Читать книгу: «Neoliberalismo. Aproximaciones a un debate»

1. NEOLIBERALISMO.

APROXIMACIONES A UN DEBATE

La crisis política que vive el país, acentuada desde el “estallido social” de octubre de 2019 y reafirmada en las elecciones de constituyentes de mayo de 2021, con un repudio general a los partidos políticos, ha venido en paralelo a otra crisis en el plano de las ideas económicas la que, por cierto, se arrastra desde mucho antes. Ambas crisis confluyen en la crítica a lo que se denomina “el modelo neoliberal”. Este concepto cumple una función movilizadora para articular las demandas por cambios a las políticas concertacionistas de los años 90 en adelante, en particular aquellas que inciden más directamente en la persistencia de las desigualdades sociales. Es una estrategia política que ha simplificado los discursos y reflexiones, pero ha facilitado el uso de slogans de campañas y de ideas fuerza para inducir la movilización social. El problema es que, si bien articula y fortalece las movilizaciones sociales, por otro lado desvía el análisis y la reflexión de los aspectos neurálgicos que requieren cambios estratégicos. Al canalizar la atención y las energías hacia unas abstracciones muy livianas de contenido, por su generalidad, impide un abordaje efectivo de las palancas de cambio. Quizás el mejor ejemplo de lo dicho es lo que ocurrió a fines de 2020 con las leyes que autorizaron el retiro de fondos de pensiones ante la emergencia socio-económica provocada por la pandemia: mientras se reconocía la necesidad de una reforma al sistema de pensiones para mejorarlo en forma sustantiva, se optó por permitir el retiro de fondos cuyo efecto será exactamente el opuesto al deseado, es decir, afectará muy negativamente las pensiones de los sectores más pobres de la sociedad1.

Una característica común de ambas crisis es la simplificación del problema central que se aborda desde la economía y la política. Se simplifica cuando se proponen soluciones fáciles, intuitivas y aparentemente obvias. Esto suele llevar a ignorar las consecuencias indirectas, que pueden ser mucho más negativas que los aparentes beneficios. Es lo que se llama populismo. Un gobierno del pasado decidió redistribuir el ingreso rápidamente y duplicó la cantidad de dinero en un año para financiar nuevos programas sociales y aumentos salariales2. Con la misma rapidez la hiperinflación desmoronó todos los beneficios y los supuestos beneficiarios quedaron peor que antes.

Para la economía, el problema central es cómo gestionar y aumentar los recursos escasos en beneficio del bienestar general, considerando los efectos directos e indirectos de las medidas aplicadas. Para la política, es buscar acuerdos que fijen las reglas del juego democrático y aseguren la gobernabilidad. Pegarle al “modelo neoliberal” se ha convertido en el deporte favorito de quienes descalifican la economía como disciplina de gestión de la escasez y la política como disciplina de lo posible para la búsqueda de acuerdos ciudadanos. Por cierto, tanto la escasez que aborda la economía y que supone hacer prioridades como “lo posible” propio de la política requieren confrontar puntos de vistas y buscar acuerdos. En democracia ello supone el respeto a las reglas acordadas.

Nos proponemos entender mejor el significado del término “neoliberal” y sus contenidos más específicos, en distintas aproximaciones históricas, aunque sea modesta y parcialmente3. Sostendremos que hay distintos puntos de vista para entender el neoliberalismo, los cuales no siempre son excluyentes, pero sí apuntan a correctivos diferentes, que es lo que interesa para fines prácticos. Así, por ejemplo, en la literatura contemporánea Fernando Atria y sus co-autores del libro El otro modelo, que han sido especialmente críticos de la experiencia concertacionista, afirman que el modelo económico de la Concertación se sostiene en el modelo político de la dictadura, expresado en la Constitución de 1980, verdadera camisa de fuerza para impedir cambios estructurales. Este neoliberalismo lo caracterizan por la entronización del mercado como único asignador de recursos productivos y la entrega de la gestión de buena parte de los servicios públicos de salud, educación, transporte, cárceles al mercado. El rasgo central es aplicar soluciones privadas a problemas públicos. Muy importante sería la penetración mercadista en la cultura de una parte de la clase política, en el empresariado y en los principales líderes políticos de la Concertación (y, desde luego, de la derecha). Sostienen estos autores que el Chile de la Concertación se instaló en el extremo más neoliberal del péndulo ideológico y que sólo buscó atenuar los efectos más graves del modelo de la dictadura (Atria et al., pp. 23-24)4. En definitiva, sostienen, con ese enfoque se produjo una primacía de los intereses privados sobre los intereses públicos, una de las causas fundamentales de la desigualdad social y económica, y del malestar existente en la sociedad chilena.

Más recientemente, Eugenio Tironi caracteriza el modelo neoliberal en los siguientes términos, en su libro El desborde5. El objetivo principal de este modelo sería el crecimiento económico, al cual se supeditaron las políticas públicas. La economía se instaló como el límite y por encima de la política. Coincidiendo con Atria y coautores, según este autor se privilegiaron soluciones privadas por sobre respuestas colectivas. La institucionalidad política debería quedar subordinada a las leyes económicas. Se promovió la meritocracia, es decir, el esfuerzo individual, para el progreso personal y familiar. Se debilitaron las instituciones solidarias o intermedias, como la familia, los sindicatos, los territorios en la esperanza de que el mercado resolvería los problemas. Se entronizó una cultura individualista que permeó todas las esferas de la sociedad.

Una característica de la mayoría de los abordajes al tema es que conceptualizan el neoliberalismo como un casillero establecido, bien definido y organizado, un “modelo”. Sería como una maquinaria susceptible de ser usada o desechada6. Un enfoque alternativo y más interesante, a nuestro juicio, más productivo para discernir mejor de qué se trata, lo ofrecen Peck y Theodore7. Estos autores plantean que, más que una categoría fija y definida que describe una realidad, se trata de un proceso tendencial, adaptativo, nunca terminado, en el cual las reglas del sistema de mercado se proyectan a diferentes realidades y en función de contextos locales, geográficos, históricos. Así, hay “neoliberalismos” autoritarios, democráticos, populistas, etc. El término “neoliberal”, en cambio, como un concepto unívoco, simplifica y evita la complejidad de esas realidades. ¿Por qué se lo emplea con tanta frecuencia? Porque cumple más bien una función política, de movilización y agitación. Lo cual no implica, por cierto, ignorar su significado más profundo que es la forma como los capitalismos financieros de fines del siglo XX se han expresado y concretado.

En Chile la dictadura militar comenzó a imponer un neoliberalismo, con avances y retrocesos. Su máxima expresión se logró entre 1979 y 1982, cuando se intentó organizar una economía de libre mercado abierta, comercial y financieramente, amarrada a un patrón monetario de dólar fijo. Hizo crisis en 1982, cuando el gobierno se vio obligado a revisar sus bases y establecer nuevas regulaciones y controles que implicaron mayor intervencionismo estatal. La estrategia concertacionista a partir de 1990 profundizó algunas liberalizaciones económicas, como intensificar la apertura comercial aunque en forma más controlada y negociada, privatizar los sectores sanitarios con regulaciones previas, pero avanzó en otros ámbitos hacia un Estado social, con un amplio despliegue de programas focalizados en la superación de la pobreza extrema. Al mismo tiempo, la política como tal emergió con la transición democrática, después de haber estado reprimida durante la dictadura, y fue a partir de ese predicamento que se instaló el debate acerca de los ámbitos donde operaría el sistema de mercado y donde primarían los criterios políticos por sobre el mercado.

La experiencia concertacionista ciertamente heredó y mantuvo algunos rasgos de la estrategia económica de la dictadura, por razones profusamente debatidas8. Como se ha reiterado hasta el cansancio, hubo continuidad, pero también cambio9, con resultados reconocidos internacionalmente, como el alto crecimiento económico de la primera década, la fuerte disminución de la pobreza, la estabilidad financiera y económica, el desarrollo de una capacidad competitiva internacional que le abrió enormes mercados a las exportaciones chilenas, los avances en la educación y, sobre todo, la capacidad de establecer acuerdos de gobernabilidad entre actores políticos que se habían declarados enemigos. Estos resultados rompieron con la tradicional mediocridad del desarrollo chileno durante la mayor parte del siglo XX. Habría que considerar también la apreciación que de ellos tuvo la ciudadanía, que eligió y reeligió por cuatro veces consecutivas a gobiernos concertacionistas, sin mencionar que Chile se ha convertido en el siglo XXI en un polo de atracción para inmigrantes de otros países latinoamericanos, desesperanzados en sus propios lugares de origen.

Primero, un poco de historia de las ideas

Hagamos un poco de historia en un contexto más amplio. ¿Es el neoliberalismo un término que se acuñó durante la dictadura chilena para descalificar y criticar sus políticas económicas? Más de alguien podría sorprenderse si respondemos que no. Ese término se comenzó a usar en los años 30 del siglo XX, si no antes, y en un sentido totalmente contrario a su usanza contemporánea. Es una palabra que se acuñó para definir una revisión central de lo que en aquellos años se denominaba “liberalismo manchesteriano”, el liberalismo clásico del laissez-faire que se abrió camino en el siglo XIX.

En la Alemania de post Primera Guerra Mundial y post Gran Depresión de 1930, un país empobrecido en extremo, se debatía cómo iniciar una recuperación. En el debate había quienes postulaban importar el liberalismo clásico inglés. Alemania había sido un país proteccionista, con los primeros atisbos de un Estado de Bienestar y un sistema económico dominado por los carteles y monopolios. La elite política alemana miraba con cierta envidia el alto desarrollo industrial de Inglaterra y aspiraba a emular a este país. El liberalismo económico clásico podría ser el camino. Pero salieron opositores a esta idea. A juicio de éstos ese liberalismo había fracasado, estaba colapsado y lo que se imponía era fortalecer el Estado, desarmar los monopolios y oligopolios, regular los mercados, otorgar subsidios a las pequeñas empresas y pequeños agricultores, asegurar mínimos de subsistencia a la población10. Surgían estrategias económicas intervencionistas, como la política del Nuevo Trato en Estados Unidos, nuevas formas de regulación de los mercados en Europa y, por cierto, la planificación centralizada de la Unión Soviética.

Ante esto los economistas austríacos como Ludwig von Mises y Friedrich von Hayek expresaron una gran preocupación en cuanto sería el camino directo a la planificación central, al totalitarismo y a la pérdida de libertad. En 1938 se reunió en Paris un grupo destacado de economistas y sociólogos, convocados por el filósofo francés Louis Rougier para debatir el libro del escritor estadounidense Walter Lippmann, The Good Society, de 1937, motivados por la necesidad de redefinir las bases del liberalismo económico11. El evento fue conocido como el Coloquio Walter Lippmann, a partir del cual se empezó a usar el término “neoliberalismo”. En el coloquio participaron destacadas figuras del mundo intelectual, sociológico, político y económico, como el mismo Rougier, Lippmann, Wilhem Röpke, Friedrich Hayek, Michael Polanyi, Ludwig von Mises, Alexander Rüstow y otros. La gran preocupación común fue cómo enfrentar las amenazas a la libertad que venían desde el nazismo, del comunismo soviético y del intervencionismo en las economías occidentales. Al mismo tiempo, constataban que el liberalismo clásico había llegado a ser un laissez-faire que estaba en crisis y no daba cuenta de los nuevos problemas económicos y sociales. Como metodología de trabajo sostuvieron la necesidad de considerar la economía en forma integrada con el resto de la sociedad, especialmente con la política, entendiendo que ésta aporta la construcción de las instituciones básicas del derecho pero sin que deba interferir en el funcionamiento de los mercados.

Hayek estaba motivado por evitar las tendencias a favor de la planificación central, muy en boga en la Unión Soviética y mirada con cierta simpatía por algunos países occidentales. Le pareció que la planificación atentaba contra la libertad. Su argumentación se basó en el problema de cómo decidir las prioridades de la inversión y la producción, uno de los problemas centrales de la economía. Un comité de planificación no tendría cómo definir esas prioridades, sin caer en la arbitrariedad y la ineficiencia. Tal comité no tendría los datos necesarios sobre las necesidades reales de los consumidores, porque ésa es una información muy descentralizada, compleja y atomizada. Una información de carácter burocrático llevaría a errores gruesos en la asignación de recursos. En cambio, una economía de mercados libres y flexibles, competitivos, sí podría generar esa información a través de los precios. Son éstos los que permiten hacer cálculos económicos. El rol del Estado es fijar las reglas del derecho, las cuales deberían asegurar la libertad de cada individuo para participar en el mercado y expresar sus preferencias en el consumo. El Estado debería abstenerse de crear privilegios y monopolios, pero sí de asegurar la sobrevivencia de los más débiles y los desempleados a través de subsidios. La cartelización la veía como resultado del proteccionismo y privilegios estatales12.

La otra corriente fue liderada por Wilhem Röpke y Alexander Rüstow, quienes enfatizaron las fallas del laissez-faire y la alta concentración económica representada por los carteles. El Estado debería implementar unas políticas regulatorias que impidieran los monopolios y la concentración económica. Alexander Rüstow, uno de los primeros autores a los cuales se les atribuye el uso del término neoliberalismo, hizo una crítica profunda al “liberalismo manchesteriano”, la economía de libre mercado que se enseñaba en las universidades inglesas y norteamericanas y que algunos pretendían introducir en Alemania13. Pero Rüstow consideró que el liberalismo clásico o laissez-faire era incapaz de resolver los abusos y los problemas más graves de las sociedades capitalistas. No se trataría de suprimir el sistema de mercado ni la iniciativa privada, sino de regularlos con un Estado fuerte y capaz. De ponerle límites que beneficiaran a los consumidores, a los trabajadores y pequeños agricultores. Visualizó un sistema económico intermedio entre el socialismo, del cual estaba desencantado, y el liberalismo clásico. Se requeriría un sistema de mercado competitivo y un Estado fuerte, regulatorio de los abusos, incluso con una “policía del mercado”, y que introdujera solidaridad, sobre todo en tiempos de crisis, con impuestos progresivos a las empresas, subsidios a los asalariados de menores ingresos y seguros de desempleo. En su concepto, la economía debería estar subordinada socialmente. Entre los diferentes nombres que se barajaron para denominar tal sistema, hubo alusión a “liberalismo de izquierda”, “liberalismo social”, “ordoliberalismo” o “neoliberalismo”, acuñándose finalmente este último término14. Una buena mezcla entre el sistema de mercado y un Estado regulador. Su base filosófica era la defensa de lo público, de lo colectivo, por encima del individualismo exacerbado, pero entendiendo que el mercado sí podía cumplir una función social, si era adecuadamente regulado. En una palabra, se apuntaba a un sistema de gobernabilidad económica.

Esos dos tipos de pensamientos representaron, respectivamente, una Escuela Austríaca y una Escuela Alemana, la primera enfatizando la libertad individual, los mercados libres y la acción neutral del Estado a través del derecho, mientras la segunda abogó por fortalecer la capacidad regulatoria del Estado, para estimular la economía de libre competencia, impedir la concentración, los monopolios, los abusos a los consumidores e introducir elementos de solidaridad para proteger a los más débiles.

Después de la guerra, Hayek tomó la iniciativa de continuar esos debates, para lo cual convocó a un nuevo coloquio en Mont Pèlerin, Suiza, de donde surgió la Sociedad Mont Pèlerin. Aquí prevaleció la postura alternativa que él y von Mises habían preconizado, de un liberalismo con Estado neutro, rescatando y profundizando el concepto de la libertad individual y la espontaneidad de los mercados como base del neoliberalismo. Rechazaron la influencia creciente del keynesianismo, como promotora de un estatismo que podía llevar al socialismo en último término. El concepto de neoliberalismo quedó asociado, finalmente, a la Sociedad Mont Pèlerin dominada por Hayek y después, Milton Friedman.

En la Alemania de post-guerra, bajo la influencia intelectual de Walter Eucken y Alfred Müller-Armack y el liderazgo político de Konrad Adenauer y Ludwig Erhard, se comenzó a aplicar la versión liberal más asociada a Röpke y Rüstow y se la conoció mejor como “economía social de mercado” u “ordoliberalismo”. Este sistema se definió como una economía de mercado, pero con un Estado potente que debería corregir las principales fallas de los mercados, como las amenazas a la libre competencia derivadas de la concentración económica, la insuficiente producción de bienes públicos y la corrección de los resultados distributivos. Estos últimos se enfocaron en la organización de sistemas de seguros para enfrentar los riesgos (desempleo, enfermedades, vejez) y subsidios (por ejemplo, a la vivienda, a la educación). Al mismo tiempo se fortaleció la organización sindical para negociar los salarios. El objetivo central de la economía social de mercado fue aprovechar los beneficios de los mercados para asegurar la libertad económica y corregir las fallas de aquéllos para lograr una justicia social y la sociedad del bienestar15. El alto crecimiento económico de la post-guerra hizo posible el desarrollo de los Estados de Bienestar, el pleno empleo y el acceso de los trabajadores a los beneficios del aumento de la productividad. Este proceso se debilitó a partir de los años 70, con la caída del crecimiento económico, el aumento del desempleo y el estancamiento de los salarios reales, debido a una serie de circunstancias a las cuales se aludirá más adelante.

Entretanto, Hayek, asociado con Milton Friedman en la Sociedad Mont Pèlerin, desarrollaron su visión alternativa del neoliberalismo, anclada en la Escuela de Economía de la Universidad de Chicago. Aunque ellos nunca usaron el término, sí se referían al liberalismo como la base doctrinaria y filosófica de su modelo de economía de mercado, la minimización del papel del Estado, las privatizaciones de empresa, la libertad de precios y de comercio. Fue esta versión ultraliberal la que llegó a América Latina, principalmente a Chile, en los años 70, quedando asociada a algunas dictaduras militares de esta región. Volveremos sobre el tema más adelante.

En lo que sigue de este artículo, usaremos el término neoliberalismo a la usanza contemporánea, en el sentido hayekiano, a pesar de la ambigüedad que esconde el término, por ser el que se consolidó históricamente hasta nuestros días en la región. El sentido original, enfatizado por Rüske, lo seguiremos entendiendo como un “ordoliberalismo” o “economía social de mercado”, entendiendo el sistema de mercado junto a un Estado fuerte, regulador y orientado al bien común.

Así cambian los significados de las palabras y se introduce la ambigüedad. No nos gusta el neoliberalismo actual, pero ¿qué es lo que no nos gusta? ¿Vamos a arrojar la guagua con el agua de la bañera? ¿El mercado? Habría que decírselo a los chinos y a los vietnamitas. ¿El capitalismo? Bien, pero ni Marx supo cuando se iba a superar. Pensó que quizás cuando los países se desarrollaran y los trabajadores quedaran en la miseria, explotados. Hoy millones de pobres y excluidos en muchos países anhelan ser “explotados”.

¿Dónde se entronizó el neoliberalismo en la teoría económica?

En la formación de los economistas chilenos y latinoamericanos, han predominado las tradiciones anglo-sajonas y liberales. Los postulados básicos han sido la racionalidad individual, la ausencia de interdependencias de las decisiones y el principio de la optimización, es decir, dados los recursos disponibles para satisfacer las necesidades, los individuos deben establecer las prioridades y asignar los recursos de manera de obtener el máximo beneficio personal. A partir de esos postulados, venía (y viene) toda la construcción intelectual y teórica que ayudaría a diseñar técnicas para hacer un buen uso de los recursos escasos y alcanzar el máximo de bienestar.

La teoría neo-clásica trató de explicar el funcionamiento de los mercados incorporando las preferencias de los individuos al análisis de los factores de costos que había caracterizado el enfoque clásico. Así se terminó de elaborar la visión más completa de los mercados, basados en la oferta (costos de producción) y en la demanda (preferencias individuales). La llamada “tradición ortodoxa” de la economía, formulada desde Adam Smith y consolidada en el llamado “neo-clasicismo” económico de Alfred Marshall, llegó a construir un enorme edificio conceptual, en el cual los mercados y los precios, la oferta y la demanda por bienes y servicios, el equilibrio de aquéllos, los procesos de ajustes, que determinan la eficiencia en el uso de los recursos, han sido los bastiones de la teoría y de las políticas derivadas de ésta. Smith pensó mucho en el símil de la maquinaria del reloj, como un mecanismo casi perfecto que funciona por su propia cuenta, salvo que necesita que alguien le dé cuerda, lo ponga en marcha y lo regule cuando se desalinea. Concibió la economía de mercado como un mecanismo semejante, que puede llegar a funcionar por su propia cuenta, aunque tuvo cuidado de afirmar que, en todo caso, el sistema de mercado supone individuos con sentimientos éticos y virtudes ciudadanas, entre las que destacó la empatía por los demás y un Estado que vele por el bien común. El mercado debía entenderse como parte de los tejidos sociales.

Esta teoría culminó con las teorías del equilibrio general, en las cuales se miró al conjunto de la economía para observar la coherencia entre los equilibrios de los mercados individuales con la macroeconomía. ¿Serían suficientes todas las demandas de los individuos para generar la producción adecuada y los empleos necesarios para absorber a toda la fuerza de trabajo? Es la cuestión clásica del equilibrio macroeconómico. Los neo-clásicos sostuvieron que existiría una tendencia a un equilibrio global y automático de la economía, en la medida que los mercados y los precios fueran suficientemente flexibles y libres. David Ricardo lo expresó en términos de que “la oferta crea su propia demanda”, Walras lo explicó a través de un proceso de tanteo y aproximaciones sucesivas hasta alcanzar una situación óptima, de máximo bienestar social dados los recursos disponibles. Keynes, en cambio, cuestionó esa conclusión y sostuvo la posibilidad de que existan desequilibrios macroeconómicos sostenidos. Esto lo llevó a la necesidad de un Estado regulador del equilibrio macroeconómico16.

El problema es que esas teorías basadas en las decisiones individuales son insuficientes para tomar decisiones sobre las prioridades en las estructuras de inversión y de gasto a nivel de la sociedad17. Dejaron abierta la cuestión de cómo asignar recursos sociales, por ejemplo, los que manejan los gobiernos. Cómo decidir las prioridades. En una dictadura sería el dictador quien decidiría. Pero en una democracia, el camino es el de la política y las decisiones electorales. Aquí es donde se encuentran la economía y la política. No hay más alternativa que recurrir al voto de los ciudadanos, representados por las autoridades políticas, para que se manifiesten las prioridades. Una de las más básicas es cómo decidir sobre la distribución de los ingresos. La teoría económica se manifestó incapaz de pronunciarse al respecto, porque ello involucraría introducir juicios de valor sobre la importancia de algunos individuos sobre otros. Pareto ofreció un criterio y es que se justificaría hacer un cambio en la asignación de recursos en la medida que por lo menos un individuo pueda mejorar su bienestar sin perjudicar al resto. Eso define el “óptimo de Pareto”. Por cierto, este criterio no es muy útil a la hora de tomar decisiones sobre grandes conglomerados de personas y sobre todo en sociedades muy estratificadas. Aquí es donde los economistas encargados de las políticas públicas llegan al límite de sus posibilidades técnicas, porque necesariamente deben involucrarse en criterios políticos que son los que en último término definen las prioridades en sociedades democráticas. La tentación economicista es disfrazar argumentos políticos con supuestos argumentos económicos. Lo que sí pueden y deben hacer es mostrar las consecuencias económicas de las prioridades políticas, de modo que los electores y las autoridades tomen decisiones a sabiendas de lo que podrá ocurrir18.

Estas teorías se consolidaron a fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Por cierto, hubo detractores, como se dijo, que cuestionaron muchos de los supuestos y postulados. Uno de los más importantes en la primera mitad del siglo XX fue John M. Keynes, quien cuestionó la hipótesis de que la oferta crea su propia demanda y que haya ajustes automáticos cuando se producen desequilibrios macroeconómicos con desempleo masivo. Keynes introdujo el concepto de la incertidumbre y de las expectativas, las cuales en tiempos de crisis son muy difíciles de prever y manejar. En estos casos se requieren intervenciones externas a la economía, del Estado básicamente. En este sentido, Keynes planteó que el equilibrio general postulado por la teoría neo-clásica tradicional sería un caso especial, aplicable en situaciones de pleno empleo, pero en la generalidad de los casos los problemas se relacionan con el desempleo persistente y las expectativas de tiempos de crisis que hacen muy difícil el manejo de las políticas económicas propias de modelos ideales. Por eso recomendó una política fiscal activa, es decir, un uso del gasto público que compense las malas expectativas de los mercados. Consideró que su teoría era más bien “una teoría general”.

Después vinieron otros cuestionamientos o revisiones de la ortodoxia. Terminada la Segunda Guerra Mundial se comenzó a cuestionar sus aplicaciones más simples, a partir del surgimiento de la llamada “economía del desarrollo”, una nueva disciplina, no muy prestigiada en la tradición, pero con creciente raigambre en las latitudes latinoamericanas y en las nuevas generaciones de economistas preocupados por los aparentemente insuperables problemas de los países de la periferia mundial. Una característica especialmente atractiva de esta nueva disciplina era que incorporaba a la mesa otras dimensiones de la economía, ignoradas usualmente. Mercados que no son perfectamente competitivos, sino con fuertes estructuras de poder monopólico. Sociedades muy estratificadas y heterogéneas, que hacían muy cuestionable hablar de “empresas representativas” o “consumidores representativos”. Criticó los supuestos relacionados con el concepto del homo economicus, el individuo racional y desprovisto de un contexto social que genera interdependencias. Mercados y precios que no se forman muy espontáneamente, sino son estructurados por las instituciones, los Estados y los poderes económicos. Estados, a su vez, que eran (y son) expresiones del poder político, no siempre muy representativo de la ciudadanía. Cambios en los panoramas de la economía que no eran sólo marginales, un postulado de las metodologías convencionales, sino que podían ser también discrecionales, abruptos, estructurales. Cambios, a su vez, muy determinados por las circunstancias históricas e idiosincráticas, muy lejanas del eterno presente de los panoramas estáticos que, por simplificación, postulaba la ortodoxia. En una palabra, la “economía del desarrollo” llamó a considerar el espacio de la sociedad en la cual ocurren los fenómenos económicos y políticos.

Aunque éstas y muchas otras consideraciones han cuestionado a lo largo del tiempo la tradición ortodoxa y han diversificado los saberes de la llamada “dismal science” (la “ciencia lúgubre”, como ha sido también denominada la economía), el edificio de ésta se mantuvo en pie, dominando las enseñanzas y recomendaciones emanadas de los principales centros del saber académico del mundo. Una contrarrevolución teórica cuestionó a Keynes, más allá de las críticas puntuales que habían existido. En términos teóricos, se sustenta en el colapso del keynesianismo a fines de los años 70, la crisis de la economía del desarrollo y el fortalecimiento de las teorías de la escuela austríaca (Mises, Hayek), del monetarismo a la Friedman, la “nueva” escuela clásica de las expectativas racionales, la reivindicación del libre comercio y la escuela de la Public Choice. Como propuesta de política económica, se expresaría en el Consenso de Washington. Para Luis Carlos Bresser Pereira esta contrarrevolución dio origen al neoliberalismo contemporáneo, apoyado políticamente en una nueva derecha19.

Hay dos tipos de críticas principales a la teoría keynesiana: una más elemental, sostiene que el argumento keynesiano de que no hay ajuste automático cuando existe desempleo masivo, depende de que los salarios nominales sean rígidos a la baja. Es decir, como los contratos de trabajo estipulan salarios fijos por un período determinado, impiden su ajuste a la baja cuando hay desempleo. Si los trabajadores o los sindicatos aceptaran rebajas salariales cuando el desempleo se prolonga, podría haber una recuperación más pronta. Si esos ajustes salariales a la baja no ocurren, ello significaría que los trabajadores aceptan voluntariamente el desempleo. Algunos gobiernos de extrema derecha (de Pinochet, Reagan, Thatcher, entre otros) que adhirieron a esta visión, siguieron políticas anti-sindicales para facilitar el cambio de actitud de los trabajadores. Los sindicatos, en cuanto organizaciones que rigidizan el mercado laboral, serían contrarios al logro de un óptimo social.

Por otro lado, la crítica a Keynes de economistas como Milton Friedman, sostuvo que un aumento de la demanda global “a la keynesiana”, es decir, estimulado por el Estado, podría aumentar el ingreso, el empleo y el consumo en forma transitoria, pero eventualmente se traduciría en más inflación a medida que fuera desapareciendo la capacidad productiva ociosa. Por ejemplo, en la renegociación de los contratos de trabajo, en este contexto habría reajustes salariales o indexación, que llevarían a aumentos de precios, con lo cual los salarios reales volverían a bajar. O sea, a corto plazo, los salarios reales y el ingreso podrían aumentar, pero a mediano o largo plazo se retornaría a la situación inicial: aumento de la inflación, caída de salarios reales y del consumo y desempleo. No se le puede ganar al mercado. La existencia de instituciones que interfieren con el libre funcionamiento de los mercados (como los sindicatos o la legislación laboral) sería la verdadera causal del desempleo y de las crisis. Una contra-argumentación proviene de la experiencia de varios países nórdicos: éstos reconocieron la legitimidad de los sindicatos y de las organizaciones empresariales en los procesos de negociaciones salariales, los cuales a través de la cooperación, políticas de ingresos y de productividad, consiguieron un crecimiento económico estable y equitativo en la post-guerra, con muy bajo desempleo y baja inflación. Esta experiencia demuestra que los mercados requieren de instituciones que regulen los conflictos y estimulen la cooperación20.

Hubo un segundo tipo de críticas, más sofisticadas, proveniente de economistas de la tradición de Chicago, como Robert Lucas o Robert Barro, que dieron origen a la teoría de las expectativas racionales. Argumentaron que la teoría macroeconómica de Keynes no tenía un fundamento en la teoría microeconómica, del comportamiento racional de los agentes. Es una crítica de inconsistencia teórica. El argumento ortodoxo es que los agentes económicos son racionales, autónomos e inteligentes. Tienen información completa sobre el funcionamiento de la economía y los efectos de los cambios en las políticas, con lo cual pueden actuar en consonancia y adaptarse a la nueva situación de acuerdo a sus propias preferencias. Por ejemplo, si el Banco Central aumentara la cantidad de dinero para expandir la liquidez, los agentes económicos racionales proyectarían que la mayor liquidez se distribuiría por igual entre todos los mercados, sin afectar mayormente algunos precios en particular. No se alterarían los equilibrios parciales de cada mercado. El resultado final es que habría un aumento del nivel general de precios, pero sin cambios significativos en los precios relativos de cada producto. No habría aumentos del producto nacional real ni del nivel del empleo, excepto transitoriamente.

Por otro lado, si el Estado actúa a través de la política fiscal aumentando el gasto para expandir el ingreso y el empleo, los agentes se dan cuenta de que más adelante el Estado tendrá que subir los impuestos para pagar la deuda en que incurrió en primer lugar. Esta expectativa los induce a aumentar su ahorro privado para pagar esos impuestos futuros. Con esto, disminuyen su consumo y compensan negativamente el aumento del gasto público con menor gasto privado. Las cosas vuelven a su situación inicial. Es posible que por un corto plazo haya algún efecto real de mayor actividad, pero eventualmente, a más largo plazo se retorna al desequilibrio inicial. El corolario de estas nuevas teorías fue que tanto las políticas monetarias como fiscales, son ineficaces para modificar las tendencias reales del producto nacional y del empleo.

El supuesto crucial de este enfoque es que hay información perfecta o casi-perfecta entre los agentes económicos y de que todos tienen en mente unas previsiones válidas, en el promedio, acerca de cómo se comportan los mercados. Son supuestos muy discutibles y que tampoco tuvieron sustento empírico21.

Estas teorías se popularizaron a partir de los años 70, después de que la crisis del petróleo de 1973-74 provocara un shock de oferta, con un fuerte aumento de los precios del crudo, lo cual, a su vez, impulsó una inflación a nivel mundial. Bajo el predominio monetarista, que concebía la inflación como un resultado de la expansión monetaria, se preconizó una restricción monetaria y aumento de las tasas de interés para contener la inflación. A mediano plazo, la política monetaria debería apostar a una inflación estable, manipulando la tasa de interés del Banco Central para que la cantidad de dinero aumentara en forma estable y sostenida, conforme creciera la economía. Esto aseguraría también un crecimiento económico estable con mínimas fluctuaciones. El desempleo se ajustaría a un nivel neutral, que es el que aseguraría una inflación estable.

De acuerdo a esta escuela el Estado no debería interferir en los mercados, tendría que rebajar los impuestos y los gastos públicos y dejar que opere el mercado libremente. Hay que permitir los ajustes automáticos. Se apuntó también al comportamiento de los agentes del Estado, los cuales no serían entidades benevolentes, sino que estarían motivados por su interés individual. Los agentes públicos no tendrían un comportamiento muy distinto de los agentes privados. Sus incentivos serían el acceso al poder y a las rentas que se derivan de éste (teoría de la elección pública o Public Choice). El Estado no es benevolente como se suponía en los enfoques intervencionistas o social-demócratas.

Estas bases teóricas llevaron a las políticas de desregulación industrial y financiera, eliminación de controles de precios y privatización de empresas públicas en los años 70 y 80. La economía sería un sistema autosuficiente, que no debería subordinarse a ningún otro orden de la sociedad. El Estado y la política deberían limitarse a asegurar las condiciones mínimas de funcionamiento de la sociedad: el orden público, la soberanía territorial, la justicia, el estado de derecho y la propiedad privada. Eventualmente y en casos de necesidad evidente, el Estado podría ocuparse de la sobrevivencia de los sectores más pobres a través de subsidios que no deberían interferir con el funcionamiento de los mercados. Para esto la tributación debería tener efectos neutrales en los incentivos de mercado, por ejemplo, no alterar los precios relativos de los bienes.

Desde un punto de vista más amplio y general, pero en esa perspectiva teórica, una economía con esas características llevaría a un óptimo social. Los recursos económicos se aprovecharían al máximo y la sociedad alcanzaría su mayor bienestar. El Estado no debería interferir, ni tampoco las organizaciones sociales, gremios o sindicatos, los que más bien deberían abolirse.

Esta contrarrevolución teórica es la base conceptual del neoliberalismo más extremo que se empezó a implementar en muchos países del mundo en los años 70 y 80. Se consolidó en las universidades occidentales y en los organismos internacionales. Llegó a constituir el nuevo canon en la economía, pero tuvo graves consecuencias, como las recesiones de los años 90 en diversas partes del mundo y la gran recesión financiera internacional de 2008 provocada, a juicio de muchos conocedores, por la porfía en estimular las desregulaciones, las especulaciones y la perversión en los principales mercados financieros internacionales. Los gobiernos neoconservadores de Reagan y Thatcher contribuyeron con esas políticas a una globalización distorsionada por la concentración financiera, la falta de transparencia y los intereses creados, que estuvieron detrás de la grave crisis de esos años.

Neo-institucionalismo

A partir de 1989 y 1990 se produjo la caída de los socialismos reales en Europa del Este. En sus procesos de transición algunos de esos países también abrazaron rápidamente esa forma de neoliberalismo. Pero la crisis financiera de 2008 echó por tierra muchas de las expectativas que se habían formado los impulsores de ese pensamiento. De hecho, varios analistas muy destacados a nivel internacional denunciaron la responsabilidad que tuvieron esas políticas de desregulación de los mercados, sobre todo financieros, en la gestación de esa crisis22. Se promovieron comportamientos especulativos en gran escala que desembocaron en las quiebras de bancos en Estados Unidos y otros países y la gran recesión de ese año. A raíz de esa crisis se produjo un resurgimiento de las ideas keynesianas, aunque en medio de la complejidad de un mundo globalizado, que no fue el contexto en el cual Keynes desarrolló sus teorías.

Desde otros ángulos se estaba reconociendo que había otras dimensiones en que avanzar. Se trata de la cuestión de la institucionalidad en la cual se insertan los sistemas de mercado. Las crisis financieras en que se debatían muchos países emergentes, sobre todo en América Latina, como en Europa del Este y en Asia, había sacado a la palestra la renovación y modernización institucional desde los años 90. Había una rama de la ciencia económica que había estado relegada a lugares inferiores en el ranking de prestigio y popularidad de las teorías, la que se conoció como el institucionalismo. Dos economistas ganadores del Premio Nobel de Economía le dieron nuevos aires a esa corriente (que ya venía desde fines del siglo XIX, pero había sido mirada en menos), Ronald Coase y Douglas North, los cuales contribuyeron a colocar en un alto sitial a lo que se ha denominado neoinstitucionalismo. Sus contribuciones pueden parecer triviales a los ojos profanos, pero todos los primeros principios siempre parecen triviales.

La idea de Coase fue que las transacciones que ocurren en los mercados tienen costos inherentes. No son transacciones como en una feria libre, del tipo pasando y pasando. Los intercambios modernos suponen contratos, explícitos o implícitos, obligaciones contractuales de cada una de las partes, garantías recíprocas, seguros, responsabilidades. El vendedor de un supermercado implícitamente se obliga a vender mercaderías que cumplen ciertos estándares de sanidad, conservación y calidad. Y así, hasta los contratos más complejos y elaborados, entre los cuales están los de compras y ventas de activos, de bienes raíces, de compañías, etcétera. Esto implica que el intercambio tiene costos de por sí, de información, de estudios, de seguridades, de garantías, de tiempos de espera. Coase los llamó costos de transacción y en las economías modernas no son triviales. Esto obliga a la creación de instituciones, como las regulaciones garantistas, las normas de seguridad y salubridad, las normas jurídicas que sancionan los incumplimientos y engaños. Douglas North agregó, por su parte, que los sistemas de mercado siempre han requerido de instituciones que les den seguridad y confianza. Una de las razones de por qué el despegue económico se inició históricamente en los Países Bajos, aun antes que en Inglaterra, fue porque ahí se empezó a usar diversos instrumentos de pagos, como los cheques y las letras de cambio, que facilitaron el comercio y por ende, la división del trabajo. Un libro de gran influencia en años recientes, que se basa en el neoinstitucionalismo y trata de explicar las diferencias en el éxito en el desarrollo de los países es Por qué fracasan los países, de los historiadores económicos Daron Acemoglu y James A. Robinson23.

Desde otro punto de vista, aunque convergente, Karl Polanyi, un economista húngaro de la primera mitad del siglo XX, había planteado en un libro trascendental, La gran transformación, que las economías de mercado han sido históricamente una construcción de los Estados. Los mercados no existen en el vacío sino en una institucionalidad que define las reglas del juego. Pero Polanyi ha sido más reconocido y admirado por su predicción de que los mercados son instituciones invasoras, que avanzan al interior de las sociedades y penetran en sus tejidos sociales, modificándolos o destruyéndolos. El camino histórico fue uno en que el mercado era una dimensión muy restringida de las actividades sociales y sometida a las culturas y ordenamientos sociales (los mercados estaban subordinados al sistema social). De a poco la economía de mercado fue adquiriendo más relevancia y desplazó, en consecuencia, los sistemas de valores y culturales que creaban el orden social. En el límite (y en la práctica) se llega a la sociedad de mercado, en que las reglas del mercado prevalecen sobre toda otra regla, cultura o sistema de valores. Todo se mercantiliza, incluso las decisiones familiares (postura del economista de la Universidad de Chicago Gary Becker). Nos compenetramos de una cultura de cálculo monetario y mercantil en que todo tiene un precio (al decir de las mafias, toda autoridad tiene un precio). En el lenguaje actual, sería el neoliberalismo en pleno. Un caso que se podría considerar ilustrativo de este proceso es el de China en el cual, a partir de un régimen comunista férreo y una economía centralizada, el sistema de mercado ha comenzado a penetrar, incluso en el sistema de valores tradicionales de ese régimen. A principios del siglo XXI China se ha convertido en un campeón del libre comercio mundial.

Mientras Coase y North plantean que los mercados necesitan instituciones para su mejor funcionamiento (para aplicar las regulaciones y decisiones políticas), y que estas instituciones pueden ser más eficientes o menos eficientes, más justas o menos justas, Polanyi abordó principalmente la dinámica que se da entre la expansión del sistema de mercado y la defensa de un sistema de valores propios de toda sociedad. Por lo tanto, en la visión de Polanyi, sería necesario que las sociedades establecieran instituciones que limitaran la lógica del mercado, si quisieran preservar sus identidades. En estas visiones no se está hablando necesariamente del Estado, aunque ciertamente el Estado tiene mucho que hacer en el desarrollo de la institucionalidad.

A partir de estas contribuciones, las preocupaciones principales de la economía política y del debate internacional pasaron a centrarse desde fines del siglo XX en cómo desarrollar unas instituciones que logren desarrollar las economías, al mismo tiempo que limitar y regular los mercados, de modo de asegurar tanto la eficiencia de éstos como la protección de los valores y prioridades que la sociedad quiere preservar (tema eminentemente político y que involucra al régimen democrático). Este es el vínculo que faltaba para conectar endógenamente la economía de mercado con la política y la democracia. Porque esos sistemas de valores sólo pueden implementarse a través del sistema político. En un régimen comunista o autoritario, será el partido único o el dictador quien imponga esos valores. En un régimen democrático, es éste a través de sus sistemas de representación, el que deberá definir las prioridades del ordenamiento social y el carácter del sistema de mercado.

De esta manera, la contribución central de la economía política de fines del siglo XX ha sido la focalización en las instituciones más adecuadas para implementar las políticas públicas.

Un capitalismo financiero

Para retomar la cuestión del significado del término neoliberalismo, sugiero el siguiente abordaje. Lo que hemos tenido en el último medio siglo es una transformación capitalista: del capitalismo industrial que se conoció desde fines del siglo XIX, se pasó a fines del siglo XX a un capitalismo financiero, estimulado por la globalización y las revisiones teóricas neoconservadoras, aludidas más arriba. Por cierto, acompañado de una nueva cultura mercantil e individualista que ha permeado los valores sociales y democráticos. Es este tipo de capitalismo el que ha facilitado la extrema concentración de la riqueza (por la alta movilidad del capital, su capacidad de generar y extraer rentas a través de negocios inmobiliarios, bursátiles y de explotación de recursos naturales, los paraísos fiscales que facilitan la evasión de impuestos, el oportunismo por parte de una clase gerencial multinacional para fijarse remuneraciones desproporcionadas, la rotación entre altos cargos empresariales y altos cargos políticos). Este capitalismo ha aprovechado las nuevas oportunidades de negocios a nivel mundial y las nuevas tecnologías informáticas para establecer redes de poder y de influencia, a través de la propiedad de los medios de comunicación y del lobby político. No emergió gratuitamente, por voluntarismos o intereses espúreos, ni por motivaciones académicas. Es una consecuencia de la forma cómo se abordó la transformación del capitalismo a partir de la década de 1970.

El capitalismo agrario que hubo durante el siglo XIX en Inglaterra, país pionero del sistema, se basó en el trabajo de los campesinos para beneficio de los latifundistas. El progreso tecnológico aumentó la productividad de la tierra, bajaron los precios de esos productos, las rentas de los terratenientes cayeron, se desocupó mucha mano de obra y los campesinos tuvieron que desplazarse, azuzados por el hambre, para convertirse en proletarios industriales. Fueron tiempos muy duros, de pobreza extrema y salarios muy bajos por la abundancia de mano de obra proveniente de los campos. Charles Dickens describió muy bien esas condiciones de vida en la Inglaterra del siglo XIX.

Hacia finales de ese siglo hubo movilizaciones de trabajadores, organización de sindicatos y partidos obreros que demandaron un cambio en las condiciones sociales. Los Estados crearon sistemas de seguridad social para prever los riesgos de la vejez y de las enfermedades, invirtieron en obras de infraestructura, lo que se llama bienes públicos y viviendas. En Alemania el canciller Bismarck fue pionero en organizar un sistema de seguridad social a fines del siglo XIX. Comenzó a gestarse lo que se conoció como el Estado de Bienestar.

El mundo occidental se convulsionó durante el largo período que va desde la primera hasta fines de la segunda guerra mundial. En el tiempo de entreguerras se produjo la Gran Depresión mundial, con desempleo masivo y una crisis económica que arrojó a la miseria a millones de personas alrededor del mundo. Muchos pensaron que era el colapso definitivo del capitalismo. En Inglaterra Lord Keynes propuso su nuevo enfoque conceptual para entender y estabilizar las economías. En Suecia, Gunnar Myrdal abordó las bases para un moderno Estado de Bienestar que le diera una protección social a los trabajadores. En Alemania, Alexander Rüstow y Alfred Müller-Armack proponían un ordoliberalismo, que abogaba por un nuevo tipo de liberalismo económico, con un Estado fuerte para regular la competencia, impedir los monopolios y apoyar a las pequeñas y medianas empresas. Las fuerzas sociales y políticas se estaban moviendo en la dirección de un mayor equilibrio entre los roles del mercado y el Estado. Por cierto, a un costo, el aumento de los impuestos, pero con un beneficio, una mayor prosperidad, justicia social y democracias liberales más estables.

También fue necesario reformular toda la arquitectura de la economía internacional, ya que el viejo orden del patrón oro (y sus ajustes automáticos) había terminado de derrumbarse. Se estableció un sistema financiero destinado a facilitar el intercambio comercial entre los países, a establecer arreglos para facilitar los pagos entre países deudores y acreedores y un mecanismo, una especie de banco, que proveyera los medios de pago internacionales. Tal fue la misión del Fondo Monetario Internacional (Acuerdos de Bretton Woods), el cual debería velar por que se respetaran las reglas acordadas. Entre otras, se trataba de que hubiera paridades fijas entre las monedas y el control de los movimientos de capitales para evitar la especulación y la desestabilización. Por cierto, toda esta arquitectura se basó en un pilar de sustentación: la posición hegemónica de Estados Unidos y el dólar como moneda dura a la cual se anclaría todo el sistema financiero. Fue la fortaleza y también la debilidad de la economía internacional post-Bretton Woods.

En las economías occidentales, este sistema financiero internacional y el papel rector de los Estados para impulsar la reactivación económica y las políticas de bienestar de las naciones, conformaron lo que se conoció como un capitalismo social-demócrata. Éste fue especialmente exitoso en Europa en disminuir el desempleo a niveles del 2 por ciento o menos y en sostener tasas de crecimiento económico en torno al 4 por ciento anual, nunca alcanzadas antes, a lo largo de las décadas de los años 50 y 60, sobre todo en los países nórdicos. Se desarrollaron instituciones que les permitieron a los trabajadores organizarse, negociar con sus empleadores en forma colectiva y convertirse en unas clases medias emergentes. Muchos países europeos organizaron Comités Económico-Sociales destinados a facilitar los diálogos entre los actores sociales para definir las grandes prioridades de las políticas públicas. En Estados Unidos hubo también algunas políticas de bienestar y de regulación de la concentración económica, pero en el marco de una economía liberal.

Hacia fines de los años 60 cambiaron las circunstancias. El mundo occidental se había llenado de dólares. La abundancia de esa moneda provocó su propio socavamiento. Los flujos de dólares hacia el resto del mundo se explicaban por un creciente déficit financiero de los Estados Unidos, provocado tanto por las transferencias de capital de ese país hacia el resto del mundo, por la pérdida de competitividad relativa frente a sus rivales comerciales y por el involucramiento en guerras exteriores como parte de la Guerra Fría. A su vez, Europa y Japón habían obtenido altos crecimientos de productividad y fortalecieron sus monedas. Algunos países, como Francia con el general De Gaulle al frente de su gobierno, desconfiaron de la estabilidad del dólar y comenzaron a retirar sus reservas en esa moneda depositadas en la Reserva Federal de Estados Unidos para convertirlas en oro. Esta sangría de oro monetario obligó al gobierno de Nixon a suspender la libre convertibilidad del dólar en 1971 y dos años después, a decretar su devaluación. La guerra de Vietnam no fue poco importante en la desestabilización financiera de los Estados Unidos.

Comenzó, así, la crisis del sistema financiero internacional basado en el dólar y en los Acuerdos de Bretton Woods de la post-guerra. Cada país se desafilió de su paridad fija con el dólar y se inició una carrera de devaluaciones y ajustes sucesivos de las paridades cambiarias. Fue una guerra comercial desatada y un terreno fértil para la especulación en divisas. La inflación se esparció rápidamente entre países que habían sido garantía de estabilidad financiera, los cuales aplicaron políticas anti-inflacionarias basadas en la restricción monetaria, antesala de la recesión y el desempleo.

Para hacer las cosas peores, los países exportadores de petróleo organizaron el cartel APEC, que le echó más leña a la hoguera. La década de los años 70, especialmente después de 1973, marcó el término del período de bonanza de post-guerra. En cambio, se inició un acelerado aumento de los movimientos financieros internacionales con fuerte volatilidad y especulación. Entre 1973 y mediados de los años 90, la proporción entre flujos internacionales de divisas y las transacciones comerciales, aumentó en 35 veces: por cada dólar de comercio internacional en 1973 se movían 2 dólares en divisas, relación que aumentó a 70 dólares que se movieron en divisas por cada dólar de mercancías transadas.

En esos años se produjo una de las transferencias de dinero más masivas de la historia moderna, hacia los países exportadores de petróleo, principalmente países árabes. Ese dinero fue reciclado a través de los bancos occidentales y provocó un endeudamiento brutal de los países deficitarios, entre ellos, la mayoría de los de América Latina, seducidos por la abundancia de los petrodólares. El proceso culminó cuando en 1981 la Reserva Federal de Estados Unidos dictaminó un fuerte aumento de las tasas de interés, bajo el predicamento de que la inflación se explicaba principalmente por el exceso de dinero, el que había que encarecer. Muchos países, sobre todo en desarrollo, no pudieron pagar sus deudas, encarecidas ahora por el aumento de los pagos de intereses y se declararon en moratoria. Vinieron los procesos de ajustes forzados, es decir, políticas de austeridad, disminución de gastos y de inversión, privatizaciones, alto desempleo y estancamiento. En América Latina, la década de los años 80 se conoció como la “década perdida”.

Fue un tsunami financiero internacional que arrasó con las instituciones creadas en la post-guerra y con la larga bonanza económica que aquellas habían facilitado. Se erosionó la base de los Estados de Bienestar. Pero hubo un agregado. Se habían instalado gobiernos autoritarios o de derecha reformista (Pinochet, Thatcher, Reagan), que buscaron restaurar las bases del liberalismo económico decimonónico. Hubo procesos de desregulación financiera y rebajas de impuestos. Las ayudas monetarias estarían disponibles en la medida que se desmantelara la institucionalidad de los Estados de Bienestar y se instauraran sistemas de liberalismo económico extremo. El capitalismo industrial estaba dando paso a un capitalismo financiero.

La transformación internacional

Otras circunstancias internacionales cambiaron completamente el panorama del período de la Guerra Fría y contribuyeron a la transformación del capitalismo en un sistema predominantemente financiero, especulativo y globalizado. Se pueden resumir en cinco: en primer lugar, la caída del Muro de Berlín y con él de los socialismos reales, como se llamó a los experimentos totalitarios amparados por la Unión Soviética. Esto dio lugar a una ola de revoluciones democráticas en la mayoría de los ex países socialistas. En segundo lugar, un proceso explosivo de reformas económicas promercado que tuvo lugar en ese mundo, principalmente de Europa Central y del Este, incluida la ex Unión Soviética, pero también en América Latina cuando se instaló el llamado “Consenso de Washington”, un programa de liberalización económica y ajustes financieros para abordar la crisis de la deuda externa de esos años. En tercer lugar, coincidiendo en el mismo sentido, el “milagro económico” de China y algunos países de su esfera de influencia socialista, como Vietnam, los cuales, en base a la incorporación de criterios de mercado en algunos segmentos de sus economías, la atracción de inversiones extranjeras y el fomento a las exportaciones, compitieron fuertemente con las economías occidentales. En cuarto lugar, la revolución informática y de las comunicaciones que provocó una nueva revolución industrial y la caída del “fordismo”, el sistema de producción en gran escala basado en el montaje de piezas y partes estandarizadas. El resultado ha sido la creciente robotización e internacionalización de la producción industrial, cuyo ícono se ha conocido como “el automóvil mundial” y, más recientemente, la inteligencia artificial. Los procesos de producción se han mundializado. Por último y como consecuencia de las circunstancias anteriores, una expansión del libre comercio internacional en base a tratados y acuerdos comerciales complementó la globalización financiera ya iniciada en las décadas anteriores.

El mundo comenzó a estructurarse ahora de un nuevo modo. Terminada la Guerra Fría, la competencia internacional se dio sobre esos nuevos ejes. Liberalización comercial, apertura financiera, prioridad en las políticas nacionales para el aumento de la productividad basado en la ciencia y la tecnología, conquista de mercados a través de la promoción de exportaciones y de inversiones extranjeras. China había entendido estos cambios con bastante antelación y, sin abandonar su régimen socialista y de partido único, empezó a abrir su economía, a permitir la inversión extranjera y la apertura comercial discriminada y a impulsar grandes inversiones en infraestructura. Logró resultados espectaculares con tasas de crecimiento anual de 10 por ciento durante muchos años, hasta tiempos recientes. Muchos países occidentales que habían sido líderes del desarrollo industrial, sufrieron una desindustrialización y debieron reasignar recursos hacia nuevos campos, especialmente en el sector de servicios. Esto ha tenido severos impactos en los empleos, los cuales han pasado a ser inestables, transitorios y precarios.

Este escenario internacional perjudicó los ritmos de crecimiento y los ingresos fiscales de muchos países desarrollados e hizo difícil mantener los Estados de Bienestar. Las clases medias que habían progresado en forma inédita en la post-guerra vieron afectadas sus expectativas y vulnerabilidades. Las democracias liberales de carácter social-demócrata sufrieron los embates políticos derivados de las nuevas circunstancias.

La Gran Recesión de 2008

La profunda desregulación en los países desarrollados y las nuevas tecnologías de la información permitieron inventar unos instrumentos financieros que fueron un paraíso para los especuladores. Los diversos títulos de deudas (bonos, acciones, pagarés, letras hipotecarias) provenientes de distintos mercados y países se pudieron integrar y formar nuevos títulos conocidos como “derivados”, y así sucesivamente, para crear formas más atractivas de inversión. Supuestamente, es una manera de controlar la relación entre rentabilidad y riesgos. Los objetos de las transacciones ya no serían las deudas originales de empresas, los bonos, o sus acciones, cuyos valores reales pueden ser relativamente bien evaluados. Son los “derivados”, paquetes de instrumentos de deudas, de las más variadas calidades, orígenes y características, que juntaron activos de riesgos muy distintos, peras con manzanas, unas buenas, otras podridas. Fue muy difícil saber el precio real de esos paquetes, por su falta de transparencia.

Muchos de esos activos originales eran conocidos como “activos tóxicos” o “bonos basura”, es decir, títulos que podrían ser de alta rentabilidad pero también de muy alto riesgo. Cercanos al fraude. Un ejemplo típico fueron los préstamos hipotecarios de bancos a deudores de muy dudosa capacidad de pago. O bonos de empresas a punto de quebrar. ¿Qué valor de mercado podrían tener esos derivados, formados por muchos títulos de calidad muy heterogénea? No era claro, pero no importaba, se sostenía que el mercado sabría ponerles el precio real, el que correspondiera, porque los agentes financieros son gente inteligente e informada, que actúan racionalmente, y por lo tanto saben evaluar esos títulos. El mercado no se equivoca.

Pero las cosas no anduvieron bien. Las crisis financieras comenzaron a repetirse con mayor virulencia y frecuencia, en parte por la irresponsabilidad de algunos gobiernos y en parte por este nuevo y frágil sistema de emisiones de títulos. En los años 90, México experimentó una grave crisis financiera producto de la inundación de su economía por préstamos e inversiones extranjeras especulativas. Después en 1997, una crisis similar se produjo en Corea del Sur que se extendió a todo el sudeste asiático, a los países del milagro asiático y golpeó fuertemente a Rusia en 1998. En 2001 Argentina sufrió lo mismo. Poco después se produjo la crisis de las empresas tecnológicas en Estados Unidos.

Pero pocos creyeron que algo andaba mal en el sistema. Hasta que vino la catástrofe. Era el año 2008. Los bancos que tenían esos “paquetes tóxicos” en sus carteras de inversión se vieron en apuros. En varios países, Estados Unidos desde luego, pero también en Europa, había ocurrido lo que se llamó una “burbuja inmobiliaria”, un aumento sostenido de los precios de las viviendas estimulado por una demanda financiada por el crédito barato. Los bancos rebajaron sus estándares de exigencias de solvencia a sus clientes en el afán de ampliar sus negocios y en el convencimiento de que sus préstamos estaban garantizados por el mayor valor de las viviendas. Muchas familias de bajos ingresos se endeudaron más allá de sus posibilidades confiados en que la propiedad que adquirían seguiría subiendo de precio y eventualmente podrían hacer una ganancia al venderla. Inevitablemente, hubo deudores que no pudieron pagar sus deudas, los bancos aumentaron las exigencias para otorgar créditos, los deudores insolventes se quedaron sin sus casas y el precio de éstas comenzó a caer.

El valor de los activos bancarios cayó en picada. Muchos bancos tuvieron que dejar de prestar dinero por la pérdida del valor de sus propias inversiones. Cayeron los bancos chicos primero, pero después cayeron los grandes. Las bolsas se vinieron abajo porque esos famosos “derivados” o paquetes de activos financieros suscitaron la desconfianza general. Nadie sabía a ciencia cierta qué activos tenían componentes tóxicos o bonos basura, como suele denominárseles. Lo más sano fue dejar de invertir y dejar de prestar dinero. El gobierno de Estados Unidos y su Reserva Federal entraron en pánico y comenzaron a emitir dólares y a lanzarles salvavidas a esos bancos. Cientos de miles de millones de dólares, billones como dicen los norteamericanos, salieron a circular. Cuando le tocó el turno al banco de inversión Lehman Brothers, uno de los más grandes de ese país, al gobierno le pareció que ya era mucho. Rescatarlo sería crear un “riesgo moral”, una señal de que la irresponsabilidad financiera siempre sería perdonada y sus efectos cubiertos por el gobierno. Lo dejaron caer. Las bolsas del mundo se desplomaron más aun, en caída vertical. Los bancos que estaban en buen pie se aferraron a sus reservas y no soltaron ni un dólar en adelante. Keynes había llamado la atención a este fenómeno propio de tiempos de crisis: la “trampa de la liquidez”, consistente en una alta preferencia por retener dinero sin invertir, ante la incertidumbre generalizada. Con ello, las políticas monetarias expansivas resultan infructuosas.

La crisis que comenzó como una crisis financiera, se convirtió rápidamente en una crisis de la economía real. El desempleo se disparó en Estados Unidos, de 4 por ciento a más de 10 por ciento. Los vaticinios fueron muy sombríos. Pareció que podría suceder de nuevo24. El fantasma de la Gran Depresión estaba de vuelta. Los gobiernos aplicaron sus aceleradores monetarios al máximo.

A algunos gobiernos europeos la crisis les llegó en mala forma, con la camisa de fuerza de la moneda única, el euro, que se implantó en torno al año 2000. Es una camisa de fuerza para los países más débiles, como Grecia, España, Portugal y otros, con economías que no podían competir comercialmente con Alemania o Francia, pero al no poder devaluar sus monedas que ya no existían, se vieron forzados a ajustarse por la vía recesiva. El crédito dentro de la zona euro había florecido, con los bancos de los países débiles endeudándose a ritmos acelerados con los bancos de países más ricos, como Alemania, Inglaterra, Suecia, Holanda. Su comercio se debilitó, cayeron sus ingresos fiscales, pero no así sus gastos, con lo que los deficit públicos aumentaron fuertemente. Tenían poca capacidad para expandir sus gastos e inversiones. Pero no les quedó otra posibilidad que seguir endeudándose con el Banco Central Europeo y emitir más bonos, a mayores tasas de interés, para atraer prestamistas privados. Los bancos europeos se vieron, así, doblemente afectados: primero, por los activos tóxicos de los fondos de inversión de Estados Unidos, y después, por las malas inversiones en sus propias economías.

Se armó el gran debate entre los expertos. Se revivieron viejas controversias que rescataron artículos y cartas de Lord Keynes, de aquellos trágicos años 30. Los seguidores de Keynes, que a estas alturas eran una minoría, sacaron voz y argumentaron que había llegado la hora de hacerle justicia al gurú25. Formulan un llamado angustioso al sentido común. Keynes ya lo había dicho: no hay cómo anticipar el futuro. Hay riesgos que se pueden evaluar, pero la incertidumbre está más allá de los riesgos calculables. Siempre habrá imponderables que nadie puede prever. Invertir es una apuesta. La prudencia es insustituible.

Sus detractores continuaron con sus elegantes teorías para demostrar que el homo economicus sigue siendo un ser “racional” hasta para imaginar el futuro. Como los mercados están formados por estos seres racionales, “nadie la gana al mercado”, ni los gobiernos. Otra consecuencia derivada de esta gran recesión fue el desprestigio de los economistas. Pocos se dieron cuenta de lo que estaba ocurriendo y aquellos que lo advirtieron no fueron escuchados por las autoridades. En los debates internacionales se ha cuestionado seriamente la orientación que se le ha dado a la economía como disciplina intelectual y la pretensión de muchos de convertirla en una ciencia exacta, matemática y capaz de medir todos los fenómenos económicos. Sin embargo, hay demasiados intereses creados, tanto académicos como financieros, lo que hace muy difícil esperar cambios significativos26.

El caso de Chile

A Chile esa crisis lo encontró bien parado. El precio del cobre estaba por las nubes y gracias a la prudencia de los ministros de Hacienda y sus equipos, se había ahorrado los excedentes de lo que se considera un “precio normal” del cobre y formado un fondo de estabilización para los malos tiempos. Los ingresos extraordinarios deben ahorrarse, porque nunca se sabe cuándo habría que hacer gastos extraordinarios.

Chile bajo la dictadura de Pinochet (1973-1990) fue el país que más tempranamente inició las reformas económicas destinadas a implantar el sistema neoliberal en su forma más extrema. Después del golpe militar e instaurada la dictadura, se adoptó un sistema económico que abogó por el retiro del Estado, se restauró la economía de libre mercado en su máxima expresión, se eliminaron las políticas industriales, se privatizaron las empresas estatales y también las empresas de servicios, se permitió la formación de grandes grupos económicos y se recortaron los gastos sociales. Quienes inspiraron este programa no fueron unos “manchesterianos” sino los llamados “Chicago boys”, pero eran la misma familia, la nueva generación de aquéllos. Los opositores comenzaron a hablar nuevamente de neoliberalismo, pero para referirse exactamente a lo contrario que había tenido en mente el alemán Rüstow en los años 30. A lo que antes se llamó “liberalismo manchesteriano” ahora se lo denominó “neoliberalismo” y la palabra pegó bien y entró al ambiente27.

En un período de cinco años la economía chilena se transformó en un ejemplo de texto de un sistema económico neoliberal, con resultados mixtos que en promedio a lo largo del período fueron más bien mediocres28.

El diagnóstico que propusieron para el caso de Chile fue que las causas de los desequilibrios financieros tan agudos que había hacia fines de 1973 eran el estatismo y nacionalización de empresas que había realizado el gobierno de Allende, el Estado de Bienestar, los déficit públicos, las políticas industriales y las regulaciones que se habían impuesto en las décadas anteriores. La prescripción fue recortar los gastos estatales, privatizar las empresas públicas, liberalizar el comercio exterior para permitir la competencia externa, eliminar los controles de precios y las regulaciones industriales, financieras y bancarias, que les impedían a los bancos comerciales participar en el mercado financiero, a la manera de los bancos de inversión.

Este experimento a la Chicago tuvo un alto costo social, que ha sido suficientemente detallado en la literatura29. Debió enfrentar dos grandes crisis económicas, en 1975-76 y en 1982-84. Por cierto, nunca se aplicó el neoliberalismo puro30. Sólo en el período 1979-1982 se intentó llegar a un sistema de ajustes automáticos, cuando se fijó la paridad del peso con el dólar y una amplia libertad para movilizar capitales desde y hacia el país, en un intento de emular el antiguo sistema del patrón oro. Chile se endeudó a niveles insospechados, bajo la mirada pasiva de las autoridades que confiaron en que al ser un endeudamiento del sector privado, sería éste el que debería sufrir las consecuencias.

No fue así. El gobierno tuvo que avalar al sector privado para evitar consecuencias peores, asumir mucha de esa deuda y sacar a la venta las empresas estatales en el mercado internacional. Un nuevo equipo económico adoptó medidas más pragmáticas, que supusieron intervenciones estatales en diversos ámbitos. A partir de 1984 se establecieron nuevas regulaciones bancarias y refinanciamiento de los bancos por el Banco Central. De hecho, el Estado tuvo que intervenir y hacerse cargo de varios bancos que estaban quebrados. Se intensificó la venta de empresas estatales que no habían sido privatizadas y se estimuló la entrada de capitales extranjeros para la compra de aquéllas. A partir de 1986 se inició una recuperación económica y del empleo bastante intensa, gracias a las señales que el Estado transmitió de que se preservaría el sistema de libre mercado, que las intervenciones estatales serían transitorias y habría fuertes estímulos al ingreso de capitales extranjeros. Fue un neoliberalismo pragmático, que aceptó el intervencionismo estatal bajo las muy particulares circunstancias de una grave crisis financiera.

Sin embargo, a lo largo de los diecisiete años de la dictadura militar chilena, el crecimiento económico en promedio fue muy modesto, del orden del 3 por ciento anual, incluso inferior al ritmo histórico desde la post-guerra. Hacia 1990 los niveles de pobreza alcanzaban casi a la mitad de la población y la desigualdad económica anotó una intensidad record31. Las promesas de un óptimo social y económico no pasaron de ahí, de ser una promesa con resultados muy inferiores a los esperados.

La transición democrática chilena

Los nuevos gobiernos democráticos iniciados en 1990 en Chile asumieron como un dato ese panorama internacional, con sus ventajas y riesgos, del cual era difícil sustraerse. La experiencia argentina del presidente Alfonsín que siguió a la dictadura militar de ese país pesó fuertemente. Ese gobierno intentó reiniciar el camino del desarrollo protegido de los años 60, con pésimos resultados económicos. Sus desequilibrios se intensificaron llegando a la hiperinflación y el gobierno ni siquiera pudo terminar su período, debiendo entregarlo a su sucesor Carlos Menem.

Con esta experiencia tan cercana y una lectura actualizada de las nuevas circunstancias mundiales, el primer gobierno democrático chileno decidió incluso reforzar la incorporación del país a este escenario. Diversificar los destinos de las exportaciones chilenas al máximo posible de países. Cuando el presidente de Estados Unidos George Bush ofreció tratados de libre comercio con el país que quisiera, el gobierno chileno aceptó el desafío y se puso a trabajar para llegar a un acuerdo. Luego seguirían muchos otros tratados de libre comercio que, si bien abrieron ampliamente la economía nacional a las importaciones, también permitieron el acceso a una gran cantidad de mercados externos para nuestras exportaciones. Fue una diferencia con el modelo que venía de la dictadura, el cual se caracterizó por la apertura comercial gratuita, es decir, sin reciprocidad ni acuerdos pre-establecidos. Al mismo tiempo, se siguió una política macroeconómica rigurosa, basada en la responsabilidad fiscal y un Banco Central autónomo y muy profesional, que aplicó una política monetaria flexible a través del manejo de la tasa de interés y del tipo de cambio, con la meta de disminuir la inflación gradualmente. Esta política evitó desajustes incompatibles con una economía abierta y permitió bajar la inflación a niveles internacionales, dándole credibilidad a la política macroeconómica y bajos niveles de riesgo.

Chile tuvo buenos resultados con su política económica y de transición democrática durante los años 90, mientras construía una nueva variante del liberalismo económico, más cercano a un liberalismo social. Fue una combinación de mercados libres negociados para el comercio exterior junto a una recuperación y fortalecimiento de lo que podría ser un Estado Social de nueva generación: un conjunto de programas sociales y subsidios financiados con aumentos de impuestos y focalizados en los sectores más pobres, complementado con otro conjunto de programas estatales de apoyo a las pequeñas y medianas empresas destinados a los sectores medios32. Fue una síntesis entre algunos rasgos liberales con enfoques de nueva generación de un Estado Social33. Una “síntesis concertacionista” que a muchos les disgustó, pero una gran mayoría valoró, reeligiendo estos gobiernos durante cuatro períodos. No poco importante fue la apertura al diálogo y la búsqueda de acuerdos para construir la nueva institucionalidad democrática, en el entendido que la solidez de ésta no dependía sólo de mayorías numéricas sino también de la deliberación y la inclusión política.

Los gobiernos chilenos pudieron defenderse relativamente bien de los avatares internacionales con su “síntesis concertacionista”. Primero, a mediados de los años 90 dispuso un sistema de impuestos a los llamados “capitales golondrinas” para desincentivarlos. Son inversiones de corto plazo que se mueven por el mundo en busca de altas rentabilidades transitorias, pero generan gran inestabilidad cuando esas rentabilidades caen y las inversiones especulativas se van rápidamente del país. Fueron impuestos transitorios que no se mantuvieron en el tiempo, lo cual provocó fuertes controversias al interior de la coalición34.

Sin duda, la principal herramienta fue una política fiscal prudente y rigurosa, como se dijo, que evitó la irresponsabilidad en los gastos públicos y aún más, estableció una política de ahorros públicos que permitieran amortiguar los shocks internacionales, una política fundamental en una economía tan abierta como la chilena. En efecto, después del 2000 se instaló el concepto del “presupuesto estructural”, el cual define parámetros de largo plazo para proyectar la evolución futura de los ingresos fiscales. En base a esas proyecciones se fijaron anualmente los gastos y un ahorro o desahorro definido de acuerdo a las circunstancias de corto plazo. Esto permitió acumular un fondo de estabilización que en tiempos de bonanza creció con los ahorros públicos y en tiempos recesivos disminuyó para paliar los menores ingresos y permitir una tendencia relativamente estable del gasto público, sin afectar demasiado los presupuestos anuales. Estos mecanismos permitieron que las crisis internacionales de los años 90 y del siglo XXI no afectaran sustancialmente los gastos destinados a fines del bienestar social y a la protección de los sectores más pobres.

Desde la izquierda, los críticos más extremos de los gobiernos concertacionistas arreciaron con sus cuestionamientos. Alegaron que la “síntesis concertacionista” enfatizaba mucho más el componente liberal que el del Estado de Bienestar. Se aludió especialmente a tres grandes problemas: en primer lugar, la desigualdad social que se manifiesta en la desigualdad de oportunidades educacionales. El segundo problema atañe a la seguridad social, en especial el régimen de pensiones, cuya reforma en tiempos del neoliberalismo duro implantó un sistema individual de ahorros previsionales. Sin embargo, el antiguo sistema de reparto había quebrado y su reposición era inviable. En tercer lugar, está el problema de la salud pública y la institucionalidad de respaldo, que se ha mostrado ineficiente a la hora de proveer de atenciones de calidad a los sectores de menores ingresos. Desde la derecha, las críticas fueron las tradicionales de los sectores más conservadores y se dirigieron al aumento de impuestos y gastos públicos y a un supuesto aumento de las regulaciones a la competencia. Pero estas críticas tuvieron menos virulencia que las de la izquierda.

En la elección de 2005 las fracciones más inclinadas a la izquierda y a un modelo social-demócrata pusieron su esperanza en la candidata Michelle Bachelet, militante del partido Socialista, que triunfó en esa elección. Pero la resonancia de esos problemas “estructurales”, llamémoslos así, había venido aumentando e impactando en los primeros años del siglo XXI. Los estudiantes secundarios comenzaron a movilizarse activamente con sus protestas y demandas en la calle por una educación de calidad, logrando una alta resonancia. A ello se agregó una demanda cada vez más intensa por una nueva Constitución Política, que eliminara los vestigios institucionales que subsistían de la dictadura. El gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) se había esmerado en reformar los aspectos más relevantes de esos vestigios, proclamando una nueva Constitución, que no fue recibida con mucho entusiasmo por los críticos. Y en el gobierno de Michelle Bachelet, comenzó a abordarse una de las reformas sociales más demandadas, como es la de las pensiones, al fortalecer el componente de solidaridad del sistema con los sectores de más bajos ingresos.

Pero los desencantos explosionaron en la campaña electoral de 2009, cuando la alianza de partidos que integraban la Concertación se quebró y algunos líderes del partido Socialista renunciaron al partido y a la coalición. Generaron una tercera fuerza política alternativa, liderada por Marco Enríquez-Ominami, con un programa más radicalizado. Esta división de la centro-izquierda hizo posible la derrota del candidato concertacionista Eduardo Frei frente al candidato de la centro-derecha, Sebastián Piñera. El año 2010 marcó el fin de la Concertación como alianza de gobierno y el inicio de una década, la segunda del siglo XXI, marcada por una lenta pero inexorable polarización intermitente. Se afincaron dos gobiernos de derecha, presididos por Sebastián Piñera, interrumpidos por un segundo gobierno de Michelle Bachelet, ahora más radicalizado, al menos en su composición, que incluyó al partido Comunista y sus pretensiones de reformas.

Los gobiernos concertacionistas habían tenido que lidiar con la herencia de una economía neoliberal y con su nueva institucionalidad. El sistema de mercado había invadido la mayor parte del orden social. Los gobiernos de la transición democrática buscaron desarrollar nuevas instituciones que repusieran regulaciones, como en el caso de la legislación laboral, o las hicieran más eficientes como en el caso de la institucionalidad bancaria (flexibilizar el crédito que tradicionalmente había sido racionado) o de la libre competencia (con criterios reguladores que estimularan la competencia en vez de coartarla). Adicionalmente se consolidó la independencia del Banco Central, que antiguamente respondía a la autoridad política del ministro de Hacienda, lo cual hacía fácil expandir la masa monetaria para pagar deudas fiscales. Esto permitió que el instituto emisor se rigiera por criterios definidos técnicamente, con una coordinación sólo de alto nivel con el ministro de Hacienda. Los cambios institucionales durante la transición democrática de Chile le permitieron al país las tasas de desarrollo más altas de su historia y la más rápida disminución de los índices de pobreza, durante las primeras dos décadas (los años 90 y primera década del siglo XXI).

Un problema que en lo grueso permaneció, aunque con menor intensidad y que originalmente no fue prioritario, comparado con el nivel de la pobreza absoluta que había, es la desigualdad relativa de ingresos. A pesar de ello, ésta disminuyó levemente y sobre todo, entre las generaciones más jóvenes, que se pudieron beneficiar de la expansión de la educación, tanto media como universitaria35. Es un problema de difícil solución a corto plazo, requiere políticas sostenidas de mediano y largo plazo, pero que ha cobrado alta visibilidad política. Una probable causa de esta mayor visibilidad política de la desigualdad es el hecho de que al haber habido un alto crecimiento económico durante al menos quince años desde 1990, muchos grupos sociales de bajos ingresos percibieron que en su entorno había quienes mejoraron su situación a la par que otros permanecían estancados. Y como en general la población forma sus percepciones por comparación a su entorno cercano, más que en relación a otros grupos que pueden ser muy ricos pero muy lejanos a sus entornos, se ha creado la sensación de que junto con el crecimiento aumentó la “desigualdad”. No es lo que efectivamente ocurrió, aunque los logros hayan estado lejos de las expectativas formadas.

La segunda década del siglo XXI

El primer gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014), si bien apoyado por los partidos de centro-derecha, se asimiló con mucho al modelo de la síntesis concertacionista, al punto que con frecuencia la prensa lo calificó como el “quinto” gobierno de la Concertación. Esta calificación pudo leerse positiva o negativamente dependiendo del punto de vista ideológico, como es obvio. Ese gobierno tuvo que afrontar la continuidad de las grandes movilizaciones estudiantiles que demandaban educación gratuita y de calidad. Pero también es el gobierno que tuvo que hacerse cargo de los efectos de la gran recesión mundial de 2008, además de los impactos del terremoto de 2010 que asoló a la región central de Chile y recuperar la dinámica del crecimiento económico, muy decaído en el gobierno anterior. De hecho, logró mejores resultados económicos que su antecesor, tanto en términos del crecimiento económico como en la disminución de la desigualdad.

Para la elección de 2013, la Concertación, ya muy debilitada y sin liderazgos evidentes, fue dada por concluida por sus principales socios. Con la incorporación del partido Comunista, se constituyó una nueva alianza denominada la Nueva Mayoría, con un programa más radicalizado. Ante la escasez de líderes competitivos, debió recurrir nuevamente al carisma de Michelle Bachelet, que desempeñaba funciones en Naciones Unidas, para recuperar el gobierno. Esta vez se decidió abordar de un modo radical el cambio del modelo de la “síntesis concertacionista” por un modelo abiertamente reformista, que fue definido como un “modelo de derechos sociales”.

Sus principales promesas fueron una educación gratuita y de calidad y una nueva reforma al sistema de pensiones, paralelamente a una reforma tributaria profunda, que aumentara los gravámenes a los grupos más ricos. La idea de los “derechos sociales” se constituyó como la piedra angular de esta nueva alianza. Las movilizaciones sociales se expandieron mostrando una gran diversidad de causas, contenidos y objetivos. Se incluyó una serie de reformas valóricas, entendiendo por tales la abolición de las llamadas tradiciones conservadoras, como el concepto de familia constituido por un hombre y una mujer, y otros derechos demandados por algunas minorías como los del homosexualismo, la elección individual de sexo y género, la reivindicación de los derechos de la mujer y el derecho al aborto con restricciones. Estos ámbitos de las reformas suscitaron los debates y conflictos más intensos, dejando en un segundo plano las disputas más tradicionales en torno a las cuestiones económicas. De paso, mostró una tendencia inédita en la izquierda: una valorización del individuo o, mejor dicho, de los derechos del individuo para optar por sus formas de vida privada y familiar.

Una vez más, el segundo gobierno de Michelle Bachelet terminó en la decepción, a pesar de haber contado con mayoría en ambas cámaras del Congreso. Fueron muchas reformas económicas, sociales e institucionales, con un equipo de gobierno que no destacó por su eficacia, cometiendo numerosos errores y desprolijidades. El ritmo de crecimiento económico decayó fuertemente, coincidiendo con el fin del ciclo dorado del cobre que había permitido altos precios de ese metal.

La ausencia de líderes que pudieran asumir el relevo de la coalición fue dramática, a lo que se unió el fortalecimiento de una tercera fuerza alternativa constituida por una nueva generación política radicalizada y escéptica de la que consideraron una “clase política envejecida”. Muchos de estos nuevos y jóvenes dirigentes habían sido líderes del movimiento estudiantil de años anteriores. Ahora constituyeron varios partidos políticos, agrupados en el Frente Amplio. Las discrepancias al interior de la Nueva Mayoría (la alianza de apoyo al segundo gobierno de Bachelet) llegaron a un punto sin retorno, con una Democracia Cristiana en fuerte pugna con el partido Comunista y descontenta por sentir que había sido el vagón de cola de la alianza. A su juicio, la clase media emergente había sido la gran perjudicada por las políticas de la Nueva Mayoría. Este desencanto de un partido de centro-izquierda como la Democracia Cristiana se reflejó en el trasvasije de gran parte de su electorado al candidato de la centro-derecha en la elección de 2017.

Y, para repetir una historia ya conocida, en esa elección presidencial el triunfo recayó una vez más en Sebastián Piñera. Fue un triunfo contundente, holgado, con el apoyo del centro político que se desplazó hacia la centro-derecha, derrotando a un candidato débil de la Nueva Mayoría, que tampoco respondía ni a las tradiciones ni a la cultura del socialismo chileno, el partido que supuestamente debía ejercer el liderazgo político. A estas alturas, ya estaba quedando claro que el problema no era sólo un neoliberalismo nunca bien definido, sino la política como tal, en un sostenido proceso de degradación, los actores políticos deslegitimados y sin aprobación ciudadana, todo agudizado por la pérdida de liderazgos y la falta de propuestas eficaces de gobierno creíbles.

En resumen, desde el inicio de la transición democrática de los años 90 se ha venido intentando superar en forma gradual un neoliberalismo hayekiano que se entronizó en Chile durante la dictadura. Los primeros gobiernos de la Concertación implementaron cambios importantes, aunque sobre una base económica de continuidad en algunas líneas estratégicas, que les mantuvieron espacios a los mercados. En el siglo XXI y bajo una presión social creciente, se intentó avanzar hacia una mayor profundidad de cambios e incluso hacia un denominado Estado de Derechos Sociales, pero con pocos resultados satisfactorios, con costos no menores en términos de crecimiento económico y mayor inestabilidad política. Estos costos hicieron más difícil la continuidad de las reformas intentadas. Así se llegó hacia el final de la segunda década del siglo con una explosión social que pilló de sorpresa a la ciudadanía y a la clase política. Este desenlace agudizó aún más las denuncias a un “modelo neoliberal”, nunca bien definido. ¿Cómo se puede leer ese fracaso del reformismo del siglo XXI? Muchas son las hipótesis que compiten para explicar un fenómeno que ha sorprendido a la opinión pública nacional e internacional. ¿Inestabilidad social debido a una pobreza acuciante? ¿Altas expectativas no cumplidas? ¿Decadencia de una elite política que perdió la credibilidad y la confianza de la población? Con todo, la izquierda de esa elite persiste en apuntar a una causa central, que sería el “neoliberalismo” imperante que, a estas alturas del partido, es todo y nada a la vez. ¿Una señal adicional de la pobreza de ideas que se ensoñereó en la exConcertación y en la exNueva Mayoría, que apostataron de sus realizaciones y logros, ganándose así la desconfianza del electorado? ¿En el emergente Frente Amplio y en la vieja izquierda dura liderada por el partido Comunista que ha encontrado nuevos aires para posicionarse en este escenario?

Es pertinente, entonces, un intento de esbozo de lo que serían las definiciones empíricas más precisas de un “modelo neoliberal” a ser abordado en los nuevos tiempos. Es el objetivo de la sección que sigue. Más adelante se abordará la dimensión política.

En definitiva ¿es Chile más o menos neoliberal? Caracterizaciones concretas de las formas de ser del neoliberalismo

Con el background histórico anterior se puede intentar una caracterización más concreta del neoliberalismo y los sucesivos intentos de reformas. Se entiende que no se trata de un concepto unívoco. La cuestión se puede abordar a distintos niveles de abstracción, que definen diferentes grados de “intensidad neoliberal”, si se nos permite la expresión.

En un nivel más general, la cuestión se sitúa en el marco de la primacía de la economía por sobre la política, como procedimiento para la toma de decisiones públicas. A esto alude Karl Polanyi en su libro La Gran Transformación, en el cual define la sociedad de mercado en contraposición a la economía de mercado. En un régimen democrático, la política y las instituciones definen los límites de las decisiones públicas. La economía informa las consecuencias de las decisiones en el uso de los recursos, pero la política tiene la última palabra. Lo cual implica que las políticas públicas son las responsables de los resultados y no los mercados per se, que son sólo los instrumentos36.

La sociedad de mercado, en cambio, supone la posibilidad de que la política abdique de sus responsabilidades y entregue las decisiones públicas a la economía y los mercados. Que las reglas del funcionamiento de la política se fijen con criterios puramente económicos. Esta es, a nuestro juicio, una definición esencial de lo que podríamos definir como una alta “intensidad neoliberal” de un sistema. William Davies lo ha expresado claramente cuando define la premisa básica del neoliberalismo como la supresión de los límites entre la política y la economía, de tal modo que las decisiones de aquélla y de los ámbitos valóricos y culturales se evalúen y se sometan a los criterios económicos. Esto ocurre mediante la creación de “seudo-mercados” y del diseño de nuevos instrumentos de valoración económica que permiten calificar las conductas en términos de eficiencia económica, rentabilidades, productividades, competitividad37. Ello implica también un papel activo del Estado en la construcción institucional de los mercados, pero sin intervenir en el funcionamiento de éstos. En otras palabras, la política y la economía no son órdenes separados e independientes, pero el orden político se construye con preeminencia del orden económico y, más específicamente, del orden que resulta del mercado.

Pero ¿cómo puede ocurrir que la economía, o los criterios puramente económicos de decisión se impongan sobre las preferencias establecidas democráticamente? Puede ocurrir de varias maneras pero, desde luego, a partir del poder político. En Chile bajo la dictadura, el proceso se dio desde el gobierno, a medida que una elite tecnócrata de economistas formados en la tradición del libre mercado, los Chicago Boys, persuadieron al poder militar, especialmente al líder de la Junta Militar, que de a poco se convirtió en el dictador, incluso por encima de sus compañeros de aventura. La dictadura elaboró un discurso anti-política. Pinochet, en particular, despreció a los “señores políticos”. De hecho, los partidos políticos fueron proscritos aunque, por cierto, la política siguió existiendo, localizada en la élite cívico-militar en el poder38.

Para precisar más los contenidos neoliberales de las políticas públicas, se hará referencias a cuatro direcciones hacia las cuales se orientó ese proceso. En primer lugar, al nivel macroeconómico, está lo que se denomina “los ajustes automáticos” de los mercados. Se refiere a que la economía por sí sola tendría la capacidad de ajustarse frente a los desequilibrios que inevitablemente ocurren. Se supone que un sistema de precios libres, flexibles e informados tiene la capacidad de ajustar desequilibrios entre oferta y demanda en los mercados individuales de bienes y servicios, y a nivel macroeconómico entre oferta y demanda agregadas (o entre producto nacional y gasto), lo que significaría ausencia de desocupación masiva o de inflación. Los desequilibrios macroeconómicos son los que tienen una mayor capacidad de afectar negativamente el bienestar de la población. La desocupación masiva produce efectos bien conocidos, como la pobreza y la desorganización familiar. La inflación, sobre todo la hiperinflación, deteriora los ingresos reales de las personas, estimula la especulación y destruye el valor de la moneda. Por esto, uno de los principales objetivos de las políticas económicas a partir del keynesianismo es evitar esos desequilibrios y restablecerlos a la brevedad cuando se ven afectados, mediante la intervención del Estado o de las políticas de estabilización.

Generalmente los desequilibrios macroeconómicos están asociados a los déficit fiscales. Cuando los gobiernos gastan más que las recaudaciones tributarias, recurren al endeudamiento con el Banco Central, el cual expande la masa monetaria que provoca la inflación. Una alternativa, es el financiamiento externo, que evita ese efecto, pero a costa de futuros pagos de intereses y amortizaciones al extranjero39.

Bajo el régimen del patrón de oro, que existió hasta la Gran Depresión de 1930, la moneda del país se anclaba al valor del oro, en forma estable. Los desequilibrios macroeconómicos se acotaban al sistema financiero, el cual permitía la libre entrada y salida de capitales al exterior. Por cierto, un abuso de este mecanismo llevaría a una salida permanente de capitales y eventual agotamiento de las reservas de oro del país. El desenlace terminaba siendo el ajuste del valor de la moneda o una devaluación, con los consiguientes efectos inflacionarios internos.

Este tipo de ajuste automático, con libre movimiento de capitales hacia y desde el exterior, con una moneda anclada a un valor internacional, como el dólar, es lo que trató de aplicar la dictadura en el período 1979-82. Al final el experimento fracasó, por un exceso de endeudamiento externo, esta vez, del sector privado, con iguales consecuencias que si hubiera sido endeudamiento público. La inflación y la desocupación retornaron con alta virulencia.

A juicio del ministro de Hacienda de la época el error fue haber devaluado el peso chileno en 1982, una medida intervencionista. A su juicio, la política correcta era permitir mantener el sistema y esperar el ajuste automático por la vía del desempleo masivo. Esto tendría que haber hecho disminuir los salarios nominales, los costos de producción y la capacidad competitiva de la economía, lo que habría aumentado las exportaciones y restablecido el equilibrio externo. En su opinión, el haber devaluado la moneda en 1982 y haber mantenido estables los salarios, habría contribuido a impedir el ajuste automático, a reimpulsar la inflación y a prolongar la crisis. Esta es una definición precisa del enfoque neoliberal, que confía en los ajustes automáticos de mercado para lograr la estabilidad, independientemente de los costos y conflictos sociales.

En los gobiernos democráticos posteriores, se siguió una política macroeconómica de responsabilidad fiscal y monetaria, estrictas regulaciones bancarias para evitar el endeudamiento indiscriminado, y flexibilidad de tasas de interés y tipo de cambio para evitar la acumulación de desajustes en esos mercados.

Una segunda expresión neoliberal surge a través de la influencia de las propuestas de liberalizaciones de mercados a nivel microeconómico durante la dictadura. Éstas tuvieron en general el respaldo y apoyo de la elite empresarial. Aun cuando algunas de las políticas económicas de liberalización económica perjudicaban los intereses de determinados sectores empresariales, especialmente del sector industrial, por la disminución del proteccionismo y por el encarecimiento del crédito, en definitiva las nuevas políticas iban a beneficiar al mundo privado a largo plazo, por el aseguramiento del derecho de propiedad, la apertura de nuevos nichos de negocios y la represión social y sindical.

Por otra parte, la desregulación financiera y privatización de empresas estatales abrió un frente de negocios muy lucrativos, especialmente para la banca, que comenzó a acumular un gran poder económico y a facilitar la concentración. Se produjo, así, finalmente, una asociación de intereses entre la elite tecnocrática en el poder político-militar y la nueva elite empresarial y financiera que emergió. Esta última estuvo compuesta por la banca, el comercio nacional e internacional, la agricultura, la minería, la construcción, los servicios, los medios de comunicación. Al acumular un poder económico de alta magnitud, les permitió a esos sectores ejercer una influencia valórica e ideológica a través de los medios, a la vez que inducir políticas públicas diseñadas para maximizar sus beneficios y generar rentas.

No hay que olvidar que aun en una democracia plena, existen intereses empresariales que pueden asociarse para ejercer presiones indebidas sobre las políticas públicas. En un sistema económico plenamente competitivo, se supone que las empresas no tienen la capacidad de influir en los mercados como, por ejemplo, manipular los precios en perjuicio de los consumidores o imponer comisiones y tasas de interés discriminatorias. En tal situación, las utilidades que obtienen son las normales que corresponden al precio de la inversión o del capital. Pero tienen un fuerte incentivo para ejercer prácticas monopólicas, ya sea por colusión o prácticas depredatorias contra empresas competidoras (guerras comerciales, imposición de barreras a la entrada), para así aumentar los precios de los bienes y servicios que producen y obtener rentas monopólicas. El gigantismo empresarial facilita esas prácticas.

Es lo que el Premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz denomina el “poder de mercado”40. El mayor incentivo de las empresas es adquirir poder de mercado y las nuevas tecnologías lo facilitan. Una vez alcanzado un alto poder de mercado, a sus ejecutivos les resulta más fácil amañar las reglas de la competencia e implantar múltiples formas de abuso a los consumidores. A través del dinero, la corrupción y las malas (o poco éticas) prácticas empresariales, los grandes conglomerados pueden sesgar en su beneficio las políticas de regulación de los mercados (o impedir el cumplimiento de las normativas corrompiendo autoridades). Esta es la inconveniencia de la concentración económica que lleva al círculo vicioso de la corrupción de la política.

Frente a ese riesgo los países democráticos han desarrollado instituciones para proteger la libre competencia y castigar los abusos, la corrupción y las prácticas monopólicas. También han regulado las relaciones entre política y dinero para impedir las influencias indebidas del poder económico sobre las preferencias ciudadanas. Esta institucionalidad no impide la persistencia de los abusos, así como el derecho penal tampoco impide la delincuencia, por lo cual siempre debe estar perfeccionándose. El delito siempre busca maneras de descubrir vacíos y aprovechar las oportunidades.

En Chile, después de 1990 y con la transición democrática, emergió una elite política con mayor independencia de los intereses de la elite empresarial, que buscó introducir un nuevo enfoque estratégico, de mayor equilibrio entre los amplios intereses sociales y los intereses empresariales. Fueron gobiernos (los de Aylwin y Frei Ruiz-Tagle) que abrieron diálogos sociales entre las organizaciones sindicales y empresariales, para acordar agendas compartidas. Por cierto, esto no significó ni la ausencia de relaciones espúreas y corruptas entre intereses privados y públicos ni una primacía total de las preferencias democráticamente establecidas por sobre los intereses empresariales (mal que mal se trata del capitalismo), pero al menos se puede sostener que bajó la intensidad “neoliberal” y los intereses sociales comenzaron a ganar una creciente prioridad en la agenda de políticas públicas. Se fortalecieron las políticas de protección y defensa de la libre competencia a través del desarrollo de la institucionalidad de fiscalización y sanción de las prácticas depredatorias41. Fue un avance hacia un ordoliberalismo o economía social de mercado.

Los cambios tecnológicos también tienen gran incidencia en la conformación de algunos mercados y sus correspondientes condiciones de competencia, como los monopolios naturales que deben funcionar en redes. Es el caso de las telecomunicaciones, la energía, los servicios sanitarios. Por razones tecnológicas, de economía de redes y de economías de escala, son sectores de alta concentración económica. Los roles del Estado y de las políticas públicas son fundamentales en la creación y desarrollo eficiente de estos mercados. Por ejemplo, la telefonía móvil tuvo un gran desarrollo en los años 90 gracias a la introducción del multiportador, que facilitó la conexión entre distintas redes. Se pasó de una disponibilidad muy limitada de teléfonos y casi ausencia total en los sectores rurales, a un estado en que prácticamente hubo un aparato teléfono por habitante, gracias a una cooperación público-privada y al diseño de un sistema regulatorio. La privatización de las empresas sanitarias también se hizo después de haber establecidos las regulaciones pertinentes. En el siglo XXI fue posible un importante desarrollo de las energías renovables para sustituir energías no renovables, gracias a las regulaciones que establecieron los sistemas de competencia, se interconectó la red del norte grande con el sistema interconectado central y se rechazó la construcción de la central termoeléctrica Hidroaysén, para impedir barreras de entrada al sector de generación eléctrica42.

Aparte de los ajustes automáticos macroeconómicos y la influencia de poderes económicos espúreos sobre las políticas públicas, una tercera forma de entender la configuración del neoliberalismo es observar cómo se proveen los bienes y servicios públicos, sobre todo de carácter social, como la educación, la salud, la seguridad social. Para muchos, el hecho de que se trate de provisiones que contribuyen a satisfacer derechos sociales esenciales debería impedir que sean ofrecidos por el sector privado a través del mercado. Ello implicaría lucro, que sería la antítesis de un derecho social. Aquí el problema es más empírico que teórico. Se podría argüir que el neoliberalismo ha contaminado las políticas públicas en estas áreas, permitiendo una mayor participación del mercado en áreas que deberían ser exclusivamente públicas. Pero lo que importa es que la población reciba esos bienes y servicios, en cantidad, precio, calidad y equidad. Más que la propiedad de la provisión, lo que interesa son los resultados, que dependen de las políticas públicas correspondientes43. Una provisión por el Estado no garantiza la satisfacción de las necesidades en cantidad y calidad. Podemos recordar los tiempos en que la telefonía era monopolio estatal, y se caracterizaba por su incapacidad en cantidad, calidad y equidad. O la educación universitaria que, al abrirse a la provisión privada, amplió la cobertura en forma masiva, aunque no resolvió satisfactoriamente la cuestión del financiamiento. O la educación media pública que, si se mira la expresión de las preferencias ciudadanas, está a menudo por debajo de las que recibe la educación privada. Por cierto, siempre será necesario y deseable que haya una oferta pública de esos servicios, en cantidad, calidad y equidad. Pero es necesario abordar también la cuestión del financiamiento, de modo de no sesgar la oferta en función del poder adquisitivo de los usuarios.

En el segundo gobierno de la presidenta Bachelet se intentó una reforma a la educación, para beneficiar a la educación pública, privilegiando especialmente a la educación universitaria, donde acceden los estudiantes de más altos ingresos, en desmedro de la educación pre-escolar y primaria. Esto respondió a la capacidad de movilización y protesta de aquéllos. Se impusieron nuevas regulaciones y restricciones a la educación media privada y subvencionada, pero tuvieron la consecuencia de afectar negativamente esa oferta, sin que hubiera habido mejoras en los contenidos de la educación pública. De nuevo, los resultados son los que importan.

También tenemos otro ejemplo, muy actual: el caso del retiro parcial de los fondos de pensiones44. Contra las advertencias razonables de toda la tecnocracia económica, de derecha e izquierda, y aun contra las demandas ciudadanas por el mejoramiento de las pensiones, la clase política optó por permitir el retiro parcial de esos fondos, pensando no sólo en las necesidades de las familias más vulnerables en tiempos de crisis sino también (¿y sobre todo?), en los votos de las siguientes elecciones (en Argentina lo hicieron más crudamente, simplemente por un acto de expropiación para financiar gastos del Estado). Ya el Estado tendrá que encargarse en el futuro45. Aquí ganó la política (más bien, la mala política) contra un criterio de sanidad económica, entrando de lleno al ámbito del populismo. Estas contradicciones no son resultado del neoliberalismo, sino al contrario: reflejan el predominio de una opción populista por encima de una racionalidad económica elemental, demostrando que en democracia el sistema económico no es tan hermético y cerrado como a menudo se lo presenta. Ellas revelan la permanente confrontación entre la política y la economía, dejando numerosas áreas grises y grietas.

Una cuarta expresión neoliberal tiene que ver con los factores idiosincráticos y culturales, en particular, con la concepción de la persona como ser individual o ser social, gregario e inserto en un sistema de redes sociales. En la visión neoliberal de la dictadura, se criticó el período de los gobiernos mesocráticos chilenos (desde los años 30 hasta principios de los 70s) por el paternalismo estatal, el clientelismo y el exceso de intervencionismo, que habrían inhibido el esfuerzo propio, el espíritu emprendedor e innovador. Se criticó al Estado rentista al amparo del cual los grupos de presión se organizaron para acceder a esas rentas en detrimento del desarrollo productivo y competitivo (el ejemplo más flagrante de ese Estado rentista fue el viejo modelo previsional de reparto, el cual permitió que fuertes grupos de presión obtuvieran sistemas privilegiados de seguridad social, a costa de toda la ciudadanía).

Pero aquí el neoliberalismo de la dictadura sí inclinó el péndulo al otro extremo, con buenas razones para algunos cambios, pero ignorando la necesidad de Estado para las acciones colectivas, la producción de bienes y servicios públicos, la corrección de las fallas de mercado y la transformación productiva. Se confió en que el mercado libre bastaría para inducir el cambio cultural del empresario rentista al empresario innovador y competitivo. Se desarrolló una amplia apología del individualismo y la meritocracia, como caminos insustituibles para el progreso. El concepto de la igualdad de oportunidades expresó en forma sintética la ideología del individualismo, ocultando que las oportunidades difícilmente se distribuyen en forma equitativa. Existen sesgos desde el nacimiento de las personas, que se manifiestan en los niveles de ingreso y educación de los padres, en las escuelas a las cuales los niños van a asistir, en los barrios donde van a vivir, en los ambientes sociales donde se van a desenvolver, incluso en las parejas que van a tener46.

La otra cara de la medalla es que a pesar de esos sesgos, surgió un nuevo tipo de empresario, más innovador y dispuesto a correr riesgos en la búsqueda de nuevos mercados, nuevos productos, nuevos consumidores, nuevas tecnologías, al estilo schumpeteriano. También un nuevo tipo de consumidor, dispuesto a innovar en sus formas de consumo, dispuesto a endeudarse y sobre todo, asumiendo el consumo como una forma de insertarse en la modernidad, al decir de Peña47.

Por cierto, todos estos aspectos y puntos de vista, con sus múltiples aristas, son debatibles. Para eso hay que analizar, contrastar, mirar experiencias, tener información. Las conclusiones deben venir al final del debate, del diálogo, no al comienzo, porque entonces el diálogo es de sordos. Partir por las conclusiones lleva fácilmente a un ideologismo vacío, inútil. La “conversación” entre la política y la economía se hace cada vez más difícil. Como en la historia de la torre de Babel, han proliferado los lenguajes ambiguos, simplistas e ingenuos y los actores no se entienden. La construcción de la torre está amenazada de paralización. La disciplina de la economía ha aportado mucho al bienestar social por lo cual es imprescindible distinguir una correcta comprensión sobre su funcionamiento, de lo que es una visión extrema, simplificada y teóricamente débil como es la que sustenta el neoliberalismo más extremo. El fundamentalismo de mercado no es lo mismo que la economía de mercado. Pero tampoco ayuda el fundamentalismo opuesto, de las retroexcavadoras, el populismo y el voluntarismo político.

En resumen, el esfuerzo por penetrar el significado del neoliberalismo contemporáneo nos ha llevado a identificar los ámbitos específicos en los cuales puede manifestarse. Debe entenderse que no toda economía de mercado es necesariamente un neoliberalismo. Se trata más bien de una zona gris, con muchos matices, que se mueven entre los extremos de un fundamentalismo de mercado, con los criterios mercantiles invadiendo todo el ámbito de lo público, y un populismo en el cual prevalecen intereses supuestamente populares pero que en realidad corresponden sólo a ciertos segmentos de la ciudadanía con capacidad de enquistarse en el poder político, ignorando toda consideración respecto del uso más racional (orientado al bien general) de los recursos económicos.

¿Ir más allá del neoliberalismo?

Para no dejar en suspenso el deseo expresado a voz en cuello y gritado por la elite de izquierda, de acabar con el neoliberalismo, valen algunas reflexiones finales acerca de qué podría significar ese deseo, cómo podría interpretarse un estado de situación “no neoliberal” (¿liberal a secas, entonces? ¿popular? ¿social-demócrata?).

A riesgo de reiteración, sugerimos partir por la pregunta inicial de este ensayo ¿ha sido neoliberal la experiencia económico-política que hubo en Chile desde 1990? A la luz de nuestra argumentación, la respuesta es que la pregunta está mal planteada. No se trata de situaciones unívocas. El concepto de neoliberalismo cumple una función de movilización política, a la manera de un slogan, pero no es útil en la discusión de ideas, donde se requiere precisar, diferenciar y matizar. Partiendo en un sistema de alta intensidad neoliberal heredado de la dictadura (aunque modificado progresivamente después de 1982), la estrategia concertacionista post 1990 intensificó gradualmente los cambios a esa herencia, para avanzar hacia lo que llamamos una “síntesis concertacionista” o una economía social de mercado: un abandono de la pretensión de un sistema de mercado todopoderoso y autorregulado, el desarrollo de un Estado regulador y social más potente, con aumento de sus recursos y capacidades regulatorias que, sin embargo, buscó una cooperación público-privada para reforzar la capacidad de crecimiento competitivo en un mundo globalizado. En este sentido podría afirmarse que algunos rasgos neoliberales han permanecido en cuanto el Estado ha construido institucionalidades para la permanencia del mercado en ámbitos que tradicionalmente fueron estatales, como la construcción de obras públicas o la provisión de energía y telecomunicaciones, pero en la medida que ello ha contribuido a ampliar la oferta de esos bienes y las oportunidades de empleos, ha redundado también en el aumento del bienestar de la población en general.

La derrota electoral en 2009 de la centro-izquierda que había gobernado por veinte años, expresó un sentimiento de frustración. Había dos caminos para enfrentarla: un análisis racional de sus causas, de las insuficiencias, de los cambios inacabados, de las nuevas circunstancias mundiales, para definir una agenda de futuro; o entregarse a un sentimiento de culpabilidad, de haber cometido errores estratégicos profundos. Las posturas díscolas ganaron terreno y en particular aquéllas que se habían negado a participar en el proceso de enfrentar a la dictadura por la vía electoral, sosteniendo la necesidad de usar todas las formas de lucha. Para éstas fue más fácil plantear que la transición democrática no fue sino la continuidad del neoliberalismo de la dictadura. La centro-izquierda arrepentida se sumó a esta postura y abdicó de su historia reciente, abriendo un nuevo escenario que se desplegó a lo largo de la segunda década del siglo XXI. Fue una decisión política trascendental (y fatal para sus pretensiones futuras). Paradojalmente, esa derrota de 2010 no dio paso a una radicalización hacia la izquierda sino a un gobierno de centro-derecha que reafirmó el modelo concertacionista, aunque cortándole algunas de sus alas, especialmente aquéllas que apuntaban a una reforma del sistema de transformación de la estructura productiva y a una reforma del sistema previsional. Lo que vendría después fue el reflujo de la izquierda, con un segundo gobierno de Bachelet mucho más cargado al reformismo, mal aplicado, que no pudo proyectarse en el tiempo y dio pábulo para una nueva presencia de centro-derecha, ahora con consecuencias fatales para la gobernabilidad, como lo demostraron los hechos posteriores a 2019 y que comentaremos en ensayos posteriores. Estos hechos, que culminan con el terremoto político de la elección de la Convención Constituyente de mayo de 2021, marcan el rechazo contundente a la elite política en el poder, al sistema de partidos, a la institucionalidad política y supuestamente, al modelo neoliberal.

Pero, ¿de quien es la culpa que la pieza dramática no haya satisfecho a los espectadores? ¿Es culpa del guión? ¿Es culpa de los actores, que resultaron ser malos actores? ¿Es culpa del director de la obra? Son preguntas que no pueden dejarse de lado. Nuestra lectura de los sucesos post 2019 es que las fallas hay que buscarlas principalmente en los actores y en la dirección, mucho más que en el guión. Es seguro que este último requiere cambios, pero no hay por qué tirar al bebé junto con el agua de la bañera. Nuestra tesis es que estamos en presencia de un guión que admite muchas variantes y en procesos graduales de ajustes, no es un texto fijo y bíblico. Le deja muchos espacios al director y a los actores, pero éstos tienen que saber operar, entenderlo y adaptarlo a los muchos públicos que pueden concurrir a participar. Dicho en palabras más simples y menos figurativas, la propuesta estratégica que ha seguido Chile en los últimos treinta años ha sido la adecuada, para los tiempos que corren, pero ha requerido adaptaciones y cambios, muchos de los cuales han sido propuestos pero no todos llevados a cabo, por lo que siguen siendo asignaturas pendientes. Y, por cierto, los actores son fundamentales. La elección para la Convención Constituyente de 2021 mostró un contundente rechazo a la elite política y sus partidos. Sin una renovación de la clase política y de sus instituciones será difícil conectar las estrategias con la sociedad48.

A futuro, en cada uno de los aspectos señalados que son cruciales al neoliberalismo, los balances pueden modificarse en un sentido u otro mediante las políticas públicas y las acciones de los gobiernos, algunas de las cuales pueden requerir reformas más o menos profundas, dependiendo de las circunstancias nacionales e internacionales. Al inicio de la tercera década del siglo XXI la evidencia sugiere la necesidad de un programa de reformas a corto, mediano y largo plazo, en la política, en la economía, en la institucionalidad social, con firme asidero en las nuevas realidades y en las experiencias conocidas.

En el nivel político, que es donde la desconfianza popular es la más alta en Chile, ciertamente se requiere de reformas institucionales que mejoren la calidad de los partidos políticos, su representatividad y los mecanismos de validación (régimen electoral), así como el carácter del régimen de gobierno que ha mostrado síntomas crecientes de fatiga y deterioro, haciendo muy difícil el juego entre gobierno y oposición. Mientras escribimos este ensayo, Chile está por iniciar un proceso constituyente que definirá las nuevas reglas del juego. De ello dependerá el carácter del régimen político futuro y su impacto en la gobernabilidad. Una nueva Constitución Política no entregará de por sí las soluciones a los múltiples problemas y demandas de la ciudadanía. Esto dependerá mucho más de las estrategias de desarrollo, de las políticas públicas y de la gobernabilidad que el país logre alcanzar. La Constitución tendrá que ofrecer el marco institucional más amplio dentro del cual puedan funcionar las dirigencias públicas, los organismos estatales, los poderes del Estado, las formas de representación y sus relaciones recíprocas.

En el nivel social, hay consenso en que el sistema de pensiones requiere una reforma que le dé más solidaridad, basada en impuestos generales de la nación, con equidad y progresividad pero también eficacia fiscal y económica, sin desarticular las bases financieras del ahorro individual sobre las cuales descansa, como también ir al cambio de los parámetros demográficos que las determinan (edad de jubilación y tasa de cotización). La educación sigue siendo una asignatura pendiente, especialmente en relación a su calidad y focalización hacia los segmentos de la educación parvularia y primaria, las edades cruciales para el desarrollo integral de los niños49. La salud también requiere una reforma integral para ir a un plan universal e integrado de salud.

En la economía hay una alta demanda por la diversificación productiva, que no implica necesariamente prescindir del acervo de recursos naturales del país, pero sí avanzar en la incorporación de más ciencia, tecnología, capacitación, valor agregado, consideración por los efectos medioambientales y socioterritoriales, así como llevar el desarrollo a las regiones y localidades, basado en la idea de sinergias productivas50. Pero que la cultura del emprendimiento y del esfuerzo propio se hayan asentado en la cultura política y social es un progreso en relación a la experiencia histórica del siglo XX.

A un nivel más global, no cabe duda de que una reforma del Estado en profundidad es el requerimiento más urgente. La experiencia de todos los países que se han desarrollado es que a mayor nivel de desarrollo se requiere un Estado moderno, más capaz y eficiente, con más recursos, más calidad de sus servicios y de sus servidores. Si es necesario que el Estado emprenda actividades que superan al sector privado, bienvenidas sean. Este puede ser el caso frente a los enormes desafíos que el país enfrenta a futuro, como son responder al cambio climático, rescatar y proteger el medio ambiente, incluyendo las comunidades locales que se ven afectadas por la explotación de los recursos naturales, expandir las capacidades de las tecnologías digitales a toda la población, desarrollar las infraestructuras urbanas con un sentido de comunidad y de integración social, implementar una institucionalidad eficaz para la seguridad ciudadana y el control del crimen organizado, por mencionar algunos. Respuestas eficaces a estos desafíos con un sentido de comunidad, incluyendo por cierto aquéllos que han estado en la agenda social por mucho tiempo es el camino para abordar también el problema de la desigualdad social y económica. Por cierto, sólo enumerar los desafíos de tal agenda muestra la enormidad de la tarea. Aun para un Estado fuerte y capaz ésta puede ser superior a sus capacidades. La cooperación público-privada es insustituible.

El mundo cambió y es el que es. La rueda de la fortuna no se ha clavado y cualquier cosa es posible. Los populismos de cualquier signo que están a la vuelta de la esquina, los movimientos de ultraderecha y lindantes con el fascismo en Europa, la emergencia de la nueva superpotencia que es China, los movimientos migratorios, las consecuencias del cambio climático, las tecnologías digitalizadas y sus impactos en los empleos son las nuevas circunstancias a enfrentar. La pandemia sólo ha hecho las cosas más difíciles, lo que debería alertar contra las soluciones fáciles y populistas. No hay atajos.

2. EL DESPRESTIGIO DE LA CLASE EMPRESARIAL51

La primera mitad del siglo XX fue la del ascenso de las clases medias, especialmente por la expansión de la educación y la construcción de viviendas urbanas, sobrias pero cómodas y decentes. Para las generaciones que no tuvimos que sufrir las consecuencias de las dos guerras mundiales y la Gran Depresión de los años 30, y que crecimos con las pequeñas holguras de la post-guerra, en los últimos decenios del siglo el mundo se volvió loco. Esa estrechez financiera que conocimos en nuestra infancia fue sustituida por una abundancia de dinero sin precedentes. A fines de los años 70 los bancos se llenaron de dinero para prestar y aparecieron instituciones financieras dispuestas a pagar (y cobrar no tan) generosos intereses. Se produjo un carrusel monetario en que aparentemente todos ganaban. La gente se podía endeudar casi sin límites para comprar cosas que nunca antes estuvieron a su alcance, y también podía depositar sus ahorros para ganar intereses fabulosos. Se habló de la “plata dulce”, la plata fácil. Por supuesto, algo andaba mal. Esos milagros no existen. Cuando el carrusel se detuvo, muchos se quedaron con deudas enormes que ya no podían refinanciar y los que esperaban ganar altos intereses por sus ahorros, los vieron esfumarse en menos tiempo de lo que canta un gallo.

Familias que, a pesar de ser solventes, educadas y cultas, creyeron en la gallina de los huevos de oro. Vendieron sus viviendas familiares para especular en esas financieras. En pocos años estuvieron arruinados. Se convirtieron en arrendatarios de departamentos cada vez más modestos, a medida que sus escasas pensiones, de las antiguas cajas de previsión, se achicaban con la inflación. Tuvieron que terminar sus días en modestos hogares de reposo.

Un famoso economista norteamericano, Paul Krugman, Premio Nobel de Economía en 2009, escribió que los deudores de préstamos de consumo son los nuevos esclavos del siglo XXI. Tienen que trabajar de por vida para pagar sus dividendos a los bancos y financieras, que les cobran las más altas tasas de interés que son capaces (o incapaces) de soportar. Los atrasos se convierten en nueva deuda que se agrega a la anterior (más comisiones y gastos de cobranza), y comienza a generar nuevos pagos de intereses y así sucesivamente.

Estas malas prácticas y abusos abundan ahora en el mundo financiero, pero por décadas, durante la mayor parte del siglo XX, en los tiempos en que el Estado estimuló el desarrollo industrial a través del proteccionismo, los mayores incentivos de los empresarios estaban en los privilegios que podrían obtener de ese sistema proteccionista. Se formaban lobbies y grupos de presión para influir sobre las autoridades y lograr una mejor tasa aduanera, o el acceso a un crédito privilegiado, o un mercado cautivo incluso a costa de la prohibición de importar productos competitivos. Siempre había alguna justificación para tales presiones, como crear nuevas fuentes de trabajo, o estimular el desarrollo de una región. Con el tiempo, y a medida que se generó mayor conocimiento sobre los efectos y consecuencias de esas políticas, se introdujo más racionalidad en las políticas industriales y eventualmente, se avanzó a la estrategia de mercados más abiertos y competitivos.

Escándalos financieros en las elites económicas: el caso de La Polar

Pero si con las nuevas estrategias de fines de siglo se introdujo más racionalidad en las estructuras de competencia de los mercados de los llamados bienes transables, es decir, los que son susceptibles de comercio internacional, no se ha impedido que surjan otras formas de abusos en contra de los consumidores, de los deudores o de los accionistas minoritarios.

Unas son abiertamente fraudulentas, otras son legales y amparadas en instituciones que se han inventado, aparentemente para hacer más eficientes los sistemas financieros, pero que por su opacidad y falta de transparencia han terminado arruinando a medio mundo. No se puede afirmar que todos los empresarios sean acreedores a juicios condenatorios. Es seguro que hay una enorme cantidad de gente honesta entre ellos, que ha logrado sus altas posiciones en base a esfuerzo, creatividad, ingenio, inteligencia. Pero, lamentablemente, abundan también los deshonestos, ya sea por oportunismo o por otras razones, que desprestigian a la clase empresarial con conductas reñidas con un espíritu cívico, civilizado52.

A mediados del año 2011, se desató el que quizás sea el mayor escándalo financiero en Chile desde los años 80. La cadena de multitiendas La Polar que, siguiendo el modelo de casi todas sus similares como Falabella o Almacenes Paris, creó un sistema dual, en que la tienda que vende toda clase de productos para el hogar, es apoyada por una división financiera que ofrece tarjetas de crédito de consumo con pagos en cuotas a muchos meses plazo. Esta división financiera es la que les genera la mayor parte de las ganancias, por los intereses que cobran, que normalmente son muy altos, por el supuesto riesgo que corren. La gente, en general no tiene conciencia de lo que paga por intereses excesivos. La Polar se había especializado en el crédito a los sectores de más bajos ingresos, y por lo tanto, de mayores riesgos. En la medida que muchos de sus clientes no pagaron sus cuotas y pasaron a ser morosos, en vez de informar a las autoridades sobre estas deudas vencidas, obligación contable, la empresa decidió repactarles la deuda en forma unilateral y sin informarles, es decir, sin comunicarles a los afectados.

Estas repactaciones tuvieron dos consecuencias que beneficiaron enorme y ficticiamente a la empresa: por una parte, les capitalizaron a sus deudores, es decir, les acumularon los intereses atrasados con un recargo, por ser morosos y por supuestos gastos de cobranza que no tuvieron; y esta deuda recapitalizada la distribuyeron en cuotas a futuro con los intereses más altos que podían aplicar. Así, la empresa se hizo acreedora a intereses abusivos, impuestos unilateralmente.

La segunda consecuencia fue que gracias a esta manipulación, las deudas morosas no aparecieron como tales en sus balances, sino como deudas vigentes, lo que les permitió evadir las mayores reservas financieras que necesariamente deberían haber hecho cuando hay deudas atrasadas. Al no hacer esas reservas, las utilidades se abultaron, los gerentes ganaron más bonos por desempeño y las acciones subieron de precio en forma espectacular, al punto que todas las corredoras de bolsa les recomendaron a sus clientes comprar estas acciones. Mientras tanto, los gerentes y directores vendieron sus propias acciones a esos altos precios, haciendo pingües ganancias. Estos trucos fueron muy bien hechos, lo que les permitió a sus autores engañar a su propio Directorio, a la empresa de auditoría que debía revisar los balances, a las autoridades reguladoras de la Superintendencia, a los accionistas y a las propias corredoras de bolsa. Adicionalmente, engañaron a sus clientes al repactarlos en condiciones leoninas sin informarles. El escándalo explotó, las acciones se vinieron al suelo y todo el sistema financiero chileno se remeció. Los responsables terminaron en la cárcel, echándose la culpa unos a otros, pero no es seguro que las penas y sanciones hayan sido proporcionales a los daños que causaron.

Otros botones de muestra

Desgraciadamente, estos escándalos empresariales no son casos aislados. Todos los días salen a la luz pública las mil formas de abusos que cometen algunas empresas, amparadas en la complejidad de sus operaciones y en la opacidad de la información que entregan. Las sociedades anónimas son sociedades que se organizan de cara al público. El nombre español de “anónimas” es indicativo de la opacidad que a menudo buscan sus ejecutivos. En inglés la expresión es “public Corporation”, que expresa inequívocamente lo contrario, que tienen una responsabilidad pública y como tales deben regularse por leyes estrictas.

Al escándalo de La Polar se añaden otros botones de muestra. Uno fue la colusión de las grandes cadenas de farmacia para subir los precios de los medicamentos. Es algo penado por la ley de la libre competencia. Fueron demandadas y sancionadas, pero sin que estos castigos les hicieran mucho daño. Alguien justificó esa colusión, ingenuamente, aduciendo que sólo tenía por objeto revertir una guerra de precios anterior y restablecer los precios a su nivel normal. ¡Pero si el objetivo de la libre competencia es justamente ése, bajar los precios en beneficio de los consumidores! Coludirse para restablecerlos es exactamente la práctica condenable de organizar un cartel o un monopolio para mantener los precios altos, algo desautorizado incluso por Adam Smith.

Hay otros abusos más sutiles, legales. Es frecuente que las empresas, para financiar sus nuevas inversiones que les permitan crecer, realicen un aumento de capital, que consiste en la emisión de nuevas acciones por una determinada cantidad, que salen al mercado, a la bolsa. La alternativa es recurrir a un endeudamiento, por ejemplo, a través de la emisión de bonos. La diferencia es que con el aumento de capital los riesgos son repartidos con los nuevos accionistas, que asumen las ganancias o pérdidas de la gestión, mientras que al emitir bonos, el riesgo futuro sigue concentrado en los antiguos accionistas. Lo que parece una inocente actividad de financiamiento, como la emisión de nuevas acciones, puede ocultar engaños importantes y eventuales riesgos para los accionistas antiguos. En primer lugar, el capital tiene que repartirse entre un mayor número de accionistas por lo cual el valor de la acción podría caer en primera instancia. Por supuesto, si la inversión es buena y rentable, a la larga todos podrían ganar porque la empresa se revalorizaría. El problema es que hay que tener buena información sobre la calidad de la inversión que la empresa va a hacer y eso sólo lo saben unos pocos.

Una gran sociedad anónima eléctrica, Enersis Chile, anunció aumento de capital a fines de julio de 2012. Uno de los accionistas miembro del Directorio, la Administradora de Fondos de Pensiones Habitat, rechazó el aumento. Había investigado más a fondo los planes de inversión y descubrió que existía la intención de invertir en la compra de otras empresas eléctricas, que eran filiales de la empresa matriz de Enersis, Endesa España. Esta última, necesitada de fondos por la crisis económica en España, estuvo vendiendo activos en América Latina para hacer caja. Pero Habitat descubrió que la intención de los accionistas controladores de Enersis (Endesa España) era venderle a esta empresa chilena esas otras filiales a precios superiores a los de mercado. En otras palabras, Enersis Chile invertiría el aumento de capital en comprar empresas que valían menos que la inversión. Para la matriz, Endesa España, habría sido un gran negocio, pero para los accionistas de Enersis Chile, un pésimo negocio. Otra forma de estrategia financiera, de dudosa ética y responsabilidad social. Dicho sea de paso, una conclusión adicional es que gracias a la buena información que la AFP Habitat pudo obtener, lo que le habría sido muy difícil a un pequeño accionista individual, esa operación se pudo descubrir y bloquear.

Otro caso más reciente de escándalo financiero protagonizado por una empresa de gran envergadura, o más bien, por un grupo económico ligado a la propiedad de la Sociedad Química y Minera de Chile (Soquimich), ocurrió en 2014. Fue conocido como el “caso Cascadas”. Se trata de que el grupo controlador tenía organizado un sistema de sociedades de inversión en cascada, es decir, unas eran propietarias de otras y así hasta llegar a la empresa verdaderamente productiva, con un grupo de personas que aparecían como propietarios y directores de todas las sociedades. Entre esas sociedades de inversión hubo ventas de acciones a precios que no eran de mercado, con el resultado final de que los perjudicados fueron los accionistas minoritarios. El caso fue denunciado por la Superintendencia de Valores y Sociedades Anónimas, pero los controladores tuvieron la audacia de denunciar al Superintendente por abuso de funciones. Ese fue sólo un primer capítulo de denuncias a la empresa Soquimich. Faltaba otro capítulo, aún más devastador para el sistema político, que emergió violentamente a principios de 2015, cuando se dio a conocer que esa empresa era una verdadera caja pagadora para muchos políticos, de todos los colores políticos, a través de boletas de honorarios calificadas de “ideológicamente falsas”. Esto surgió como una arista del caso Penta.

El dinero y la política

El llamado caso Penta remeció hasta sus cimientos a la elite económica chilena. Explotó a fines de 2014. Un importante grupo económico formado por dos empresarios muy exitosos, prestigiados y extremadamente poderosos, fue denunciado por el Servicio de Impuestos Internos y por el Ministerio Público, por reiterados delitos económicos destinados a traspasar fondos a dirigentes políticos del partido UDI. Esos delitos consistieron en emitir boletas por supuestas asesorías, cuyos fondos llegarían eventualmente a las arcas de ese partido político. Estas operaciones no sólo fueron denunciadas como delitos económicos sino también como violaciones a la ley electoral. Esta regula el financiamiento que las empresas pueden aportar a los partidos políticos o sus candidatos a elecciones populares. Ese grupo hizo caso omiso de esas regulaciones mediante la figura de la contratación de servicios pagados con boletas de honorarios, servicios no prestados en realidad. El caso remeció a la política chilena y al mundo empresarial porque demostró una forma de evadir la ley de financiamiento de la política y también que la justicia ya no hace distingos por status, como siempre se sospechó en la tradición popular.

Lo notable es que simultáneamente explotó otro episodio de bochorno financiero, esta vez protagonizado por el hijo de la presidenta Bachelet. Una pequeña sociedad de propiedad de su esposa, Caval, pudo obtener un crédito multimillonario para realizar una operación especulativa y muy jugosa con terrenos sujetos a un proceso de cambio del respectivo plano regulador, lo que le aumentaría su valor en forma desmedida. Ese crédito no se habría otorgado si el hijo de la presidenta no hubiera estado relacionado con la operación. Las consecuencias judiciales eran impredecibles, pero el daño político que se les hizo al gobierno y a la presidenta fue enorme, magnificadas por las tibias reacciones de su entorno político ante la publicidad que el episodio generó.

Estos últimos casos muestran lo espúreas que pueden ser las relaciones entre el dinero y la política, cuestión que ha adquirido una importancia cada vez mayor en el debate público. Incide directamente en la calidad de la democracia.

Paraísos fiscales

Los paraísos fiscales han sido canales predilectos del capitalismo desenfrenado de fines del siglo XX para generar ganancias en forma ilegítima. También le han servido al narcotráfico, al crimen organizado, al comercio de esclavos, para blanquear sus ganancias, pero es una puerta abierta para que los capitales legalmente constituidos puedan escabullir sus obligaciones tributarias. Son países muy laxos para cobrar impuestos a las empresas, lo hacen a tasas muy bajas o no cobran del todo. Los más conocidos son las islas del Caribe como las Caimán, Islas Vírgenes, Islas Marshall, Panamá, pero también respetables países europeos, que por ser tan pequeños no pueden tener industrias y se especializan en las finanzas o en los casinos, como Mónaco, Luxemburgo, Liechtenstein y otros principados europeos que subsistieron a la formación de los grandes estados nacionales en el siglo XIX53.

Una gran empresa puede abrir una filial en alguno de esos países, por ejemplo, Luxemburgo. La filial es una empresa pantalla, sólo con un domicilio y una mínima infraestructura, un pequeño departamento residencial, por ejemplo, y un par de empleados. La empresa matriz desvía una buena parte de sus ingresos desde el país de origen a esa filial, por lo que aquella termina con pérdidas. Pero la filial le hace un préstamo a la matriz para financiarse, por el cual ésta paga intereses a la filial. Estos se descuentan de las utilidades. En el balance final, la empresa matriz original aparece con muy pocas utilidades o con pérdidas, por lo que no paga impuestos en su país de origen. La filial en Luxemburgo debería pagar, pero como los impuestos son bajos, paga muchísimo menos. Así el capital se va acumulando en Luxemburgo, desde donde se asigna a los destinos que decidan los ejecutivos de la matriz y por supuesto, a pagar seguramente generosos bonos u honorarios a sus ejecutivos, o comprar otras empresas en otras partes del mundo donde pueden continuar la cadena.

En Chile, sin necesidad de paraísos fiscales (aunque sin descartarlos, como quedó en evidencia con un ex candidato presidencial en la campaña de 2013, quien tuvo que renunciar a su candidatura al descubrirse que mantenía inversiones en uno de esos paraísos fiscales), las familias más ricas del país suelen crear sociedades de inversión hacia donde desvían sus ingresos y sus gastos personales. Hasta antes de la reforma tributaria de 2014 les resultaba muy ventajoso, porque los impuestos que pagaban las empresas eran más bajos que los que corresponderían a los tramos más altos del impuesto a las personas. La reforma tributaria de ese año disminuyó fuertemente ese incentivo al aumentar el impuesto a las empresas y disminuir el tramo más alto del impuesto personal. Adicionalmente, se supuso que se establecería un control mucho más minucioso de los gastos contabilizados como costos de las empresas.

Ese incentivo a la evasión era la razón de que en los supermercados las cajeras preguntaran siempre al momento de pasar la cuenta, si el cliente quería ¿boleta o factura? Quienes disponen de sociedades pueden pedir factura y así, pasarla a la contabilidad como un costo de la empresa.

Los riesgos de la deslegitimación de la elite económica y del gran empresariado

¿Estamos viviendo en un mundo de lobos? Los ciudadanos comunes y corrientes, ¿tenemos que vivir cuidándonos en cada esquina de un peligro que nos acecha, no sólo del delincuente común, sino también de quienes se supone deben aportar a una sociedad más justa y digna? Es un gran dilema. Pueden parecer preguntas pesimistas. Pero, en último término, Chile tiene un andamiaje sólido y, paradojalmente, el hecho de que los escándalos mencionados hayan salido a la luz pública (antiguamente no salían) y las instituciones estén funcionando para sancionar esas conductas, habla bien del país. Pero las heridas hay que abrirlas y exponerlas para curarlas.

Esa forma indecorosa de hacer utilidades y de influir en la política desprestigia al empresariado. La falta de pudor para inventar fórmulas que le permitan lograr ganancias descomunales a costa de miles de consumidores y de accionistas pequeños que arriesgan sus ahorros, suscita rabias, indignación y condena. Estos abusos han contribuido a concentrar la riqueza, pero ante el juicio ciudadano se trata de riquezas mal habidas, ilegítimas54. Y ello ocurre en un tiempo en que las demandas ciudadanas y las agendas públicas están focalizadas en el mejoramiento de la equidad distributiva, en la disminución de las desigualdades extremas y en la inclusión social.

Lo grave es que esas conductas crean un clima muy antagónico hacia la empresa privada, tendencia peligrosa porque no cabe duda de que la empresa es un motor indispensable de la economía. Pero debe tener legitimidad y responsabilidad, o de lo contrario surgirá, como ha estado ocurriendo, toda clase de protestas y de rechazo social, con consecuencias imprevisibles. La empresa tiene que funcionar en un marco económico dinámico, pero también en una democracia transparente.

El capitalismo es un sistema que le ha producido grandes beneficios a la humanidad, de todo orden. Esto es reconocido mundialmente, no obstante todas las críticas que se le pueden hacer al sistema, sobre todo después del fracaso estrepitoso de los sistemas de planificación centralizada de los países socialistas55. Los pocos países socialistas que quedan, como China, Vietnam y algunos otros, están optando por combinar un capitalismo muy regulado con sus sistemas de planificación central, con resultados espectaculares. China ha emergido como la nueva potencia económica mundial que probablemente va a superar a Estados Unidos hacia mediados del siglo XXI, aunque su esfera política sigue siendo opaca, hermética y no democrática, con partido único. En América Latina, los países que optaron por unos sistemas populistas de izquierda, con Estados y clases dirigentes muy corrompidos como Venezuela o Argentina, han enfrentado una decadencia de sus economías y de sus sistemas políticos que al momento de escribir estas líneas parece ser catastrófica. Cuba es un caso aparte de sobrevivencia del socialismo en un país latinoamericano, y aunque la población se benefició de numerosos programas sociales, la isla ha permanecido en la pobreza general por demasiado tiempo y sometida a un régimen de partido único y sin las libertades democráticas. Chile ha logrado un prestigio internacional por sus instituciones, que últimamente han sido sometidas a prueba, pero no es inmune a su decadencia.

La clave para salir adelante está en el diseño de un tipo de capitalismo sometido a reglas y regulaciones, fundado en una ética ciudadana, como decía Adam Smith, subordinado a un Estado democrático, fuerte, eficaz, representativo. Ejemplos hay muchos. Los países nórdicos han sido el caso más exitoso de la historia económica moderna, donde supieron combinar un Estado fuerte, democrático, civilizado, con un capitalismo controlado y regulado. Hay también una cuestión fundamental de ética ciudadana. Es el camino más promisorio que se abre a un país como Chile.

Conclusión

Retomando algunas ideas fundamentales de Adam Smith, el llamado padre de la economía política, su reconocimiento histórico se debe al enunciado que hizo de las virtudes del sistema de economía de mercado. Apuntó a que éste es el mejor sistema económico para defender los intereses de los consumidores gracias a la competencia. Pero también argumentó que la eficacia del sistema de mercado supone una sociedad donde prevalezcan las virtudes ciudadanas, entre las cuales destacó la empatía y la consideración de los demás, en abierta alusión a la necesaria cohesión social. Si el egoísmo es una fuerza que impulsa a tomar iniciativas emprendedoras, fuente de bienestar, también puede convertirse en fuente de vicios y desintegración social. Podría considerarse una alusión a las dos almas del ser humano, la del bien y el mal. En su tiempo, este conflicto fue conocido como “el problema de Adam Smith”. Sigue vigente en todos los tiempos.

En nuestros tiempos el problema se agrava por la capacidad que otorgan la tecnología y el conocimiento para crear grandes organizaciones. Estas pueden acceder a muchos mercados, alrededor del mundo, movilizar enormes cantidades de capital y de tecnología, concentrar la riqueza y la capacidad de decidir políticamente. Los dueños del capital tienen una posibilidad de acumulación y aumento de la riqueza gracias a la valorización de sus activos e inversiones. Esta es una fuente permanente de creación de desigualdad, de relaciones espúreas entre el dinero y la política, y de desestabilización de las democracias. En último término, puede ser también fuente de destrucción de las democracias y de la legitimidad de las instituciones.

Esta es la razón por la cual los empresarios no pueden ser ajenos a los impactos que generan sus decisiones en la sociedad. La acumulación de poder genera también responsabilidad política. Es, por lo tanto, estrecho de miras el planteamiento de que la única responsabilidad empresarial es generar utilidades para sus propietarios. Mientras mayor es la concentración de poder económico que se alcanza, mayor es la responsabilidad política ante la sociedad. Y en la actualidad es difícil evitar que las decisiones de las grandes empresas y sus efectos más amplios sobre el medio ambiente, la vida de las comunidades rurales, el sistema político, la sociedad en general, sean ignoradas. No se trata sólo de la legitimidad social del mundo empresarial, sino también de su propio éxito como tal, ya que un ambiente hostil y conflictivo termina minando sus posibilidades de acción.

Hay muchas maneras como ocurren los conflictos entre las empresas y el mundo social y territorial que las rodea. Las que explotan recursos naturales suelen arrasar con una forma de vida de las comunidades circundantes. Esto ocurre con las actividades forestales, de la pesca, de la energía, de la minería. Cuando estas últimas explotan yacimientos en gran escala, suelen afectar el recurso del agua con que cuentan las comunidades. Chile tiene un caso histórico en que la instalación de una represa hidroeléctrica no sólo obligó a la población local a migrar, sino también arrasó con su cementerio. Grandes plantaciones forestales impiden la realización de pequeñas instalaciones sociales que viven de los frutos de los bosques nativos. La explotación en gran escala de la pesca altera las posibilidades de la pesca artesanal. Las empresas constructoras en las grandes ciudades que no trepidan en destruir barrios enteros destruyen también formas de vida urbana y patrimonios históricos. Y así sucesivamente. Las grandes empresas tienen que entender que su desarrollo depende de que sean percibidas como legítimas por la sociedad. Los abusos, excesos e irresponsabilidades les acarrean un desprestigio que no las beneficia y, por el contrario, puede amenazar su existencia.

En tiempos recientes se ha fortalecido la conciencia sobre las interacciones entre las actividades empresariales, sobre todo de la gran empresa con su entorno. Desde Naciones Unidas se impulsa lo que se conoce como el Pacto Global: una propuesta para establecer el compromiso de las empresas para hacerse cargo de las consecuencias de sus actividades sobre su entorno, de su medio ambiente, de sus stake-holders. Es la responsabilidad social empresarial que, para muchos es un sueño o una utopía, pero que alude a esa realidad que ya está manifiesta en todas partes del globo. A medida que las grandes masas de consumidores y usuarios adquieren conciencia del compromiso de las empresas con su entorno, la responsabilidad empresarial se empieza a convertir en un factor de capacidad competitiva, capaz de incidir incluso en sus resultados inmediatos. Lejos de ser una dimensión romántica y utópica, está pasando a ser un factor tangible de beneficios recíprocos y contributivo al bien común.

3. EL FRACASO DE LA NUEVA MAYORÍA Y LA FRAGMENTACIÓN DE LA CENTRO-IZQUIERDA

El lunes 10 de abril de 2017 el ex presidente Ricardo Lagos Escobar depuso su segunda candidatura presidencial, después de la decisión del partido Socialista de proclamar como su candidato al senador independiente Alejandro Guillier. Estas dos decisiones, la del partido Socialista, el partido de Lagos, y la renuncia de éste a la postulación a la primera magistratura, fueron la culminación de un largo proceso de desencuentros, de descalificaciones, de pasiones desbordadas, y marcaron un punto de inflexión en el desarrollo político chileno desde el término de la dictadura en 1990. Es un episodio icónico de la fragmentación progresiva de las alianzas políticas de centro-izquierda que apoyaron el desarrollo nacional en estas tres décadas, primero la Concertación de Partidos por la Democracia y después la Nueva Mayoría. La importancia no fue tanto para el desenlace electoral que pudiera haber ocurrido, sino por lo que reveló en cuanto a la atomización del mundo de una centro-izquierda que le dio gobernabilidad y desarrollo al país durante dos décadas. Una fragmentación profunda que reveló poderosas fuerzas subterráneas que se separaron en múltiples vertientes, tanto por su apreciación histórica sobre lo realizado en el pasado reciente como por su visión sobre cómo enfrentar el desarrollo futuro del país. Una corriente que renegó de los veinte años concertacionistas e incluso por momentos se mostró avergonzada del supuesto neoliberalismo imperante, en tanto también los hubo quienes, aun reconociendo errores y omisiones, en el balance estimaron que había sido un período notable para el desarrollo nacional y la movilidad social.

Una consecuencia de lo anterior fue el desplazamiento de una parte importante del electorado que había apoyado a la Concertación primero, y a la Nueva Mayoría después, hacia la centro-derecha eligiendo por segunda vez en cuatro años a una coalición encabezada por Sebastián Piñera como presidente de la República.

La centro-izquierda en estado de confusión

Para ir por partes. ¿Qué ocurrió en la Nueva Mayoría, el bloque de cuatro partidos de centro-izquierda más el partido Comunista, que se constituyó en 2013 para respaldar la elección a la presidencia de la República de Michelle Bachelet, por segunda vez en menos de diez años?

Al aproximarse las elecciones de 2013, los partidos del conglomerado de centroizquierda decidieron dar por finalizada la Concertación y crear un nuevo bloque, la Nueva Mayoría, ahora con mayor peso de la izquierda gracias a la incorporación del partido Comunista. Se decidió también proclamar como candidata indiscutida a la expresidenta Bachelet, quien gozaba de una gran popularidad nacional e internacional. Para Bachelet, ésta sería la oportunidad de desplegar con máxima fuerza su impronta de izquierda, y encabezar un gobierno focalizado en amplias reformas sociales. A su juicio, se iniciaba un nuevo gran ciclo político que estaría marcado por las reformas sociales y un avance hacia un Estado de derechos.

Al término del gobierno de la Nueva Mayoría en 2017 y con un nuevo triunfo de la centro-derecha, los espíritus siguieron más sombríos aun y la sensación de fracaso se instaló tanto en esta coalición como en sus adherentes. Se denunció, ya no tanto el intento de priorizar el crecimiento económico, lo cual no se logró en la práctica, puesto que el ritmo anual de crecimiento fue inferior al 2 por ciento56, el más bajo de los veinte años concertacionistas, sino una serie de males que emergieron con mucha fuerza en el sistema político. Se trata de su distanciamiento de la ciudadanía, la desconfianza en las instituciones, la corrupción que se reveló tanto en el sector privado como en el público, los contubernios entre dinero y política, el desprestigio de los partidos, del gobierno y del parlamento. Las reformas prometidas no lograron concretarse o se hicieron en forma desprolija, suscitando el rechazo tanto de partidarios como opositores a ellas.

Aparte de la puesta en marcha de una reforma a la educación para otorgar la gratuidad en las universidades, un logro importante de ese gobierno fue la eliminación del sistema binominal de elecciones, lo que abrió la puerta a la participación de más competidores en la arena política. Esto permitió la constitución de una nueva fuerza política, integrada por una multiplicidad de pequeños partidos y una generación de izquierda, más joven, más dura, alejada y desencantada de los partidos tradicionales y sus alianzas, incluso del partido Comunista. Esta nueva generación, liderada por exdirigentes estudiantiles que impulsaron las masivas movilizaciones de 2011 por una reforma profunda a la educación, enarboló esta bandera para cuestionar el sistema público-privado que se venía construyendo, proyectando su malestar a otros ámbitos de la institucionalidad socio-económica. Es una generación más radicalizada y ansiosa por introducir reformas institucionales en profundidad cuyo foco central es la disminución de las desigualdades socio-económicas y la transferencia del poder político desde los partidos tradicionales hacia los movimientos ciudadanos. Se autodenomina como “nuevo progresismo”. No poco importante fue la pretensión de encarnar una nueva ética política basada en valores y principios. Esta izquierda alternativa busca el purismo de objetivos igualitarios a corto plazo, una mayor injerencia del Estado en la gestión de la economía social, la incontaminación con el poder económico y con la política corrupta. La expresión política de este sector es el Frente Amplio que se constituyó en base a un gran número de partidos y movimientos extra sistémicos.

Un representante e inspirador destacado de este “nuevo progresismo” es el abogado Fernando Atria. Para él y para toda esta corriente ideológica la cuestión decisiva que marca el clivaje político es si se está a favor o en contra del neo-liberalismo. Obviando el significado del concepto de neo-liberalismo, que en la práctica se ha convertido en un verdadero cajón de sastre, esta idea le ha permitido al nuevo progresismo definir y encasillar a los unos y a los otros. O se está contra el neo-liberalismo o se está con él57. Su propuesta es buscar “otro modelo”58. En la visión de Atria y sus co-autores, la Concertación de los años 90 creyó poder “humanizar el neo-liberalismo”, no oponerse a él. Su centro de gravedad fue la Democracia Cristiana como eje.

El cuadro político que se configuró para la elección presidencial de 2017 mostró, así, una complejidad inédita desde 1990. La Nueva Mayoría y la centro-izquierda Demócrata-Cristiana estaban desgastadas anímica y políticamente, con importantes desencuentros en su interior, como se ha mencionado. Al mismo tiempo enfrentaron a un nuevo desafiante del poder por su flanco izquierdo, el Frente Amplio. Este cuadro de fragmentación culminó con el rechazo del partido Socialista, eje central de la Nueva Mayoría, a la candidatura de Ricardo Lagos. El expresidente, a su experiencia como político y exmandatario, sumaba su capacidad de convocatoria, la adhesión de una clase profesional y ejecutiva de primer nivel, cuadros políticos relevantes y un programa que se preparó durante un largo tiempo enfatizando los desafíos de largo plazo del país, incluida una propuesta de nueva Constitución. Pero parecía estar muy asociado a la vieja Concertación y marcaba muy poco en las encuestas. En cambio, se optó por un senador independiente, Alejandro Guillier, de quien se reconocía carecer de todos esos atributos. Su carácter de ex periodista y conductor de programas de radio y televisión le dieron una visibilidad y presencia pública que fueron decisivas en la apreciación ciudadana sobre posibles líderes políticos, rasgos que influyeron fuertemente en la decisión del partido Socialista respecto de Ricardo Lagos y revelaron que este partido no está exento de la tentación del oportunismo y la búsqueda del poder por encima de los contenidos programáticos.

¿Cómo se puede entender este proceso de desgaste y fragmentación de la centro-izquierda, que la hizo caer en un marasmo y confusión, dejando el campo libre para el retorno de la derecha pero, sobre todo, abandonando su vocación de proyectos de desarrollo, equidad y democracia? ¿Qué ha unido y qué ha desunido a estos bloques, de tal manera que se llegó al año 2017 con una proliferación de partidos políticos y movimientos que fácilmente alcanzaron la treintena y que no se veía desde hacía más de medio siglo? Las implicancias de este panorama para la gobernabilidad futura de Chile no podían ser más evidentes. La gobernabilidad fue uno de los grandes activos que pudo exhibir el país en las dos primeras décadas post 1990, e hizo posible un desarrollo económico-social que fue admirado en el resto del mundo, tanto por el alto dinamismo de la economía como por su capacidad de inclusión de sectores de pobreza que tradicionalmente habían sido excluidos. El debilitamiento de estos activos puso en cuestión la continuidad del progreso alcanzado por el país.

Cambiar el balance público-privado

Hay que partir por el marxismo clásico, como interpretación de la historia. Éste entiende que el progreso opera a través de la lucha de clases, que el enemigo principal es el capitalismo y sus instituciones y que hay que entender las coyunturas para saber adaptarse y reaccionar según las circunstancias del presente. La primera expresión histórica y concreta de esta ideología en nuestro tiempo y en Chile fue la de la Unidad Popular que, aunque plagada de ambigüedades, en último término aspiraba a una revolución clásica, de trabajadores y campesinos contra capitalistas. Sin embargo, entendiendo el presidente Allende que en Chile no estaban las condiciones para una revolución a la rusa o a la cubana (asalto al palacio del Zar o del dictador Batista), buscó esa revolución a través de lo que se llamó “acumulación de poder popular” y el uso de la “democracia burguesa”. Cómo se expresaría esa acumulación de poder popular en los cambios institucionales quedó en la penumbra de la historia, ya que el golpe militar de 1973 terminó con esa opción. Si iba a haber un golpe de autoridad desde la cúpula partidista y gubernamental o si el cambio se iba a lograr democráticamente a través de las suficientes mayorías parlamentarias para una reforma constitucional son alternativas sobre las que sólo se puede especular.

Fracasada esa estrategia y establecida la dictadura militar, esta “vanguardia popular” optó por esperar nuevos tiempos, sumergida en la sociedad civil y en el exilio. La transición democrática iniciada en 1990 fue una ola de social-democracia, a la cual se plegó la gran mayoría del país que anhelaba dejar atrás la dictadura y su secuela de violaciones a los derechos humanos. La vieja izquierda militante, sobre todo aquella que seguía admirando los regímenes socialistas europeos o cubano, imbuída de la cultura de la guerra fría, optó por callar, apretar los dientes y esperar. A fines de los 90 comenzó a sacar voz, cuestionando las grietas que veía en la dominante Concertación. La oportunidad para recuperar protagonismo pareció abrirse en la coyuntura creada por el segundo gobierno de la presidenta Bachelet y su bloque de la Nueva Mayoría, cuarenta años después del golpe militar de 1973.

El programa de ese gobierno fue formulado por una elite partidista de nueva generación, con escaso debate y centrado en promesas de varias reformas estructurales profundas, de rápida implementación, principalmente en la educación, como se señaló. Su foco fue derrotar la desigualdad económico-social que subsistía. Esta propuesta creó muchas expectativas y cercanía con los movimientos sociales, sobre todo por su oferta de gratuidad de la educación, liderados por la nueva generación de dirigentes estudiantiles. La alta adhesión popular a la entonces candidata Bachelet (en gran parte motivada por su carisma personal y su cercanía ciudadana) le permitió alcanzar el triunfo electoral, una suficiente mayoría parlamentaria y poner en marcha ese programa casi sin cuestionamientos.

Pronto fue quedando en evidencia el desapego de este liderazgo político gubernamental y parlamentario con el edificio construido por los gobiernos de los veinticinco años anteriores, para empezar a levantar una nueva institucionalidad, con marcados tintes anti-mercantiles, pero también con bastantes incoherencias entre los objetivos y las propuestas concretas de reformas. Aunque bajo la inspiración de la denuncia de la concentración del poder económico y del lucro irrestricto, no había una doctrina muy definida, que hubiera elaborado una propuesta programática afinada, sino más bien un rechazo cada vez más comprensivo al sistema vigente y, en particular, al llamado neoliberalismo. Era preciso elaborar una nueva doctrina, adaptada a los tiempos post-revolución industrial. Expropiar industrias y bancos a la manera de la antigua Unidad Popular ya no tendría mayor impacto porque el “mundo cambió” y la globalización desplazó los parámetros críticos a otros ámbitos, el de los derechos sociales, los servicios, las finanzas y los medios de comunicación.

La viga maestra de las reformas propuestas y delineadas en términos muy generales fue un cambio radical en el balance estatal-privado de la educación, destinado a fortalecer la institucionalidad de la educación estatal y a impedir que la educación privada siguiera siendo el trampolín de las elites económico-políticas para monopolizar el poder. Adicionalmente, y bajo la presión de los antiguos dirigentes estudiantiles, se privilegió otorgar la gratuidad de la educación superior antes que al fortalecimiento de la educación pre-escolar y primaria, reconocidamente como claves para disminuir las desigualdades59. De una lógica basada en que la cooperación estatal-privada podría generar ganancias para todos, se pasó a la lógica de un juego de suma cero, es decir, unos ganan a costa de los otros. La educación secundaria estatal sufría una notoria pérdida de calidad y de atractivo en la población, en comparación con la educación privada, especialmente aquélla subvencionada por el Estado, que estuvo creciendo mucho más rápidamente en las décadas anteriores, a pesar de exigir un co-pago de las familias. La conclusión fue que ese desarrollo de la educación privada fue a costa de la educación estatal. El corolario sería que para fortalecer la educación estatal habría que jibarizar la educación privada, léase quitarle los subsidios estatales o someterla a tales regulaciones y condicionamientos que en la práctica tuviera que desaparecer, excepto para la minoría de más altos ingresos que podrían seguir autofinanciando una educación privada independiente.

Las manifestaciones denunciaron también el encarecimiento de la educación superior, determinante del endeudamiento bancario al que tuvieron que recurrir los estudiantes de más bajos ingresos para financiar sus estudios. El proyecto gubernamental de reforma de la educación partió por el objetivo de lograr la gratuidad universal de la educación superior, financiada por el Estado y una reforma tributaria que aumentaría la recaudación en tres puntos del PIB. Y en cuanto a la educación media, como se dijo, el gobierno centró el debate en nuevas regulaciones y restricciones al sistema de educación privada subvencionada, que era el que estaba creciendo más, con el objeto de impedir la selección y la exclusión, consideradas fuentes predilectas de la discriminación social. Además, los establecimientos de educación media que quisieran aspirar a los subsidios estatales tendrían que abandonar sus objetivos de lucro y convertirse en corporaciones sin fines de lucro.

Aquellas propuestas, mal diseñadas y enfocadas, se hicieron rápidamente impopulares, primero porque no apuntaban a las causas de la baja calidad de la educación estatal en el sector secundario. Más que a los contenidos de la enseñanza, la calidad de los profesores y los métodos pedagógicos, se apuntó a los aspectos institucionales, financieros y organizacionales. Una paradoja en un movimiento ciudadano que enarboló la bandera de la calidad educacional. En segundo lugar, porque restringieron los grados de libertad para los sostenedores privados de la educación privada subvencionada o incluso les hicieron muy difícil la sobrevivencia en las nuevas condiciones. Y, en tercer lugar, porque la gratuidad universal de la educación superior supone un volumen muy grande de recursos públicos con los que el Estado no contaría ni aun en el mediano plazo y también porque implicaba subvencionar a grupos sociales de ingresos altos y medios. La fuerte caída en el precio del cobre que se inició en 2014 y el aumento de la incertidumbre político-económica debilitaron el crecimiento económico y restaron buena parte de los recursos que el Estado esperaba recaudar.

En un plano más general, la estrategia seguida por el gobierno para la reforma educacional mostró el objetivo último de cambiar el balance estatal-privado. El Estado pasaría a tener un poder discrecional inédito en la asignación de los recursos y en la definición de los establecimientos que serían merecedores de los recursos públicos. Pero emergió una crítica dura de los sectores medios por el menoscabo a sus derechos para organizar emprendimientos educacionales que respondieran a valores y preferencias de las familias, de acuerdo a la diversidad cultural y valórica. Al mismo tiempo, arreció la crítica desde la nueva izquierda, con el argumento de que los proyectos de reforma educacional propuestos no eran lo suficientemente profundos.

El caso de la educación no es sino una instancia en la cual las políticas hacia la provisión de bienes públicos de ese gobierno mostraron fuertes sesgos estatizantes. En otros ámbitos como el de la salud, la seguridad social, la construcción de hospitales e infraestructura, emergieron tendencias similares. En 2017 el movimiento social “no más AFP” ilustra muy bien la tendencia estatizadora que se arraigó en este “nuevo progresismo”. El argumento de fondo es que se trata de derechos sociales exigibles por la ciudadanía que no pueden quedar sometidos a la provisión por los mercados, porque éstos dependen de la generación de lucro, directa o indirectamente. Por lo tanto, el Estado es el que debería asegurar el cumplimiento de esos derechos sociales. Sólo así se evitaría la discriminación entre ciudadanos de acuerdo a su poder adquisitivo y la acumulación de ganancias en los bancos y grupos financieros que intermedian en algunos de esos procesos.

Las evidencias prácticas sobre la incapacidad del Estado para hacerse cargo de tales ofertas, que es lo que realmente importa (ilustrada por la drástica caída de la calidad de la educación pública, el colapso de hospitales públicos y sus servicios de urgencia, el aumento insostenible de la deuda hospitalaria, la imposibilidad de cumplir con las metas de construcción de hospitales, la crisis del sistema de protección de menores, la quiebra de los sistemas públicos de seguridad social en muchos países, incluso desarrollados) no son consideradas relevantes y son más bien desechadas. La capacidad o incapacidad del Estado no se refiere sólo al ámbito financiero (lo que podría resolverse con más impuestos), sino a su capacidad de gestión, de información y conocimiento de las preferencias de los ciudadanos.

Es una ironía que quienes más defienden la necesidad del Estado para satisfacer esos derechos sociales no reparen en el voluntarismo implícito: se supone que interviniendo el Estado, éste siempre tendrá la capacidad para cumplir las metas. La evidencia empírica demuestra lo contrario. Los grupos sociales que más dependen de las provisiones estatales, los más vulnerables, son los que más sufren la mala calidad o insuficiencia de esas provisiones. Esta es una cuestión que generalmente pasa desapercibida o es omitida por quienes propician estas estrategias.

El estigma del lucro

En breve, unas políticas públicas promovidas por este mal concebido reformismo de la Nueva Mayoría, una vez destilado de sus concreciones, desprolijas o no, muestran el objetivo de restringir progresivamente el ámbito del mercado y la actividad privada como tal, en beneficio de una estatización de lo que podría llamarse la “economía social”, la que tiene que ver con la provisión de servicios en la educación, salud, previsión y otros similares. La razón básica es que en la medida que el mercado intervenga en esas provisiones, inevitablemente aparecen formas de lucro que deslegitimarían el carácter social o de bienes públicos (argumento ejemplificado en la imagen, caricaturesca, de que “la educación no es un bien de consumo”). Parecería que no es el lucro ilegítimo lo que se condena sino el lucro a secas, como sinónimo de abuso por su origen mercantil y capitalista. Y una consecuencia obvia, se condena también la actividad privada en sectores que proveen bienes públicos de carácter social, aun cuando se la tenga que aceptar como mal menor, en la medida que en el presente satisface una parte muy importante de las demandas por esos servicios. En el largo plazo, supuestamente debería desaparecer. Es una manera elegante de postular la estatización progresiva de la economía y de la sociedad60.

La condena del lucro como tal proviene del marxismo clásico cuando formuló la teoría de la explotación del trabajo por el capital. El supuesto de esta teoría fue que sólo el trabajo es productivo, pero no así el capital. Por lo tanto, la obtención de una ganancia por el capital significa que el trabajo no recibe lo que le corresponde, que es la productividad media del trabajo. Y, por el otro lado, los capitalistas “expropian” a los trabajadores la plusvalía o la parte del ingreso que estrictamente les correspondería a los trabajadores. Esta teoría, con alguna base en la economía política clásica de principios del siglo XIX, fue después desechada por la teoría económica convencional y, desde luego, por la evidencia histórica del desarrollo del capitalismo que mostró que efectivamente la acumulación de capital y el progreso técnico aumentan la productividad por lo cual tienen derecho a percibir una remuneración61.

La historia de la ciencia económica demostró que efectivamente puede haber lucros ilegítimos, cuando se coarta la competencia, cuando se imponen monopolios, cuando hay concentración excesiva del capital, cuando se manipulan los mercados para imponer precios abusivos, como en la colusión, o incluso cuando se manipulan a las autoridades políticas para que adopten decisiones favorables a determinados intereses. Adam Smith fue un ferviente opositor de los monopolios y de los abusos empresariales. De aquí su propuesta de ampliar los mercados y la competencia, como la mejor manera de evitar los abusos. Pero esto no significa condenar todo lucro, un incentivo necesario para estimular la iniciativa privada, sino desarrollar políticas públicas capaces de diferenciar las prácticas abusivas de aquellas que son legítimas y necesarias para el buen desempeño de las economías. Entre ellas, instituciones de fiscalización, investigación y sanción de las malas prácticas empresariales destinadas a impedir la libre competencia, a ejercer actos de colusión y abusos en general contra el interés de los consumidores. Smith advirtió explícitamente en contra de esas malas prácticas ejercidas por empresarios inescrupulosos62.

Y la ciencia económica también demostró que el funcionamiento de los mercados puede ser ineficiente, no sólo por malas prácticas empresariales sino también por muchas otras circunstancias como la existencia de externalidades que distorsionan los precios con respecto a los costos sociales de producción, por la información insuficiente, por las barreras de entrada y a la movilidad, por la existencia de bienes públicos, entre otras imperfecciones de los mercados. Todas estas situaciones requieren de políticas públicas y de instituciones que corrijan esas ineficiencias. Pero otra cosa muy distinta es restringir la iniciativa privada y entregar la actividad económica al monopolio del Estado, como si éste no sufriera también de imperfecciones, ineficiencias y abusos cuyos costos recaen en toda la ciudadanía63.

El convidado de piedra: un nuevo revolucionarismo

¿Qué efectos ha tenido esa evolución política y en particular, la aparición de un flanco más a la izquierda de la NM, la fragmentación en general de la izquierda chilena, el debilitamiento del centro político y el menosprecio de muchos de esos sectores hacia el tipo de desarrollo que hubo en el período concertacionista? Para avanzar en forma más concreta a la coyuntura que experimentaba Chile en 2017 conviene aplicar una mirada más focalizada en la nueva configuración de fuerzas políticas de ese período. La gran pregunta que emerge es ¿estaba volviendo Chile a una distribución del poder político entre los tercios que hubo previo al golpe militar de 1973, o entre cuatro esquinas como sugirió algún comentarista político?

Como han puesto de relieve varios autores, en el programa de la NM hubo un supuesto implícito que permeó las decisiones iniciales de ese gobierno, al menos de su equipo estratégico, pero generó una gran ambigüedad política, que se convirtió en el convidado de piedra del segundo gobierno de Bachelet: la intención de retomar el camino de los cambios revolucionarios que pudieran llevar, eventualmente, más temprano o más tarde, a una superación del capitalismo, denominado eufemísticamente como “el modelo”. Cambios caracterizados por el anti-mercadismo, la deslegitimación del lucro y un manto de sospecha generalizada sobre el sector empresarial. Además, varios cambios sistémicos hechos en forma simultánea, con rapidez y sentido de emergencia (para un gobierno que dura cuatro años), con bastante improvisación. Todo esto, a contrapelo de la experiencia latinoamericana más reciente de signos parecidos: la caída y fracaso de los “nuevos populismos” con tintes socialistas, admirados por el nuevo progresismo criollo y encarnados en los regímenes bolivarianos de Venezuela y Bolivia (con Evo Morales) y el kirschnerismo de Argentina.

La ilusión del revolucionarismo ha tenido consecuencias muy negativas en Chile, en la medida que sembró la expectativa de la “retroexcavadora”, la destrucción del “modelo” y el repudio del período concertacionista. En otras palabras, mientras las experiencias populistas latinoamericanas (y algunas europeas también) caen por su propio peso, el gobierno de la Nueva Mayoría intentó iniciar ese camino a la hora undécima, con muchas desprolijidades, sumiendo al país en un marasmo político (proliferación de partidos, desencuentros y descoordinaciones internas por “matices” que al final de cuentas no eran tales sino cuestiones más de fondo, abandono de las agendas sustantivas y prioritarias) y en medio de un cuasi-estancamiento económico que nadie hubiera imaginado hacía tan sólo cinco años.

Pero la ilusión y expectativas revolucionaristas le dieron ímpetu al nuevo progresismo, a pesar de los fracasos mencionados. La consecuencia principal es que a la izquierda tradicional le apareció un nuevo competidor por su propio flanco izquierdo, el Frente Amplio, que no quería nada con la NM y que buscaba definir su identidad a través del repudio al “modelo”. Aunque no se conocía en forma muy explícita y detallada, su propuesta programática parecía ser una profundización de la vía inicial de la NM, que se frustró en el segundo año del gobierno cuando aparecieron los primeros problemas de gobernabilidad y, sobre todo, de estancamiento de la economía.

Un rasgo interesante caracteriza a este panorama general y es que el centro de gravedad político del país se movió hacia la izquierda. Es lo que ocurrió con la Nueva Mayoría que tuvo que entrar a competir con el Frente Amplio. Y en la derecha tampoco faltaron los sectores que se escindieron para acercarse al centro político. Para la Democracia Cristiana el desafío ha sido mayor. Por una parte, ha debido sufrir un desangramiento electoral hacia la centroderecha, de una masa de simpatizantes que no se sintieron cómodos en el vecindario de la NM. Por otra parte, con el desplazamiento de la elite política hacia la izquierda, su vocación de centro quedó cuestionada al interior de la NM. Como ésta tuvo que competir con el FA, que entró a disputarle su electorado de izquierda, la existencia de ese centro conciliador con “el modelo” se convirtió en una molestia más que en una contribución a la hora de definir un programa de gobierno. Esto se suma a la inquietud de la DC de haber sido “maltratada” por el resto del bloque de la NM, todo lo cual incentivó a este partido a pensar en el camino de la identidad propia y la independencia para enfrentar la elección presidencial de 2017, como una manera de reforzar las propuestas del centro político, detener la fuga de sus electores hacia la derecha y convocar a la gran clase media que se constituyó en las últimas décadas64. Era un camino ciertamente poco viable como base de un eventual gobierno a corto plazo, pero la pérdida de convocatoria que ha sufrido este partido a largo plazo ha generado un agrio debate sobre cómo fortalecer su vocación de representación de la clase media.

Esta opción del camino propio de la DC encendió las alarmas de la NM. La DC todavía representaba a un electorado no despreciable y decisivo para ganar una elección presidencial, por lo cual la NM no podía darse el lujo de perderla. De ahí que el anuncio público que hizo la candidata presidencial Carolina Goic de no participar en primarias de la NM e ir a competir a la primera vuelta de la elección presidencial de 2017, desató las advertencias en tono mayor de los dirigentes de la NM y de su candidato Alejandro Guillier, respecto de la necesidad de unidad y de mantener el bloque. Aunque programáticamente la DC era una molestia para el resto de la NM, especialmente para el partido Comunista, sus votos eran esenciales tanto para ganar el gobierno como para alcanzar una mayoría parlamentaria65. Es el dilema que enfrentan tanto la NM como la DC y, en general, la viabilidad de un bloque de “centroizquierda”. El retiro de la DC de la NM significaba el fin de ésta. Se constituirían dos bloques de izquierda, digamos, una izquierda tradicional de vieja raigambre ideológica y partidaria y una nueva izquierda, emergente, la del FA, aparte de un eventual bloque de centro.

Las presunciones se cumplieron y en la elección de 2017 el triunfo le correspondió por una amplia mayoría a la alianza de centro-derecha encabezada nuevamente por Sebastián Piñera, sin duda con un importante transvasije del electorado de la Democracia Cristiana. Para la NM y la DC el resultado fue un fracaso de proporciones. La NM se desmembró y la DC quedó relegada a un papel muy secundario en el escenario de la nueva oposición. Con todo, mantuvo un suficiente poder parlamentario como para ser requerida por los partidos de izquierda, incluido el Frente Amplio, en el intento de conformar una oposición única y cerrada al gobierno de Piñera. La víctima principal de este escenario político ha sido la gobernabilidad del país. Un gobierno de centro-derecha elegido por una amplia mayoría, del 55 por ciento, pero con un Congreso adverso, en minoría en ambas cámaras.

En octubre de 2019 se produjo el “estallido social” que cambió todas las claves del escenario político, agravado por la pandemia iniciada a principios de 2020.

Conclusión

Hay un consenso entre los economistas en cuanto a que el desarrollo está muy ligado a la calidad de sus instituciones. Se busca el desarrollo porque es la base de la expansión de las capacidades para satisfacer necesidades apremiantes y crecientes, sobre todo de los sectores más pobres, más vulnerables y excluidos tradicionalmente. Es también la base para generar nuevos y más empleos de calidad y dignidad. Por eso la política importa. Es la instancia capaz de generar los cambios institucionales.

El alto ritmo de desarrollo que se produjo en los años 90 se debió en gran parte a que se aceptó una nueva institucionalidad, post-dictadura, imperfecta pero acordada. La gran mayoría del país creyó en ella y los conflictos se abordaron a través del diálogo y la búsqueda de acuerdos. Después, en la primera década del siglo XXI esa estrategia comenzó a ser deslegitimada. La política se polarizó y balcanizó. El centro político se debilitó y crecieron los extremos, por la derecha y por la izquierda66. Esta polarización contribuyó a desvirtuar las principales instituciones, aumentar la incertidumbre y dar pábulo a las asonadas callejeras por demandas sociales insatisfechas. Como ha escrito más de alguien, este escenario recuerda otros momentos trágicos de la historia de Chile y del mundo, en que las polarizaciones, las desconfianzas, las odiosidades e intolerancias, terminan destruyendo el tejido social y con él, las reglas de la democracia. La historia muestra que lo que viene después, son regímenes totalitarios o regímenes populistas, o ambos a la vez, donde la pobreza aumenta y las demandas sociales son reprimidas. Es un juego peligroso sin ganadores, en el cual los que pierden son siempre los más vulnerables.

Ya lo advirtió ese gran senador que fue Radomiro Tomic (cuando había políticos de gran estatura moral y liderazgos) en los años 70, cuando la crisis en el gobierno de la Unidad Popular amenazaba arrastrar al país al colapso de la democracia. Señaló que la situación chilena era como una tragedia griega, en que todos veíamos cómo se descomponía el sistema político, cómo se amenazaba la democracia, cómo avanzábamos al precipicio, pero no había quien pudiera ponerle freno a la carrera al despeñadero. Ojalá la historia no se repita.

4. SOBRE POLÍTICA Y LOS POLÍTICOS67

¡Qué difícil es gobernar! Este sentimiento es que el indujo a Nicolás Maquiavelo, a principios del siglo XVI, a escribir su libro El Príncipe, en el cual analiza la experiencia de los grandes conquistadores y líderes de la antigüedad, y extrae consejos para su príncipe, acerca de cómo ganar el poder y una vez ganado, cómo mantenerlo. Su análisis es descarnado y sin escrúpulos. La base del poder es la fuerza y la lealtad de sus súbditos y soldados. El príncipe tiene que estar siempre preparado para ganarle la iniciativa a sus rivales y a los eventuales traidores. Si tiene que engañar y matar, debe hacerlo. La única lógica que vale es la del poder y la fuerza. Pero el príncipe necesita dos capacidades esenciales para lograr el poder: En el lenguaje de Maquiavelo, ellas son la “virtud” y la “fortuna”. La primera alude a las capacidades y destrezas personales, con todo lo que ello implica. La fortuna, es la suerte, siempre necesaria.

Mucha agua ha corrido desde aquel siglo. Aunque la lógica del poder sigue siendo la columna vertebral de la política, los países han aprendido que esa lógica, sin restricciones, lleva inevitablemente a la autodestrucción. Las sociedades aprendieron que la paz más que la guerra tiene beneficios para todos. Fue una conclusión fundamental a la que llegaron los príncipes y reyes europeos después de treinta años de guerra durante el siglo XVII, y finalmente acordaron ciertas reglas conocidas por la historia como la Paz de Westphalia. A ésta siguió después, en el siglo XIX, el Congreso de Viena, que terminó con el estado de guerra creado por Napoleón. Y, en el siglo XX, la creación de las Naciones Unidas fue el intento más reciente y global por evitar desastres tan trágicos como fue la Segunda Guerra Mundial. Las democracias emergentes en el siglo XX fueron también el ingrediente esencial para domesticar el poder, la política y someter a los gobernantes a la voluntad de los ciudadanos. A pesar de todo, el lema de “buscar la paz, pero prepararse para la guerra” sigue vigente en la mayoría de los países del mundo.

Las viejas preguntas siguen vigentes. ¿Cómo obtener y mantener el poder? Pero a ésas se añaden ahora otras, que plantean las condiciones necesarias para gobernar en los sistemas democráticos modernos, lo que es mucho más exigente que simplemente ganar el poder. ¿Cómo conducir los destinos de un país, hacerle frente y justicia a las demandas y aspiraciones de los distintos grupos sociales, algunas justas y otras no tanto, manejar los conflictos, superar las restricciones y amenazas que vienen desde el exterior, cuando hay guerras o circunstancias económicas adversas o, desde el interior del país, como las rebeliones, los terremotos, las inundaciones, el cambio climático, los abusos, la criminalidad, la delincuencia y la corrupción? ¿Cómo cambiar instituciones que han estado ahí por decenios, que se van quedando obsoletas como la estructura de la educación, de los sistemas de salud, de la regionalización, las formas de gobierno o la propia Constitución, la carta magna del sistema político de un país? ¿Cómo ajustar las economías a las cambiantes condiciones del mundo?

Todos estos son desafíos que enfrenta un gobierno, cualquiera sea su color político. Las autoridades democráticas no son todopoderosas. No pueden hacer lo que quieran, aunque sea el propio presidente de la República. Sólo pueden hacer lo que la ley les manda y les permite. Además, tienen que entenderse con los otros poderes del Estado, el Congreso, el Poder Judicial. Son poderes independientes que tienen sus propias leyes. También tienen que manejarse con los poderes fácticos, como los partidos políticos, pero, sobre todo, los que se vinculan al gran dinero, a los grupos de presión, a los medios de comunicación. Y, en los últimos años, con una ciudadanía cada vez más empoderada e informada, capaz de expresarse de distintas maneras y movilizarse por sus intereses.

La vocación política

De manera que para aspirar a ser autoridad pública, sea presidente de la República, ministro, parlamentario, concejal o alcalde, hay que tener una vocación de servicio público extraordinaria, una convicción muy fuerte en ciertos principios éticos que guíen la acción pública, una disposición a participar en una organización política, una capacidad para escuchar a la ciudadanía, a los grupos afines y no afines, una sensibilidad para captar las corrientes subterráneas que van creando demandas sociales, una capacidad de conducción, persuasión y convencimiento porque siempre hay que arbitrar y resolver conflictos, y un estado de ánimo para estar en servicio las veinticuatro horas del día y siete días a la semana. Como los boy scouts, siempre listos.

Además, se requieren ciertas capacidades muy sutiles, una inteligencia emocional se diría hoy, un soft power, que se expresa en la fortaleza del liderazgo, en la claridad de ideas, en la asertividad, en la capacidad de reconocer prioridades, en la voluntad de asumir riesgos, de hacer apuestas en base a decisiones de resultados inciertos, en atender a los detalles, donde siempre el diablo mete la cola, en negociar o asumir conflictos, incluso con los amigos. En estar dispuesto a recibir golpes, críticas, eventualmente demoledoras, sin perder el aplomo, la compostura. Todo esto, sin hablar del conocimiento, aunque sea superficial, de la historia nacional o local y de los problemas que van emergiendo al debate público y que requieren ser abordados. La política, en especial la política democrática, no es una creación espontánea de mentes supuestamente lúcidas y voluntariosas. Es un proceso que se va construyendo a partir de la experiencia, de los éxitos y fracasos del pasado, de una interpretación de la realidad vigente. Pero tiene que confluir en programas, en proyectos, en iniciativas concretas y que den respuestas que la gente espera. Es lo que se llama construcción de agendas. La actividad política es como una religión laica: se parte de convicciones muy profundas y se dedica la vida a promover un ideal en la realidad concreta.

¿Cómo entender esa obsesión por llegar a los cargos de responsabilidad política que exhiben los candidatos? Puede haber dos explicaciones principales: una se basa en la banalidad, que todos los seres humanos podemos tener en alguna medida, cual más, cual menos. Es una verdadera concupiscencia por el poder, una atracción que para muchos es irresistible, gente que se sienten destinada a ser grandes personajes. El poder tiene glamour, se recibe pleitesía, se es escuchado, cuando se abre la boca los demás callan y, last but not least, se accede a un estilo de vida de privilegio o, cuando menos, a un empleo bien remunerado.

Pero hay también motivaciones más nobles para la política. Son las que se basan en ideas y en una energía por contribuir a una sociedad mejor. O, incluso, en un sentido de la unidad de esfuerzos con otros para una tarea colectiva, a través de un partido político o de un movimiento social. Puede haber un alto idealismo, impulsado por unas virtudes de orden superior, como la justicia, la solidaridad, el bien común; pero también puede haber un idealismo más bien negativo, que aspira a impedir, excluir a quienes se considera perjudiciales para las causas propias. Es de esperar que la mayoría de los postulantes al poder sean más bien del tipo de los que quieren llevar sus ideas a la práctica, porque piensan que esas ideas son las correctas para el progreso general. Por cierto, esas ideas se convierten, a su vez, en ideologías, que ya implican ciertos programas específicos para la acción colectiva, ciertas concepciones de lo que habría que hacer en el país para alcanzar esos ideales, la sociedad más justa, más solidaria, más libre, más democrática. En una democracia, se compite en base a las ideologías, que buscan expresarse en los partidos políticos, que es donde los ciudadanos y ciudadanas confluyen para coordinar sus acciones, fortalecer sus capacidades de influencia, conquistar adeptos y formular diagnósticos sobre los problemas del mundo real.

La mayoría de los grandes políticos que ha tenido Chile, de sus autoridades de gobierno, parlamentarios, dirigentes sociales, se ha involucrado por una vocación de servicio, por un sentido de la acción pública, por una percepción de que si no contribuimos a una sociedad mejor, solidaria, en paz, aun reconociendo diferencias y conflictos, el bienestar individual y familiar son inviables. Podrá haber excepciones, pero históricamente Chile ha tenido políticos honorables, inteligentes, visionarios, grandes estadistas. Hubo un presidente de Chile en el siglo XIX que salió muy empobrecido al término de su mandato, al punto que sus amigos tuvieron que juntar recursos para que se pudiera mantener. No ocurre así en otros países de América Latina, donde algunos presidentes o presidentas han abusado del poder con desparpajo para enriquecerse y abrirles oportunidades a sus más cercanos.

El malestar con el poder

Se ha instalado en Chile un desprestigio de la política, algo que ha venido ocurriendo desde fines de los años 90, ante las expectativas no cumplidas, demandas sociales frustradas, de sectores que quisieron reformas más radicales al sistema económico-social-político que hemos tenido desde el término de la dictadura68. Es cierto, el inicio de la transición a la democracia desde la dictadura se hizo con una negociación con Pinochet y su gobierno, lo que algunos políticos de izquierda aceptaron a regañadientes, pero lo vieron como inevitable, y otros, los menos, consideraron que era casi un acto de traición. En toda negociación se gana y se pierde. No hay triunfos totales, por definición. Pinochet fue siempre una amenaza y ante esta realidad, las fuerzas democráticas optaron por negociar algunas reformas democratizadoras, básicas, fundamentales, como la elección popular de autoridades, entre otras, para empezar a hablar.

Pero la fuerza de los disconformes creció con los años y el empujón final, de insatisfacción y radicalización, lo dieron los estudiantes que empezaron a movilizarse a mediados de la primera década del siglo XXI. Ellos lograron instalar una nueva cultura desafiante, provocadora, que se extendió más allá de sus propios ámbitos. Sectores más amplios de la sociedad han hecho suyos esos planteamientos, sean padres y apoderados, gremios docentes, organizaciones de trabajadores o de regiones, que se sienten interpretados también en relación a sus propias vivencias. No pocos políticos de tradición partidaria se han subido a este carro, quizás con algún oportunismo y denuncian el propio sistema en el cual han participado e influido. Algunos, bien conocidos como los “díscolos” renunciaron a sus partidos para organizar nuevos referentes que ahora sí estarían por introducir cambios más radicales en el sistema político y económico. Todo esto ha sido una señal inequívoca de que el sistema político chileno superó la transición democrática, superó el fantasma de la amenaza militar, superó los traumas que acosaron a la generación anterior y entró a una nueva fase, o nuevo ciclo como les gusta decir a muchos, en el cual se debería abordar los grandes desafíos de esta etapa histórica, sin inhibiciones ni complejos.

Es muy importante que la ciudadanía se exprese y manifieste sus intereses, que pueden ir mucho más allá de las agendas de los partidos políticos y de los gobiernos. En Europa y otras regiones existen organizaciones de ciudadanos, como los Comités Económico-Sociales, que tienen mucho que decir y aportar a la construcción de agendas públicas. Pero lo que no puede ignorarse en una democracia representativa es que la responsabilidad de gobernar recae en los poderes ejecutivo y legislativo, y no en grupos ciudadanos, por muy respetables que éstos sean. La ciudadanía elige a sus representantes para gobernar y construir agendas. Los grupos ciudadanos que se auto organizan pueden proponer prioridades, necesidades no bien identificadas, sentidos de urgencia, pero estas propuestas no pueden tener carácter vinculante, obligatorio, porque ello significaría una abdicación de la responsabilidad de gobernar de las autoridades constituidas, elegidas democráticamente. Este es el gran error en que a veces caen los dirigentes estudiantiles y gremiales, quienes piensan que las autoridades estarían obligadas a asumir en toda su plenitud sus deseos, sin considerar, además, que las autoridades, al ser representantes de la ciudadanía en general, no pueden asumir intereses de grupos que pueden no coincidir con el interés general o mayoritario. Las autoridades elegidas deben representar los intereses ciudadanos, pero también deben liderar, proponer y decidir. Para eso han sido elegidas, no para abdicar a cada instante de sus responsabilidades en función de encuestas y gritos callejeros.

En Chile la institucionalidad política que representa el sentir ciudadano se ha venido degradando, como lo muestra la pérdida de confianza en los partidos políticos, en el Congreso o en el Ejecutivo. Ante la ausencia o falencia de los mecanismos formales de participación ciudadana, la calle ha empezado a expresar a ese grillito (o león rugiente más bien) que está permanentemente alerta y recordando a sus representantes las necesidades emergentes, y también las promesas electorales incumplidas. A falta de esa institucionalidad, los grupos sociales más desafiantes salen a la calle o se toman establecimientos para expresar sus rabias y sus demandas. Fue emblemática al respecto la toma y violencia desatada contra el Instituto Nacional, el liceo público más representativo en toda la historia de Chile independiente. Ahí se reveló una anomia, falta de acatamiento de las normas y de respeto a la autoridad, muy destructiva de ese liceo, que le quitó su prestigio y rebajó la preferencia de las familias por enviar ahí a sus hijos. También se manifestó una legitimación de la violencia por parte de estudiantes que sin duda son parte de la elite social.

Las buenas o malas prácticas de la política

Otra razón importante del desprestigio de la política es lo que se viene denominando “las malas prácticas”. El ejercicio de la política y de la autoridad (de hecho, todas las actividades humanas) suponen unas prácticas cotidianas que son muy influyentes en la calidad de sus resultados. En contraste con el sistema de mercado, en el cual la competencia, la productividad y los precios son determinantes del éxito de los agentes económicos, en el sistema político el éxito y el prestigio de sus actores dependen de una gran variedad de comportamientos y acciones, las cuales inciden directamente en dos objetivos claves: el sentido de cohesión social y de pertenencia, por un lado, y en la calidad de las políticas públicas, considerando también la capacidad de respuesta a las necesidades emergentes. Mucho del prestigio y carisma de la presidenta Bachelet se pueden atribuir a su capacidad de hacernos sentir que formamos parte de una familia, que nos debemos unos a otros, sin perjuicio de muchos errores que se cometieron en sus dos gobiernos.

Hay varias áreas principales en las cuales se juega una mejor o peor práctica de la política. Las dos de mayor relevancia, a nuestro juicio, son la calidad de la gestión del Estado y la calidad de la gestión democrática, que se refiere a la eficacia y agilidad del proceso de elección de autoridades y la formulación de leyes.

La gestión del Estado

La gestión del Estado se ve afectada por una multiplicidad de variables, como la existencia y calidad de la carrera pública, los sistemas de incentivos a sus funcionarios, las regulaciones que rigen la acción funcionaria, entre otras. Para aludir a sólo una de esas variables, la calidad de la carrera pública. Cada gobierno que se constituye después de una elección tiene como una de sus primeras tareas la de designar al amplio grupo de autoridades que deberán ocupar los cargos públicos y encabezar las principales organizaciones del aparato público (ministerios, directores de servicios, de empresas públicas, etc.). Es irritante ver el abuso en la designación de esos cargos, cuando no se respetan los méritos de los candidatos a una designación y se recurre a considerar los cargos más como un premio a la fidelidad partidaria o, lo que es peor, a lazos de parentesco. Hubo un presidente conocido por un equívoco sentido del humor y que no terminó su período con mucha popularidad, quien afirmaba que para designar a sus colaboradores, la primera preferencia era para los parientes, después para los amigos y por último, para los que pudieran tener méritos profesionales.

Claro, es comprensible que los altos cargos, como los ministros, sean de confianza del presidente o presidenta. Pero, tradicionalmente, había que designar cerca de tres mil funcionarios en cargos de responsabilidad. Es razonable que los partidos políticos que han hecho el trabajo de terreno para hacer ganar un candidato de sus filas, tengan expectativas de que sus militantes accedan a algunos de esos cargos. Sin embargo, cuando esto se lleva a extremos y se sobrepasan los criterios de prudencia, en cargos muy menores, incluso pasando por alto los méritos de funcionarios de carrera, supuestamente bien evaluados, uno no puede menos de frustrarse. Ha habido casos en que hasta el puesto de ascensorista de un edificio público tiene que cuotearse entre los partidos de la coalición gobernante.

Por esto se creó la institución de la Alta Dirección Pública, un esfuerzo importante por crear y prestigiar el servicio público en Chile, en base a los méritos profesionales más que en base a la fidelidad partidista. Desgraciadamente ha habido gobiernos que vulneraron esa institución al despedir sin la adecuada evaluación a funcionarios contratados en base a sus méritos. Esto es un abuso de poder. Países de antigua tradición democrática, como Inglaterra, tienen un llamado “servicio civil” o carrera pública, en que los funcionarios entienden que su deber es servir al país y al Estado, antes que a sí mismos o a sus partidos. Ahí los funcionarios gozan de una gran estabilidad institucional, se prestigian y “hacen carrera” de acuerdo a sus capacidades y habilidades y no están expuestos a remociones cada vez que cambia el gobierno. Esto ayuda también a la continuidad de muchas labores de gobierno que no se pueden concluir en un período y requieren proyección en el tiempo.

La gestión de la democracia

Aunque parezca extraño, la democracia debe gestionarse. Lo hemos visto en las últimas décadas, a nivel mundial y también en nuestro país, que las democracias pueden generar resultados muy diversos, en términos del desarrollo de los países, del bienestar, de la justicia social.

La calidad de la gestión democrática alude a los mecanismos electorales, a los procesos de elección de autoridades políticas, a las relaciones entre gobierno y parlamento, a la composición de éste, a las normas de funcionamiento, entre muchas otras. En Chile, ha venido sobresaliendo el problema de las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso, a raíz de resultados electorales que no facilitaron el entendimiento entre uno y otro, con la excepción del segundo gobierno de la presidenta Bachelet que sí tuvo mayoría en el Congreso. Esto ha sido motivo de múltiples disputas a lo largo del tiempo, que suelen terminar paralizando la gobernabilidad y la formulación de leyes69. Este antagonismo es especialmente dañino en regímenes fuertemente presidenciales en los que, a pesar de la alta concentración de poderes en el presidente de la República, si se da un parlamento mayoritariamente opositor, y muy antagónico, puede ocurrir una paralización de la formulación de leyes. También puede ocurrir que los propios parlamentarios de la coalición oficialista asuman comportamientos díscolos e individualistas. A la larga, la ciudadanía resiente esta paralización, porque percibe una ineficacia de las máximas autoridades políticas y un ensimismamiento en sus propios intereses. Ese resentimiento lleva a la desconfianza y al desprestigio de las instituciones políticas.

Hay otras dimensiones institucionales que inciden en la calidad y eficacia de la gestión democrática. Podemos aludir, por ejemplo, al problema de la inconsistencia entre los tiempos de la democracia y los tiempos de los proyectos de desarrollo del país. Aquéllos son muy cortos, pero éstos muy largos. En otras palabras, es imposible que un gobierno pueda realizar unos proyectos de desarrollo, en el sentido amplio del término, dentro del período de su mandato, sea de unos años más o menos. Pero como los gobiernos miden su éxito según sus resultados electorales, existe el sesgo permanente de favorecer proyectos que rindan sus frutos a corto plazo, en detrimento de esos otros proyectos que sólo fructifican a largo plazo. Es el sesgo del cortoplacismo. Es un sesgo muy legítimo. John M. Keynes, el gran economista inglés del siglo XX, lo expresó muy claramente en su afirmación de que “en el largo plazo estamos todos muertos”. Aludía a las urgencias que había en plena depresión de los años 30 para aplicar soluciones rápidas y eficaces al enorme desempleo que afectaba a todos los países capitalistas. Es verdad que hay épocas en las cuales las urgencias son demasiado grandes como para pensar en el largo plazo. Si una persona está muriéndose, no es el momento de preocuparse por su estado atlético. La pandemia de 2020 exigió medidas de muy corto plazo.

Pero en tiempos de “normalidad”, si existe tal realidad, en tiempos en que las urgencias ceden y en cambio, se detectan problemas que no se pueden solucionar a corto plazo, con “leyes cortas” como se suelen llamar, las autoridades públicas deben asumir decisiones cuyos efectos sólo se verán a largo plazo y probablemente no las beneficiarán desde el punto de vista electoral. Las grandes reformas sistémicas, estructurales, sólo producen frutos en el largo plazo, y aún es posible que a la corta generen más bien efectos negativos. Ejemplos del pasado fueron la reforma agraria, la nacionalización del cobre. Ejemplos más recientes son la reforma a la educación, las estrategias de innovación tecnológica, la protección del medio ambiente, el desarrollo de las energías limpias. La cuestión es que hay proyectos que sólo fructifican en siete o diez años, o incluso más. Si un gobierno se abocara sólo a los proyectos que rendirán en su período, sin pensar más allá, sería un mal gobierno.

Es el caso de la reforma educacional. Ella pasa por la formación de buenos profesores, un proceso largo, por cierto. Pasa por cambios curriculares, de prácticas de enseñanza, por inversiones en infraestructura. La urgencia aquí es iniciar las reformas, pero sería irresponsable prometer que habrá resultados a corto plazo, aun en pocos años. Son cambios que sólo se pueden percibir a través de las generaciones. Esto induce a adoptar medidas que pueden parecer eficaces a corto plazo, como enfatizar la gratuidad, pero es engañoso que por sí solos esos temas serán suficientes. Hay que tener verdaderamente un espíritu estadista para vencer el sesgo del cortoplacismo y asumir los desafíos de largo plazo.

Otro ámbito que incide fuertemente en la calidad de la gestión democrática y sus prácticas tiene que ver con los fundamentos con que se toman las decisiones. Aquí es básico distinguir entre la política, como un ejercicio del poder para definir urgencias, prioridades y acuerdos, y el conocimiento técnico y científico que debe estar al servicio de las políticas públicas. El buen ejercicio del poder no consiste sólo en actos voluntaristas basados en la fuerza y en la capacidad para imponer decisiones. En materias de alta complejidad, como suelen ser la mayoría de las que deben abordar los gobiernos, se requiere tener buena información y evaluación técnica de las consecuencias de cada decisión. Toda política pública tiene efectos y no siempre los efectos más importantes son los más obvios. En 1971 el presidente Allende decidió que habría una redistribución del ingreso rápida y masiva. Se aumentaron los sueldos y salarios en proporciones muy altas y el Banco Central duplicó la cantidad de dinero en un año para financiar esos reajustes. Parecía obvio que los trabajadores ganarían. Pero a los dos años esos mejoramientos se habían esfumado y los trabajadores perdieron poder adquisitivo real, aun antes del golpe militar. Se desató una hiperinflación que el gobierno no pudo controlar, que arrasó con los aumentos de salarios. El objetivo era muy bueno pero las medidas fueron muy malas y sin fundamentos sólidos. Otro ejemplo muy actual es el tema de la gestión del agua, un recurso progresivamente escaso y esencial. El agua llega gratis, de las lluvias, pero hay que embalsarla, canalizarla, distribuirla, y todos estos procesos suponen un conocimiento técnico obvio y generan costos que hay que prorratear. Un proyecto de desarrollo del recurso agua no puede prescindir de los conocimientos técnicos y financieros necesarios y, por supuesto, de las urgencias y necesidades de la población.

Con los años se ha entendido que las políticas públicas deben basarse tanto en las prioridades y promesas políticas como en la información detallada, los análisis y las evaluaciones técnicas de las consecuencias que pueden tener. Este es un maridaje necesario entre política y técnica, aunque no siempre se realiza exitosamente. Siempre están los dos grandes riesgos: el predominio total de la política voluntarista, que suele llevar al populismo, o el predominio de la técnica, cuyo exceso puede llevar al tecnocratismo. En sus primeros años, la dictadura militar se dejó llevar por este último, muy contaminado de ideología por lo demás, ignorando las consecuencias políticas que más tarde, después de la crisis de la deuda externa, tuvieron que lamentarse. El tecnocratismo puede camuflar opciones ideológicas o políticas que los responsables de formular las políticas ocultan detrás de un aparente profesionalismo. Estas dificultades no pueden llevar a ignorar la necesaria cooperación que debe haber entre ideología y técnica en la formulación de políticas públicas. El arte de gobernar implica saber llevar ese equilibrio necesario. Pero no es fácil y a menudo los debates de políticas públicas se enredan porque se confunden los planos propiamente políticos con los técnicos.

Es curioso que tanto desde el neoliberalismo más extremo como desde el populismo se desconfía de la técnica en la toma de decisiones. El primero advierte contra la influencia de los técnicos en base a que es imposible que desde el Estado se pueda saber qué es lo que hay que hacer70. Sólo el libre juego de las interacciones individuales, a través del mercado, con plena libertad y reglas claras, podría llevar al progreso de un país. Lo demás sería “constructivismo social” (una postura muy “hayekiana”). Desde el populismo se desconfía también de los técnicos en cuanto éstos pueden interferir con la satisfacción de las demandas indiscriminadas del electorado o con las ofertas irresponsables de líderes populistas. En el primer año del segundo gobierno de la presidenta Bachelet, las autoridades se jugaron por sacar adelante un paquete de reformas, cuyas formulaciones iniciales fueron muy criticadas por su desprolijidad técnica. El gobierno las defendió en base a que estaban en el “programa” comprometido ante el electorado. Por supuesto, un “programa electoral” nunca entra en los tecnicismos necesarios, pero ello no excusa a las autoridades de atenderlos cuando ya tienen la responsabilidad de gobernar.

Por el otro extremo, cuando un gobierno ha convocado a comisiones técnicas para estudiar y proponer alguna política específica, en un área de alta sensibilidad pública, no han faltado los críticos que denuncian un supuesto “tecnocratismo” que estaría minando la institucionalidad, porque es en el Congreso donde deben proponerse las iniciativas y las leyes. Pero esos críticos omiten intencionadamente, porque lo saben, que nunca una comisión técnica va a reemplazar los poderes políticos constituidos. Son aportes a los debates, con conocimiento de causas y efectos, que obviamente enriquecen el debate político. Y el presidente o presidenta de la República tienen todo el derecho, y el deber diría yo, de hacerse asesorar por los mejores expertos.

Hay más en este terreno de las prácticas donde se juega la calidad de las políticas públicas. Se trata de la capacidad de conversación y negociación para lograr acuerdos y sacar adelante los proyectos de leyes. Por años, la idea de “negociación” política sonó a podrido, a componenda, a arreglines, a cocina. Lo cual demuestra que entre virtud y vicio hay una delgada línea de separación. Es muy fácil que sea un vicio, cuando se trata de negociar entre intereses bastardos que nada tienen que ver con el bien común. Pero cuando se negocia abiertamente, de cara a la gente, por un interés general, es una gran virtud. Sólo en las dictaduras los gobiernos no necesitan negociar. Pueden imponer su voluntad, porque normalmente no existen otros poderes independientes con capacidad de decidir (pueden existir órganos legislativos que son de pura fachada y no representan verdaderamente la voluntad popular en forma soberana e independiente). Pero en las democracias, lo normal es que el poder legislativo sea plural y represente distintas visiones de sociedad y distintos programas de gobierno. Esto hace imperioso que los gobiernos en ejercicio negocien con sus adversarios para disponer de las mayorías suficientes que aprueben sus iniciativas. Por cierto, esta responsabilidad también recae en los partidos opositores a los gobiernos. Su función no es impedir gobernar, paralizar, para así pavimentar el camino en futuras elecciones. Las oposiciones también tienen la responsabilidad de negociar y buscar acuerdos. Esto no tiene sólo un fundamento en una política democrática. Como lo explicó el biólogo Humberto Maturana, es parte de la biología del ser humano, que nos hacemos en relación con los otros. Construimos realidades en conversaciones y no en descalificaciones. Hacer oposición democrática, entonces, no es buscar destruir a quienes gobiernan sino proponer alternativas y conversarlas, una y otra vez71.

No basta tener grandes ideas, buenas ideas. Estas deben convertirse en proyectos de leyes que sean debatidos en el parlamento por quienes representan a los electores. Para lograr esto hay que convocar voluntades ajenas, buscar acuerdos, negociar72. Aunque se tenga una mayoría parlamentaria abrumadora para el gobierno, como pasó en Chile después de las elecciones parlamentarias de 2013, no es cosa de pasar una aplanadora, ni menos la retroexcavadora, como anunció, con soberbia, un dirigente político de un partido de gobierno en marzo de 2014, ante los llamados a “cambiar el modelo”. Las minorías deben ser respetadas, si se quiere construir democracia. Por supuesto, una mayoría representa una preferencia clara del electorado por ciertas opciones de políticas públicas y debe usarse, llegado el caso. Pero es el último recurso al cual debe apelarse, no el primero. Aquí es conveniente distinguir entre mayorías electorales y mayorías ciudadanas. Las segundas expresan un sentir que va más allá de los actos electorales, y consideran también las organizaciones sociales, los grupos organizados y representativos. Y no hay que confundir este sentir ciudadano con quienes marchan en las calles. El país no es propiedad privada de nadie. Además, qué duda cabe, unas leyes aprobadas con amplias mayorías, sólidas, ciudadanas, que incluyan tanto a las que gobiernan como a las minorías electorales, pueden tener una legitimidad y una fuerza institucional muy superior, que si sólo son aprobadas por mayorías escasas y circunstanciales. Un buen ejemplo fue la nacionalización de las empresas del cobre en los años 70, bajo el gobierno de Allende, la que se logró por la unanimidad de los votos en el Congreso, incluida la derecha, lo que ayudó a que esas empresas no fueran privatizadas ni por la dictadura militar. Otro ejemplo de una excelente capacidad negociadora y de inclusión ciudadana fue el caso del ex ministro de la Presidencia en el gobierno de Aylwin, Edgardo Boeninger. Dictó cátedra acerca de cómo sacar adelante los proyectos de ley, buscando acuerdos mayoritarios con un sentido ciudadano, y en un período histórico extremadamente complicado, como fue el que debió asumir ese gobierno, el primero de la transición democrática y con la presencia de Pinochet al frente del Ejército. Con justicia, ese gobierno ha sido considerado uno de los más exitosos en la historia de Chile.

Los temas podrían seguir, pero vale la pena tan sólo mencionar otra área de prácticas políticas que afectan negativamente la calidad del proceso democrático. Es lo que podría llamarse la guerrilla política. Es una deformación de la idea de competencia y rivalidad. Se trata de la proliferación de acusaciones recíprocas, del desprestigio, de la calumnia, entre dirigentes políticos y autoridades públicas, con razones no siempre fundadas sino más bien con el propósito de lograr pequeñas ventajas publicitarias o contribuir al fracaso del gobierno en ejercicio. Un ejemplo claro de esto es el recurso frecuente de las acusaciones constitucionales a ministros, para hacerlos responsables de supuestas faltas con muy pocos fundamentos. El uso y abuso de esta práctica política produce cansancio, fatiga ciudadana, especialmente entre los grupos más vulnerables que ven sus urgencias postergadas. Desvía la atención de las necesidades reales que un gobierno tiene que abordar. Pareciera que a los políticos en la oposición, cualquiera que ella sea, les resultara imposible reconocer algún acierto de las autoridades vigentes, so pena de perder prestigio como opositores y bonos para la elección siguiente.

La política y el dinero

Este es un gran tema de controversia actual, el de las relaciones entre el gran poder económico y la política. Esta requiere de dinero, porque es una actividad, cada vez más una profesión se podría decir, que exige dedicación a tiempo completo. El dinero ha influido siempre a la política. En el Chile decimonónico con el poder concentrado en los terratenientes y banqueros, para votar había que tener propiedades (se llamaba el voto censitario). Después esto cambió y se exigió saber leer y escribir, y ser varón. Pero los procedimientos electorales permitían el cohecho en forma indecente, ya que era muy fácil comprar votos y controlar las preferencias de los votantes. Los terratenientes podían instruir a sus campesinos sobre cómo votar ya que había una extrema dependencia cultural y social de éstos respecto de aquéllos.

Con las reformas electorales de mediados del siglo XX hubo avances muy importantes, ya que se incorporó a la mujer, se estableció la cédula única y se aseguró la independencia efectiva del votante en el momento de entrar al lugar de votación. Además, las condiciones políticas y sociales habían cambiado y ya no era tan fácil que el poder económico influyera tan abiertamente en el resultado electoral.

Lo anterior no significó que ese poder dejara de incidir en las preferencias electorales. La transformación social significó que el pueblo llano también pudo entrar a la política, postularse a candidaturas y ejercer cargos de representación popular. Los políticos del siglo XIX tenían sus propios medios de financiamiento, que eran sus propiedades, empresas y capitales. Pero quienes aspiraban a una representación popular sin disponer de un capital propio, debían enfrentar el dilema de cómo financiarse, tanto en las campañas electorales mismas como durante el ejercicio de sus funciones, si resultaban electos en algún cargo no remunerado. Los partidos políticos populares pudieron remediar en parte ese problema, aportando ellos mismo los recursos necesarios, obtenidos de las contribuciones de sus militantes. Hubo también partidos populares que recibieron recursos desde el exterior, de países cuyos gobiernos eran afines.

El desarrollo de los medios de comunicación y de la publicidad callejera hicieron más costosas las campañas electorales y las convirtieron en una industria. El marketing comercial se trasladó también a la política para desarrollar estrategias de marketing político, que pudieran simplificar los mensajes y hacerlos atractivos y comprensibles a una masa electoral cada vez más masiva, más alerta y más consciente. El aparato publicitario de las últimas décadas se ha hecho más sofisticado, más subliminal, más profesional y también, habría que decir, más mentiroso. Supone equipos de expertos capaces de diseñar los mensajes, de reproducirlos en los medios y de llegar a todos los rincones de los territorios. Todo esto encareció las campañas electorales a niveles nunca vistos antes. Por esta vía, nuevamente la cancha se desniveló y el acceso al dinero cobró más relevancia. Los poderes económicos establecidos han aprovechado estas circunstancias para incidir en los resultados electorales, a través de sus aportes de dinero a las candidaturas más afines a sus intereses.

Estas nuevas formas de relación entre dinero y política han inducido a diversos gobiernos a regular el financiamiento de esta actividad. El tema ha cobrado cada vez más importancia porque los volúmenes que se invierten en la política son enormes y los efectos en la composición de los poderes públicos y por consecuencia, en las políticas públicas y en la institucionalidad, pueden ser muy grandes. Los casos Penta y Soquimich revelaron en 2015 las formas sutiles y no tan sutiles que usa el gran capital para destinar recursos a los candidatos de sus preferencias. En 2003 ya se había legislado en Chile al respecto, pero lo ocurrido en 2015 motivó al gobierno a formular nuevas iniciativas destinadas a una regulación más estricta, a aumentar las sanciones a quienes violan las leyes, a fortalecer los organismos que deben fiscalizar el origen y usos de los dineros en política. Se ha llegado a un consenso ciudadano de que se debe evitar que las empresas hagan aportes financieros a la política, y que ellos deben reservarse exclusivamente a las personas naturales, que en realidad son los ciudadanos que tienen derecho a votar.

Otro consenso que existe, pero que no se ha podido fiscalizar adecuadamente, es que el gasto electoral debe tener límites. No tiene sentido el despilfarro de recursos que en cada campaña electoral tenemos que presenciar los ciudadanos, a través de la proliferación de la publicidad que contamina visualmente las ciudades. Limitar el gasto electoral y las formas de hacerlo, como se hace en países desarrollados, y que el financiamiento de la política se haga con fondos públicos y de personas naturales, asignados a través de los partidos políticos, son dos medidas que deberían contribuir a sanear los procesos electorales y recuperar para la política la legitimidad que debe tener. Es responsabilidad del Estado que existan instituciones y procedimientos electorales que garanticen que la política sea un espacio legítimo y necesario para el buen funcionamiento de la democracia y del gobierno.

Del mismo modo, la modernización y democratización de los partidos políticos es un complemento indispensable del mejoramiento de la calidad de la política. Los partidos políticos son instituciones fundamentales de una democracia representativa. Ellos cumplen la misión de educar, formar y canalizar opinión, formular programas y equipos de gobierno, contribuir a la creación de las leyes y de las políticas públicas. Estas son funciones que difícilmente pueden cumplir los ciudadanos en forma independiente, por muy meritorios que éstos sean. Pero el desprestigio de los partidos y su pérdida de calidad ha inducido un movimiento ciudadano independiente, como se reflejó en la elección de los miembros de la Convención Constituyente de 2021. Es un resultado que puede ser importante en la formulación de la nueva Constitución, pero difícilmente este movimiento va a poder mantenerse como fuerza organizada a largo plazo. De ocurrir aquello, pasaría a ser un nuevo partido político.

La necesidad de coaliciones para crear poder político

En una democracia, es buena y conveniente la rotación de los gobiernos. No debería ser drama que una fuerza de oposición suceda a un gobierno. Esto es, quizás, una de las definiciones de una democracia, que los gobiernos terminen y que le den paso a quienes han competido por encabezar un nuevo período, si es que obtienen las mayorías necesarias. Los gobiernos que se aferran al poder, que tratan de mantenerse, aunque sea usando (o manipulando) resortes legales, como reformas constitucionales que permitan la reelección indefinida (muy abundantes casos en América Latina y en otras partes también), son de dudosa estirpe democrática. Los dictadores se quedan en el poder todo el tiempo que puedan porque se autoconvencen de que ellos son lo mejor para un país o porque obtienen beneficios a los que no quieren renunciar. Otra motivación importante es el temor de los juicios que pueden venir después por las ilegalidades que han cometido. Cuando los “plazos” se subordinan a las “metas”, una práctica de Pinochet, queda abierto el camino para alargarlos indefinidamente. En varios países latinoamericanos, con regímenes supuestamente “populares” o “populistas”, se ha incorporado la mala práctica de que los presidentes traten de reelegirse indefinidamente, mediante triquiñuelas que distorsionan las instituciones electorales. Es una vergüenza y la antítesis de la democracia, una de cuyas principales premisas es la renovación periódica del gobierno.

La dictadura chilena dejó como herencia, entre otras leyes, la del régimen electoral, conocido como el “binominal”, que aseguró un mecanismo para que sólo las dos más grandes mayorías gobernaran el país. Las pequeñas minorías políticas e ideológicas quedaron excluidas y sólo a través de pactos con la Concertación pudieron acceder a algunos cargos parlamentarios y municipales. La Nueva Mayoría que llevó al segundo triunfo de la presidenta Bachelet en 2013 se creó como un pacto electoral mayor para incorporar al partido Comunista y a los nuevos partidos creados por los antes llamados díscolos. Se abolió el sistema binominal y se estableció un sistema proporcional de elección, con la posibilidad de pactos y cifras repartidoras.

Los pactos electorales que se entronizaron en el sistema electoral chileno, tienen el problema de estimular la proliferación de partidos pequeños, poco representativos, pero que en base al subsidio de votos de partidos más grandes, con los cuales pactan, pueden colocar a aspirantes a políticos en posiciones de poder, sin la menor experiencia ni vocación. La práctica ha demostrado que este sistema no es inmune a la farandulización de la política, a la vulgarización y al populismo. Lo grave no es sólo la degradación de la política, sino la degradación de la democracia y de la capacidad de gobierno. Se ha propuesto como alternativa que las posibilidades de pactos de gobierno sean posteriores a las elecciones de representantes, de modo que los actores políticos sean partidos fuertes, representativos y con identidades definidas73.

Es cierto, el sistema binominal aseguró una estabilidad política durante dos décadas, aunque fue una estabilidad que no tenía raíces muy profundas. Permitió superar el problema histórico de la política chilena, antes del golpe de 1973, de que los gobiernos no tuvieran el apoyo de coaliciones sólidas, que hicieran factible la aprobación de las leyes en el Congreso. La Concertación fue una coalición mayoritaria de centro-izquierda que logró reelegirse legítimamente cuatro veces. Pero el desgaste natural y, sobre todo, el acostumbramiento al poder de su elite dirigente, le pasó la cuenta. Como también, las transformaciones sociales e institucionales, a nivel del Estado y de la sociedad civil. La segunda mayoría, heredera ideológica de Pinochet, logró mimetizarse con la democracia y los derechos humanos que antes ignoró y tras la candidatura de Sebastián Piñera, alguna vez demócrata cristiano, pero después firme militante de Renovación Nacional, le arrebató el poder presidencial a la Concertación.

Ésta había aprendido a gobernar y a negociar, pero no a ser oposición. Además, estaba herida en el ala, con el desprendimiento de un importante núcleo de exsocialistas, liderados por Marco Enríquez-Ominami, quienes decidieron que ya era suficiente de alianza con el centro y que era hora de radicalizar los cambios que no se hicieron en los veinte años concertacionistas. La razón profunda de las varias y relevantes deserciones al partido Socialista, como Jorge Arrate, Carlos Ominami, Alejandro Navarro y algún otro, es que afloró el viejo socialismo, el de la guerra fría, que nunca se conformó con hacer alianza con la Democracia Cristiana, el partido más importante que se opuso a Allende durante su gobierno y al cual se le atribuye haber contribuido a crear las condiciones para el golpe de Estado del 73. La renovación socialista que volvió del exilio en los años 80 y ayudó a formar la Concertación, en la cual Arrate y Ominami fueron importantes líderes intelectuales, tuvo que hacer unas concesiones ideológicas para aceptar el modelo de economía de mercado que ya se había impuesto en Chile por la dictadura, y que la Democracia Cristiana no estaba dispuesta a echar por la borda, aunque sí a introducir las necesarias reformas que hicieran un capitalismo con rostro humano, un capitalismo social a la usanza europea, una economía social de mercado.

Este resentimiento condujo a una confrontación entre el centro y la izquierda y a un renegar de la Concertación, como si ésta fuera la imagen de la traición a los viejos ideales socialistas74. Este proceso fue mucho más fuerte en las nuevas generaciones, nacidas en los 90s y que no vivieron ni la dictadura ni la lucha por la transición democrática. Se manifestó en las rebeliones estudiantiles de 2006, 2011 y los continuos y violentos atentados a los liceos públicos emblemáticos, como si éstos representaran lo peor del Estado de la transición. La violencia pasó a ser un método validado por estas nuevas generaciones que aparecieron en la escena pública en la segunda década del siglo XXI y su culminación, el “estallido social” de octubre de 2019 y las posteriores asonadas de violencia que han permanecido en la vida nacional como rituales sagrados75.

5. EL ESTALLIDO SOCIAL Y SUS CONSECUENCIAS

La fragmentación y desprestigio de la centro-izquierda han tenido graves consecuencias para la gobernabilidad del país. De haber sido un bloque compacto, con la argamasa de una amistad cívica forjada al calor de la lucha contra la dictadura, con las ideas renovadas que surgieron a partir de las experiencias de transición democrática en América Latina y en Europa, y el espesor intelectual alcanzado tras largos procesos de reflexión, esa coalición se ha venido convirtiendo en un archipiélago de partidos, movimientos y fracciones que resuman resentimientos, antagonismos, desconfianzas y egoísmos.

En paralelo, la ciudadanía se ha alejado de ellos, y de todos los partidos en general, anidando profundos sentimientos de desconfianza y falta de credibilidad, en un proceso que le ha causado enorme daño a la política76. En un intento por recuperar la adhesión ciudadanía, los partidos se enfrascaron en un proceso de competencia electoral que los ha llevado a volcarse hacia posturas populistas, abandonando sus propuestas sustantivas y luchando por titulares de corto plazo, reactivos a los avatares y urgencias inmediatas, válidas por cierto, pero que nunca deberían llevar a ignorar los objetivos fundamentales. En esa ciudadanía se fortalecen también los sentimientos de victimización y culpabilidad. Quienes no satisfacen sus expectativas, se sienten víctimas y obviamente, tiene que haber los culpables correspondientes. Ahí se está a un paso de asignar el bien y el mal, la víctima representa el bien mientras que el culpable, el mal. Éste debe ser eliminado, aun por métodos violentos. La política termina en las peores formas del maniqueísmo y éste es un muy mal escenario para un fortalecimiento de la democracia, porque impide que aflore el sentimiento de la cohesión y responsabilidad social.

El “estallido social”

El llamado “estallido social” que se inició el 18 de octubre de 2019 en Chile por un alza en el precio de los pasajes del metro y luego se extendió a una protesta generalizada y masiva, fue un nuevo punto de inflexión en el ya inestable desarrollo político nacional. Hubo dos procesos simultáneos: una movilización ciudadana masiva para manifestar un malestar largamente gestado y que ha sido interpretado como una protesta contra toda la clase política, gobierno, Congreso y partidos; y, acompañando esas manifestaciones, unos brotes de violencia y vandalismo que no se habían visto en muchas décadas, cuyo principal ejemplo fue la destrucción de un alto número de estaciones del metro, un bien público de interés general, y el incendio de iglesias, museos, monumentos y edificios públicos y privados.

La elite quedó descolocada y, por cierto, la mayor parte de la ciudadanía. Muchos analistas políticos han abordado la cuestión. Carlos Peña, entre otros, sostiene la tesis de que el alto crecimiento económico que tuvo Chile (sobre todo en los 90s), y especialmente el alto crecimiento del consumo, más la disminución muy importante de la pobreza, creó la expectativa de que el bienestar había llegado para quedarse77. Sectores sociales que antes fueron proletarios o campesinos y vivían en la pobreza, se incorporaron a una clase media baja, urbana, vulnerable. Descubrieron que el bienestar y el consumo (con sus expresiones de nueva generación como tecnología, viajes, farándula), les permitían darles un sentido a sus vidas, darles una identidad cultural, como consumidores de la modernidad y como emprendedores, una categoría social muy valorada en las últimas décadas. Lo asumieron como un derecho sin límites.

No poco importante, durante los gobiernos concertacionistas, especialmente el segundo de la presidenta Bachelet, se creó la promesa de que por medio de la educación universitaria se podría acceder en forma definitiva a otro estrato social. El aumento de la matrícula universitaria fue explosivo, multiplicándose en más de cinco veces en 30 años. Sin embargo, muchos de los egresados de esa educación no encontraron las oportunidades laborales prometidas. Experimentaron la frustración de que los años de formación y capacitación no les abrieron la puerta al bienestar esperado ni al status social soñado, aunque sí una mayor conciencia de la injusticia que sufrían. Vieron que la recaída en la pobreza estaba al acecho.

Cuando el crecimiento económico disminuyó en la última década, y aumentaron las deudas (el crédito estudiantil con aval del Estado, deudas de consumo, préstamos hipotecarios), se empezó a producir el desencanto y la rabia. Hay que agregar los escándalos de corrupción en la elite empresarial, política y de fuerzas armadas y carabineros, que salieron a la luz pública en años recientes. Se iniciaron las movilizaciones sociales para protestar, expresar la rabia y demandar el cumplimiento de aquellas expectativas. La izquierda más radicalizada vio la oportunidad de alargar la lista, atribuyendo el malestar a la desigualdad estructural.

A la frustración social, podríamos agregar también que en el nivel político hay una frustración profunda de la izquierda que no toleró la inclinación hacia la centro-derecha del electorado de clase media y que ha buscado por todos los medios provocar una derrota extra-electoral de este tipo de gobierno78. En vez de hacer el diagnóstico de la crisis social-demócrata (hay mucha literatura al respecto) y sus fracasos a partir del primer gobierno de Bachelet, ha optado por la radicalización y por la anomia (acusaciones constitucionales a destajo, proyectos inconstitucionales, farándula en el Congreso como las que gustan exhibir algunos diputados elegidos, no con una gran base electoral, sino por la aritmética electoral que se estableció en la reforma del sistema y que permitió que con votaciones ínfimas, del uno o dos por ciento de los votos se pudiera ser elegido, por arrastre de compañeros de fórmula). Es una izquierda que no tolera sentarse a conversar con el gobierno, porque es de centro-derecha.

Diversas otras circunstancias contingentes a lo largo de los años 90 y primera década del siglo XXI se añadieron progresivamente para intensificar las frustraciones y desencantos de los críticos de la Concertación. El juicio a Pinochet en Londres a fines de los 90 y la estrategia del gobierno chileno de traerlo de vuelta al país para ser juzgado, cosa que no ocurrió, desató las iras de un amplio sector de opinión. Luego vendrían otros hechos, como la crisis asiática de 1998, los casos MOP-Gate, la quiebra de Inverlink, el escándalo de La Polar y de las colusiones de algunos grupos económicos para aumentar el precio de unos bienes de consumo, que mostraron los problemas de falta de transparencia y de corrupción que se asomaban en la elite política y económica, el caos del transporte urbano en Santiago que provocó la instalación del Transantiago, la impronta favorable a los empresarios con que fue visto el gobierno de Ricardo Lagos, la revolución pingüina en demanda de mejoras en la calidad de la educación y, por último, la gran recesión de 2008, fueron sólo algunas de las circunstancias que minaron el clima optimista de la centro-izquierda de comienzos de los 90s. Este proceso culminaría con la primera derrota de la Concertación en la elección presidencial de 2009 a manos de la derecha, y luego la derrota de la Nueva Mayoría nuevamente a manos de Sebastián Piñera79.

En vez de una reflexión a fondo sobre las reales causas de sus derrotas, la centro-izquierda optó por la radicalización, impulsada por el polo más a su izquierda que nunca aceptó el carácter negociado de la transición democrática. En vez de reconocer que el triunfo de la centro-derecha representaba el desplazamiento de parte de su electorado hacia aquella y reflexionar sobre esto, ese polo ultra, representado principalmente por el partido Comunista, ha profundizado sus posturas y reafirmado su ortodoxia marxista-leninista, como quedó evidenciado en su Congreso XXVI de fines de 202080. Esta postura ha favorecido la balcanización de la izquierda, con una Democracia Cristiana incómoda y un polo socialista tradicional tensionado, como también les ocurre a las nuevas expresiones de una clase política más joven, expresada en el Frente Amplio.

Estas fricciones en las élites políticas de centro e izquierda han dado lugar en forma progresiva a la justificación, por una parte de ellas y también en sectores de la sociedad civil, de la violencia como método para obtener objetivos políticos. Es una violencia, la del estallido social de octubre de 2019 y a lo largo de 2020 que, si bien afloró en forma relativamente espontánea, a partir del movimiento ciudadano que reivindicaba derechos sociales, encontró eco en una parte de la elite de izquierda que la justifica por un contexto81. El problema es que esta violencia contaminó el quehacer político e incluso subyugó al gobierno de Sebastián Piñera, obligándolo a asumir la agenda política de la izquierda. Es un gobierno que se quedó sin agenda, sin liderazgo y sin gobernabilidad.

Para el país, el panorama político es desolador: un gobierno cercano al colapso, dinamizado sólo por la inercia, y una oposición sin brújula, desarticulada, sin ideas. Sólo la posibilidad de una nueva Constitución pasó a ser una válvula de escape a la crisis de 2019-2020. Pero bien se sabe que eso es sólo el comienzo de un camino, pero no una dirección hacia la cual avanzar.

El verano de 2020 dio un respiro a la situación en Chile y cuando se pensaba que la protesta social cobraría nuevos bríos a partir de marzo, se instaló la crisis sanitaria provocada por el corona virus que le cambió el giro a los debates en ciento ochenta grados. En el momento de escribir esta nota, parece un despropósito aludir a temas que son de largo plazo, porque la pandemia amenaza vidas y ha puesto en jaque toda la capacidad del Estado y del sector privado para erradicarla y retornar, no a la normalidad, que ya no volverá a ser la misma, sino a una “nueva normalidad” que es imposible de predecir. Lo que es más que probable y casi seguro es que esa nueva normalidad postpandemia sumará a su devastación sanitaria la crisis social, económica y política que sobrevendrá. El debate público tendrá que enfocarse en cuestiones mucho más inmediatas y del presente, en particular cómo abordar el aumento de la pobreza, del desempleo y la caída de ingresos que afectará a todo el país.

Pero lo que aparece claro detrás de ese “estallido”, es que en Chile emergió una izquierda dura que ha buscado deslegitimiar y destruir la institucionalidad que se ha venido construyendo en el país desde 1990. Los dardos se han dirigido sucesivamente a la educación, al sistema de seguridad social basado en la capitalización individual y a la Constitución. A pesar de todas las reformas que ésta ha tenido y que llevó al presidente Ricardo Lagos a anunciar que se daba por superada la Constitución de la dictadura, se logró crear un movimiento de opinión en contra de esas instituciones y repudiar incluso el “modelo de desarrollo” que hubo desde 199082. A partir de una intelectualidad afín que ha elaborado las municiones, se ha propiciado una sucesión de movilizaciones sociales desde el primer gobierno de Bachelet, primero contra el sistema de educación público-privada, luego contra la Constitución demandando una Asamblea Constituyente y más recientemente, contra el sistema previsional de capitalización individual. Esta fue la guinda de la torta a partir de la aprobación por la Cámara de Diputados el día 8 de julio de 2020, de un proyecto emanado de su propia iniciativa para autorizar el retiro de un 10 por ciento de los ahorros acumulados para enfrentar la crisis provocada por la pandemia83. Paradojalmente, esta medida revalorizó el sistema de las cuentas individuales en las AFP entre sus ahorrantes, quienes pudieron comprobar que sus ahorros sí existen y que eventualmente pueden ser utilizados por ellos mismos.

Una de las consecuencias de este proceso de descomposición política es que la gobernabilidad del país se ha puesto en jaque, cualquiera sea el signo de los gobiernos que emerjan a futuro. El gobierno del presidente Sebastián Piñera y las fuerzas de seguridad se vieron superados por el vandalismo callejero, recurriendo a excesos que dieron pábulo a acusaciones de violaciones a los derechos humanos. La izquierda dura empezó a construir su propia agenda política, subordinando a la centro-izquierda social-demócrata que había estado en el poder desde 1990, y una ciudadanía conformada especialmente por las nuevas generaciones, enrabiada, emergió como actor principal, aunque sin una estructura ideológica o partidaria clara84. Pero ha tenido la capacidad de poner en jaque la gobernabilidad del país. Y la experiencia histórica muestra que, sin gobernabilidad, se acentúan las desigualdades, la pobreza y el estancamiento.

Degradación de la política

Esta degradación del sistema político chileno avanza a pasos agigantados. Algunos la comparan con la crisis política de los años 20, o más bien 1925, que sumió al país en una dictadura, la de Carlos Ibáñez, y después en una anarquía, hasta 1932. ¡Siete años! Y también se podría comparar con la crisis durante la Unidad Popular, aunque en aquel tiempo las confrontaciones fueron inspiradas principalmente por las ideologías de la guerra fría y por las luchas en torno a las estructuras de la economía. Ahora son confrontaciones callejeras, inspiradas por un sentimiento de injusticia en torno a la estructura y carácter del Estado y sus políticas de prestaciones sociales. Antes, las movilizaciones eran protagonizadas por los trabajadores industriales, mineros y campesinos, ahora por clases medias vulnerables pero aspiracionales a una vida mejor. Antes, se cuestionaban las contradicciones entre capitalistas y trabajadores, ahora se cuestiona la capacidad y estructura del Estado, que no responde a las expectativas de una gran mayoría de la población.

Estas frustraciones generan un nuevo tipo de ideologismo, mucho más vacío de contenido. Las viejas ideologías de la guerra fría partían de diagnósticos y doctrinas. Ahora se basan en etiquetas e imágenes mediáticas. Se está pasando de la política de los acuerdos, que predominó en los años 90, a una política del ultrismo, del todo o nada, que se ha instalado85. A caballo de justas protestas sociales por las muchas deficiencias y carencias, sobre todo de las prestaciones sociales del Estado, se ha montado un ultrismo de izquierda que ha acarreado a la centro-izquierda, cooptándola y pulverizándola. Aquél no tolera que la derecha haya ganado el gobierno por segunda vez, en 2017, y está haciendo todo lo posible por paralizarlo, obstruirlo, impedirle avanzar en su programa, muy alicaído por cierto. Lo declaran sus líderes. Su objetivo central es que no gane la derecha de nuevo. No importan los contenidos sustantivos, se trata de impedir el gobierno. Y en lo posible, destruir la institucionalidad.

Ya descubrieron que pueden destruir el sistema financiero nacional, retirando los ahorros para los fondos de pensiones, recurriendo a resquicios legales. Es el corazón del sistema financiero chileno, con sus problemas, pero que tuvo resultados positivos durante al menos 20 años, a pesar del negacionismo que impera. Hasta los parlamentarios que apoyan al gobierno se han sumado a esa destrucción institucional. Hay muchos votos en juego. Cambian sus convicciones por votos. Pero es de una política muy miope, inédita, porque eliminan los fondos para las pensiones futuras, sobre todo de los sectores más pobres, uno de los motivos de reclamos de las protestas. El telón de fondo para extremar esta circunstancia lo dio la pandemia de 2020 y, por supuesto, el estallido social de octubre de 201986.

Es cierto, la centro-derecha y el gobierno de Piñera también participan de la responsabilidad de la degradación política. En dos períodos presidenciales no abordaron las reformas prometidas en las estructuras del Estado, algunas iniciativas del primer gobierno de Bachelet para dinamizar la estructura productiva y descentralizar regionalmente o las reformas al sistema de pensiones no fueron continuadas, se desconoció la demanda por una nueva Constitución y las promesas de reformas a los sistemas de seguridad ciudadana no llegaron a buen término. En lo fundamental, no se logró construir un relato histórico de las transformaciones realizadas en el país y las que deberían venir a futuro.

Un asunto de emociones

La antropóloga Patricia May, en entrevista de Cristián Warken en el foro de ICARE del 30 de agosto de 2020 resumió muy bien el asunto87. La política es un asunto primordialmente de emociones. En el eje derecha-izquierda, la primera se caracteriza por el miedo y la segunda, por el resentimiento. La elite de derecha vive con miedo, ¿a qué?, a perder su status, sus privilegios, su riqueza, sus valores. La primera dama Cecilia Morel lo expresó crudamente cuando ocurrió el estallido social de octubre de 2019. Trascendió haberse sentido aterrada. Miedo a perder bienes, respeto, sentido de ser elite, de tener el poder. A su vez, la ciudadanía de derecha, miedo a perder las certezas, la paz.

La elite de izquierda, en tanto, resuma resentimiento, ¿por qué? Por un sentido de superioridad moral que exhiben muchos de sus dirigentes, cuando se proclaman ser más justos, más compasivos, más conscientes de la pobreza y de las desigualdades, pero no logran diseñar e imponer las políticas públicas que estiman necesarias por el supuesto veto de la derecha ejercido al amparo de la Constitución vigente. El electorado de izquierda expresa resentimiento ante las discriminaciones de que se siente objeto, las frustraciones cotidianas, la mala calidad de los servicios a los cuales tiene derecho, el egoísmo de las elites.

De ahí que esa izquierda haya puesto en la agenda política y como primera prioridad, la formación de una Asamblea Constituyente para cambiar la Constitución. Proliferó el mensaje de que la causa de esas frustraciones está en la Constitución y que el cambio de las reglas del juego podría abrir el camino a una mayor justicia social. Objetivo que logró imponerle al gobierno de Sebastián Piñera en el marco del estallido social. El gobierno temió una profundización de la violencia si no consensuaba con la izquierda una fórmula para el cambio constitucional. Nuevamente el temor en la derecha, que la izquierda leyó como una claudicación y la estimuló a intensificar su estrategia de imponerle su agenda al gobierno. Sin embargo, consciente del riesgo general que surgía de la violencia descontrolada, la izquierda, excepto el partido Comunista, también aceptó concordar con las fuerzas de centro y derecha la realización de un plebiscito para convocar a una Convención Constituyente bajo reglas pre-establecidas en cuanto a los quórums de aprobación. Este Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución, firmado el 15 de noviembre de 2019, descomprimió el ambiente y dio inicio a un proyecto constituyente que ha sido reconocido internacionalmente como un paso hacia la cordura y el reencuentro democrático. En el plebiscito de 2021 la convocatoria a una Convención Constituyente fue aprobada por una abrumadora mayoría de 80 por ciento.

La pérdida de capacidad y liderazgo del gobierno para negociar con la oposición una agenda adecuada a las nuevas circunstancias ha dejado en evidencia la inconsistencia del régimen político existente en Chile, un régimen presidencialista en extremo. El liderazgo es la capacidad de sumar a otros, de entusiasmar, de seducir. En un régimen presidencial en que el Ejecutivo no cuenta con la mayoría suficiente en el Congreso, es esencial el liderazgo presidencial para generar los apoyos legislativos. Esto supone capacidad de negociación con los opositores. Sebastián Piñera, que siempre ha sufrido de un exceso de autocomplacencia, no cabe duda de que es una persona muy inteligente, ha preferido confiar en sí mismo, tomar decisiones voluntaristas y presentarse reiteradamente ante la opinión pública como el actor principal de un drama que no controla. Perdió credibilidad, su popularidad se fue al suelo y hasta algunos de sus propios partidarios en el Congreso le han dado la espalda88. Lo cual revela, además, las fracturas internas de la propia coalición de centro-derecha que, ante los nuevos desafíos, se ha resquebrajado y estimulado comportamientos oportunistas (proteger la adherencia de sus electorados antes que los beneficios para quienes más los necesitan) en la propia base de apoyo al gobierno.

Las incapacidades del gobierno de Piñera han ayudado no poco a la radicalización de izquierda. Es un gobierno que no ofreció un proyecto estratégico de largo plazo para enfrentar los desafíos más apremiantes, como la vulnerabilidad de la clase media baja, un estrato social grande que emergió como un actor muy relevante en los últimos años y que no está ni se siente protegido por el Estado. Las reformas al sistema de fondos previsionales se han dilatado y llegado tarde, a pesar de los muchos estudios y propuestas técnicas que han estado sobre la mesa por muchos años, creando una animadversión de un amplio segmento de la población en contra de sus administradoras. El sistema de salud pública tampoco está dando respuestas a una población que cada vez más resiente sus carencias, la mala atención y las listas de espera. También ha faltado una estrategia para el desarrollo productivo y tecnológico que genere empleos de calidad y exportaciones competitivas. Y en las circunstancias de la pandemia de 2020-2021, una falta de visión estratégica para implementar con agilidad las ayudas a la población precarizada, contribuyó a profundizar el quiebre del gobierno con la ciudadanía89.

Claramente la institucionalidad política ha caído a niveles ínfimos de credibilidad y respeto, arriesgando la frágil democracia y desde luego, la gobernabilidad. El proceso constituyente iniciado a partir del plebiscito de octubre de 2020 es una oportunidad para diseñar una nueva institucionalidad, pero tampoco hay que hacerse ilusiones de que con ella se resolverán los problemas de fondo que afectan el desarrollo del país. La Constitución Política del Estado no es una agenda de desarrollo. Mientras se escriben estas líneas, es difícil saber cuál va a ser el escenario ciudadano que presidirá los cambios a la institucionalidad90. Hay un símil con el conflicto mapuche. Hay grupos de ese pueblo que ya no creen en las instituciones ni en la elite dirigente y han preferido las acciones de hecho para reivindicar sus demandas, aunque ello signifique recurrir a la violencia. Por cierto, eso tampoco aporta solución alguna.

Las elites políticas están en deuda con el país. No hay carencia de ideas, ellas están, e incluso han estado durante muchos años sobre la mesa. Pero las desconfianzas, los intereses menores, la intolerancia, los ideologismos extremos, la frivolidad, la opción por la guerrilla verbal, el electoralismo, han podido más para llevar al país al estado de empate político y de inacción que ha impedido los acuerdos para avanzar en una agenda proyectada al corto, mediano y largo plazo.

La enfermedad de la concupiscencia por el poder

En términos más generales, se podría afirmar que la política viene padeciendo desde hace un tiempo la enfermedad de la doble concupiscencia por el mal y el poder. Un apetito desordenado. Por una parte, la atracción del mal. Es un fenómeno psicológico que ha sido analizado especialmente en relación a los regímenes totalitarios, como el nazismo. Ocurre cuando se identifica a alguien o a algo con el origen de los males que se padecen. La destrucción de ese objeto produce placer. Los nazis identificaron al judaísmo como el origen de los males que sufrían los alemanes, de ahí su decisión de eliminarlo, destruirlo. Esta acción generó placer en los perpetradores de la violencia, de otra manera es imposible entenderla. Dando un salto y cambiando los términos, se podría decir que en la actualidad se ha exacerbado la violencia urbana porque se identifica la propiedad ajena o las autoridades o la fuerza pública como las causas de la pobreza o de los males que aquejan a determinados grupos de población. Por cierto, no toda la población que sufre la pobreza asume esa conducta violenta, se trata más bien de grupos pequeños, anómicos, inducidos por otras fuerzas que hacen de la violencia su profesión, como el narcotráfico, el anarquismo o las barras bravas del fútbol. Pero hay una población más amplia que mira con simpatía e ingenuidad esa violencia, como manifestación ciudadana legítima, o al menos, no la condena.

En la práctica de muchos de esos sectores se percibe un guevarismo (la práctica del Che Guevara), que miró la política como la guerra, con amigos y enemigos. Al Ché Guevara no le gustaba la política, lo que lo impulsó a irse de Cuba para llevar la guerrilla al Congo y después a Bolivia, con fracasos en ambas regiones. Fue un hombre de acción y de lucha. Al enemigo había que odiarlo, aniquilarlo91. Es un abordaje que también existió en el nazismo, que definió enemigos que debían ser eliminados, primero los judíos, después quienes no se sumaron a sus posturas. La guerra fue el medio para lograr esos objetivos. ¡Los extremos se encuentran! Esta ideología fascista ha contagiado a muchos sectores y representantes de la izquierda chilena durante el segundo gobierno de Piñera, los cuales han asumido la lógica de amigos/enemigos.

Por otra parte, está la concupiscencia por el poder. La política es esencialmente la lucha por el poder. Pero en democracia, el poder hay que ganárselo con los votos. Cuando la competencia es muy reñida, como ocurrió en Chile con la reforma electoral que permitió la existencia de decenas de partidos, la conquista del voto pasa a ser dramática. Y hay una elite política, de derecha e izquierda, que descubrió que sintonizando con los slogans callejeros se pueden ganar votos. Por slogans callejeros me refiero a todos los mensajes extremadamente simplificados, a las noticias falsas, a las acusaciones a destajo que se transmiten en las manifestaciones públicas, de por sí perfectamente legítimas, como también a los mensajes por las redes sociales que se pueden amparar en el anonimato y en la brevedad de palabras92. Son mensajes polarizantes, estimulan las posturas extremas y antagónicas, en una lógica de amigos y enemigos. La tecnología de las redes sociales ha contribuido, sin duda, a potenciar esta concupiscencia por el poder, al premiar a quienes mejor manejan la publicidad, el espectáculo, el circo. Los mensajes cortos, simples, instantáneos, hacen la pega. Esta actitud, de poner encima de otras consideraciones la lucha por y la conquista del poder, ha contribuido en forma decisiva al desprestigio de la clase política y a la degradación de la política, más allá de la popularidad circunstancial que algunos puedan obtener.

Ante el gobierno de derecha sus opositores han usado todos los medios posibles, desde las acusaciones constitucionales a ministros e incluso al presidente, el uso de resquicios legales para sacar adelante proyectos de ley inconstitucionales que, por lo demás, abiertamente perjudican a los más pobres (los pensionados más pobres), las amenazas y funas a parlamentarios que no los acompañaron, la farandulización del Congreso, en unas tácticas que degradan la política y que en ocasiones, han llegado a ser patéticas.

La elite antisistema, de limitados recursos políticos e ideas ha sabido, sin embargo, conquistar poder y correr el cerco de los límites que se consideraban civilizados para ejercer el oficio de la política democrática, como el respeto por los acuerdos, por las reglas de la democracia, por la dignidad de las autoridades y de la propia clase política. El problema es que los límites se han corrido en la dirección de un populismo del cual se tienen abundantes experiencias, históricas y contemporáneas. Un populismo rentable a corto plazo pero que, bien lo sabemos, es muy caro en el plazo largo. Y en esta carrera hacia la degradación, la política arrastra también a la economía.

Como esos astronautas ansiosos ante un eventual riesgo en el espacio, deberíamos gritar, “¡Chile, tenemos un problema!” No vamos a resolver fácilmente nuestro problema. Lo grave es que se amenaza también a la democracia.

6. RECUPERAR EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

El mes de marzo de 2010 marcó el cierre definitivo de lo que algunos calificaron la coalición política más exitosa de la historia republicana de Chile, la Concertación de Partidos por la Democracia, la que logró sacar a Chile de la dictadura de Pinochet sin violencia, con la fuerza de los votos y la promesa de un desarrollo con equidad. El socavamiento de la Concertación venía de bastante antes cuando, a fines de los años 90, las críticas desde dentro se hicieron más abiertas y desafiantes al estilo de conducción y a los objetivos de las estrategias centrales93. El escepticismo y la desafección se habían entronizado en ella lo cual, entre otras cosas, favoreció el triunfo de la alianza de derecha en 2009.

Para la elección que habría en 2013, la centro-izquierda esperaba recuperar el poder Ejecutivo. Pero no estaba en absoluto claro que ello fuera a ocurrir en base a la misma alianza de gobierno que había constituido la Concertación. El ánimo mayoritario era que había que dar por terminada la Concertación, ampliar el abanico de fuerzas políticas más hacia la izquierda, para incluir al partido Comunista y terminar con lo que algunos consideraban la continuidad del neoliberalismo impuesto por la dictadura de Pinochet. De esa manera se constituyó una nueva alianza, ahora denominada Nueva Mayoría, que ganó la elección de 2013 con la firme voluntad de iniciar un nuevo ciclo político, caracterizado por un ambicioso programa de reformas institucionales, según declaró la presidenta Michelet Bachelet en los inicios de su gobierno. Estas abarcarían, entre otros, los ámbitos tributario, educacional, laboral, electoral y el inicio de un proceso de cambio de la Constitución, el cual podría prolongarse más allá de este período de gobierno. El amplio triunfo de la candidata Michelle Bachelet en esas elecciones y la mayoría absoluta que obtuvo su coalición en las dos cámaras del Congreso, le otorgó unas ventajas políticas iniciales que ningún gobierno anterior de la Concertación obtuvo.

Cómo se perdió la prioridad política del crecimiento económico

Las nuevas autoridades asumieron el gobierno en 2014 en el convencimiento de que tenían un mandato claro de la ciudadanía para realizar cambios sustantivos que tendrían el foco puesto en el desarrollo de un modelo de derechos sociales y en la disminución de las grandes desigualdades socio-económicas, atacando lo que consideraron las principales fuentes de éstas como son la estructura tributaria, el sistema educacional, el sistema previsional y las insuficientes regulaciones del mercado del trabajo. Adicionalmente se planteó una agenda valórica para atacar distintas formas de discriminación social. Para la Democracia Cristiana el nuevo ciclo político debía significar la profundización, expansión y revisión de las políticas de la Concertación. Para el resto de los partidos, de izquierda propiamente tal, la coalición marcaba la superación y el término de la Concertación. Dos aproximaciones que le penarían a ese gobierno durante todo su mandato94.

En efecto, podría decirse que el origen intelectual e ideológico de ese gobierno se remonta a los años finales de la década del 90 del siglo XX, en las postrimerías del gobierno concertacionista de Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Es el período en que se produjo el debate entre los llamados autocomplacientes y los autoflagelantes, representando a las dos almas de la Concertación: un sector que realzaba los logros económicos, políticos y sociales desde 1990, los cuales provocaron una admiración y respeto internacionales y fue calificado como el período más exitoso de la historia republicana de Chile. Y otro sector, que en el fondo siempre estuvo desencantado por las negociaciones que la Concertación hizo con la dictadura, para evitar que ésta interrumpiera el difícil tránsito hacia la democracia, y por lo que estimaron significaba el continuismo del llamado “modelo neoliberal” impuesto por los economistas de la escuela de la Universidad de Chicago. Dos miradas, una hacia la mitad llena del vaso y la otra, hacia la mitad vacía95.

Tuvo que transcurrir toda la primera década del siglo XXI para que finalmente decantaran las expresiones más críticas a la Concertación y algunos de sus líderes optaran por la renuncia a sus militancias, e incluso uno de ellos, Marco Enríquez-Ominami se postulara como candidato a la presidencia de la República en las elecciones de 2009, alternativo al candidato concertacionista, Eduardo Frei Ruiz-Tagle, quien se postuló por segunda vez. Esa escisión y el correspondiente debate que provocó, llevó al triunfo de la derecha en esa elección, con el candidato Sebastián Piñera. Los partidos de la Concertación se sumieron en un proceso de autorecriminaciones, que los llevó a la pérdida de los liderazgos y al rechazo de la estrategia política que habían seguido.

Realismo sin renuncias

El segundo gobierno de Michelle Bachelet se inició en 2014 en medio de una situación expectante. Ella había terminado su primer período con alta popularidad, pero con un sentimiento de no haber podido concretar a cabalidad su visión progresista de un cambio institucional profundo. Entonces, asumió este desafío de un segundo mandato, con entusiasmo y convencida de que en esta oportunidad sí podría darle una impronta de izquierda al gobierno, vale decir, una estrategia de reformas sociales en profundidad, sustentadas especialmente en la educación, la estructura tributaria y una nueva Constitución. Decidió incorporar una nueva generación de políticos, más jóvenes, los cuales liderarían las estrategias políticas y económicas. A ellos se les encomendó la misión de delinear el programa de gobierno y las grandes prioridades para el nuevo ciclo político.

Este clima de optimismo inicial fue desapareciendo gradualmente. Un año y medio después las condiciones políticas eran muy diferentes. Un sostenido deterioro de la situación económico-política del país y una creciente y aplastante caída en la aprobación de la presidenta y de su gobierno, le hicieron inevitable a la jefa de Estado replantearse sus prioridades iniciales96. En una decisión inédita desde 1990, la presidenta reconoció que se estaban cometiendo errores gruesos en sus prácticas y destituyó a los líderes de su programa, el ministro de Hacienda y el ministro del Interior, asumiendo la deficiencia de la conducción política del jefe de gabinete. Resumió esta decisión como “un realismo sin renuncias”, frase que quedó acuñada en la historia del período para representar el reconocimiento de los errores tácticos, se podría decir, pero no la estrategia a más largo plazo. En reemplazo de aquellos designó a nuevos ministros del ala más moderada de su coalición, Rodrigo Valdés en Hacienda y Jorge Burgos en Interior. Ambos eran más cercanos al espíritu de la vieja Concertación.

¿Cómo fue que se produjo este inesperado vuelco en las condiciones políticas de un gobierno que un año y medio antes contaba con todos los vientos a su favor para cambiar “el modelo”? Era un gobierno que, además, había obtenido una mayoría absoluta en el Congreso.

El menospreciado objetivo del crecimiento económico, un verdadero dolor de cabeza para ese gobierno, estaba pasando la cuenta. El nuevo ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, informó a mediados de 2015 que el decaimiento de la economía chilena era mayor que el supuesto inicialmente, lo que provocó un enorme revuelo en el país. La inversión se estaba frenando. Después, el presidente del Banco Central, Rodrigo Vergara, confirmó que la institución revisó a la baja las tendencias del crecimiento de la economía. Más importante aún y, paradojalmente, señaló que las bases de la economía estaban relativamente sanas, a pesar de que la inflación se había mantenido por encima de las metas, por lo cual la explicación del debilitamiento no estaba tanto en las variables propias del sistema económico interno, sino que provenían de “afuera del sistema”, es decir, de un “shock exógeno o estructural”, en otras palabras, un deterioro de las variables internacionales que inciden en la economía chilena, como el precio del cobre.

Se produjo un enconado debate sobre la importancia relativa de los factores internos o externos en la explicación del deterioro de la economía. Pero se fue decantando que, sin duda, existía una pérdida de confianza de los inversionistas y de los consumidores, y que las ambigüedades y desprolijidades de los proyectos de reformas, habían aumentado la incertidumbre del horizonte económico. Además de una deficiente conducción política. Hubo numerosas y calificadas voces que cuestionaron la calidad del proyecto de reforma tributaria, así como otros proyectos legislativos enviados al Congreso. Se cuestionó también la celeridad para su tramitación. Como si fuera poco, se anunció la formulación de una nueva Constitución, dejando en total incógnita cuáles deberían ser los principales cambios y cuáles los mecanismos para llegar a ella. La inversión privada se frenó.

Más allá de la abstracción de los indicadores económicos, el problema concreto e inmediato que se planteó fue que el fisco recaudaría en impuestos muchos cientos de millones de dólares menos de lo presupuestado lo cual, a su vez, llevaría a que hubiera menos dinero para financiar la gratuidad que buscaría la reforma educacional, que tantas expectativas había creado entre los estudiantes universitarios. ¡Y ésta era la reforma emblemática del gobierno de la Nueva Mayoría! Por lo tanto, había que revisar las prioridades. Paradojas de la vida. Un gobierno que fue elegido por un amplio margen, con promesas de reformas institucionales ambiciosas para disminuir las desigualdades, se encontró en el callejón de las realidades duras, que muestran que no siempre los caminos más directos son los más razonables ni los más eficaces. Y que incluso la búsqueda de uno de los objetivos principales del programa de gobierno, como es la disminución de la extrema desigualdad existente, erosionó sus propias bases al debilitar la economía nacional y la fuente de sus recursos. Y si había factores internacionales adversos, eso imponía mayor prudencia y rigurosidad en el manejo de las variables internas.

Los defensores de esos proyectos argumentaron que había un “programa” que obligaba, una especie de biblia en la cual ya estaba todo escrito. Y que los agoreros pesimistas estaban equivocados. Los debates se acaloraron. Incluso no faltó quien sostuviera que no importaba tanto una caída del crecimiento, primero, porque probablemente sería un efecto a corto plazo y, segundo, porque esas reformas se amparaban en un imperativo ético que estaba por encima de las restricciones económicas.

En otro plano de consideraciones más extremas, se planteó que el frenazo de las inversiones era un chantaje del gran capital, que detrás habría una gran conspiración de la élite económica. Que esto revelaba el verdadero conflicto de fondo, que es entre democracia y capitalismo. Por cierto, no era un descubrimiento muy novedoso, pero los países más adelantados ya aprendieron a manejar ese conflicto y obtener lo mejor de cada uno de sus contenidos hace mucho tiempo. Pero había otro problema que es más de fondo y tiene que ver con la base estructural de nuestro desarrollo económico, al cual se hará referencia más adelante.

El revuelo fue sazonado por otros episodios ajenos, pero incidentes en el estado de ánimo nacional. Denuncias de corrupción de los unos, los poderosos, después de los otros, los reformadores, rasgados de vestiduras por todos. Tal parece que los cuatro jinetes del apocalipsis estaban asolando esta tierra sin dejar títere con cabeza. Como consecuencia, algunos ministerios tuvieron que ser descabezados y las nuevas autoridades, los ministros Burgos y Valdés, de reconocido prestigio político y técnico, llegaron con espíritus más conciliadores y abiertos a escuchar, a dialogar, a corregir errores. Sostuvieron que había escasez de recursos y no todas las expectativas podrían cumplirse. Una manera de disminuir la escasez era darle más prioridad al crecimiento de la economía, de donde debían venir los recursos y a ello se abocó el nuevo equipo ministerial.

Pero no fue el fin de la batalla. Los unos demandaron precisar más las rectificaciones, los rediseños. Se pidió al gobierno definir con claridad las nuevas prioridades y los medios que se utilizarían, que delineara las hojas de ruta de las reformas. Que el crecimiento económico volviera a tener prioridad. Pero los cónclaves y promesas de reformulaciones no avanzaron mucho y las cosas continuaron más o menos donde ya estaban por demasiado tiempo, manteniendo el clima de confusión, incertidumbre y desconfianza que se había instalado.

Por otra parte, hubo quienes no estuvieron dispuestos a abandonar así no más las esperanzas que se formularon en un comienzo. Les pareció que hablar de restricciones económicas era hablar de vulgaridades, de renuncios. Así es como las autoridades no sólo tuvieron que lidiar con la escasez de recursos, sino también con las dificultades que implica todo intento de persuadir a grupos enojados y expectantes. Incluso al interior de la base política de izquierda del gobierno hubo voces escépticas del nuevo giro revisionista y anunciaron la posibilidad de un abandono del barco. Algunas de esas voces acusaron de cobardía y pesimismo a las nuevas autoridades. Las prioridades no deberían cambiar. Que se podría recurrir al fondo de ahorros que tiene el Estado para amortiguar los shocks financieros internacionales97. Pareció haber un ejército de expertos que descubrieron que se podía “vender el sofá de don Otto”. En fin, cada argumento tuvo un contra-argumento, y así sucesivamente en una especie de carrusel sin término.

¿Cómo se llegó a esta encrucijada? ¿Cómo es que el jaguar impetuoso de algunos años antes se estaba convirtiendo en un gato de malas pulgas? ¿Es que faltó inteligencia, información, racionalidad?

Por qué importa el crecimiento económico

Hay razones obvias para priorizar el crecimiento económico y que no requieren mayor explicación. Sin crecimiento no hay aumento de las oportunidades de trabajo, ya sea de empleos remunerados, de trabajos informales, de oportunidades para los egresados de la enseñanza superior, de emprendimientos productivos. Tampoco posibilidades de que mejoren los sueldos y salarios. En otro ámbito, el crecimiento económico permite que el Estado aumente su recaudación a través de los impuestos y pueda disponer de más recursos para construir hospitales, carreteras o escuelas. Durante el segundo gobierno de la presidenta Bachelet, cuando había grandes expectativas de financiar la gratuidad masiva de la educación superior, la caída del crecimiento económico frustró parcialmente esas expectativas porque el Estado no pudo recaudar el volumen de impuestos que esperaba. Del mismo modo, los programas de superación de la pobreza que dependen de aportes directos del Estado se ven afectados también cuando cae la recaudación.

De manera que hay una relación directa entre el ritmo de crecimiento de la economía, el mejoramiento de las oportunidades de empleos, de aumentos de salarios, de los recursos públicos y disminución de la pobreza. Sin embargo, muchos sospechan que el crecimiento sólo aumentaría los ingresos de los “poderosos de siempre”, un slogan políticamente útil pero equívoco. Por cierto, es inevitable que cuando hay alto crecimiento económico los ricos ganen una parte de ese beneficio. Lo que debe combatirse son las ganancias inmerecidas o rentistas, producto de ventajas indebidas, de abusos o de la especulación.

En Chile las estadísticas de distribución del ingreso muestran que ha tenido una gran estabilidad desde los años 90, con una tendencia al mejoramiento, y más aun entre los segmentos más jóvenes de la población. Es decir, en las poblaciones más jóvenes, la distribución del ingreso es mucho menos desigual que en las poblaciones más viejas98. Ello se explica por el mayor nivel educacional de los jóvenes. Este es un hecho de enorme importancia, porque muestra el camino más seguro para disminuir las desigualdades que, por lo demás, ya estaba en marcha hasta antes de la pandemia. Pero hay quienes piensan que como todavía subsiste mucha desigualdad, ésta ha aumentado en el tiempo, lo que es una falsa deducción y un razonamiento errado. El fuerte empeoramiento de la distribución del ingreso se produjo durante la dictadura de los años 70 y 80. Después ha habido unos mejoramientos leves, como tendencia sostenida. El gran objetivo al cual todos aspiramos es a que la desigualdad llegue a niveles sustantivamente más bajos, como ocurrió en muchos países avanzados, especialmente los del norte de Europa durante las décadas posteriores a la segunda guerra mundial. En Chile el campesinado tradicional y los trabajadores con empleos más precarios pudieron mejorar su situación después de 1990, tuvieron un ascenso social y se incorporaron a las clases medias urbanas. Pero éste no es un proceso rápido o instantáneo, si es que se quiere asegurar su sostenibilidad.

Desgraciadamente, en las relaciones entre crecimiento y desigualdad, hay una asimetría perversa. Cuando hay crecimiento sostenido, la desigualdad puede disminuir en mayor o menor grado, dependiendo de las políticas y estrategias. Pero cuando no hay crecimiento o éste es muy bajo, es muy probable que habrá un empeoramiento en la distribución del ingreso. El estancamiento parte por empobrecer a los más pobres, porque son los empleos peor remunerados los que desaparecen en primer lugar, los trabajos informales, los pequeños empresarios. El economista francés Thomas Picketty lo argumentó en forma muy elocuente y elegante hace algunos años.

El lento crecimiento perjudica la redistribución del ingreso

En 2014 saltó a la fama internacional el economista francés Thomas Picketty99, quien tuvo gran resonancia entre sectores de izquierda por su lapidario diagnóstico sobre el desarrollo del capitalismo: a partir de la experiencia de algunos países desarrollados, sería inevitable el aumento de la desigualdad debido a la alta concentración de la riqueza. Su teoría, a partir de una cantidad impresionante de información histórica, plantea que en tanto la tasa de retornos del capital exceda a la tasa de crecimiento de la economía, habrá un aumento de la riqueza como proporción del PIB y, por lo tanto, un aumento del ingreso de sus propietarios. La tasa probable de retornos del capital a largo plazo puede oscilar en torno al 5 por ciento, pero la tasa de crecimiento del PIB tiende a caer al entorno del 2 por ciento anual en esos países. Esto es debido a la caída de la tasa de crecimiento de la población, que en varios de ellos tiende a cero. Además, es un hecho empírico que los países que alcanzan un alto nivel de ingreso per capita tienden a ver disminuida su tasa de crecimiento económico por haber alcanzado la frontera tecnológica, que limita el crecimiento de su productividad.

Hay también un efecto de la ley de rendimientos decrecientes al capital, entendido como riqueza productiva real (en contraste con la riqueza financiera e inmobiliaria). Al haber más capital productivo por persona su rendimiento en el margen tiende a disminuir (dada la frontera tecnológica). Pero si la tasa de retornos del capital financiero se mantiene estable o aun, aumenta, por efecto de un aumento del precio relativo de esos títulos, la participación de los ingresos del capital total (capital productivo más capital financiero) en el PIB tiende a aumentar, lo que provoca la mayor desigualdad. Cae el crecimiento del ingreso real de la economía pero aumenta el retorno del capital, sobre todo del capital financiero. De aquí se desprende la importancia del crecimiento de la productividad y del ingreso nacional real en una estrategia que busca disminuir la desigualdad económica entre el capital y el trabajo. El argumento central de Picketty ha sido criticado por la subestimación que hace de las posibilidades de que el progreso técnico contribuya a aumentar más rápidamente la productividad. Entonces, los resultados dependen más bien de las políticas de desarrollo y de innovación tecnológica, que de una fatalidad teórica. Pero ése es un campo que, en el caso de Chile, se muestra muy frágil.

En nuestro país, la caída del ritmo de crecimiento económico no se explica principalmente por un menor crecimiento demográfico (aunque sí hay una tendencia a la disminución de la tasa de participación en la fuerza de trabajo por los cambios en la estructura de edades), sino por la caída de la inversión real, del precio del cobre (hasta 2020), el estancamiento y bajo nivel de la inversión en ciencia y tecnología que ha afectado negativamente la productividad general, y la mayor incertidumbre provocada por la mala gestión del proceso reciente de cambios institucionales. La inversión privada real, que representa cerca del 80 por ciento de la inversión total, responde a los incentivos, a las condiciones de los mercados y al nivel general de mayor o menor incertidumbre el cual, al aumentar, incide negativamente en los proyectos de inversión. Con la caída del crecimiento, la demanda de los consumidores también se retrae, tanto por el efecto de un menor ingreso como por un efecto de precaución frente al futuro (ha habido una sostenida caída de la confianza de los consumidores)100.

La economía entra, así, en el círculo vicioso del estancamiento. Se crece menos porque se crece menos: se desalientan la inversión y el consumo, lo que refuerza las tendencias a la ralentización de la economía. Un panorama internacional negativo refuerza ese círculo vicioso. El rango de posibilidades para la política económica es muy limitado, pero al menos puede contribuir para hacer menos drástica la ralentización. Aparte del manejo de la política económica propiamente tal (fiscal, monetaria, de ingresos), las políticas institucionales no son menos relevantes.

Como conclusión, se puede afirmar que los dos objetivos, crecimiento económico y disminución de las desigualdades se mueven en forma armónica más que en sentido contrario101. La caída del crecimiento incidirá en una ralentización del objetivo de disminuir la desigualdad e incluso podría aumentar esta última. Chile tiene ya mucha experiencia al respecto, obtenida en las sucesivas crisis de los años 80, 90 y 2008.

Recuperar la prioridad para el crecimiento económico

De la argumentación anterior se desprende la necesidad de recuperar una alta prioridad política para el crecimiento económico. El promedio de crecimiento en los años 90 fue del orden del 6 por ciento por año, en la década siguiente bajó a un 4 por ciento y en la última, fluctuó entre 2 y 3 por ciento, con tendencia decreciente agudizada por la pandemia. Hay varios factores que explican esta caída, siendo uno de los más importantes la caída de la productividad general de la economía. El Banco Central ha estimado que la tasa tendencial de crecimiento en la actualidad está entre 2 y 3 por ciento anual, pero aun este bajo ritmo se ve como muy difícil en las actuales circunstancias políticas de Chile102. Esta es una muy mala noticia para las posibilidades de mejorías sostenibles en los niveles de empleos, de salarios y bienestar en general. Pero es evidente que afirmar la necesidad de aumentar la prioridad para el crecimiento económico no basta por sí sola. Se requiere una mirada amplia del proceso de desarrollo. Por lo pronto, es esencial rescatar la gobernabilidad política, tan deteriorada en los últimos años. Pero el problema va más allá del ámbito puramente político.

¿Qué significa esto?

En Chile, en los años 50 se comenzó a debatir la cuestión del crecimiento y del desarrollo económico. Había dos temas centrales. El primero, cómo lo propuso Aníbal Pinto, ¿cómo se explicaba que el país tuviera un mediocre desarrollo de su economía, en circunstancias que la institucionalidad política era de las más avanzadas en el continente? Detrás de esa pregunta, estaba la hipótesis de que la institucionalidad general y política son muy influyentes en la evolución de la economía, hipótesis que ha sido elaborada en décadas recientes por Premios Nobel de Economía y organismos internacionales como el Banco Mundial. Ello es así porque el desarrollo es un proceso de largo plazo, por lo cual requiere políticas sostenidas en el tiempo, confianza en el futuro, calidad, estabilidad y flexibilidad en las reglas del juego, todos factores muy dependientes de la calidad de la política. Entonces, si Chile tenía una institucionalidad política de buena calidad, comparativamente hablando, la mediocridad del desarrollo era una incógnita a explicar. Así surgió una vasta literatura al respecto, que apuntó al problema de la falta de diversificación productiva, excesiva dependencia de la industria del cobre, concentración de la propiedad de la tierra, la pugna distributiva o los agudos déficit fiscales que provocaron una de las más altas inflaciones del continente. Y, por cierto, comenzó también una crítica sostenida al sistema político que condujo, sucesivamente, a un gobierno, el de Ibáñez, que ofreció una escoba para barrer con los políticos, luego el gobierno de un independiente de derecha, Jorge Alessandri, para culminar con los dos gobiernos más políticos y reformistas del siglo XX, el de Frei y el de Allende. Ninguno de esos gobiernos logró sus cometidos, excepto parcialmente el de Frei Montalva, y la historia terminó con el golpe militar de 1973.

El cambio de las estructuras de propiedad, sobre todo en la agricultura y en la minería, indispensables para modernizar la economía, requería un cambio político mayor, que fue el que se inició en los años 60, con el gobierno del presidente Frei Montalva. Pero ese gobierno tuvo buen cuidado de compatibilizar los cambios de estructura a la propiedad con las condiciones necesarias para mantener el crecimiento económico y la estabilidad monetaria. Se dio, así, un equilibrio, precario, pero equilibrio al fin de cuentas, entre cambio político, cambio social y estabilidad económica. Ese equilibrio se perdió en el gobierno siguiente del presidente Allende, con las consecuencias conocidas.

Esas circunstancias condujeron el debate público a abordar el contenido del crecimiento. La experiencia y el análisis demostraron que no bastaba que hubiera crecimiento económico para lograr el desarrollo en un sentido más pleno. Si el crecimiento se lo puede mirar como un proceso lineal, de acumulación de capacidades productivas y expansión de la masa de bienes de consumo, una mirada más compleja, cualitativa y centrada en quienes se benefician del proceso y cómo, a qué costos, da a lugar al concepto de desarrollo como un proceso multivariado y multidimensional. Implica no sólo crecimiento de la economía, sino también transformaciones sociales, económicas y políticas.

Tal fue el énfasis que pusieron autores como el mismo Aníbal Pinto, Jorge Ahumada, Osvaldo Sunkel. Por ejemplo, en el ámbito político no es indiferente lograr el crecimiento en condiciones de una dictadura cruel, que atropella la dignidad y la libertad humanas, que tenerlo en condiciones de una democracia incluyente y respetuosa de los derechos humanos. Tampoco da lo mismo un crecimiento cuyos beneficios se concentran en unos pocos que un crecimiento que se distribuye con equidad social. O que mantenga a vastos sectores de población en condiciones de dependencia y sometimiento social. Se incorporó también al debate el tema de los efectos del crecimiento sobre el medio ambiente. En los años 50 el Club de Roma alertó sobre los posibles efectos de un crecimiento económico ilimitado sobre la disponibilidad de recursos naturales, reminiscente del viejo maltusianismo que en el siglo XIX adujo un posible desequilibrio entre el crecimiento de la población y el crecimiento económico. En tiempos más recientes ha surgido el fantasma del cambio climático, provocado por el calentamiento global. Fenómenos como la larga megasequía que afecta a Chile y las inundaciones de una intensidad desconocida hasta hoy en otras regiones, sugieren que ya no es un fantasma sino una amenaza real que llegó para quedarse.

Una aproximación adicional al tema del contenido del desarrollo es la que inició el Premio Nobel de Economía Amartya Sen y que enfatiza el aumento de las libertades de las personas para abordar sus propios proyectos de vida, lo que significa no sólo libertad frente a la escasez de los bienes esenciales, es decir, superación de la pobreza, sino también libertad para optar por otras formas de vida distintas de las basadas en el consumo de bienes materiales. Este enfoque ha sido recogido en el concepto de desarrollo humano.

Bienes y males psico-sociales

En forma similar, aunque enfatizando más la dimensión psicosocial, el economista Benjamin M. Friedman (2006)103 argumenta que el crecimiento económico provee lo que él llama “bienes morales”, siguiendo a los economistas clásicos, pero que en un lenguaje más contemporáneo se podrían denominar bienes psicosociales, como mejores oportunidades de desarrollo personal, en la línea de Sen, más y mejor democracia, más diversidad y más tolerancia social, mejor protección de la naturaleza y de los territorios, tan maltratados por el avance de la modernidad. Por cierto, también hay “males psicosociales” como, los más obvios, las tensiones familiares de la vida moderna, las enfermedades psicológicas, la congestión de las ciudades, los daños medioambientales, ya mencionados. Pero, en el balance, predominarían “los bienes psicosociales”, aunque es difícil la cuantificación de unos y otros104. Enfrentar los “males psicosociales” supone abordar políticas públicas para la protección de las familias, erradicar las distintas formas de violencia intrafamiliar, transformaciones en la educación, en la organización de la vida urbana, en el transporte, en los ambientes laborales, en la protección del medio ambiente y de la naturaleza y una larga lista de ámbitos que inciden en la calidad de vida de las personas.

Sostiene también este autor que en aquellas experiencias en que ha caído el ritmo de crecimiento económico, se ha constatado un aumento de la intolerancia, de la discriminación, ha disminuido la calidad de la democracia, ha aumentado la corrupción y disminuido la transparencia. Demás está decir que estos “males morales” o psicosociales generan frustración e indignación en la población, estimulando la violencia. No es por casualidad, entonces, que en la actual década los movimientos de los indignados en distintas partes del mundo, tanto de países desarrollados como emergentes, hayan coincidido con la caída de la tasa de crecimiento económico mundial y el aumento de las desigualdades. Algo parecido ha ocurrido en Chile. El deterioro del crecimiento económico en Chile en la segunda década del siglo XXI coincide con la peor evaluación del sistema político y desprestigio del gobierno desde el inicio de la transición a la democracia.

Pero, ¿cuál es la causa y cuál efecto? ¿Cayó el crecimiento económico porque se degradó la política? ¿O viceversa? Es difícil precisar la causalidad, pero lo que es claro es que el uno y la otra requieren transformaciones y que interactúan entre sí, generando efectos acumulativos.

La relación Estado versus el mercado y la diversificación productiva

Parece evidente a estas alturas que se requiere esa mirada más amplia al desarrollo económico. Pero la sola enumeración de sus aristas sugiere la necesidad de adoptar estrategias multidimensionales, con visiones de largo plazo y con flexibilidad para acomodar las coyunturas emergentes, muchas veces impredecibles. Se trata de abordarlo en toda su complejidad como un proceso, no sólo de expansión de las capacidades productivas, sino también como transformación de los sistemas que se articulan en la sociedad, léase, el sistema político y sus instituciones, el sistema social, el propio sistema productivo, el medio ambiente y los territorios.

Una cuestión central que se plantea en la definición de la estrategia de desarrollo y que ha estado en el debate público de Chile por muchos años, es la relación entre el Estado y el mercado. La evidencia histórica muestra que a medida que los países crecen y aumentan su ingreso, el Estado adquiere más relevancia. Ello se explica porque el Estado no sólo cumple las funciones básicas de toda sociedad (como defensa de la soberanía, del derecho, de la justicia y la seguridad), sino también es proveedor de bienes públicos y de derechos sociales que son más demandados mientras más alto es el ingreso de los países. En países muy pobres, es normal que el Estado sea precario, débil y la provisión de bienes públicos, muy escasa105. Si no, hay que ver cómo son los hospitales en los países muy pobres, algo que la televisión muestra a diario. A medida que un país se enriquece, se hace más complejo, la gente demanda más bienes públicos (por ejemplo, la garantía de un ingreso mínimo de subsistencia para todos, la provisión de salud básica y de calidad para todos, y así sucesivamente). Hay una relación de refuerzo positivo entre el Estado y el desarrollo de un país. A mayor desarrollo, hay más demanda de un Estado de calidad, pero al mismo, los mayores recursos que un país dispone hacen posible un Estado más fuerte y mejor (lo que no significa necesariamente más burocrático).

Pero esa relación positiva no es mecánica ni lineal. Requiere ser adaptada según las etapas del desarrollo, según las circunstancias históricas en que se encuentra un país. En algunas etapas, hay que reforzar el rol del Estado, que apunta a lo colectivo, al interés general, al largo plazo. En otras, será necesario un mayor protagonismo del sector privado, que tiene sus fortalezas para el emprendimiento, la innovación, la gestión, aunque, en general, sus miradas tienden a ser más de corto plazo. En Chile, en las últimas décadas del siglo XX, y como reacción a una tendencia muy sostenida al estatismo hasta 1973, fue necesario rebalancear y reconocer la necesidad de un mayor protagonismo del sector privado. Pero medio siglo después es necesario revalorizar la participación del Estado, sobre todo en sectores cruciales para el bienestar social y el empleo. Desde el punto de vista del desarrollo productivo, la cooperación público-privada es fundamental. La gran crítica que se hace al tipo de crecimiento que ha tenido Chile es su falta de diversificación productiva, por una relativa pasividad del Estado al respecto. La sostenibilidad social y económica del desarrollo requiere la diversificación, tanto en términos sectoriales como regionales. Es la manera de incorporar a la población a los buenos empleos y a las mejores oportunidades de progreso familiar. Pero muchos temen que involucrar al Estado en este objetivo daría pie para una política industrial que fue válida en otras épocas del siglo XX, pero que en el siglo XXI sería cuestionable.

Sin embargo, la experiencia internacional muestra que la diversificación productiva se puede realizar de nuevas formas, que contrastan con las políticas industriales de antaño. La principal crítica, válida, es que en tiempos de rápidos cambios tecnológicos y en contextos de economías pequeñas y abiertas, es muy difícil para el Estado saber cuáles serán las industrias más promisorias a futuro. Por lo tanto, hay que leer las señales de los mercados, desde la realidad y necesidades de las regiones y de las empresas. Una función esencial del Estado a este respecto es ayudar a detectar esas señales y desarrollar los incentivos adecuados para que las empresas respondan a ellas.

Un importante economista inglés de principios del siglo XX, pionero de la escuela neo-clásica, Alfred Marshall, identificó lo que llamó “atmósfera industrial”. Se trata de un medio ambiente formado por empresas proveedoras, por la existencia de trabajadores calificados o con capacidades de aprender, de institutos de capacitación e investigación, de instituciones bancarias que financien las necesidades de capital de esas empresas, que existan redes de confianza y credibilidad, un ingrediente básico del mercado, que haya capacidades tecnológicas para innovar, y muchos otros aspectos similares. La importancia de estas “atmósferas” es que en ellas se crean “sinergias productivas”. Puede sonar como palabra extraña, pero se refiere a un proceso de interacción y aprendizaje recíproco entre los actores de la producción, de multiplicación de energías en la medida que esa atmósfera hace prosperar las iniciativas empresariales individuales. Se crean redes de información, de comunicación, de estímulos. En el lenguaje actual, esas “atmósferas” se denominan clusters productivos, aglomeraciones empresariales que impulsan la productividad con más fuerza que si cada empresa tuviera que hacerlo por sí sola. Estas “atmósferas industriales” son un excelente caldo de cultivo para las pequeñas empresas, la principal fuente de creación de empleos. Por aquí es donde se cierra el círculo entre los objetivos sociales y el desarrollo productivo, a través del empleo. Una sociedad que no crea oportunidades de empleo productivo suficientes para las nuevas generaciones, está condenada a convertirse en una sociedad de burócratas y subsidiaria de beneficios estatales. Este es un bien social que justifica un Estado más activo en este campo.

Este es el sentido de las “nuevas políticas de desarrollo productivo”, en las que el Estado, con una capacidad de visión a más largo plazo, interviene para apoyar y promover esas aglomeraciones, a través de diversos instrumentos que movilicen recursos, tecnologías, iniciativas innovadoras, promuevan sinergias y procesos de aprendizaje. Un foco especial a priorizar son las pequeñas y medianas empresas, un sector especialmente relevante para la creación de empleos.

Hay quienes creen que estas políticas serían lo mismo de antaño y, por lo tanto, distorsionadoras. La verdad es que no tienen nada que ver con las antiguas políticas industriales. De partida, aquí el Estado complementa las iniciativas que surgen de los mercados y de las propias empresas. Ayuda a crear lo que se llama “externalidades”, beneficios superiores a los que generan y obtienen las empresas individualmente. Hay mucha experiencia internacional exitosa sobre el desarrollo de regiones basadas en clusters106.

En Chile, a partir de la recuperación de la democracia en los años 90, comenzó la lenta tarea de renovar la política y avanzar hacia una nueva estrategia de desarrollo económico, con dinamismo y equidad, con resultados que merecieron reconocimientos internacionales. Se hicieron avances iniciales en esa estrategia de desarrollo de clusters para la diversificación productiva pero, a pesar de sus éxitos, no se renovó con suficiente dinamismo y eficacia, en un mundo que experimentó enormes transformaciones. Esto se vio reflejado en los diversos índices de competitividad global que llevan el Foro Económico Mundial y el Institute for Management Development con la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile. Ambos índices muestran un deterioro sostenido de la capacidad competitiva mundial de Chile, después de haber alcanzado altas posiciones en los años 90. Estos índices son comprehensivos ya que incluyen no sólo las capacidades directamente productivas sino también aspectos más generales de la institucionalidad política, social, científica e investigativa, como también las fortalezas del Estado y del sector privado. Uno de los capítulos más altos del desempeño de Chile es la posición del Banco Central, que se ha mantenido en primer lugar a nivel mundial, de acuerdo al índice del IMD. En cambio, entre las más bajas capacidades están las relacionadas con la inversión en investigación y desarrollo y con la cohesión social. Esto se ha visto reflejado en la caída de las tasas de aumento de la productividad general del país y en la alta desigualdad social, dos de los grandes desafíos que enfrenta Chile a futuro.

Estos resultados indican, fuera de toda duda, que el desarrollo es un resultado donde confluyen muchos factores, de distinto orden. Tradicionalmente se pensó que los factores más relevantes eran la inversión física, el capital humano, la tecnología y el emprendimiento. Ello sigue siendo válido, pero ahora se reconoce la importancia de las instituciones, de las reglas del juego y de su legitimidad, en un marco de cooperación público-privada. Esto significa diseñar sistemas de incentivos compatibles tanto con los requerimientos de los mercados competitivos (no monopólicos) y con las decisiones políticas establecidas democráticamente. El crecimiento ya no es un asunto exclusivo del mundo empresarial y de la economía. Es toda la sociedad la que debe involucrarse.

Las comunidades locales

Una estrategia nacional de desarrollo requiere estrategias regionales y locales, adaptadas a sus respectivos medios y características. Esto supone un protagonismo de las comunidades locales. Durante el gobierno del presidente Frei Montalva hubo una política sistemática de estímulo y desarrollo de las comunidades locales. Se la conoció como el programa de Promoción Popular. El mercado y el Estado no bastan. Entre ambos está la comunidad (o la sociedad, según prefieran otros). De aquí surgió el concepto de la subsidiariedad, tan asociado al neoliberalismo, pero que en realidad encuentra su origen en la doctrina social de la Iglesia107. Subsidiariedad en el sentido de que todo lo que los organismos intermedios, como los sindicatos, asociaciones voluntarias, organizaciones territoriales, deportivas, culturales u otras puedan realizar por sí y con su esfuerzo, no sea centralizado por el Estado, sin perjuicio de las leyes y regulaciones generales. Más bien, éste tendría que estimular y apoyar esas iniciativas, en una “subsidiariedad activa”. En el significado atribuido al neoliberalismo, se trataría de que el Estado no se involucre cuando los grandes poderes económicos estén interesados en explotar algunas actividades con efectos directos en el bien común. Una especie de laissez-faire o subsidiariedad pasiva.

Se podría pensar en un renovado programa de Promoción Popular 2.0 para el siglo XXI basado en una estrategia de desarrollo de las comunidades locales. Las tecnologías de las comunicaciones y de la información, y las redes sociales hacen ahora mucho más posible la participación de las pequeñas comunidades locales. Ello supone una política de descentralización territorial efectiva, que todos los gobiernos han proclamado, pero con muy pocos progresos. Nuestro estilo de vida impulsado por las megaciudades no tiene futuro. Las deseconomías de escala son enormes y los habitantes del Gran Santiago, Valparaíso-Viña, Concepción y otras grandes ciudades lo experimentan día a día. Se abandonan los territorios rurales y la población se concentra en las megaciudades. Es cierto que el desarrollo moderno se ha basado en el gigantismo y los megaproyectos, pero ello ha sido a costa de la escala humana del desarrollo y con una enorme concentración de la riqueza en las megacompañías.

Si las pequeñas ciudades y pueblos repartidos por el territorio se convirtieran en polos atractivos de vida, donde la infraestructura social basada en las escuelas, en los consultorios de salud, en las uniones vecinales, en hogares para la tercera edad, en los clubes deportivos, en las pequeñas y medianas empresas, en la pequeña agricultura, en la protección del patrimonio local, en el pequeño turismo, es muy probable que se desarrollaría un enorme potencial de solidaridad, de empleos y de buena calidad de vida para las familias. Pero esto requiere innovación, imaginación y rediseños. Y romper la vieja dicotomía entre Estado y mercado, para que emerja la sociedad, desde lo local a lo nacional. Es el principio activo de la subsidiariedad.

Civilizar el capitalismo

Vivimos en un mundo capitalista y no se percibe en el horizonte que vaya a desaparecer así no más. Más bien lo contrario, lo que ocurre es su expansión. Un nuevo tipo de capitalismo emerge en países que mantuvieron regímenes socialistas, aunque bajo la autoridad del partido Comunista respectivo.

El capitalismo fue condenado históricamente. Lo hizo Marx, otras corrientes intelectuales y también las encíclicas papales de fines de los siglos XIX, XX y XXI. Durante casi un siglo se intentó construir la utopía socialista en muchas partes del mundo. Sistemas sin lucro privado y a cada cual según sus necesidades. Pero se derrumbaron sobre sus cimientos. El ser humano común y corriente no es el “hombre nuevo” que actúa solamente guiado por motivaciones altruistas y solidarias. Además, esos sistemas supuestamente utópicos se convirtieron rápidamente en dictaduras despiadadas y corruptas, porque no había otra forma de obligar a la gente a permanecer en ellas y a cumplir las obligaciones que se les imponían. En Alemania Oriental tuvieron que construir un muro para impedir la emigración. Tampoco existió la separación real de poderes, que permite que haya equilibrios y contrapesos entre los distintos poderes del Estado.

El capitalismo ha sido siempre un sistema que genera conflictos derivados de su propio éxito. Marx y muchos otros profetas sostuvieron que la concentración del capital en pocas manos llevaría al empobrecimiento de la mayoría de los trabajadores, lo que crearía las condiciones sociales y políticas para que el proletariado se rebelara y cayera el Estado capitalista. En otro nivel de análisis, afirmó que el aumento del capital por hombre ocupado (más uso de tecnología por persona), una tendencia que efectivamente ha ocurrido en los países que se desarrollan económicamente, acarrearía una disminución sostenida de la tasa de retornos del capital y, por ende, una caída de la inversión y la parálisis de la economía.

Esas afirmaciones de Marx no se cumplieron ni en el siglo XIX ni en el XX, aunque sí ha ocurrido respecto de la concentración del capital y el gigantismo empresarial. A largo plazo, los trabajadores no se empobrecieron (aunque en tiempos de crisis y en forma cíclica sí ocurrió transitoriamente) ni las tasas de retornos del capital cayeron a cero. Lo que sucedió fue que el progreso tecnológico, un concepto bastante ausente en los pensadores del siglo XIX, llegó a ser crucial para compensar los efectos de los rendimientos decrecientes de la acumulación de capital y, en consecuencia, las tasas de retornos se han mantenido a pesar de aquéllos.

Pero desde el capitalismo salvaje e inhumano que emergió con la revolución industrial, ha habido muchas nuevas formas de capitalismos, que muestran que puede ser domado y regulado para evitar los abusos extremos y también sus ineficiencias. El sistema tiene muchos méritos y el mismo Marx reconoció sus capacidades para dinamizar el desarrollo a lo largo de su historia. De hecho, el capitalismo ha sido el sistema que ha generado el más alto crecimiento económico en la historia de la humanidad. Marx creyó que el socialismo lo superaría, pero ese pronóstico no se cumplió, al menos hasta ahora. El alto crecimiento económico de China en la actualidad se explica mucho más por la incorporación de formas capitalistas de producción que por sus rasgos socialistas. Es cierto, bajo la conducción del partido único, lo que permite definirlo como un capitalismo político108.

El siglo XX demostró que hay muchas variedades de capitalismos, algunas más civilizadas e innovadoras, como las nórdicas o de algunos países asiáticos, otras retrógradas e ineficientes, como las que han existido en América Latina. Los Estados de Bienestar y las democracias llamadas burguesas, tan despreciadas por la izquierda marxista, hicieron posible la organización de los trabajadores, la negociación colectiva y la defensa de sus intereses, sin necesidad de destruir al Estado capitalista. Pero la base de todo ello fue el aumento sostenido del empleo y de los salarios, hechos posibles por el aumento de las inversiones y el progreso tecnológico. Por otro lado, las regulaciones industriales y la libertad de comercio impidieron los abusos monopólicos extremos y del gran capital. Los sistemas democráticos se desarrollaron en base a un conjunto de valores y principios cívicos, aceptados por las grandes mayorías. Esos principios se pudieron resumir en un concepto fundamental: que el Estado debía intervenir para asegurar unas prestaciones sociales a los sectores de menores ingresos y contrarrestar las distorsiones y fallas de los mercados. El Estado debería encarnar el principio de la solidaridad y redistribuir ingresos hacia los más débiles. También financiar y producir los bienes públicos que, por su naturaleza, es más eficiente hacerlo en forma colectiva que a través del mercado. Es el caso de la educación, la salud, el transporte público, la construcción de obras de infraestructura, la seguridad ciudadana. Esta fue la experiencia del siglo XX. Incluso Adam Smith percibió que podría haber conflictos derivados del desarrollo capitalista y de ahí su llamado a la práctica de las virtudes ciudadanas, como la responsabilidad, la justicia, la prudencia, la empatía109.

Tal fue el proyecto político socialdemócrata europeo que subordinó la economía de mercado dentro de unos límites fijados por sistemas políticos democráticos, participativos y representativos. No hubo rechazo al lucro, ni a la iniciativa privada ni al mercado. Pero hubo Estados que asumieron su rol de preservar el bien común, de otorgar protección social a los más débiles y poner los límites y condiciones al mercado, dando origen a modelos muy diferentes de combinaciones Estado/mercado (se habla del modelo nórdico, del modelo anglo-sajón, del modelo alemán, del modelo japonés, de acuerdo a las idiosincrasias nacionales). El resultado fue un desarrollo espectacular desde la post-guerra, con muy bajo desempleo, alto crecimiento de la productividad y de los salarios y de los niveles de bienestar en todos esos países. Fue el capitalismo social-demócrata, el más exitoso en la historia económica mundial110.

Desde los años 70 del siglo pasado comenzó a imponerse un capitalismo financiero exacerbado y estimulado por la globalización, con desregulaciones, privatizaciones, disminuciones de impuestos y de gastos sociales, y grandes movimientos de capitales entre los países. Ello provocó un retroceso en los avances sociales y deterioros de la distribución del ingreso, como lo ha documentado minuciosamente Thomas Piketty. Chile logró revertir esa tendencia con las nuevas estrategias de los años 90 en adelante pero, como se ha discutido, se requiere de puestas al día tomando en cuenta las nuevas circunstancias del siglo XXI.

¿Cómo avanzar hacia un cambio? Es una pregunta mayor, que no admite respuestas simples, a pesar de la sobresaturación de recetas y proclamas, desde que hay que empezar todo de nuevo y refundar el país hasta quienes defienden reformas de maquillaje. No pretendemos responderla aquí tampoco. Pero podemos concluir con algunas reflexiones inspiradas en ese gran sabio y estratega que fue Albert Hirschman111. Nunca se conformó con las respuestas hechas y estandarizadas. Tampoco confió en leyes generales sobre el cambio social, ni menos en caminos revolucionarios y paradigmáticos. Le pareció que éste era el camino perfecto al desastre. La expresión “cambio de paradigma” lo ponía nervioso. En cambio, descubrió, a través de su propia y larga experiencia con los problemas del desarrollo en diversas latitudes, que hay que confiar en la creatividad y la imaginación para buscar caminos inesperados, recursos ocultos, escapes y salidas impensadas a dilemas que parecían intratables. Tuvo enorme confianza en que, a través de cambios parciales, segmentados, a escalas limitadas, pueden producirse efectos no buscados, que contribuyen indirectamente a los grandes objetivos deseados.

Chile tiene muchos procesos de ese tipo en su historia. Cuando en los años 60 el presidente Frei Montalva impulsó la chilenización del cobre, estableciendo una asociación entre capitales estatales y extranjeros, no imaginó que pocos años después, en el gobierno del presidente Allende, hasta la derecha votaría a favor de la nacionalización total de la industria del cobre. Se logró un consenso total en la clase política de tal importancia que ni bajo la dictadura de Pinochet se pudo cuestionar, para haber privatizado la industria. A la inversa, mientras el presidente Allende realizó la reforma agraria asignando la propiedad de las tierras al Estado para formar predios estatales, no imaginó que después vendría una nueva reforma a través del mercado, que creó una clase productora agrícola, dinámica y visionaria, que fue la base del espectacular desarrollo exportador de la fruticultura chilena después de los 90s.

Otro ejemplo significativo es lo que ocurrió con la educación universitaria. La gran expansión de la matrícula en la educación superior alcanzó a los sectores que habían sido más excluidos en el pasado, incorporándolos a una modernización inédita en la generación anterior. Son estos sectores los que se convirtieron en la vanguardia de las demandas sociales del siglo XXI, incidiendo con mucha más fuerza que el viejo proletariado industrial en la renovación de la política y en las estrategias redistributivas112.

Hirschman también alertó contra la búsqueda de muchos objetivos a la vez, en una ansiedad por avanzar en todos los frentes. Contra la búsqueda del perfeccionismo, tanto desde la economía convencional que tiene como norte la eficiencia máxima en el uso de los recursos, como desde la retórica revolucionaria. Frente a aquélla, sugirió apuntar a soluciones de “segundos-óptimos” (second-best) y frente a ésta, enfatizar los avances parciales en aras de seguir avanzando en el camino de los cambios de mayor alcance.

Las tareas que Chile tiene por delante no son menores. Nada menos que transformaciones de la política y de la economía. Si lo mejor es enemigo de lo bueno, en el campo de la política el desafío es diseñar mecanismos para una mejor democracia y mejor gobernabilidad, que faciliten el diálogo entre los poderes del Estado más que la guerrilla; reformas en el aparato del Estado que mejoren su eficacia en su trato hacia los sectores más vulnerables, en particular en lo que se refiere a la oferta de bienes sociales, como la educación, la salud y las pensiones, adecuadamente financiados; mejor representación de las minorías que han estado excluidas históricamente; incentivos políticos para la búsqueda de acuerdos entre gobiernos y oposiciones.

En el campo de la economía, como se planteó más arriba, rescatar la prioridad política para el crecimiento económico, inclusivo y sostenible, base para mejorar el bienestar material y social. La cuestión que se plantea es cómo pasar de un concepto de crecimiento basado en la explotación intensiva de los recursos naturales a un crecimiento basado en el desarrollo de nuevos sectores productores de bienes y servicios, que tengan más valor agregado, más tecnología, más creatividad y, sobre todo, que incorporen a los territorios, a sus poblaciones y a los nuevos emprendedores. El crecimiento futuro será muy demandante de inteligencia, conocimiento e innovación. También de trabajadores calificados y diestros en la economía digital. Todo esto debe ir de la mano de una nueva estrategia de desarrollo de la educación que asuma el desafío de los niños desde su primera infancia hasta sus etapas adultas y de capacitación laboral, como proceso permanente.

El concepto mismo de bienestar está cambiando. De uno que mira especialmente el consumo de bienes, se puede discernir que cada vez se valoriza más el bienestar basado en el uso de servicios (educación, salud, transporte, cultura, turismo, información, recreación).

Las tareas por delante no requieren voladores de luces. Se trata de reformas que, con inteligencia, decisiones políticas, diálogos y búsqueda de acuerdos se pueden lograr. La cooperación público-privada, incluyendo a la sociedad civil en todas sus manifestaciones, es esencial. No se puede prescindir de unos ni de otros. Todos tienen derechos que deben ser respetados y los esfuerzos de todos son necesarios para un proyecto común. Pero eso no se hace con hojas en blanco ni con rupturas violentas ni refundaciones. Chile ya experimentó brutalmente la dictadura que pretendió refundar el país. No es una experiencia que muchos deseen reproducir. La moderación es madre de la eficacia. Y la modestia, que no la arrogancia, su madrina.

1 Sin ignorar que hay otros objetivos estratégicos detrás de esta reforma, como el efecto electoral en tiempos de elecciones y, sobre todo, desfondar el sistema de pensiones que ha sido crucial en el desarrollo financiero del país. Todo ello en el marco de las extremas urgencias que impuso la pandemia de 2020-2021.

2 El gobierno que existía en 1971 en Chile.

3 Algunas referencias históricas en Chile son el libro de Pilar Vergara, Auge y caída del neoliberalismo en Chile, FLACSO, 1985. CIEPLAN tiene una amplia literatura al respecto, en particular los trabajos de Alejandro Foxley y Ricardo Ffrench-Davis. También cabe destacar el conjunto de trabajos convocados por la Universidad Alberto Hurtado e ILADES sobre el tema en 1998, publicados en la revista Persona y sociedad. Neoliberalismo: propuestas y contrapropuestas, agosto de 1999, Santiago. El libro de Manuel Antonio Garretón, Neoliberalismo corregido y progresismo limitado. Los gobiernos de la Concertación en Chile, 1990-2010, ARCIS-CLACSO, Santiago, 2012 es otra referencia indispensable. Y, por cierto, una enorme literatura internacional. Desde un punto de vista filosófico, ver Renato Cristi, La tiranía del mercado. El auge del neoliberalismo en Chile, LOM, Santiago, 2021

4 Fernando Atria, Guillermo Larraín, José Miguel Benavente, Javier Couso, Alfredo Joignant, El otro modelo. Del orden neoliberal al régimen de lo público, Random House Mondadori S.A., Santiago, 2013.

5 Eugenio Tironi, El desborde. Vislumbres y aprendizajes del 18-O, Planeta, Santiago, 2020.

6 En 2007 publiqué un libro con el título El modelo económico de la Concertación, Catalonia, Santiago, 2007. Fue un mal título porque no representaba el planteamiento que hice: no había tal modelo sino una estrategia, un concepto abierto, evolutivo, no encasillado. Usé el término “modelo” por su amplio uso cotidiano y para contrastar mis planteamientos.

7 Jamie Peck y Nik Theodore, “Still neoliberalism?”, en The South Atlantic Quarterly, Duke University Press, abril, 2019.

8 Ver, por ejemplo, el libro de Ignacio Walker Pasión por lo posible. Aylwin, la Transición y la Concertación, Ediciones Universidad Diego Portales, Santiago, 2020.

9 La expresión “continuidad y cambio” no dice mucho, porque es una obviedad. Salvo en una ruptura violenta, revolucionaria, todo tránsito social hacia un nuevo estadio histórico implica continuidad y cambio. Es inevitable que éste se inserte en una continuidad histórica, las sociedades no nacen de nuevo, las culturas, las prácticas, las expectativas, las relaciones sociales tienen una permanencia en el tiempo que condicionan fuertemente el devenir histórico en una coyuntura determinada. Los cambios pueden ser mayores o menores, pero a partir de la herencia social. Los cambios que trajo la transición democrática en Chile desde 1990 fueron mayores, desde luego, en cuanto las principales amarras de la dictadura se comenzaron a soltar. Nadie dijo que era el final del camino, sino más bien el inicio. Todo esto es obvio, pero ante la porfía de quienes han negado y renegado esos cambios o su relevancia, no cabe sino reiterarlo.

10 John M. Keynes había hecho una fuerte crítica al laissez-faire en los años 20. Sostuvo que las condiciones generales (entre otras, el patrón-oro) que hicieron posible ese sistema en el siglo XIX habían colapsado y se requería un nuevo sistema de organización. El Estado debería tener un rol activo para modificar la demanda efectiva y evitar el desempleo masivo. Sus preocupaciones eran de corto plazo, pero mirando a largo plazo había que preservar el capitalismo si se quería preservar la libertad. Un liberalismo económico exitoso (con una política macroeconómica activa) en el siglo XX era la mejor manera de asegurar el liberalismo político (Robert Skidelsky, John Maynard Keynes. The economist as saviour 1920-1937, MacMillan, Londres, 1992).

11 Ver Héctor Guillén Romo, “Los orígenes del neoliberalismo: del Coloquio Lippmann a la Sociedad Mont Pèlerin”, ECONOMÍAunam, vol. 15, Nº 43, enero-abril, 2018. Un detallado estudio histórico y geográfico del uso del término “neoliberalismo” ofrece Arnaud Brennetot, “The geographical and ethical origins of neoliberalism: The Walter Lippmann Colloquium and the foundations of a new geopolitical order”, Political Geography 49, University of Rouen, Mont-Saint-Aignan, Francia, 2015.

12 Arturo Fontaine, “Introducción al pensamiento de Friedrich A. Hayek”, Revista Persona y Sociedad, Universidad Alberto Hurtado, Vol. XIII, Nº 2, agosto 1999.

13 Citado por Oliver Marc Hartwich, en su artículo “Neoliberalism: The Genesis of a Political Swearword”, Occasional Paper 114, The Center for Independent Studies, CIS, Londres, 2009.

14 Hartwich, op. Cit.

15 Alfred Pfaller, “El concepto de la Economía Social de Mercado y la nueva ‘civilización’ del capitalismo”, documento de trabajo, Fundación Friedrich Ebert, Bonn, 1997. También Fundación Konrad Adenauer/CIEDLA, El concepto de economía social de mercado: principios, experiencias y nuevos desafíos, Buenos Aires, 1999.

16 Expresado en las modernas políticas fiscales y monetarias.

17 La llamada teoría neo-clásica del bienestar abordó la cuestión de las imperfecciones de los mercados que ocurren cuando no se dan los supuestos de una economía competitiva, libre, informada, descentralizada. Esta teoría hace sugerencias de cómo los gobiernos pueden introducir correcciones en el funcionamiento de los mercados (políticas públicas), lo que es un avance hacia un concepto de óptimo social, aunque insuficiente, como se alude en el texto.

18 Hay otras complejidades al respecto en las que no vamos a entrar, como la cuestión de la interdependencia entre el sistema de precios vigente en un momento dado y la distribución del ingreso. Por ejemplo, si existe una elite económica muy poderosa, con altos recursos, que se apropia de los suelos urbanos para especular, se va a producir un encarecimiento del precio de esos suelos y, por lo tanto, de las viviendas. De modo que la pretensión de definir un concepto de “eficiencia económica” en base a los precios de mercado vigentes en un momento dado corre el riesgo de que se tomen decisiones distorsionadas en relación a otra configuración de la distribución del ingreso.

19 Luis Carlos Bresser Pereira, José María Maravall y Adam Przeworski, Economic Reforms in New Democracies. A Social-Democratic Approach, Cambridge University Press, 1993.

20 No toda cooperación favorece la eficiencia y el bienestar de los consumidores. Piénsese en la colusión para extraer rentas del mercado, a lo cual se alude más adelante.

21 Una defensa de la tradición ortodoxa de la economía es que la validez de los supuestos que se hacen no tiene importancia. Se trata de parábolas que no pretenden representar la realidad, sino tan sólo ayudar a pensar en los problemas reales. Las pruebas de la validez de las teorías tienen que darlas las evidencias empíricas.

22 En particular, debe mencionarse a dos Premios Nobel de Economía, Joseph Stiglitz y Paul Krugman.

23 Daron Acemoglu y James A. Robinson, Por qué fracasan los países, Deusto, Grupo Planeta, Barcelona, 2012.

24 Una frase muy repetida en la jerga económica desde fines del siglo XX, aludiendo a la posibilidad de una nueva Gran Depresión mundial como la de 1929. Fue acuñada por el economista Hyman Minsky.

25 Uno de los principales biógrafos de Keynes, Robert Skidelsky, reivindica la teoría keynesiana en su libro, Keynes, the Return of the Master, Penguin Books, Londres, 2008.

26 Ver en particular el libro de Avner Offer y Gabriel Söderberg, ambos historiadores económicos de Inglaterra y Suecia, respectivamente, The Nobel Factor, the Prize in Economics, Social Democracy and the Market Turn, editado por Princeton University Press en 2016.

27 Por lo demás, como se mencionó al comienzo, Hayek ya había hecho suyo el concepto para prevenir contra los excesos del intervencionismo estatal.

28 Ricardo Ffrench-Davis, Chile entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad, J.C. Sáez Editor, Santiago, 2014.

29 Ffrench-Davis, ibid., aporta numerosas referencias.

30 Más abajo se discutirá el sentido de este concepto.

31 Ffrench-Davis, op. Cit.

32 En Oscar Muñoz Gomá, editor, Desarrollo productivo en Chile. La experiencia de Corfo entre 1990 y 2009, CORFO/FLACSO/Catalonia, Santiago, 2009, se analiza las diversas políticas de Corfo para impulsar y diversificar el desarrollo productivo en las primeras dos décadas de la transición.

33 Un Estado Social, en que se busca la cooperación público-privada y el uso del mercado para obtener objetivos sociales, a diferencia del Estado de Bienestar en que el Estado es propietario de la infraestructura social y proveedor de esos bienes.

34 El Premio Nobel de Economía, profesor James Tobin, de la Universidad de Yale, vio en los movimientos de capitales de corto plazo una fuente de inestabilidad financiera importante, por lo cual propuso un impuesto internacional a las transacciones en divisas. Es conocido como el “impuesto Tobin”, que no ha tenido aceptación internacional. Ver también Ffrench-Davis, op. Cit.

35 Claudio Sapelli, Chile: ¿Más equitativo?, Ediciones UC, Santiago, 2011.

36 La cosa no se resuelve tan fácilmente, porque el concepto de políticas públicas tiene al menos dos componentes: uno tecnocrático, lo que indica el estudio técnico sobre las medidas posibles, y otro, el componente puramente político, que es la decisión de última instancia, una vez ponderadas las consecuencias técnicas y el contexto político.

37 William Davies, “What is ‘Neo’ about Neoliberalism”, en Alejandro Abraham-Hamanoiel et al, Liberalism in Neoliberal Times, Goldsmiths Press, 2021.

38 En Argentina el neoliberalismo se instaló en democracia, bajo el gobierno de Menem y cuando la hiperinflación amenazaba la frágil y emergente democratización. En Chile después de la dictadura, la transición democrática cambió el panorama. Hubo autoridades políticas y Congreso elegidos con reglas electorales conocidas y aceptadas, hubo partidos políticos y prensa libre, se restableció el derecho a las organizaciones sociales, Tribunales independientes. También permanecieron algunos enclaves autoritarios que de a poco fueron desmantelados. La política democrática empezó a tener preeminencia y se fortaleció el instrumental de políticas y programas sociales focalizados. Pero la evolución hacia la tercera década del siglo XXI muestra un desprestigio de la política y los políticos (con una calificación favorable de sólo 2 por ciento de la ciudadanía), con la paradoja de que la izquierda dura que ha emergido coincidió con la mirada de Pinochet en el desprecio a los políticos (por razones distintas, por supuesto).

39 Y la otra alternativa, por supuesto, es el aumento del ahorro privado que compense el déficit público, a través de la compra de bonos fiscales o pagarés del Banco Central.

40 Joseph Stiglitz describe muy bien este proceso y las consecuencias de la alta concentración económica, en su libro Capitalismo progresista. La respuesta a la era del malestar, Penguin Random House, Barcelona, 2020, especialmente el capítulo 3. No hay que olvidar que Adam Smith fue de los primeros en llamar la atención al problema de la colusión de los empresarios para conspirar contra los consumidores. En otro ensayo más adelante (“El desprestigio de la clase empresarial”) se consideran algunos casos emblemáticos de malas prácticas empresariales en Chile.

41 Este tema lo tratamos en el artículo “Las relaciones público-privadas en Chile, desde 1990”, publicado en el libro de Geofrey Jones y Andrea Lluch (editores), El impacto histórico de la globalización en Argentina y Chile: empresas y empresarios, Temas Grupo Editorial SRI, Buenos Aires, 2011. Ver también, de Felipe Lamarca, Las prisas pasan, las cagadas quedan, La Tercera Ediciones, Santiago, 2009, para una mirada crítica al papel de los empresarios. Y, para remontarnos a un clásico, Adam Smith fue de los primeros en llamar la atención al problema de la colusión de los empresarios para conspirar contra los consumidores.

42 Máximo Pacheco, El Mercurio, diciembre 15, 2020.

43 Como dijo Deng Xiaoping, “no importa que el gato sea blanco o negro; mientras pueda cazar ratones, es un buen gato”.

44 Con ocasión de la pandemia del corona virus de 2020, la oposición al gobierno del presidente Piñera, con mayoría en el Congreso, logró imponer una reforma constitucional para autorizar el retiro parcial de los fondos de pensiones, para financiar consumo presente. Una medida destinada a favorecer el actual consumo en contra de las pensiones futuras, que contó con el apoyo político pero en contra de las opiniones técnicas. Éstas sugirieron otras medidas alternativas para el mismo objetivo, pero con menos costos futuros. La campaña contra las AFP tiene ya varios años. Llama la atención que no haya habido una campaña similar contra el sistema de ISAPRES, también caracterizado por el enfoque individualista y mercantil, en este caso, de la salud. Es probable que la explicación sea que las AFP son más relevantes para el sistema económico. El sistema de salud afecta principalmente el bienestar de las personas, pero con mucho menos incidencia en la economía, cuyas bases se quiere atacar.

45 ¿Quién podría negarse a recibir dinero actual proveniente de ahorros obligatorios para la vejez? Este es el sesgo del cortoplacismo que afecta a la mayoría de la gente. Este sesgo fue explotado hábilmente por los políticos que tenían el ojo puesto en las próximas elecciones.

46 Branko Milanovic, Capitalism, alone, Harvard University Press, Londres, 2019.

47 Carlos Peña, Lo que el dinero sí puede comprar, Penguin, Santiago, 2017.

48 Sería fatal leer el rechazo social a la elite política como un llamado a prescindir de los partidos. Las experiencias chilenas no son favorables. El terremoto ibañista de 1952, que prometió barrer con los partidos, terminó en un muy mal gobierno, con el país estancado y la inflación desatada. Después, el golpe militar de 1973 también se hizo en nombre del repudio a la política, con las consecuencias conocidas.

49 Esto debería ser uno de los pilares fundamentales de una estrategia de disminución sostenida de las desigualdades.

50 Hay abundante literatura de propuestas al respecto, formuladas desde hace años, pero poco implementadas por los gobiernos. A manera de ejemplo véase de Luis Eduardo Escobar (editor), Hacia un Crecimiento Inclusivo: Propuestas de Política Económica, Chile21, Santiago, 2010; Osvaldo Sunkel y Ricardo Infante (editores), Hacia un desarrollo inclusivo, el caso de Chile, Cepal/Chile21/OIT, Santiago, 2009; Oscar Muñoz (editor), Hacia un Chile competitivo, Editorial Universitaria/FLACSO, Santiago, 2003.

51 Capítulo tomado del libro del autor, En los ecos del tiempo. Memorias II, edición privada, Santiago, 2015, con revisiones.

52 Hay quienes piensan que la clase empresarial es intrínsecamente perversa y depredadora. Pero es una generalización simplista, que no permite sacar ninguna conclusión.

53 El diario La Segunda, muy amistoso con el capitalismo chileno, publicó un interesante reportaje sobre este tema en su edición del 1 de septiembre de 2012.

54 Felipe Lamarca, un destacado economista y empresario, fue presidente de la Sociedad de Fomento Fabril, ha sostenido que “lo que muchos llaman ‘economía de mercado’ en realidad hace tiempo que dejó de ser tal, porque la competencia está desapareciendo de la mano de las grandes fusiones, abriendo espacio a un cuadro muy discutible de concentración económica…En distintas industrias, en muy diversos sectores productivos, las lógicas de la concentración han estado haciendo desaparecer a los medianos y a los chicos. La competencia, la libre competencia, vive momentos dramáticos en Chile…” Ver su libro Las prisas pasan, las cagadas quedan, La Tercera Ediciones, Santiago, 2009, pp. 116, 120.

55 Esos sistemas, en realidad dictaduras totalitarias, cayeron por su propio peso, por sus ineficiencias y la corrupción de sus clases dirigentes. Además, la ausencia de democracia y de prensa libre impedía que la corrupción fuera conocida y sancionada por la ciudadanía, una ventaja de las democracias occidentales (o “burguesas”, en la vieja jerga marxista).

56 En parte influido por el fin del ciclo de un alto precio internacional del cobre.

57 Este tema lo tratamos en un ensayo anterior. Hay una literatura amplísima y analítica sobre este concepto, que se origina en los debates post 1930 en Europa.

58 Fernando Atria, Guillermo Larraín, José Miguel Benavente, Javier Couso, Alfredo Joignant, El otro modelo. Del orden neoliberal al régimen de lo público, Random House Mondadori, Santiago, 2013.

59 Son numerosos los estudios técnicos, nacionales e internacionales, que avalan la opción de la educación pre-escolar y primaria para superar las deficiencias del bagaje formativo con que llegan los niños de familias más pobres a la educación secundaria y universitaria. Pero esas familias tienen muy poca capacidad de movilización social, en comparación con los estudiantes universitarios.

60 Ver al respecto el libro de Daniel Mansuy, Nos fuimos quedando en silencio, Instituto de Estudios de la Sociedad, Santiago, 2016.

61 Sin desconocer que la Doctrina Social de la Iglesia también condenó la usura y los excesos del capitalismo en sus encíclicas sociales.

62 Es interesante anotar que abundan casos de abusos de mercado que son estimulados por malas leyes dictadas por los poderes públicos. Un caso ilustrativo fue el de los estacionamientos. Con el loable fin de inducir el cobro de tarifas más justas, por el tiempo efectivamente utilizado en vez de cobrar por tramos completos de tiempo, se dictó una ley estableciendo el cobro por minuto de estacionamiento en recintos privados. La consecuencia es que las empresas subieron los precios por minuto, resultando cobros muy aumentados en relación a la situación anterior. ¡La explicación fue que la ley se había tenido que dictar en forma apresurada!

63 Dicho sea de paso, y para terminar este acápite, algunos grupos interesados han creado la confusión entre el concepto de bienes públicos y bienes estatales. Esto ocurre especialmente en relación al debate que ha habido respecto de universidades estatales y privadas. Se ha pretendido que las universidades públicas son las estatales y no las privadas. Se define lo “público” como lo “producido por el Estado” o “lo que pertenece al Estado”. Hace más de medio siglo el premio Nobel de economía Paul Samuelson aclaró el concepto de bienes públicos. Se trata de bienes o servicios cuyo uso por una persona no impide el uso por otra. El caso típico es un parque o las carreteras. Nada impide que si yo visito un parque otra persona lo pueda hacer. El uso por otro no rivaliza con el uso por mí, excepto cuando se produce saturación por exceso de uso. Pero ésta es la situación extrema. Esto no tiene nada que ver con que la construcción del parque haya sido hecha por un privado o por un ente estatal. La educación es otro caso. Si yo asisto a una clase, ello no impide que haya otros alumnos que se beneficien de la misma clase, hasta un cierto tamaño de saturación. Otro tema es el cobro que se haga por el uso de ese bien público. Ese cobro puede ser cero o positivo. También puede haber exclusividad o no. Hay bienes llamados “bienes club”, que son exclusivos para quienes se inscriben para su uso, por un pago. Entonces, el problema con los bienes públicos es cómo se financia su provisión, pero no que ésta sea hecha por un privado o por el Estado. La provisión privada no necesariamente tiene que autofinanciarse con el cobro, ya que puede haber otras fuentes de financiamiento. Del mismo modo, el Estado puede proveer bienes públicos de uso exclusivo y autofinanciados. Mezclar estos conceptos es confundir el problema. Es necesario distinguir y definir las políticas de acuerdo a las situaciones reales que se quiere abordar.

64 Al interior de la Democracia Cristiana hay también distintas corrientes de pensamiento e ideologías. Lo planteado en el texto corresponde preferentemente, a juicio de este autor, a la corriente impulsada por Ignacio Walker, entonces presidente del partido.

65 Como escribió Ignacio Walker (op. Cit.), parafraseando un viejo dicho, para la izquierda “si vas con la DC te quemas, pero sin ella pierdes”. Esta situación quedó en suspenso con el nuevo balance electoral de 2021.

66 El historiador británico Christopher Clark ha llamado la atención al contraste entre las revoluciones europeas de 1848 y la violencia política que se ha expresado últimamente en diversas partes del mundo. Mientras las primeras dieron lugar después a una convergencia hacia el centro político, de fuertes rasgos liberales, en los procesos contemporáneos ha ocurrido lo contrario, una polarización hacia los extremos y un vaciamiento del centro político (en https://www.youtube.com/watch?v=782P0YcOOOQ).

67 Este ensayo formó parte del libro del autor, En los ecos del tiempo, Memorias, edición privada, 2015, capítulo XXII, con algunas modificaciones.

68 Es un fenómeno que también ocurre a nivel mundial, habría que agregar.

69 El caso más notorio ha sido la imposibilidad de lograr una reforma al sistema de pensiones, a pesar de que existe un proyecto desde hace muchos años y a pesar del acuerdo transversal sobre la urgencia de tal reforma. Sin embargo, los desacuerdos ideológicos sobre el contenido lo han impedido, llegándose al extremo de iniciar la destrucción del sistema vigente sin que haya una alternativa de reemplazo.

70 Sin embargo, en la dictadura el neoliberalismo se impuso desde la tecnocracia del Estado.

71 Humberto Maturana R., El sentido de lo humano, Colección Hachette/Comunicación, Santiago, 1991.

72 Fue famosa la frase del presidente Frei Montalva cuando dijo que no negociaría su programa ni por un millón de votos. Es la antítesis de una actitud negociadora. Pero es una frase con doble lectura. Hay que conocer bien la historia de la elección de ese presidente, que se dio en condiciones muy duras y en plena guerra fría, con fuerte intervención de las potencias mundiales y enormes presiones para morigerar sus propuestas. Frei tuvo el apoyo de Estados Unidos y de la derecha chilena, a pesar de ellos, y es en ese contexto que hay que entender su negativa a negociar. Su programa era de reformas, las que contaron con un inmenso apoyo político.

73 Enrique Barros en carta a El Mercurio, 23 de noviembre de 2020.

74 Tema desarrollado por Max Colodro en Chile indócil. Huellas de una confrontación histórica, Tajamar Editores, Santiago, 2020.

75 En esta radicalización de la izquierda el partido Comunista ha jugado un papel relevante, rescatando sus posturas de “todos los métodos de lucha” contra la dictadura de Pinochet.

76 Como lo mostró la elección de convencionales constituyentes de mayo de 2021, cuya lista de independientes obtuvo el 43 por ciento de los votos y la Lista del Pueblo, integrada por ciudadanos fuera de los partidos, un 17 por ciento.

77 Carlos Peña, Pensar el malestar, Taurus, Santiago, 2020.

78 Se intentó una acusación constitucional contra el presidente de la República, que no prosperó.

79 Temas analizados por Max Colodro en Chile indócil. Huellas de una confrontación histórica, op. Cit.

80 Desde fines de los años 80 ese partido no estuvo disponible para participar en el plebiscito que derrotó a Pinochet. Se declaró en oposición a los gobiernos democráticos elegidos después de 1990. Tampoco estuvo disponible en el Acuerdo por la Paz y la Democracia de 2019, que aquietó los ánimos después del estallido social de octubre de ese año. Pero ha estado para iniciativas de derrocamiento del gobierno y se ha negado sistemáticamente a condenar la violencia callejera. Cuando participó en el gobierno de la Nueva Mayoría dejó establecido que eso no le quitaría el derecho a estar también en las protestas callejeras (“en el gobierno y en la calle”). En materias internacionales, condena al presidente Sebastián Piñera pero felicita a Nicolás Maduro, el dictador venezolano. Es difícil pensar que este partido tenga entre sus objetivos programáticos el fortalecimiento de la gobernabilidad. Más bien, se percibe una estrategia de aprovechamiento de las coyunturas críticas para posicionarse y capitalizar las protestas y descontentos, ante la inopia de los partidos de centro-izquierda.

81 Es una paradoja que los partidarios de la dictadura también recurrieron al argumento del “contexto” para justificar las violaciones a los derechos humanos de aquélla. Ahora, después del estallido social de 2019, la extrema izquierda también recurre al argumento de que hay un contexto que justificaría la violencia y el vandalismo.

82 En el segundo volumen de sus memorias, el expresidente Ricardo Lagos matizó sus reformas constitucionales consagradas en 2005, aduciendo que es lo que se pudo lograr ante los vetos permanentes de la derecha.

83 Este proyecto no contó con el apoyo técnico de casi todo el arco de economistas profesionales, por cuanto deterioraría aún más los fondos de pensiones. Al no poder iniciar la tramitación de ese proyecto de ley, por impedimento constitucional que le otorga sólo al presidente de la República la iniciativa de proyectos que involucren gastos públicos, la Cámara de Diputados usó el subterfugio de proponer una reforma constitucional para auto otorgarse ese poder legislativo. Al primer proyecto de retiro de ahorros, han seguido otros dos, dejando abierta la posibilidad de continuar hasta agotar los ahorros previsionales de los sectores medios.

84 El vandalismo reflejó situaciones distintas. Por una parte, un lumpen que siempre está dispuesto a tomarse la calle para expresarse a través de la destrucción de bienes públicos y privados; y un sector organizado, probablemente con una coordinación central que, usando los medios de comunicación informática, atacó el metro de Santiago e incendió numerosas estaciones. Estas no fueron acciones de un lumpen espontáneo sino organizaciones establecidas, ya sea de movimientos anarquistas o narcotraficantes, que se expresan cuando surgen oportunidades claras para demostrar su fuerza. Es preciso reconocer también la importancia que han adquirido las redes sociales para manipular psicológicamente a las personas y conducirlas a comportamientos inducidos.

85 El Premio Nacional de Ciencias Humberto Maturana sostuvo, poco antes de morir, que estamos en presencia de la psiquis del poder. “…es una lucha competitiva oportunista, no es una mirada a la calidad del hacer, sino a la oportunidad, y con esa mirada a la oportunidad viene la deshonestidad…Si no queremos estar juntos, si no nos respetamos, no va a haber democracia bajo ninguna circunstancia…estamos en ese juego que es siempre agresión recíproca”, entrevista en el diario La Tercera, 18 de abril de 2021, p. 34.

86 Ver el libro de Carlos Peña, ya citado. También de Eugenio Tironi, El desborde, Planeta, Santiago, 2020.

87 Esta es una interpretación personal del autor y no debe considerarse como una expresión textual de los dichos de la antropóloga.

88

Algunos analistas políticos lo han calificado como un presidente sin inteligencia emocional, mal comunicador, sin capacidad de manejar y conducir una crisis social. En un régimen tan presidencialista como el chileno el liderazgo del presidente es esencial. Ver Carlos Huneeus y Mariana Pastén Guzmán, “¿Crisis del presidencialismo o crisis de la presidencia? El liderazgo presidencial de Sebastián Piñera”, Revista Chilena de Derecho y Ciencia Política, diciembre 2020.

89 Una de las críticas más persistentes fue la insuficiencia de los recursos para la protección social durante la pandemia. Sin embargo, la información muestra que entre 2020 y 2021 los recursos movilizados por el Estado en forma directa o con garantías para créditos a las pequeñas empresas alcanzó a un 32 por ciento del PIB, cifras de las más altas del mundo (Klaus Schmidt-Hebbel, con datos del FMI y Banco Central, según El Mercurio 6 de junio 2021, p. B8). Otros datos del Banco Central indican que Chile ha tenido la segunda mayor cobertura de población en América, sólo después de Estados Unidos y el mayor porcentaje del PIB per capita del continente. La duración total de los programas de ayuda también es la más alta (El Mercurio, 12 de junio de 2021, p. B4). La crítica válida puede ser la lentitud con que esos recursos se asignaron en las etapas iniciales, lo que impulsó a la oposición a validar un retiro de fondos de pensiones, en detrimento de las futuras pensiones.

90 Aunque hay voces optimistas que tienen esperanzas en un proceso de diálogo al interior de la Convención Constituyente, la cual estará dominada por ciudadanos independientes de los partidos, son más las incertezas y la abundancia de slogans voluntaristas que las expectativas de un diálogo racional.

91 En el Congreso de la Tricontinental del 16 de abril de 1967 habría expresado la necesidad de mantener y cultivar el “odio como elemento de lucha, un odio implacable al enemigo”.

92 Donald Trump es un experto en la manipulación de las redes sociales y de las noticias falsas. El historiador estadounidense Timothy Snyder, de la Universidad de Yale, enfatiza la importancia del lenguaje para defender la democracia. “Es nuestra propia creatividad…que nos permite atravesar los clichés…” (Tendencias, de La Tercera, noviembre 28, 2020).

93 Aludo al debate entre los llamados autocomplacientes y autoflagelantes.

94 Ignacio Walker trata en profundidad estos temas en su libro La Nueva Mayoría. Reflexiones sobre una derrota, Catalonia, Santiago, 2018.

95 Algunos exponentes de este debate fueron Tomás Moulian, Chile actual. Anatomía de un mito, LOM, Santiago, 1997; PNUD, Desarrollo humano en Chile-1998. Las paradojas de la modernización, Santiago, 1998; el documento “Renovar la Concertación. La fuerza de nuestras ideas”, de un conjunto de autores, Santiago, 1998; José Joaquín Brunner, “Malestar ciudadano, ¿de qué exactamente estamos hablando?”, Estudios Públicos 72, Santiago, primavera 1998.

96 Una circunstancia extremadamente desafortunada para la presidenta fue el involucramiento de familiares suyos en un episodio financiero conocido como el “caso Caval”, en el cual se les acusó de haber usado sus vínculos políticos para obtener ganancias especulativas inmobiliarias. Pero los problemas de la presidenta fueron más allá de este caso.

97 Dicho sea de paso, ahorros que se obtuvieron gracias a las políticas fiscales responsables de los gobiernos anteriores de la Concertación.

98 Claudio Sapelli, Chile: ¿Más equitativo? Una mirada distinta a la distribución del ingreso, la movilidad social y la pobreza en Chile, Ediciones UC, Santiago, 2011.

99 Thomas Picketty, Capital in the Twenty-First Century, The Belknap Press of Harvard University Press, 2014.

100 En 2021 y producto de los retiros de los fondos de pensiones autorizados por el Congreso, el consumo tuvo un fuerte aumento. Pero ciertamente no es una expansión sostenida, sino muy coyuntural.

101 Dado un conjunto de políticas estables de distribución del ingreso. Una relación inversa y antagónica puede ocurrir si se implementan políticas distributivas regresivas, como disminución de salarios reales o deterioro de la capacidad reivindicativa de los trabajadores. Es lo que ocurrió en Brasil en los años 60 y 70, durante el llamado “milagro brasileño”, en que el crecimiento económico aumentó fuertemente pero a costa de un empeoramiento de la distribución del ingreso. También es lo que ocurrió en Chile durante la dictadura, en que hubo fuertes regresiones salariales y aumentos en el desempleo en los años 70, para lograr después una recuperación económica que no fue sostenible.

102 Vittorio Corbo, columna de análisis, El Mercurio, Economía y Negocios, 27 de junio de 2021.

103 Benjamin M. Friedman, “The Moral Consequences of Economic Growth”, Society, enero-febrero 2006.

104 En la literatura sociológica hay dos tesis contrapuestas respecto de la relación entre crecimiento económico y bienestar ciudadano con estabilidad política: la tesis tradicional asociada a Lipset, que ve una relación positiva entre esos procesos; y la tesis de Huntington, que detecta una relación inversa o negativa, debido a los malestares que provoca la modernización. Este último enfoque se podría asociar también, por extensión, a Schumpeter y su visión de la “creación destructiva”, que él aplica a la innovación. Pero lo mismo se podría aplicar a los efectos de la modernización sobre los tejidos sociales.

105 Por supuesto, los mercados también son muy débiles y precarios.

106 Chile tuvo también varias experiencias interesantes al respecto, lideradas por la CORFO. Ver Oscar Muñoz Gomá, editor, Desarrollo productivo en Chile. La experiencia de Corfo entre 1990 y 2009, CORFO/FLACSO/Catalonia, Santiago, 2009. Son experiencias valiosas de programas de fomento a las PYMES a través de procesos de aprendizaje empresarial.

107 Para la historia y análisis del concepto, ver el libro de Pablo Ortúzar (ed.), Subsidiariedad. Más allá del Estado y del mercado, Instituto de Estudios de la Sociedad, Santiago, 2015.

108 Denominación que Branko Milanovic le da al sistema emergente en China. Ver su libro Capitalism, alone, Harvard University Press, Londres, 2019.

109 Por muchos años, a principios del siglo XIX, se debatió en Europa el llamado “das Adam Smith problem”: la aparente contradicción entre sostener que el libre mercado funciona sobre la base del interés individual y no en base a la bondad, y su otro postulado respecto de la necesidad de que la calidad de la economía de mercado depende de que existan “virtudes ciudadanas”. Sin éstas, se caería en la ley de la selva y eventualmente en los monopolios, cosa que Smith combatió. En otras palabras, el empresario debe actuar en base a su interés personal, pero sujeto a límites de responsabilidad social.

110 Ver el ensayo “Neoliberalismos. Aproximaciones a un debate”, al comienzo de este libro.

111 Ver en particular su ensayo “Political Economics and Possibilism”, en Albert O. Hirschman, The Essential Hirschman, Princeton University Press, Princeton, 2013.

1htt12 Y para mencionar un ejemplo de última hora, las elecciones primarias de julio de 2021, que se anunciaban muy polarizadas entre la derecha y la izquierda más dura, arrojaron resultados que sorprendieron: candidatos de nueva generación, que renovarán las élites y representantes de sectores más alejados de los extremos del arco político.