre la organización unitaria del poder. También se examinan las herramientas que, de ser autorizadas por la Constitución, aunque sea genéricamente, permitirían avanzar hacia instrumentos de profundización de la democracia. Hacia el final, este artículo analiza el eventual proceso de aprobación de una nueva Carta Fundamental como uno de renovación de la identidad constitucional, ya sea mediante la negación de la anterior identidad o a través de la configuración de un nuevo catálogo de derechos. Por último, el texto se refiere a las cláusulas constitucionales de limitación del proceso constituyente y de su resultado, identificando el rol que corresponde particularmente al derecho internacional de los derechos humanos en el proceso de interpretación y aplicación de esa norma.
1. IDENTIDAD DEL TERRITORIO Y DE LA SOBERANÍA
La Constitución define el modo como el poder se distribuye a lo largo del territorio, pero no construye, en sí misma, los contornos externos de este. Como se sabe, la configuración de una cuota importante de los elementos que en la teoría tradicional componen el Estado es una obra que combina recíprocamente componentes de derecho internacional y de derecho público doméstico. La subjetividad internacional es reconocida a partir de un estatus de autonomía y del reconocimiento del control efectivo de un territorio mediante el ejercicio de la soberanía y del gobierno de la comunidad a través de una autoridad. Todos esos componentes constitucionales tienen una proyección externa que permite al Estado ser reconocido como un sujeto de derecho internacional y, al mismo tiempo, una proyección interna que es tributaria de ese mismo ordenamiento internacional.
En el terreno de las fronteras y de los territorios, dentro de los cuales se ejerce la soberanía, la autoridad constitucional del Estado se erige históricamente a partir de títulos, como lo fueron durante el siglo XIX la sucesión y la anexión voluntaria, cuya gran manifestación en Chile fue el Acuerdo de Voluntades con los Rapa Nui de 1888, o la accesión por el derecho de guerra de lo que hoy son las regiones del norte, seguida luego por las cesiones convenidas mediante los acuerdos de paz con los países vecinos.33 Este diseño, conforme con las reglas de la sociedad internacional imperantes en el siglo XIX, permitió que en Chile se configurase constitucionalmente el territorio como un espacio unitario, centralizado y exclusivo de soberanía que no ha reconocido otra forma de compartir el poder que no sea consigo mismo a través de entes descentralizados. Para la jurisprudencia de fines de la década de los 30, la soberanía al sur del Biobío se sustentaba en “la conquista y la captura bélica”34, mientras que el experimento colonial del acuerdo con los Rapa Nui no podía sino ser poco más que uno de derecho privado para la Corte de Apelaciones de Valparaíso35, pero nunca un acuerdo que entendiera como subsistente la soberanía de un pueblo que no estaba organizado como un Estado.
El derecho de gentes imprimió entonces, como en todas las repúblicas independientes de América del Sur, un sello doblemente autoritario al constitucionalismo nacional: con el territorio y con los pueblos que lo habitaban antes de la construcción de los estados nacionales.36 Como apunta la doctrina, lo europeo solía ser el sujeto de la soberanía, mientras que lo no europeo se reducía a su objeto37, y era en esos términos que se gobernaba la joven república. Este autoritarismo reposaba en una suerte de mitología de la superioridad cultural europea, que se relacionó durante todo el siglo XIX con aquella “contramitología”38 manifestada en la diplomacia indígena, a lo largo de toda América. El advenimiento del internacionalismo liberal, tras la Segunda Guerra Mundial, fue moderando este rasgo autoritario del constitucionalismo que, en Chile, tardó unos años en impactar la morfología del constitucionalismo nacional, primero al incorporar una limitación a la soberanía de fuente internacional en la reforma constitucional de 198939, y segundo con la autorización para aprobar el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional en la reforma constitucional de 200940, que tuvo como antecedente los casos Pinochet en los tribunales británicos41 y “La última tentación de Cristo” en la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH)42. En este arco de casi dos décadas, el constitucionalismo nacional sufrió, desde la perspectiva que nos importa, una transformación que no había visto en un siglo entero. En efecto, la fisonomía constitucional había cambiado, al punto de someter la soberanía constituyente al derecho internacional de los derechos humanos.
2. LAS RELACIONES TERRITORIALES
El derecho internacional moderno no solo tiene incidencia en la forma de gobierno, sino que también en el rol que la Constitución atribuye al territorio como ámbito espacial de ejercicio de la soberanía y en cómo lo organiza. En el primero de estos ámbitos, las constituciones modernas tienden a reconocer ciertas hipótesis de ejercicio del poder que se acercan a la extraterritorialidad, ampliando su campo de aplicación.43 Entre estas, puede considerarse el ejercicio de la jurisdicción respecto de sujetos transnacionales, particularmente empresas, o la persecución de ciertos delitos. En el segundo ámbito, que interesa destacar aquí, existen dos modos propios de la configuración territorial centralista que ha caracterizado a nuestro constitucionalismo tradicional, y que podrían verse transformados con el proceso constituyente. Me refiero al rediseño de las relaciones entre las distintas regiones que componen el territorio y a la fragmentación de la unidad del territorio que subrepticiamente ha entrado por las puertas de ciertos tratados de derechos humanos.
2.1. Equidad territorial y relaciones entre las diversas zonas que componen el país
Junto con los problemas de legitimidad y confianza en las instituciones, los conflictos territoriales son posiblemente uno de los problemas políticos más graves que enfrenta la sociedad chilena en general, poniendo en tela de juicio la organización territorial del poder, al generar focos de discriminación “sistémica”.44 Los conflictos en Aysén, el Loa, La Araucanía o en la Bahía de Quintero, por mencionar algunos, demuestran que la desigualdad territorial45 es un asunto crítico y no resuelto por el mandato genérico de solidaridad interregional que propone la CPR.46 No es accidental que los informes anuales del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) hayan puesto el foco en los conflictos territoriales a partir de 201447; que el Programa de la ONU para el Desarrollo (PNUD) haya abordado el tema en 2018 con un completo informe señalando que “las oportunidades de desarrollo difieren a lo largo del país”48; que ese mismo año se haya avanzado con la Política Nacional de Ordenamiento Territorial, que fuera aprobada por la Ley N° 21.07449; y que el primer Plan Nacional de Derechos Humanos considerase como objetivo, bajo el título de “equidad territorial”, garantizar el territorio armónico y equitativo entre las regiones del país, en sus dos versiones: tanto en el borrador de 2018 como en su texto final de 2019.50
Aun cuando el derecho internacional de los derechos humanos no tiene por objeto el enjuiciar, en abstracto, el modo en que se organiza el territorio de los estados, sí es un propósito declarado del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966 (PIDESC) fijar estándares de no discriminación en el goce y ejercicio de estos derechos.51 Por ello, no es descaminado sostener que las recientes modificaciones constitucionales y administrativas en materia de descentralización han obedecido precisamente a ajustar el diseño territorial a esos estándares. Si bien no puede decirse todavía que el impacto de las reformas sea profundo o siquiera significativo, en términos de retórica política las iniciativas a favor de la equidad territorial se han basado en un discurso que reposa más sobre el derecho internacional que sobre el derecho nacional.
2.2. Inter-territorialidad, territorialidad fragmentada y gobierno a través del consenso
Hay un tratado internacional que ha sido ampliamente debatido y que, curiosamente, tiene todavía muy pocas leyes de ejecución. Se trata del Convenio N° 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, que reconoce derechos colectivos sobre tierras y territorios, entre los cuales se cuenta la autodeterminación y la capacidad de organizar instituciones propias, generar un derecho propio, y decidir el modo de desarrollo por el que esos pueblos quieran optar. En lo que aquí importa, este tratado también considera derechos de tránsito y contacto transfronterizo que obligan a los estados a tomar medidas o incluso negociar acuerdos internacionales para facilitar estos usos del territorio que desafían las normas y políticas fronterizas generales. Un fenómeno central que podría alterar la fisonomía unitaria de Chile, de su territorio y población, expresada en el actual artículo 3 de la CPR, es el reconocimiento de los pueblos indígenas y la eventual configuración de alguna forma de autonomía territorial. Un aspecto básico de dicha fisonomía es la inexistencia de sujetos políticos autónomos que puedan disputar el poder estatal en el territorio. Los pueblos indígenas han sostenido, como otras naciones, demandas de reconocimiento, autonomía y participación52, que en el futuro proceso podrían derivar en diseños puramente multiculturales o bien en estructuras políticamente descentralizadas que fragmenten la unidad nacional, sustituyéndola por un modelo plurinacional que incluso, en la experiencia comparada, puede llevar a diversas ciudadanías y a la ruptura de la igualdad de derechos, como expresión del sistema liberal.53 Si bien el Convenio N° 169 de la OIT no impone un modelo territorial especial, es un hecho que él ha sido el principal argumento de las organizaciones indígenas para favorecer instituciones de autonomía territorial.
Es importante señalar que el proceso de reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas comenzó con la reforma constitucional plasmada en la Ley N° 21.298, que asigna escaños indígenas a la futura Convención Constituyente.54 El efecto de esta ley, en el plano de los componentes del Estado, ha sido el fragmentar el único pueblo que reconocía la CPR. Al señalar constitucionalmente que existen otros55, la nación única a que se refieren las bases de la institucionalidad de la CPR pasa a componerse de una pluralidad de pueblos. Con ello, la CPR no alcanza actualmente a transitar a un modelo terminológicamente “plurinacional”, pero sí hacia un modelo “pluripopular” que rompe la centenaria tradición de la unidad del pueblo. De hecho, la ruptura de esta tradición podría continuar si el proceso habilita a los pueblos indígenas, o a los territorios que estos habitan, para ejercer alguna forma de autogobierno. Para lo anterior, que la Constitución se declare a sí misma como plurinacional o multicultural será irrelevante. En efecto, más allá de la nomenclatura, el verdadero punto de partida no se halla en los nombres que se le pongan al sujeto colectivo, sino en los derechos que el proceso les atribuya. Del diseño de gobernanza que resulte dependerá uno de los cambios más profundos de nuestra fisonomía constitucional. Esta modificación se podrá referir, por una parte, a la habilitación de dispositivos de autogobierno y, como paso a explicar, a la profundización de modelos polimórficos de organización territorial, por otra.
Hasta la fecha, el modelo constitucional de organización territorial de Chile se resume en el tipo one size fits all: una sola modalidad de organización política y administrativa para todo el largo y diverso territorio nacional. Esta característica no cambió con la reforma constitucional de 2007 que creó los territorios especiales, pues no se ha dictado ninguno de los estatutos que el artículo 126 bis de la ley correspondiente prometió a la Isla de Pascua o al Archipiélago Juan Fernández.56 Si el proceso constituyente toma (y no desecha) la figura de los estatutos especiales, será posible encontrar ahí un muy buen punto de partida para dar espacio a alguna forma nueva de autonomía territorial. La ventaja que ofrece el modelo, hasta hoy puramente ideal, del mencionado artículo 126 bis es que remite el diseño de la fórmula de gobierno y administración a una ley especial. Ello le permite a la futura Convención Constitucional, en el escaso tiempo disponible que tiene, no enfrascarse en discusiones que parecen más propias de una discusión legislativa especializada que de un debate constituyente, que debe enfrentar esa y otras tantas cuestiones políticas de la mayor importancia para el país. En ese sentido, un proceso constituyente verdaderamente democrático no tiene por qué aspirar a resolver todas las cuestiones políticas. En las áreas más críticas, es suficiente que abra los procesos para el diseño de futuras soluciones legislativas, en las que, además, van a participar siempre los pueblos afectados a través de los procesos preceptivos de consulta. Estos, y los acuerdos a los que se pueda llegar, abrirán una última fisura en la tradición constitucional chilena.
El proceso legislativo chileno carece de un diseño constitucional que garantice otra forma de participación ciudadana que no sea la agencia del pueblo a través de sus representantes. Las audiencias tienen entidad reglamentaria, y a través de ella no se ejerce una verdadera autoridad constitucional. Con la sola excepción de la Corte Suprema, que más que participar dialoga inter-institucionalmente, el proceso legislativo constitucional es hermético y solo tiene por objetivo la expresión de la voluntad popular a través de sus representantes. El Convenio N° 169, al incorporar la obligación de consultar las medidas legislativas con el objeto de llegar a acuerdos entre el gobierno y los pueblos afectados, introdujo una reforma de proporciones en el diseño y filosofía subyacentes al proceso legislativo.57 La finalidad de las consultas obligatorias es la de llegar a acuerdos. Por tanto, estas buscan, aunque sea de manera imperfecta, que los pueblos susceptibles de ser afectados presten su consentimiento. De haber alguna forma de acuerdo, total o parcial, la ley va a expresar ese consentimiento, ya no como la sola voluntad de los representantes del pueblo, sino como el verdadero concurso de voluntades entre el Congreso Nacional y el pueblo indígena. Para estos acuerdos, tanto la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 200758 como la Declaración Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas de 201659 exigen al Estado garantizar jurídicamente el deber de honrar la palabra empeñada.60 La Constitución, por su parte, debería definir las reglas básicas respecto de: quién negocia; sobre qué se negocia; cómo se negocia; cómo se perfeccionan los acuerdos; cómo se financian los acuerdos; y cómo estos son ejecutados por la autoridad.
| Impacto constitucional del Convenio N° 169 | ||
| Hasta 2009 | Desde 200961 | |
| Población | Unidad de pueblo | Pluralidad de pueblos |
| Territorio | Unidad de territorio | Pluralidad de territorios |
| Gobierno | Organización políticay administrativa(one size fits all) | Posibilidad de formas de autogobierno o de autonomía territorial |
| Legislación | Proceso legislativo unilateral | Proceso legislativo consensuado |
Si bien a la fecha el derecho chileno no se ha adecuado al Convenio N° 169, no cabe duda de que el impacto de este tratado en la fisonomía constitucional ya es significativo y que el proceso constituyente representará una muy buena oportunidad política para profundizar ese impacto. De dar lugar a ciertos espacios de autonomía o a procesos de negociación y acuerdos políticos entre el Estado y los pueblos indígenas, el proceso constituyente permitirá la migración del tradicional modelo de democracia mayoritaria hacia formas de democracia “consociacionales”62 y a políticas territoriales consensuadas. Esta última posibilidad alteraría drásticamente la fisonomía del sistema político y marcaría una separación profunda con el modelo actual.
El ámbito internacional ofrece interesantes prácticas de negociación, como las soluciones amistosas propias del sistema interamericano, que suelen estar desprovistas de regulaciones internas detalladas, de donde quizá se siga su éxito, y para las que bien puede anticiparse el modelo interno. Por otra parte, la experiencia comparada, como lo son los procesos de acuerdos que se llevan al interior de instancias oficiales de resolución de conflictos, como lo es por ejemplo el Tribunal de Waitangi de Nueva Zelandia, ofrece la experiencia de modelos que han llevado un poco mejor los procesos de reconocimiento, siendo capaces de mitigar las fuerzas políticas centrífugas que suelen desatar los conflictos interétnicos.
3. EL CONTENIDO DE LOS DERECHOS Y EL PROCESO DE LA IDENTIDAD CONSTITUCIONAL
Chile ha ratificado 13 tratados de derechos humanos en el sistema de la ONU, 12 en el interamericano, incluyendo aquellos contra el terrorismo y la corrupción, y más de 50 en el marco de la OIT, por mencionar tres áreas significativas. A ello hay que sumar los instrumentos suscritos en el seno de la UNESCO, los tratados sobre protección de la propiedad intelectual, los de contenido ambiental y más de una decena de sentencias condenatorias en la CorteIDH, más de una de ellas con impacto constitucional en derechos humanos. Nunca en la historia de Chile el ejercicio del poder constituyente había estado más vinculado o constreñido como lo ha estado ahora en esta materia. De allí que en la reforma constitucional aprobada por la Ley N° 21.200 se haya incluido en la CPR un texto como el del artículo 135, que dispone: “El texto de Nueva Constitución que se someta a plebiscito deberá respetar el carácter de República del Estado de Chile, su régimen democrático, las sentencias judiciales firmes y ejecutoriadas y los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”.
A continuación, me voy a referir a dos cuestiones que me parecen relevantes en materia de derecho internacional. La primera es la influencia de los tratados de derechos humanos en la configuración de la identidad constitucional de la república. La segunda, vinculada con la anterior, se refiere a la capacidad de los tratados y sus diseños de enforcement para limitar el proceso constituyente.
3.1. Los tratados de derechos humanos y la identidad constitucional
Hace algunos años, tras haber estudiado el modo en que las constituciones nacionales ceden o resisten a los procesos de internacionalización y de integración63, tuve la oportunidad de presentar un estudio introductorio sobre la identidad constitucional como concepto descriptivo de la singularidad jurídico-política de un Estado de cara a otros miembros de la comunidad internacional.64 Esa singularidad, expresada en una Constitución, permite plantear o explicar límites a su reforma o al derecho no nacional (internacional o, en su caso, supranacional) y orientar la interpretación constitucional. A la fecha en que se publicó ese trabajo ya había algunas investigaciones, como las de Gary Jacobsohn65, Michel Rosenfeld66, Wojciech Sadurski67 o Armin von Bogdandy68, pero fue en el último decenio cuando ellas fueron incrementadas a raíz del creciente interés del comparatismo y del constitucionalismo por los procesos de integración e internacionalización. En esta última línea, deben destacarse los aportes de Pierre Bon69, Elke Cloots70, Federico Fabbrini y András Sajo71, y los magníficos libros colectivos de Laurence Burgorgue-Larsen72 y Alejandro Saiz y Carina Alcoberro73.
3.1.1. EL PROCESO CONSTITUYENTE COMO RENOVACIÓN IDENTITARIA
Como singularidad relacional, la identidad constitucional es contingente, en el sentido en que admite distintos grados de espesor, además de variable y potencialmente confrontacional. Esto último se advierte tanto cuando ella se encuentra constituida como cuando se encuentra en proceso de constitución. En efecto, ya constituida esta identidad cumple y explica la criticada función de resistencia del derecho propio frente al derecho no nacional. En cambio, cuando ella se encuentra en construcción constitucional, como ocurre en un momento constituyente, la identidad se levanta como un proceso de continuación o de diferenciación del instrumento constitucional que se abandona. En el caso chileno, este fenómeno es especialmente agudo en algunos sectores que entienden explícitamente el proceso constituyente como uno de construcción de un nuevo “nosotros”, puesto que las elecciones de mayo nos permitirán saber cómo el gran porcentaje de aprobación del plebiscito constituyente se transforma y se caracteriza en la Convención Constitucional.74
El proceso constituyente, entonces, permite canalizar la negación o abandono de una identidad, que ha generado insatisfacción, y la construcción de otra. Cualquiera sea el espesor de la nueva identidad, ella ya habrá cumplido con el proceso de renovación de la anterior si este se conduce de manera tal que su legitimidad no sea reprochable. En otras palabras, en principio cualquiera que sea el contenido de la nueva Constitución, un proceso bien conducido debería permitir o favorecer la construcción de una Carta Fundamental distinta respecto de la anterior. Ahora bien, es cierto que esta tesis procedimentalista pudiera parecer contradictoria o insuficiente si el contenido de la nueva Constitución fuere, para forzar la explicación, exactamente el mismo que el de la CPR.
3.1.2. LOS TRATADOS DE DERECHOS HUMANOS, CODIFICACIÓN DE LOS DERECHOS E IDENTIDAD DE LA CONSTITUCIÓN
El acervo de obligaciones internacionales con las que carga el Estado de Chile hace improbable o puramente metafórica la idea del proceso constituyente como uno que parte desde una “hoja en blanco”75. A la lista de acuerdos internacionales pueden añadirse las recomendaciones sustantivas de los órganos de tratados76, lo que demostraría que antes que tratarse de una hoja en blanco estaríamos ante un cuaderno en el que tendríamos libertad para escribir, pero sin traspasar las líneas y los márgenes propuestos por el derecho internacional. Ciertamente, los tratados y las sentencias de los tribunales internacionales constituyen una fuente obligatoria inevitable; a menos, claro está, que nos pongamos en el evento improbable de denunciar, por ejemplo, alguno de los tratados de derechos humanos. Las recomendaciones, por otro lado, no son exigibles, aunque bien pueden servir de insumo o de argumento político de autoridad al interior de la Convención Constitucional.
El proceso de construcción de la identidad sustantiva pasará por decidir, primeramente, el diseño de la carta de derechos. En efecto, no es lo mismo configurar esa carta como un listado que se complementa con el derecho internacional, tanto con los tratados como con las normas de ius cogens y los principios generales, que integrarla directamente con los tratados que reciben un rango constitucional. En el modelo dualista que caracteriza la CPR, la identidad constitucional de los derechos resulta reforzada si se añade el hecho de haber entendido el Tribunal Constitucional que los tratados carecen de rango constitucional. En cambio, si el derecho internacional de los derechos humanos se integra sin una jerarquía subordinada a las fuentes constitucionales, no será extraño que la identidad de la Carta Fundamental tienda a reducir su espesor frente al lenguaje de los tratados y a la doctrina de sus órganos de interpretación. El proceso constituyente tendrá entonces dos extremos posibles. Uno hará de los derechos constitucionales una réplica de los derechos reconocidos en los tratados, a los que se les concederá algo así como una jerarquía constitucional. Este último debate tendrá todo el interés que implica el pasar de la discusión académica y judicial, usualmente ligado a un caso concreto, al diseño concreto de la mejor forma de regular las relaciones entre el ordenamiento nacional y el internacional. El otro extremo, en cambio, negará la supremacía de los tratados y propiciará una versión propia de los derechos en que estos se subordinan a la Carta Fundamental. De cuánto el proceso constituyente se acerque a estos extremos teóricos, dependerá la consistencia de la identidad del sistema nacional de derechos.
Según las recomendaciones del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), el proceso constituyente no debería poner obstáculos al cumplimiento de los deberes internacionales del Estado ni replicar a la letra todos los derechos contenidos en todos los tratados de derechos humanos ratificados por el Estado.77
| Diseño del catálogo de derechos (ACNUDH)78 | ||
| Requerimientos generales | Contenido | Garantías institucionales y procedimentales |
| – Conformidad con la sociedad– Cumplimiento con los estándares internacionales– Lenguaje claro– Lenguaje normativo– Implementación y limitaciones– Comunicatividad | – Definición del titular de los derechos y de los sujetos obligados– Principios fundamentales (dignidad, libertad, igualdad y no discriminación)– Categorías distintas de derechos– Admisibilidad de las limitaciones– Estados de emergencia– Obligaciones del individuo | – Implementación de la Constitución– Salvaguardias institucionales: separación de poderes, parlamentos comprometidos, poder judicial independiente y mecanismos de control de la ley– Garantías específicas: acceso a la justicia, debido proceso, acciones de tutela, derecho de petición, accountability y derecho a la compensación– Acceso a los órganos y procedimientos internacionales |
De seguir las orientaciones de la ACNUDH, que no reposan sino en los principios de pacta sunt servanda y de buena fe que recoge la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, sería posible que la identidad de la carta constitucional de derechos se defina en la inclusión de componentes que están ausentes, o a lo sumo se encuentran implícitos en los instrumentos internacionales. Esto puede ocurrir si, por ejemplo, se extiende a los grupos la titularidad de derechos civiles o políticos reconocidos a las persona naturales; se explicitan derechos que los organismos internacionales han entendido como subyacentes a los instrumentos internacionales, como el derecho humano al agua; se codifican derechos completamente nuevos, como el derecho al olvido, los neuroderechos, etc.; se extiende la jurisdicción del Estado a actividades de sujetos transnacionales; o se descentran los derechos respecto de la persona y se radican en la naturaleza o en los animales. En la experiencia comparada regional, esta ha sido la vía diferenciadora de procesos constituyentes recientes, como el ecuatoriano o el boliviano, que han alumbrado cartas fundamentales muy distintas a las que conocíamos, y de las que nadie podría negar su identidad.
4. LOS TRATADOS INTERNACIONALES COMO LÍMITE AL EJERCICIO DEL PODER CONSTITUYENTE
La Ley N° 21.200 introdujo varios dispositivos de ordenación para la elaboración del nuevo texto constitucional. A los quorum, competencia limitada de la Convención y procedimiento de reclamación, hecho residir en la Corte Suprema, conforme a lo establecido en el artículo 136 de la CPR, la disposición inmediatamente anterior añadió una cláusula que remite a los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentran vigentes, como un límite que debe respetar el texto de la nueva Constitución. Junto a dichos tratados, el artículo 135 de la CPR menciona el carácter de república del Estado de Chile, su régimen democrático, y las sentencias judiciales firmes y ejecutoriadas. Como indica el artículo 136 de la CPR, el procedimiento de reclamo tiene por objeto exclusivo velar por las reglas de procedimiento y “en ningún caso se podrá reclamar sobre el contenido de los textos en elaboración”, añadiendo en su inciso final que “no podrá interponerse la reclamación a que se refiere este artículo respecto del inciso final del artículo 135”.
4.1. El control de constitucionalidad y regularidad reglamentaria de los actos de la Convención Constitucional o de sus órganos: limitación a los vicios formales
La norma que constituye el hoy artículo 135 de la CPR no fue considerada en las iniciativas que dieron origen a la Ley N° 21.200, que reformó la Carta Fundamental: ni en su mensaje, ni en sus mociones. Esta no estaba considerada en el texto del Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución de 15 de noviembre de 2019, y se incorporó con la indicación sustitutiva que se presentó durante el primer trámite constitucional. Desde luego, el artículo 135 de la CPR parece querer limitar el ejercicio del poder constituyente originario de un modo similar al que la Ewigkeitklausel, o cláusula de eternidad, restringe el poder de reforma en la Ley Fundamental para la República Federal de Alemania, también conocida como Ley Fundamental de Bonn. El artículo 135 de la CPR no es, con todo, una cláusula pétrea tradicional, en la medida en que ella no aspira a restringir el poder de revisión o reforma, sino el poder originario. Hay entonces una distinción inicial entre la infracción de normas sustantivas e infracción de normas de procedimiento. La primera categoría podría ser descrita recurriendo al concepto de vicios de fondo, mientras que la segunda a los vicios de forma. El procedimiento de reclamo se referiría a este último tipo de vicios, pero no a los primeros. Por esta razón, la Corte Suprema debería concentrarse en el escrutinio de aquellos elementos rituales que contiene el epígrafe “Del procedimiento para elaborar una Nueva Constitución de la República”, que contengan las futuras normas reglamentarias que se dé la propia Convención Constitucional.
4.2. Objeto y objetivo del control jurisdiccional del artículo 136 de la CPR
Lo que se busca controlar son los actos atribuibles a la Convención; los actos no atribuibles a esta, como cuerpo colegiado, pero sí a una de sus partes; y las propias normas reglamentarias que apruebe la Convención constituyente, las que naturalmente deben respetar los procedimientos fijados por la propia Constitución y están, por lo tanto, subordinadas a ella. Respecto de los actos atribuibles a la Convención, se trata de una atribución material, en la medida en que el acto respectivo pretenda ser una manifestación de voluntad del órgano constituyente. Como es lógico, cuando se impugne una decisión adoptada por un órgano incompetente o por una mayoría insuficiente, el objeto del proceso buscará precisamente declarar el acto irregular y por lo tanto derribar esa atribución, la que inicialmente se presume como consecuencia de la presunción de conformidad de los actos.
Aplicando los criterios generales de las nulidades procesales, administrativas y electorales, el artículo 136 de la CPR exige que la reclamación indique el vicio, “que deberá ser esencial”, así como “el perjuicio que se causa”. En esas sedes, los vicios esenciales hallan su domicilio en la ley que los declara así o en su naturaleza. Sin embargo, en el caso de un acto vinculado a un proceso constituyente, como sucede con los actos legislativos, los trámites esenciales no siempre son de fácil discernimiento, como tampoco lo es el perjuicio que la infracción genera. En efecto, el diseño del procedimiento debe distinguir y asumir previamente si él es un procedimiento de adjudicación para la defensa de intereses que lesiona el acto impugnado o derechos subjetivos, o, en cambio, un procedimiento de defensa de la legalidad objetiva. Aunque la exigencia del perjuicio pareciera inclinar la naturaleza del proceso hacia el primer tipo de procedimientos, tiendo a pensar que la mayor envergadura del cometido aconseja concebirlo como un procedimiento de control de la legalidad objetiva, donde el perjuicio, más que la lesión a un derecho o interés particular, se predica respecto de un interés que es colectivo o de la definición de un resultado que habría sido sin el vicio, como sucede en materia electoral.
4.3. El control sustantivo de los actos de la Convención y del texto que se someta a plebiscito: estándares internacionales
Ya se ha dicho que el control del texto no forma parte de la competencia revisora de la Corte Suprema, ni de ningún otro órgano doméstico.79 En este aspecto, la Convención Constitucional es soberana, y su reconocimiento del carácter de república democrática, de las sentencias judiciales firmes y de los tratados internacionales vigentes queda solo sujeto al control político ciudadano, que aprobará o rechazará ese texto, y al control que pudieren ejercer los organismos internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) o la CorteIDH. Salvo que se produjera una improbable terminación de los tratados, estas últimas instancias, a las cuales se añade la Asamblea General de la OEA, en conformidad con su Carta Democrática, mantienen sus competencias sobre el Estado80 y la Convención Constituyente, que en última instancia actúa como parte del Estado. No debe olvidarse que sobre constituciones y procesos constituyentes hay práctica en la región.81 Cobran sentido entonces los estándares internacionales de participación, separación de poderes, Estado de derecho, pluralismo político, transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas82 que la literatura, los órganos de tratados y algunas autoridades internacionales han identificado a partir de los tratados y declaraciones, y que debe cumplir el producto que la Convención Constituyente ofrecerá a la ciudadanía. En lo sustantivo, entre los tratados y las sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada hay una coincidencia parcial, pues la cosa juzgada es parte del derecho al debido proceso y, como tal, está contenido en los tratados de derechos humanos. La norma, sin embargo, no distingue y se refiere a los tratados internacionales en general.
Por último, cabe comentar que la limitación anotada, al haber sido validada por una mayoría importante en el plebiscito nacional del 26 de octubre de 2020, adquiere una suerte de legitimación popular que caracteriza limitadamente el encargo que recibe la Convención Constituyente de la CPR y del pueblo. Este encargo, en sí mismo, no es un encargo desvinculado de la voluntad popular. Es, por el contrario, una responsabilidad fiduciaria.
CONCLUSIÓN
Walter Benjamin asoció la pérdida del aura de la obra de arte y la irrepetibilidad de objeto y su experiencia a la reproducción masiva. En los tiempos de la globalización y la internacionalización, el ejercicio del poder constituyente fue despojado de esa aura y de los rituales que lo fundamentaban. Las constituciones han comenzado a abandonar, junto con las pretensiones de totalidad, la aspiración de ser el depósito exclusivo de la voluntad soberana, libre y total del poder constituyente ilimitado. Con ello, al tiempo que se promueve cierta forma de convergencia constitucional, se reduce el valor épico que tuvieron los instrumentos dados en pleno apogeo de la doctrina del poder constituyente. Como se ha dicho en este trabajo, citando a Anne Peters, el poder constituyente también es un poder constituido por el derecho internacional. Este conjunto de normas jurídicas es el que con mayor densidad orienta la forma de gobierno, la distribución territorial del poder y el sistema de derechos humanos. De este modo, la identidad constitucional resulta de la combinación de estos elementos, y de las opciones que se tomen respecto de aquellos aspectos en los que hay libertad de acción. En otras palabras, no es solo producto del poder constituyente ni es únicamente obra de estándares internacionales que operen de manera automática. Desde esta perspectiva, el proceso constituyente que comenzó con la reforma constitucional que introdujo de la Ley N° 21.200, y el plebiscito que la sucedió, abre tanto la observación de la renovación de la identidad constitucional, donde me ubico, como la disputa política por la conformación de esa identidad, donde parecen querer estar varios colegas. El resultado del proceso constituyente, comparado con los parámetros que ofrece el derecho internacional y el derecho comparado, nos permitirá constatar cuán fuerte o espesa es la identidad de la nueva Carta Fundamental en el plano normativo. La identidad real solo la podremos observar cuando los operadores de la nueva Constitución la pongan en marcha.
BIBLIOGRAFÍA
Anghie, Antony (2004): Imperialism, Sovereignty and the Making of International Law (Cambridge, Cambridge University Press).
Arrighi, Jean Michel (2009): “El sistema interamericano y la defensa de la democracia”, Agenda Internacional, vol. 16, N° 27: pp. 69-94.
Benjamin, Walter (1989): Discursos Interrumpidos I (Buenos Aires, Taurus).
Bon, Pierre (2014): “La identidad nacional o constitucional, una nueva noción jurídica”, Revista Española de Derecho Constitucional, vol. 100: pp. 167-88.
Burgorgue-Larsen, Laurence (ed.) (2011): L’identité constitutionnelle saisie par les juges en Europe (París, Éditions Pedone).
Cartabia, Marta (1995): Principi inviolabili e integrazione europea (Milán, Giuffrè).
Cloots, Elke (2015): National Identity in EU Law (Oxford, Oxford University Press).
Fabbrini, Federico, y Sajó, András (2019): “The Dangers of Constitutional Identity”, European Law Journal, vol. 25, N° 4: pp. 457-73.
Farer, Tom (2004): “The Promotion of Democracy: International Law and Norms”, en Newman, Edward, y Rich, Roland (eds.), The UN Role in Promoting Democracy: Between Ideals and Reality (Nueva York, United Nations University Press).
Ginsburg, Tom (2020): “Authoritarian International Law”, American Journal of International Law, vol. 114, N° 2: p. 221-60.
Jacobsohn, Gary (2006): “Constitutional Identity”, Review of Politics, vol. 68, N° 3: pp. 361-97.
Jacobsohn, Gary (2007): “Constitutional Identity and the European Courts”, European Constitutional Law Review, vol. 3, N° 2: pp. 177-81.
Jacobsohn, Gary (2010): Constitutional Identity (Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press).
Korman, Sharon (1996): The Right of Conquest: The Acquisition of Territory by Force in International Law and Practice (Oxford, Clarendon Press).
Lagos Erazo, Jaime (1999): El “caso Pinochet” ante las cortes británicas (Santiago, Editorial Jurídica de Chile).
Lijphart, Arend (1977): Democracy in Plural Societies. A Comparative Exploration (New Haven, Yale University Press).
Lijphart, Arend (1969): “Consociational Democracy”, World Politics, vol. 21, N° 2: pp. 207-25.
Mac-Clure, Óscar, y Calvo, Rubén (2013): “Desigualdades sociales y tipos de territorios en Chile”, Polis: Revista Latinoamericana, vol. 34: pp. 1-27.
Núñez Poblete, Manuel (2008): “Introducción al concepto de identidad constitucional y su función frente al derecho supranacional e internacional de los derechos de la persona”, Ius et Praxis, vol. 14, N° 2: pp. 331-72.
Núñez Poblete, Manuel (2015): “La Constitución en la mira. Observaciones de los órganos de los tratados de derechos humanos y revisión de la Constitución”, en Núñez Poblete, Manuel (ed.), La internacionalización del derecho público (Santiago, Thomson Reuters).
Peters, Anne (2007): “The Globalization of State Constitutions”, en Nijman, Janne, y Nollkaemper, André (eds.), New Perspectives on the Divide Between National & International Law (Oxford, Oxford University Press).
Peters, Anne (2009): “Membership in the Global Constitutional Community”, en Klabbers, Jan, Peters, Anne, y Ulfstein, Ulf, The Constitutionalization of International Law (Oxford, Oxford University Press).
Phelan, Diarmuid (1997): Revolt or Revolution: The Constitutional Boundaries of the European Community (Dublin, Round Hall).
Saiz, Alejandro, y Alcoberro, Carina (eds.) (2013): National Constitutional Identity and European Integration (Cambridge, Intersentia).
Sieyès, Emmanuel-Joseph (2003): ¿Qué es el Tercer Estado? Ensayo sobre los privilegios (Madrid, Alianza Editorial).
Tierney, Stephen (2004): Constitutional Law and National Pluralism (Oxford, Oxford University Press).
Von Bogdandy, Armin (2005): “Identidad constitucional. Exploración de un fenómeno ambiguo con ocasión de la política de identidad europea de lege lata y lege ferenda”, Revista Española de Derecho Constitucional, vol. 75: pp. 9-32.
Williams, Robert (1999): Linking Arms Together: American Indian Treaty Visions of Law and Peace, 1600-1800 (Nueva York, Routledge).
INSTRUMENTOS CITADOS
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969
Convenio n° 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales de 1989
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional de 1998
Constitución Política de la República de Chile de 1980/2005
Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007
Declaración Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas de 2016
JURISPRUDENCIA REFERENCIADA
Corte Interamericana de Derechos Humanos
Olmedo Bustos y otros (“La última tentación de Cristo”) c. Chile (2001): Corte Interamericana de Derechos Humanos, Serie C No. 73, sentencia, 5 de febrero.
Corte de Apelaciones de Valparaíso
Riroroko c. Fisco (2014): Corte de Apelaciones de Valparaíso, Rol N° 628-2014, sentencia (apelación), 24 de julio.
§ 2. LA INSTITUCIONALIDAD CHILENA DE RELACIONES EXTERIORES
MARTÍN LOO GUTIÉRREZ
INTRODUCCIÓN
En el presente capítulo se describirá la organización de las instituciones que intervienen en las relaciones exteriores de Chile, con el objeto de someterla a un examen crítico de cara a una nueva Constitución Política. Para ello, se pondrá atención al equilibrio entre las tareas encomendadas a este respecto al Presidente de la República y al Congreso Nacional, buscando determinar si la institucionalidad actualmente en vigor respondería adecuadamente a un eventual fortalecimiento de las competencias del Parlamento chileno en este tema. A este fin, el trabajo se dividirá en cuatro secciones. En primer término, analizaré concisamente las competencias constitucionales del Presidente en materia de relaciones exteriores, recordando aquellas que le correspondían de acuerdo con las Constituciones Políticas de la República de Chile de 1833 y de 1925. En seguida, se efectuará un recuento histórico de la regulación del Ministerio de Relaciones Exteriores, también conocido como Cancillería, analizándose especialmente las reformas introducidas a su organización por la Ley N° 21.080 de 2018. En la sección siguiente, pondré de relieve la labor que desempeña, más o menos informalmente, el Congreso Nacional a través de las comisiones parlamentarias y de la así llamada “diplomacia parlamentaria”. Finalmente, se realizarán una serie de reflexiones de lege ferenda.83
A modo de conclusión, este capítulo plantea que, en atención a la extendida y consolidada tradición presidencialista chilena en el campo de las relaciones exteriores, reforzada por la regulación establecida en la Constitución Política de la República de Chile (CPR) y consolidada por las modificaciones de la mencionada Ley N° 21.080, se deberá ser cautelosos al momento de diseñar un eventual nuevo estatuto constitucional, especialmente si se pretende alterar el protagonismo del que siempre ha gozado el Presidente de la República en la conducción de las relaciones exteriores.
1. LAS COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES DEL PRESIDENTE EN MATERIA DE RELACIONES EXTERIORES
En la CPR, el papel rector de las relaciones exteriores compete, sin contrapeso alguno, al Presidente de la República, quien en su calidad de jefe de Estado, diseña y dirige estas. Su protagonismo en esta área de la vida nacional, y de tantas otras, es indiscutible.84 Las múltiples y amplias competencias que la CPR asigna a nuestro jefe de Estado permite ubicar al sistema de gobierno chileno dentro de los regímenes presidencialistas. En Chile, la política exterior “ha sido un campo de tradicional predominio del Ejecutivo […]. La Constitución de 1980 y sus sucesivas reformas no mermaron el papel central del Jefe de Estado en materias internacionales”.85
A pesar de que la literatura politológica desaconseja formarse una opinión acerca del funcionamiento de un sistema institucional recurriendo únicamente al análisis de las disposiciones constitucionales86, la preponderancia del jefe de Estado en esta materia se hace evidente con la sola lectura de las normas atributivas de potestades presidenciales. Y si se comparan dichas facultades con las competencias del Congreso Nacional sobre la misma materia, no cabe duda de que a este último le cabe desempeñar solo un papel de segundo plano en la conducción de las relaciones exteriores de Chile. En efecto, basta considerar los artículos 32 N°s 8 y 15 de la CPR para percatarse de la preeminencia del Presidente en esta materia. El último de estos numerales del artículo 32 establece como una de las atribuciones especiales de nuestro jefe de Estado la de “conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso”. Esta facultad de “conducción de las relaciones políticas” se traduce, en la práctica, en la formulación exclusiva de la política exterior del Estado chileno. Cabe recordar que en el seno de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución (CENC) se discutió el rol que debería tener el Senado en esta área, idea que finalmente no prosperó. Incluso se pensó en darle un rol más importante, asignándole la función de asesorar al Presidente de la República en esta tarea. Como señalara entonces el comisionado Sergio Diez:
[l]a dirección de la política internacional que la Carta de 1925 entrega al Presidente de la República en el nuevo ordenamiento constitucional debe quedar sujeta al Consejo y el conocimiento previo del Senado”, para lo cual “la Comisión de Relaciones Exteriores de esa Cámara deberá tener más atribuciones que las que tuvo en el pasado, porque los problemas son cada día más complejos”.87
La facultad de conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras no es una novedad de la CPR, toda vez que ella ya se encontraba presente, en términos bastante similares, en las Constituciones Políticas de 1833 y 1925. De acuerdo al artículo 73 de la carta de 1833: “son atribuciones especiales del Presidente: 19.° Mantener las relaciones políticas con las potencias extranjeras, recibir sus ministros, admitir sus cónsules, conducir las negociaciones, hacer las estipulaciones preliminares, concluir y firmar todos los tratados de paz, de alianza, de tregua, de neutralidad, de comercio, concordatos y otras convenciones”. De la misma manera, conforme al artículo 72 de la Carta de 1925: “son atribuciones especiales del Presidente: 16ª Mantener las relaciones políticas con las potencias extranjeras, recibir sus Agentes, admitir sus Cónsules, conducir las negociaciones, hacer las estipulaciones preliminares, concluir y firmar todos los tratados de paz, de alianza, de tregua, de neutralidad, de comercio, concordatos y otras convenciones”. Respecto al texto de estas normas constitucionales, corresponde indicar que el Presidente de la República se encontraba facultado para “mantener” las relaciones políticas con las potencias extranjeras. En la CPR, en cambio, se refuerza el rol presidencial al encomendársele la labor de “conducir” dichas relaciones. Dicho fortalecimiento de las potestades presidenciales en materia de relaciones exteriores se aprecia, también, en la facultad de designación de los representantes de Chile en el extranjero, tarea en la que actualmente no cabe participación alguna de ningún otro órgano. Como señala el artículo 32 N° 8 de la CPR, el Presidente debe “designar a los embajadores y ministros diplomáticos, y a los representantes ante organismos internacionales”. Estos son funcionarios de su exclusiva confianza, por lo que el cuerpo legislativo no participa en su designación o remoción.88
A este respecto, hay una importante diferencia entre la CPR y las cartas de 1833 y 1925. En el artículo 73 N° 6 de la Constitución Política de 1833, se contaba entre las atribuciones del Presidente la de:
Nombrar y remover a su voluntad a los Ministros del Despacho y oficiales de sus secretarías, a los Consejeros de Estado de su elección, a los Ministros diplomáticos, a los Cónsules y demás agentes exteriores, a los Intendentes de provincia y a los Gobernadores de plaza.
El nombramiento de los Ministros Diplomáticos deberá someterse a la aprobación del Senado, o en su receso, al de la Comisión Conservadora.89
Acerca de esta facultad, José Victorino Lastarria sostuvo que:
Los ministros diplomáticos i cónsules, sin embargo de que los primeros son representantes de la nación en el extranjero, se consideran ajentes del Ejecutivo en cuanto este se halla encargado de mantener las relaciones internacionales, i es propio encomendarle el nombramiento de aquellos funcionarios, porque teniendo la responsabilidad de este negociado, es también el único que tiene interés i capacidad para apreciar las cualidades de las personas que elija.90
Por su lado, el artículo 72 N° 5 de la Constitución Política de 1925 disponía que el Presidente debía:
[…] nombrar a su voluntad a los Ministros de Estado y Oficiales de sus Secretarías, a los Agentes Diplomáticos, Intendentes y Gobernadores. El nombramiento de los Embajadores y Ministros Diplomáticos se someterá a la aprobación del Senado; pero éstos y los demás funcionarios señalados en el presente número, son de la confianza exclusiva del Presidente de la República y se mantendrán en sus puestos mientras cuenten con ella.
La vasta competencia presidencial en materia de relaciones exteriores en Chile se apoya en un aparato burocrático que ha sido calificado como “avasallador, dotado de numerosas capacidades para controlar la agenda [… por parte de…] la presidencia, sus ministerios y sus instituciones relacionadas”.91 Como se puede apreciar de las normas transcritas, el Presidente de la República es el encargado de conducir las relaciones exteriores y de designar al personal que colaborará en tal tarea, para lo cual cuenta con la colaboración de la Cancillería y sus organismos dependientes y relacionados.
En fuerte contraste con este protagonismo del Presidente, el Parlamento solo tiene facultades residuales y más bien circunscritas en este ámbito. De esta manera, el artículo 54 N° 1 de la CPR encomienda al Congreso Nacional “aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación”. De acuerdo con esta norma constitucional, el Parlamento solo puede “sugerir la formulación de reservas y declaraciones interpretativas a un tratado internacional” y no participará en modo alguno en la elaboración de los tratados celebrados por el Presidente en ejercicio de la potestad reglamentaria. Las limitadas atribuciones del Congreso Nacional en materia de relaciones exteriores tienen como efecto que este mantiene “un bajo perfil, cumpliendo un papel de colaboración y asesoría con las instancias del Ejecutivo, principalmente, mediante sus comisiones parlamentarias”.92
No es de extrañar que, para la doctrina nacional:
el Presidente de la República constituye ‘el verdadero rector de la política internacional del país, y quien fija sus líneas directrices, estando facultado, en consecuencia, para imprimir el curso que él desee a su accionar hacia el exterior’. Lo anterior se fundamenta en que ‘[…] para la conducción de los asuntos externos se requiere unidad de propósitos, discreción en su desarrollo, agilidad y eficiencia en su ejecución, tenacidad para ir salvando con paciencia las diversas etapas de las negociaciones y permanencia en la realización de los fines propuestos, cualidades todas que se han considerado siempre más probables de reunirse en una sola persona que en un cuerpo colegiado’.93
A la luz de esta aseveración, corresponde analizar el brazo institucional que permite este protagonismo presidencial: el Ministerio de Relaciones Exteriores.
2. ORÍGENES Y ACTUAL REGULACIÓN ORGÁNICA DE LA CANCILLERÍA
2.1. El nacimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores
La Cancillería es el órgano de la administración pública encargado de colaborar con el Presidente en la formulación y ejecución de la política exterior de Chile. Su regulación orgánica ha tenido una larga evolución. Originalmente, la tarea de mantener las relaciones exteriores correspondió al Congreso Nacional. En este sentido, la disposición tercera del Reglamento para el Arreglo de la Autoridad Ejecutiva Provisoria en Chile, de 14 de agosto de 1811, dispuso que “las relaciones exteriores son privativas del Estado en su entable, cuya representación sólo reside en el Congreso; por consiguiente y para atender tan delicado objeto con el interés a que empeña, deberá corresponder al Congreso la apertura de la correspondencia exterior, llevándola al Poder Ejecutivo, como la interior del reino que consultará sólo en los casos de gravedad”. Poco más de un año después, el artículo 3° del Reglamento Constitucional Provisorio, de 26 de octubre de 1812, radicó las relaciones exteriores del país en la Junta de Gobierno, en estos términos: “su Rey [de Chile] es Fernando VII, que aceptará nuestra Constitución en el modo mismo que la de la Península. A su nombre gobernará la Junta Superior Gubernativa establecida en la capital, estando a su cargo el régimen interior y las relaciones exteriores”.
Los Reglamentos Constitucionales de 1811 y 1812 no solo encomendaron a autoridades colegiadas el mantenimiento de las relaciones exteriores, sino que ninguno de estos creó una secretaría de Estado o ministerio encargado de proveer dichas funciones. No fue sino hasta la dictación del Reglamento para el Gobierno Provisorio, de 17 de marzo de 1814, que se produjeron dos fenómenos simultáneos: se concentró la autoridad ejecutiva en la figura unipersonal del Director Supremo y se crearon, en virtud del artículo 10 de dicho Reglamento, las secretarías “de Gobierno, Hacienda y Guerra”. No obstante, la concentración de facultades en el Director Supremo, este debía consultar al Senado en lo relativo a las relaciones con las potencias extranjeras. En este sentido, es muy expresivo el artículo 2° del Reglamento para el Gobierno Provisorio que, en relación con el Director Supremo, establecía que “sus facultades son amplísimas e ilimitadas, a excepción de tratados de paz, declaraciones de guerra, nuevos establecimientos de comercio, y pechos o contribuciones públicas generales, en que necesariamente deberá consultar y acordarse con su Senado”.
La Constitución Provisoria para el Estado de Chile de 1818 es la primera en contener una regulación sobre las secretarías de Estado, estableciendo tres en su artículo 1°: Estado, Hacienda y Guerra. Con posterioridad, el artículo 124 de la Constitución Política del Estado de Chile de 1822 establecería “tres Ministros Secretarios de Estado para el despacho de los negocios, de Gobierno y Relaciones Exteriores, de Hacienda, de Guerra y Marina”. Como se puede advertir, en las Constituciones de 1818 y de 1822, las relaciones exteriores se encontraban radicadas en el Ministerio de Gobierno. Igual situación se habría de repetir en la Constitución Política y Permanente del Estado de Chile de 1823 y en la Constitución Política de la República de Chile de 1828. Fue la Constitución Política de 1833 la primera en encomendar al legislador la determinación del número y las competencias de los ministerios. Así, el artículo 84 de esta Carta estableció que “el número de los Ministros i sus respectivos Departamentos serán determinados por la lei”. De esta forma, por medio de la Ley Orgánica de Ministerios, de 1 de febrero de 1837, se establecieron cuatro carteras: Interior, Justicia, Hacienda y Guerra. El artículo 2° encomendó al Ministerio del Interior el mantenimiento de las relaciones exteriores, disponiendo que este:
abraza los ramos de gobernación interior, relaciones esteriores, policía y todos los que no estén espresamente señalados en esta resolución a los otros Ministerios. Por consecuencia, corresponde a su despacho: 1.° Todo lo relativo a mantener las relaciones políticas con las potencias estranjeras, al recibimiento de sus Ministros diplomáticos, i a la admisión de sus cónsules i otros ajentes comerciales; 2.° La formación, observancia i ejecución de todos los tratados de paz, de alianza, de tregua, de neutralidad, de comercio, concordatos i otras cualesquiera convenciones con las potencias estranjeras; 3.° La propuesta y publicación de la declaración de guerra; 4.° La correspondencia con los embajadores, Ministros residentes, cónsules y demás ajentes diplomáticos o comerciales de las potencias estranjeras cerca del Gobierno de la República, i del Gobierno de la República cerca de los gobiernos estranjeros; 5.° El nombramiento de Ministros, cónsules i demás ajentes esteriores diplomáticos, o comerciales, i de todos los individuos destinados al servicio de las legaciones chilenas; 6.° Los permisos para residir en país estranjero por más de diez años, con arreglo a lo prevenido en la parte quinta, artículo 11 de la Constitución; 7.° La legalización de los documentos que deben obrar en el esterior.
Comentando esta disposición, Lastarria daba cuenta de la composición del departamento de relaciones exteriores: “Los ministerios tienen para su espedición i trabajos, oficiales mayores, que son jefes de la oficina; jefes de sección, oficiales de número i auxiliares. En el departamento de Relaciones Esteriores [del Ministro del Interior] tiene un oficial mayor, un jefe de sección, un intérprete i cuatro oficiales de número”.94
Las tareas relativas a las relaciones exteriores se mantuvieron asignadas al Ministerio del Interior hasta la dictación de la ley de 2 de diciembre de 1871. En virtud de ella se creó el cargo de “un quinto Ministro del despacho, denominado de Relaciones Esteriores”, al cual se le atribuyeron las facultades ya conferidas al Ministro del Interior en los numerales 1° a 7° de la ley de 1 de febrero de 1837. A este respecto, la doctrina ha llamado la atención sobre el hecho de que el Ministerio de Relaciones Exteriores haya sido creado solo 70 años después de producida la independencia del país. No obstante, como da cuenta Mark Petersen, la preocupación por las relaciones exteriores se manifestó en Chile desde el inicio de su vida republicana, como puede observarse en las disposiciones de sus primeros reglamentos constitucionales.95
No fue sino hasta el 5 de diciembre de 1927, fecha de dictación del DFL N° 7912 que organizó las secretarías de Estado, que se fijaron las atribuciones del Ministerio de Relaciones Exteriores del modo que conocemos hoy. Dicho decreto da cuenta de los cambios que el crecimiento económico del país y del comercio internacional había obligado a introducir en la organización del mismo. De esta manera, junto a las clásicas funciones relativas a las relaciones exteriores, en términos genéricos, la letra h) del artículo 4° del DFL N° 7912/1927 encomendó al Ministerio “el estudio y fomento del comercio exterior”. Esto dará pie para que la sucesiva legislación relativa al Ministerio de Relaciones Exteriores fuera creando una serie de servicios y organismos encargados de la promoción del comercio internacional de Chile, sin perjuicio del establecimiento de algunas direcciones de gran relevancia, como la Dirección de Fronteras y Límites, el año 1966. Ya durante la dictadura cívico-militar, el Ministerio es objeto de una serie de importantes reformas en virtud de los DFL N° 161 de 1978, y los DFL N°s 33 y 53 de 1979 que, respectivamente, establecieron su estructura orgánica, regularon el estatuto de su personal y crearon la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (Direcon). Este fue el último cambio significativo realizado a la Cancillería hasta nuestros días.96
Desde entonces y hasta el año 2017, se sucedieron numerosos proyectos para reformar tanto el estatuto del personal como la organización del Ministerio de Relaciones Exteriores.97 Sin embargo, a pesar del consenso político existente en orden a la necesidad de adecuar la fisonomía institucional de la Cancillería a los cambios vividos por las relaciones internacionales y económicas del país en las últimas décadas, estos no llegaron a transformarse en un texto legislativo.98 Solo recientemente se ha logrado aprobar una profunda reforma a la institucionalidad del Ministerio, necesaria para adaptar la estructura organizacional de esta secretaría de Estado a las circunstancias políticas y económicas actuales, ya que, en lo fundamental, conservaba las mismas características y diseño institucional de fines de los años 70. Esta reforma a la estructura orgánica y al estatuto de personal de la Cancillería refuerza su rol de colaboración con el Presidente de la República, y consolida la primacía de este en la conducción de las relaciones exteriores de Chile.
2.2. La nueva regulación de la Cancillería en la Ley N° 21.080
Publicada en el Diario Oficial de 20 de marzo de 2018, como lo señala su título, la Ley N° 21.080 modifica diversos cuerpos legales, con el objeto de modernizar el Ministerio de Relaciones Exteriores. Esta ley fue la manifestación normativa de un proceso de reforma ampliamente debatido y necesario. A pesar de que la Cancillería había liderado la fuerte internacionalización económica y política del país, desde el regreso de la democracia, esta se había mantenido sin cambios de consideración.99 La extensión de la Ley N° 21.080, dividida en nueve títulos, da cuenta del prolongado período de discusión y de la amplitud de las enmiendas que introduce. Su tramitación comenzó con un mensaje de la entonces Presidenta de la República, Michelle Bachelet, ingresado a la Cámara de Diputados el 8 de septiembre de 2008. Luego de una lenta tramitación en su primer trámite constitucional, y ya durante el segundo mandato de la Presidenta Bachelet, se presentó el 17 de abril de 2017 una serie de indicaciones que ampliaron el ámbito de modificaciones que terminaría introduciendo la nueva ley. El trámite parlamentario concluyó, menos de un año después, el 5 de marzo de 2018. La Ley N° 21.080 fue promulgada el 7 de marzo de ese año.
Su título I contiene las normas relativas a la organización del Ministerio de Relaciones Exteriores. Los títulos II y III crean la Dirección General de Promoción de Exportaciones (ProChile), y el Consejo de Política Antártica, respectivamente. Los títulos IV a VIII introducen modificaciones al Estatuto del Personal del Ministerio, al estatuto orgánico del Instituto Antártico Chileno, al estatuto orgánico y de personal de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites, a la Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AGCID), y a la Ley N° 19.999 sobre mejoramiento institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores. El título IX contiene normas misceláneas. El artículo 67 de la Ley N° 21.080 deroga orgánicamente el DFL N° 161 de 1978, cuya regulación queda sustituida íntegramente por los artículos 1 a 35 de esta ley. Su primer artículo define al Ministerio de Relaciones Exteriores como:
la Secretaría de Estado encargada de colaborar con el Presidente de la República en el diseño, planificación, prospección, conducción, coordinación, ejecución, control e información de la política exterior que éste formule, proponiendo y evaluando las políticas y planes orientadas a fortalecer la presencia internacional del país, y velando por los intereses de Chile, con el propósito de elevar la calidad del desarrollo, seguridad y bienestar nacional.
El mismo artículo establece que “la representación de Chile ante otros Estados, organizaciones y foros internacionales de competencia de esta Secretaría de Estado se ejercerá a través de las misiones diplomáticas, representaciones permanentes ante organizaciones internacionales y misiones especiales en el exterior de su dependencia”. Los organismos que cuenten con competencias de representación del Estado, que no dependan del Ministerio de Relaciones Exteriores, deben coordinarse con este para el ejercicio de sus funciones. El artículo 2 de la Ley N° 21.080 se refiere a las funciones de la Cancillería en los siguientes términos:
Al Ministerio de Relaciones Exteriores le corresponde, entre otras materias, coordinar e integrar a los distintos ministerios y demás órganos de la Administración del Estado en todos los asuntos que inciden en la política exterior, comprendiendo entre ellos, la cooperación internacional, la promoción cultural en el extranjero, la vinculación y atención de los connacionales en el exterior, la seguridad y paz internacional, además de las relaciones económicas internacionales considerando asimismo el rol de distintos actores de la sociedad civil, generando así un Sistema Nacional de Política Exterior.
Además, el Ministerio intervendrá en lo relacionado con todas las cuestiones que atañen a las fronteras y límites del país, a las zonas fronterizas, a los espacios aéreos y marítimos en general, y a los asuntos relativos al territorio antártico y a la política antártica.
En esta disposición queda en evidencia la importancia de la actuación armónica de la administración del Estado en materia internacional, asignándose a la Cancillería la tarea de coordinar e integrar las actividades de los demás organismos estatales.
Una novedad de singular relevancia es la creación de dos subsecretarías que reemplazan a la única que contemplaba el viejo estatuto orgánico. El artículo 3 de la Ley N° 21.080 establece que “el Ministerio contará con […] una Subsecretaría de Relaciones Exteriores, una Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales y con las demás áreas funcionales que se establecen en este título o de conformidad al mismo”. De acuerdo con el artículo 11 de esta ley, la Subsecretaría de Relaciones Exteriores es el órgano de colaboración inmediata del Ministro de Relaciones Exteriores en esta materia, al que le corresponde coordinar las acciones de los órganos y servicios públicos del sector. Como señala el artículo 14 inciso final, cuando el subsecretario de Relaciones Exteriores desempeña su cargo en el exterior tiene el rango protocolar de Viceministro de Relaciones Exteriores. Por su parte, el artículo 27 agrega que la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales es el órgano de colaboración inmediata del ministro de Relaciones Exteriores en este tema, al que le corresponde la coordinación con los órganos de la administración del Estado con competencia en dicho asunto. La creación de esta subsecretaría da cuenta de la gran importancia que ha adquirido la economía internacional dentro de las tareas que cumple la Cancillería. Esto se evidencia en el artículo 28 N° 4, que dispone que entre las funciones de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales se encuentra la de “colaborar con el Ministro de Relaciones Exteriores en la promoción y negociación de tratados y demás acuerdos internacionales de carácter económico”. Esta tarea correspondía antes a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (Direcon), la cual fue disuelta por la Ley N° 21.080.
Junto con la creación de una subsecretaría especialmente dedicada a las relaciones económicas internacionales, esta ley estableció una Dirección General de Promoción de Exportaciones, que según el artículo 49 puede operar bajo la denominación de “ProChile”. De acuerdo con el artículo 36, este es un:
servicio público centralizado sometido a la dependencia del Presidente de la República a través de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, al que le corresponderá ejecutar la política que éste formule relativa a la participación en el comercio exterior, de acuerdo a directivas impartidas por dicho Ministerio en lo relativo a la promoción, diversificación y estímulo de las exportaciones de bienes y servicios.
A ProChile le corresponde, de conformidad con el artículo 37 N° 2, “[p]romover, facilitar y colaborar, en el marco de la política de comercio exterior, con el desarrollo de las exportaciones, incluido el posicionamiento de la imagen de Chile en el exterior, proponiendo las líneas de acción que estime convenientes”. Cabe destacar que, en virtud del artículo 61 de la ley, la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales y ProChile son las continuadoras legales de la Direcon, que fue suprimida por el artículo 68, norma que derogó el DFL N° 53 de 1979, su estatuto orgánico. La Direcon fue un órgano de gran relevancia política y técnica, pero su existencia era criticada por ser un ejemplo de burocracia paralela, que gozaba de una mayor autonomía, por lo cual era vista con distancia por parte de los mismos funcionarios de la Cancillería, al punto que se consideraba como uno de los grandes desafíos de su reforma reconducir los temas de economía internacional al Ministerio de Relaciones Exteriores.100
Otras importantes áreas de competencia de la Cancillería que regula la Ley N° 21.080 son la posibilidad de crear mediante decreto una unidad de asesoría especializada “encargada de velar por los intereses de Chile en los procesos internacionales”, que el artículo 8 le da al ministro de Relaciones Exteriores como consecuencia de las recientes controversias en que Chile se ha visto involucrado ante tribunales internacionales, y el establecimiento de un Consejo de Política Antártica, órgano interministerial cuya “función [es] proponer al Presidente de la República, entre otras, las bases políticas, jurídicas, científicas, económicas, medioambientales, logísticas, deportivas, culturales y de difusión de la acción nacional en la Antártica, y proponer los grandes lineamientos de la Política Antártica Nacional”, como lo indica el artículo 50 de esta ley.
Las reformas introducidas por la Ley N° 21.080 son un reflejo del importante rol que desempeña el Ministerio de Relaciones Exteriores para Chile. Gracias a esta, el Poder Ejecutivo cuenta hoy con una Cancillería más robusta y organizada de un modo acorde a los desafíos que la política exterior impone actualmente a nuestro Estado. Sin embargo, este reforzamiento del rol del jefe de Estado en la política exterior nacional no significa que el Congreso Nacional no tenga una participación de importancia en este, como podría concluirse de la simple lectura de las normas constitucionales vigentes.
3. EL CONGRESO NACIONAL EN LAS RELACIONES EXTERIORES CHILENAS
El Parlamento es una institución central para el correcto funcionamiento de la democracia. Es la sede donde se legitiman las decisiones políticas, entre las cuales se cuentan, por cierto, aquellas relativas a la política exterior de Chile.101 Existen pocos estudios sobre la manera en que el Congreso Nacional desarrolla sus funciones, y menos aún sobre sus formas de intervención en el establecimiento y diseño de la política exterior chilena.102 La premisa de la cual parten algunos estudios es que el Congreso Nacional es menos débil de lo que la consolidada cultura presidencialista de nuestro país podría hacernos presumir.103 Carlos Huneeus y Fabiola Berríos, por ejemplo, destacan que las reformas a la CPR, especialmente aquellas introducidas en 2005, han fortalecido al Parlamento, específicamente al Senado, y le han “restado atribuciones al presidente”.104
La doctrina ha identificado al menos tres dimensiones, en las que el Congreso Nacional logra influir en la formulación de la política exterior nacional. La primera es su evidente rol en la institucionalidad democrática del país: esto es, su papel legitimador de las acciones del Poder Ejecutivo en esta materia. La segunda corresponde a la labor que realizan las comisiones parlamentarias de relaciones exteriores. La tercera se refiere a la actividad que el Congreso Nacional desarrolla a través de la así denominada “diplomacia parlamentaria”.105 Dado que a pesar de las escasas facultades que se le han asignado normativamente al Parlamento en materia de relaciones exteriores, el rol que efectivamente tiene no deja de ser relevante, por lo que Mauricio Burgos y José Luis Riffo han señalado que “la coordinación del Presidente con los parlamentarios es una cuestión fundamental, porque los legisladores poseen una mayor autonomía para incorporar temas a la agenda legislativa, situación que permite matizar las caracterizaciones del Congreso chileno como una institución débil en el marco del presidencialismo”.106
Atendida la circunstancia de que el Parlamento es el foro donde se discuten los asuntos públicos, sus decisiones otorgan legitimidad a las políticas implementadas por el Poder Ejecutivo. Esta consideración se hace extensiva a las relaciones exteriores. Como indican Gilberto Aranda y Jorge Riquelme:
En Chile, es en el ámbito legislativo donde se discuten, aprueban o rechazan cuestiones esenciales de la política doméstica y exterior. En tal contexto, el análisis del papel del Congreso en el terreno de las relaciones internacionales del país reviste una especial trascendencia, sobre todo desde la perspectiva de una institución esencial de la legitimidad de la democracia.107
En este contexto se inserta la facultad que el artículo 54 N° 1 de la CPR le confiere al Congreso Nacional, cuando dispone que:
Son atribuciones del Congreso: 1) Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación. La aprobación de un tratado requerirá, en cada Cámara, de los quórum que corresponda, en conformidad al artículo 66, y se someterá, en lo pertinente, a los trámites de una ley.
Como asamblea deliberativa, el Congreso Nacional debe “aprobar o desechar” los tratados internacionales que le presente el Presidente de la República, quien según el inciso 2 del mismo número de este artículo “debe informar al Congreso sobre el contenido y el alcance del tratado, así como de las reservas que pretenda confirmar o formularle”. Si bien la CPR hace participar al Parlamento en el proceso de adopción de los tratados, dicha participación es limitada: primero, porque el Congreso no toma parte en la elaboración, negociación o discusión de los acuerdos internacionales, los cuales una vez concluidos son solo “presentados” al Parlamento por el Presidente, para que aquel los apruebe o rechace; y segundo, porque el Presidente únicamente tiene el deber de informar al Parlamento del contenido del tratado y de las reservas que se pretenda formular o confirmar.
En cuanto a las comisiones parlamentarias de relaciones exteriores, pese a carecer de un rol formal en un área dominada por la iniciativa del Poder Ejecutivo, estas son parte del entramado de instituciones relevantes para la formulación de la política exterior nacional.108 Al respecto, ya en la CENC Sergio Diez había señalado ser partidario de la existencia en el Senado de “una Comisión de Relaciones que sea realmente un Consejo de Relaciones Exteriores, que puede tener perfecta coordinación con el Consejo que se cree en el propio Ministerio, con los ex Ministros, etcétera”.109
Aun cuando nuestro actual diseño constitucional no considera una entidad como la imaginada por Diez, las comisiones de relaciones exteriores de la Cámara de Diputados y del Senado gozan de algunas características que las convierten en un importante interlocutor con el Poder Ejecutivo, en el proceso de definición de la política exterior. Para Aranda y Riquelme, la competencia, especialización y permanencia por varios períodos de los legisladores en dichas comisiones les permiten a estas establecer diálogos con el Poder Ejecutivo, transformándose en un efectivo contrapeso en el protagonismo de este último en el ámbito internacional.110 Esto no quiere decir que el Congreso Nacional, a través de sus comisiones, logre determinar la política exterior chilena, porque:
[a pesar del] trabajo profesional y especializado que han mostrado los legisladores de las Comisiones de Relaciones Exteriores, en esta materia la agenda se encuentra todavía liderada de manera predominante por el Ejecutivo, sin una intervención determinante del Congreso Nacional. La base de esta situación estaría en las profundas asimetrías de recursos, conocimientos e información con que cuentan separadamente las esferas del Ejecutivo y el Legislativo.111
La reforma a la Cancillería que introdujo la Ley N° 21.080 no ha hecho más que consolidar las asimetrías de las cuales dan cuenta estos autores. El fortalecimiento organizacional y competencial, que incluye la creación de una nueva subsecretaría, hace pensar que el desarrollo institucional de nuestro país va en una dirección contraria al otorgamiento de un mayor rol al Parlamento en esta materia.
Por último, la tercera dimensión del papel jugado por el Congreso Nacional en la formulación de la política exterior chilena, conocido como “diplomacia parlamentaria”, se refiere al conjunto de actividades que realizan los legisladores en el ámbito internacional, en forma autónoma a las que le corresponden al Poder Ejecutivo.112 Esta labor es puesta de relieve en los estudios realizados por el Senado de la República, que destacan la importancia y el aumento de la participación de los parlamentarios en misiones internacionales y la relevancia de la colaboración interinstitucional con el Poder Ejecutivo.113
4. REFLEXIONES DE LEGE FERENDA
Las relaciones internacionales se encuentran íntimamente entrelazadas con la visión que el Estado y sus nacionales tienen de sí mismos. En nuestro caso, como indica Mark Petersen, “la política exterior ha sido un medio para definir el Estado chileno y el rol que le toca desempeñar en la sociedad”.114 El prestigio y la percepción internacional de Chile han sido forjados por un conjunto de comportamientos institucionales que se han plasmado a lo largo de la historia de la Cancillería, cuya diplomacia ha estado marcada por su carácter legalista y pragmático.115 En este apartado final nos preguntaremos si es conveniente alterar la regulación constitucional del Ministerio de Relaciones Exteriores, alterando el fuerte rol que compete al Presidente de la República en la conducción de las relaciones internacionales. Al respecto, corresponde especular si el excepcionalismo chileno, en el contexto de la historia reciente de América Latina, no proviene en parte de la fuerte conducción de la política exterior desarrollada desde el Poder Ejecutivo, y que ha dado frutos relevantes, al menos, a nivel de las relaciones económicas internacionales.116
De acuerdo con Myriam Colacrai y María Elena Lorenzini, la política exterior de Chile se encuentra determinada por una serie de factores, que ellas llaman ‘fuerzas profundas’, consistentes en las condiciones económicas, demográficas, psicológicas que contribuyen a perfilar las mentalidades colectivas. Uno de estos factores que identifican estas autoras es el presidencialismo que ha determinado nuestras relaciones exteriores y ha caracterizado el escenario político chileno desde 1925 hasta hoy.117 Destacan, asimismo, que este presidencialismo se instala ya durante la vigencia de la Constitución Política de 1833, y ha pasado a constituir un sello de larga tradición en la historia institucional del país que con la CPR se ha reforzado. Como advierten Colacrai y Lorenzini, no es posible aislar ninguno de estos factores, o intentar explicaciones monocausales, por lo que corresponde preguntarse si alguna de dichas fuerzas profundas permitiría argumentar a favor o en contra de un cambio en la realidad institucional chilena en materia de política exterior.118 Por su parte, Francisco Rojas Aravena coincide en que el presidencialismo es una constante en la definición de relaciones internacionales. Según él, “la política exterior en el sistema político chileno posee un fuerte sello presidencial. Las normas constitucionales señalan que el presidente es el actor central y quien formula la política en este campo”.119 A pesar de la ampliación del número de actores, públicos y privados, que tienen voz en las relaciones internacionales, el lugar central sigue perteneciendo al Presidente de la República.120
Los recientes e importantes cambios introducidos a la Cancillería dan cuenta del papel protagónico que tiene, y ha tenido, el presidencialismo en Chile en materia de relaciones exteriores. Luego de más de cuatro décadas con la misma estructura orgánica, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha sido fortalecido para robustecer el rol del Presidente de la República en la conducción de la política exterior. Estas modificaciones aumentan la cantidad de instituciones bajo la dirección jerárquica del Presidente, revelando que sus equipos ministeriales son claves en la realización de la política exterior, especialmente en materia económica. Con el regreso de la democracia, esta ha sido el área de mayor desarrollo de la política exterior chilena, lo cual además de constituir un éxito para el país ha sido celebrado interna y externamente. Y ello se ha debido a que uno de los factores característicos de la política internacional chilena es el férreo control que ejerce el Presidente de la República en estas materias, con una participación muy menor del Congreso Nacional.
El presidencialismo reforzado en materia de relaciones exteriores se ha visto consolidado por la nueva estructura orgánica de que, con la Ley N° 21.080, se ha dotado a la Cancillería. La creación de dos subsecretarías y la coordinación de la política comercial exterior no son sino un reflejo de la relevancia de las relaciones económicas internacionales, lo cual se ha plasmado en esta nueva legislación que las pone bajo la dirección presidencial. En consecuencia, cualquiera sea el modelo político que surja en una nueva Constitución política, todo indica que la Cancillería, como aparato colaborador del Presidente de la República, debiera seguir al mando de tan relevante sector para la política nacional.
CONCLUSIÓN
En este capítulo se ha analizado el rol que cumplen los principales actores políticos en el diseño e implementación de la política exterior nacional. Para ello, se han reseñado las principales atribuciones que la CPR le ha conferido al Presidente de la República en materia de relaciones exteriores, cuya preponderancia en esta área no es una novedad de la actual regulación constitucional, ya que proviene de las Constituciones Políticas de 1833 y de 1925. También hemos visto el significativo reforzamiento institucional que ha vivido la Cancillería, como consecuencia de la aprobación de la Ley N° 21.080, que ha transformado este ministerio, dotándolo de nuevos órganos y competencias más precisas, especialmente en lo referido a las relaciones económicas internacionales. Asimismo, se ha podido advertir que el Congreso Nacional, a pesar de estar desprovisto de funciones relevantes en materia de relaciones internacionales, ha logrado influir en su diseño e implementación por medio de las comisiones de relaciones exteriores y de la actividad diplomática desarrollada por los miembros del Parlamento. No obstante, al carecer de la infraestructura organizativa de la Cancillería, estos tienen un mínimo espacio de influencia en la formación de la política exterior chilena.
El fuerte desequilibrio en el rol que desempeñan los actores principales de la política nacional permite explicar en parte el hecho de que Chile haya sido percibido tanto interna como externamente como una excepción dentro de América Latina. Ello se debe, precisamente, a la fortaleza del rol presidencial en el manejo de las relaciones exteriores. Por eso, ante la pregunta de si cabría introducir modificaciones relevantes en el equilibrio de poderes en la materia, y teniendo como antecedente el reciente fortalecimiento de la Cancillería, cabe ser cautelosos al momento de hacer reformas que alteren la idiosincrasia fuertemente presidencialista de nuestro país en la conducción de sus relaciones exteriores.
BIBLIOGRAFÍA
Aranda, Gilberto y Riquelme, Jorge (2011): “Los actores de la política exterior: el caso del Congreso Nacional de Chile”, Polis, vol. 28: pp. 2-24.
Burgos, Mauricio, y Riffo, José Luis (2014): “Introducción”, en Burgos, Mauricio, y Riffo, José Luis (eds.), Diplomacia parlamentaria (Valparaíso, Senado de Chile).
Chahuán, Francisco (2017): Modernización del Ministerio de Relaciones Exteriores: un paso necesario (Santiago, Editorial El Periodista).
Colacrai, Myriam, y Lorenzini, María Elena (2005): “La política exterior de Chile: ¿excepcionalidad o continuidad? Una lectura combinada de ‘fuerzas profundas’ y tendencias”, CONfines, vol. 1-2: pp. 45-63.
Fuentes, Claudio (2008): “Resistencias a un cambio organizacional: el caso de la Cancillería de Chile”, Revista de Ciencia Política, vol. 28, N° 2: pp. 53-76.
García Pino, Gonzalo y Contreras, Pablo (2014): Diccionario constitucional chileno. (Santiago, Tribunal Constitucional de Chile).
Huneeus, Carlos, y Berríos, Fabiola (2005): “El Congreso en el presidencialismo. El caso de Chile”, Revista SAAP, vol. 2, N° 2: pp. 345-91.
Lastarria, José Victorino (1865): Elementos de derecho público constitucional teórico, positivo i político (Santiago, Gante).
Nolte, Detlef (2003): “El Congreso chileno y su aporte a la consolidación democrática en perspectiva comparada”, Revista de Ciencia Política, vol. 23, N° 2: pp. 43-67.
Petersen, Mark (2017): “Instituciones e imágenes: política internacional y el Estado chileno”, en Jaksic, Iván, y Rengifo, Francisca (eds.), Historia política de Chile, 1810-2010 (Santiago, Fondo de Cultura Económica).
Rojas Aravena, Francisco (1997): “Chile: cambio político e inserción internacional 1964-1997”, Estudios Internacionales, vol. 119-120: pp. 376-406.
Stavridis, Stelios (2019): “La diplomacia parlamentaria: el papel de los parlamentos en el mundo”, Revista Española de Derecho Internacional, vol. 71, N° 1: pp. 187-206
Troncoso, Claudio (2011): Parlamento y política exterior de Chile: un balance de veinte años (1990-2010) (Santiago, Konrad Adenauer-Stiftung).
Valdivieso, Patricio (2007): “Congreso Nacional y política exterior chilena”, Estudios Internacionales, vol. 158: pp. 149-77.
Wilhelmy, Manfred, y Durán, Roberto (2003): “Los principales rasgos de la política exterior chilena entre 1973 y 2000”, Revista de Ciencia Política, vol. 23, N° 2: pp. 273-86.
Бесплатный фрагмент закончился.
