Читать книгу: «Экологическая безопасность на промышленном предприятии. Учебно-практическое пособие», страница 8

Международный Зелёный Крест – международное общественное объединение, созданное в 1993 году в соответствии с решением Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 года в Рио-де-Жанейро. Основные цели: экологическое образование и воспитание как основа устойчивого развития и изменения системы ценностей, ликвидация последствий холодной войны для окружающей среды.

Международный союз охраны природы и природных ресурсов (далее – МСОП) – межправительственная научно-консультативная организация, созданная в 1948 году в Фонтенбло (Франция) по инициативе ЮНЕСКО. Основные цели – сохранение природных богатств и их рациональное использование. Работа МСОП способствует реализации Вашингтонской конвенции о международной торговле дикими видами фауны и флоры. В составе имеет шесть комиссий: по экологии, природоохранному просвещению и образованию, редким видам, национальным паркам и охраняемым территориям, законодательству, природоохранным стратегиям и планированию. По инициативе МСОП созданы и постоянно переиздаются Красные и Зелёные книги редких и исчезающих видов растений и животных. Штаб-квартира расположена в Швейцарии.

Международный экологический суд (далее – МЭС) учреждён по инициативе юристов на конференции в Мехико в ноябре 1994 года. Состав судей включает 29 юристов-экологов из 24 стран, в том числе представителя России.

Международный Социально-Экологический союз (далее – МСоЭС) – одна из наиболее авторитетных международных неправительственных организаций, объединяющая сотни общественных групп и организаций из России, Соединённых Штатов Америки, Норвегии, Украины, Молдавии, Грузии и многих других государств. Союз возник в 1988 году. Он вырос из студенческого Движения дружин по охране природы, работавших с 1960-х годов. В СоЭС работают «проблемные» центры: Центр Охраны Дикой Природы, поддерживающий развитие заповедного дела; Центр Ядерной Экологии и Энергетической политики, уделяющий особое внимание проблемам и последствиям атомных производств; Центр Независимых Экологических Программ, координирующий работу по социальной защите детей в зоне экологического бедствия; Ассоциация «Экологическое образование»; Союз «За химическую безопасность»; Лесная программа. Организации, входящие в СоЭС, выпускают газеты «Берегиня», «Экологический вестник», «Зелёный луч», электронные и печатные бюллетени и другую литературу.

Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан подписали в феврале 1992 г. межправительственное Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды странами СНГ. Государства СНГ согласились создать Международный Экологический Совет и при нем Межгосударственный Экологический фонд для выполнения согласованных межгосударственных экологических программ, в первую очередь для ликвидации последствий экологических катастроф.

Внутри России постоянно делаются усилия по регулированию охраны окружающей среды и интегрированию усилий России в международное сообщество.

Стокгольмская Конвенция о стойких органических загрязнителях (Стокгольм, 22 мая 2001 г.) посвящена охране здоровья человека и окружающей среды от стойких органических загрязнителей и основывается на принятых ранее принципах декларации по окружающей среде в Рио-де-Жанейро.

Конвенция признала, что стойкие органические загрязнители обладают токсичными свойствами, устойчивы к разложению, характеризуются биоаккумуляцией и являются объектом трансграничного переноса по воздуху, воде и мигрирующими видами, а также осаждаются на большом расстоянии от источника их выброса, накапливаясь в экосистемах суши и водных экосистемах и несут в себе опасность международного масштаба. В соответствии с Конвенцией каждая сторона разрабатывает:

– меры по сокращению или устранению выбросов в результате преднамеренного производства и использования;

– меры по сокращению или ликвидации выбросов в результате непреднамеренного производства;

– меры по сокращению или ликвидации выбросов, связанных с запасами и отходами;

– каждая Сторона разрабатывает и стремится осуществлять план выполнения своих обязательств, предусмотренных настоящей Конвенцией;

– каждая Сторона облегчает или осуществляет обмен информацией;

Центральное место в системе норм по охране атмосферы Земли занимают Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г., Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г.

Международное сотрудничество в области управления охраной окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности направлено на заключение и выполнение международных обязательств России, имеющих международный правовой статус, включая многосторонние международные конвенции и соглашения в области охраны окружающей среды:

– Конвенция о биологическом разнообразии;

– Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения;

– Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве мест обитания водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция);

– Конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных (Боннская конвенция);

– Конвенция по охране дикой природы и фауны и природных сред обитания в Европе (Бернская конвенция);

– Международная конвенция по регулированию китобойного промысла (с поправками);

– Конвенция по охране всемирного культурного и природного наследия;

– Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте;

– Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния и Протоколы к ней;

– Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных грузов и их удалением;

– Конвенция о доступе к информации, об участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды;

– Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием;

– Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий;

– Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондонская конвенция);

– Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер;

– Рамочная конвенция ООН об изменении климата;

– Венская конвенция об охране озонового слоя и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой;

– Конвенция о защите морской среды района Балтийского моря;

– Конвенция по защите Черного моря от загрязнения.

Глава 3. Система государственного управления в области охраны окружающей среды

Тема 3.1 Состав и компетенция органов управления в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности

Управление в области охраны окружающей среды может быть:

– государственным;

– муниципальным;

– общественным;

– производственным.

Формы управления представляют собой внешнее выражение управленческой деятельности. Выделяют следующие формы управления в области охраны окружающей среды:

1) правовые формы:

– правотворческие – принятие нормативных правовых и иных актов в области охраны окружающей среды;

– правоприменительные – реализация требований законодательства в области охраны окружающей среды посредством исполнения прав и обязанностей, принятия правоприменительных актов административными и судебными органами;

– правоохранительные – применение мер юридического воздействия за нарушение требований законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

2) неправовые формы:

– организационные;

– оперативно-хозяйственные;

– материально-технические и др.

Функции управления – закрепленное в законодательных и иных нормативных правовых актах направление деятельности субъектов управления. Выделяют следующие 3 группы функций управления в области охраны окружающей среды:

– учет природных ресурсов и иных объектов природы и ведения государственных кадастров;

– планирование, прогнозирование и координация;

– контроль и надзор.

Методы управления в области охраны окружающей среды можно объединить в 4 группы:

– метод обязательных предписаний;

– метод рекомендаций;

– метод санкционирований;

– метод разрешения.

Управление понимается как целенаправленная деятельность, обеспечивающая сохранение определенной структуры и целей. В самом общем случае, можно выделить управление стихийное – воздействие на систему как результат перекрещивания различных сил, массы случайных единичных актов, факторов и управление сознательное, осуществляемое обществом, общественными организациями, институтами, группами в соответствии с поставленными целями и задачами.

Управление – организация взаимосвязей между элементами системы, приводящая к планируемым (намеченным) результатам (эффектам). Это может быть и самоорганизация, как в природной среде, где естественный процесс идет без вмешательства человека. Управление основывается на необходимой для организации этого процесса информации. Базой управления является или естественно сформулированная, или искусственно созданная программа. Управление может осуществляться путем воздействия управляющей системы, так и внутри нее (случай природной системы).

Управление природопользованием – совокупность мероприятий, практических действий, способных изменить течение процессов, происходящих в природной среде в желательном для человека, для общества направлении. Управление природопользованием необходимо различать по методам и средствам:

– управление через деятельность природопользователей, организационно-экономическую деятельность общества – экономический механики распределения, использования, воспроизводства природных ресурсов, в том числе, через инвестиции в новые (ресурсосберегающие, малоотходные) технологии;

– управление непосредственно объектами окружающей среды.

Управление природопользованием представляет собой воздействие на систему взаимосвязей между обществом и природной средой с целью упорядочения, организации удовлетворения потребностей в природных ресурсах, свойствах, качествах объектов природы при одновременном сохранении и возможном приумножении природно-ресурсного потенциал. Исходя из объекта воздействия, сложностей названных взаимосвязей в объекте воздействия процесс управления может быть действенным, наиболее соответствующим поставленным целям при условии, что он будет иметь научный характер, т.е. основываться на познании и использовании объективных закономерностей.

В силу того, что процесс управления природопользованием непосредственно объединяет особенности развития двух разнокачественных по характеру процессов (развитие природы как объективной реальности и развитие общества), достижение цели предполагает учет этих особенностей, учет разнообразных факторов, оказывающих влияние на взаимосвязи в сложной системе «общество – природная среда». Поэтому процесс управления природопользованием предполагает объективную необходимость прогноза возможных последствий воздействия общества на природную среду и природной среды на общество. Это особенно важно в условиях научно-техническое революции, когда масштабы воздействия общества па природную среду соизмеримы с масштабами явлений, происходящих в самой природной среде.

Научно обоснованное управление процессами воздействия на природную среду должно учитывать еще одно обстоятельство: природная среда имеет способность самовосстанавливаться, самоочищаться, саморегулироваться при «возмущающих воздействиях», не превышающих определенного предела. Таким образом, становится объективной необходимостью осуществление целенаправленной, сознательно организованной деятельности (вместо стихийных мер и попыток) по преобразованию природной среды на основе научного предвидения возможных изменение и последствий (планирования действий и прогнозирования последствий).

Административное регулирование можно определить, как установление правил, определяющих порядок деятельности организаций в целом, их подразделений и отдельных сотрудников.

В основе административного регулирования лежит установление и строгое соблюдение определенных правил, положений, указаний, инструкций, нормативов, в соответствии с которыми осуществляется деятельность организации и её персонала.

Административные методы управления природопользованием, исходя из их сущности и содержания, сводятся к воздействию на природопользователей с целью достижения и соблюдения ими установленных нормативов, стандартов, причем осуществляются они за относительно короткий период времени.

Целенаправленная деятельность по соблюдению стандартов качества природной среды, ее элементов (ресурсов, объектов) регламентирует допустимое их состояние. На практике это установление предельно допустимых концентраций (далее – ПДК) загрязняющих веществ в природной среде, исходя из того допущения, что наличие загрязняющих веществ в количествах, не превышающих эти концентрации, не оказывает негативного воздействия на здоровье человека через изменение параметров экосистемы. В основе своей практика установления ПДК как стандарта воздействия на окружающую среду была задумана как процесс регулирования (прямого, административного) уровня эмиссии загрязнения данным источником после нейтрализационной или очистной установки. Размер разрешенного объема эмиссии загрязнения природопользователям при этом определяется исходя из того, что их выбросы не должны превышать величин, объема, при которых на всей территории в зоне воздействия будут соблюдаться ПДК загрязняющих веществ. Эти разрешенные объемы выбросов, сбросов определяются как предельно допустимые выбросы (далее – ПДВ) или сбросы (далее – ПДС) и рассчитываются с учетом наличия эмиссии всех имеющихся источников загрязнения.

Очевидно, что такая практика установления ПДК оставляет «лазейку» для наличия негативного воздействия, так как из-за эффекта суммации загрязняющие вещества даже в количествах, соответствующих ПДК, могут входить во взаимодействие, образуя новые соединения, в большинстве своем малоизученные и способные загрязнять природные ресурсы, объекты, оказывать негативное воздействие на условия проживания людей и на их здоровье. Причиной этого является то обстоятельство, что взаимодействие может происходить в условиях динамичности и обособления, усиления отдельных факторов, вследствие чего трудно прогнозировать ожидаемые соединения.

Разновидностью стандартов являются технологические стандарты, устанавливающие и регламентирующие определенные требования для самого процесса производства, где осуществляется непосредственно преобразование, использование природных ресурсов и требования для процесса нейтрализации, очистки выбросов, сбросов. Можно утверждать, что цель установления такого стандарта – достижение (приближение на первых этапах) эталонной технологии – ресурсосберегающей, природосберегающей и природоохранной. Немаловажен и факт достижения стандарта качества продукции, особенно той, которая непосредственно «соприкасается» с человеком и, более того, потребляется им: продукты питания и питьевая вода.

Наиболее распространенными в настоящее время административными методами воздействия на природопользователей являются такие как:

– прямые запреты и запрещение на данную технологию, данный вид продукции, на потребление первичной продукции. Например, повсеместно запрещено производство дуста, производство и потребление хлорфторуглеродов как фактора разрушения озонового слоя планеты. Сегодня уже имеет место вынужденный запрет на вырубку лесов в определенных регионах, запрет на вылов, отлов животных на основе применения лимитов, квоты;

– выдача сертификата и лицензии на использование природных ресурсов для ранжирования самих природопользователей по их обязательствам, выполнения определенных условий при получении права и осуществления природопользования

– обязательная оценка воздействия намечаемой и осуществляемой хозяйственной деятельности на природную среду, которая включает информацию о масштабах антропогенного воздействия вследствие реализации хозяйственной деятельности, о возможностях предлагаемых решений по предотвращению негативных воздействий на природную среду и человека, и альтернативы;

– разрешения и лицензии, выдаваемые природопользователям, обусловливаются технологиями реализации хозяйственной деятельности, стандартами качества среды; сертификатом и оценкой воздействия намечаемой и осуществляемой хозяйственной деятельности на природную среду. Органом, имеющим право выдачи таких разрешающих документов, устанавливается срок их действия, после прекращения которого требуется получение нового разрешения, – это своеобразная форма промежуточного и системного контроля, регулирования.

Управление природопользователями может быть и экономическим:

Экономическое управление – управление природопользователями, основанное на экономическом стимулировании, когда с помощью различных рычагов (цен, платежей, налоговых льгот и наказаний) государство делает для предприятий более выгодным материально, т.е. более прибыльным, соблюдать природоохранное законодательство, чем нарушать его.

Все органы государственной власти, регулирующие правоотношения в области охраны окружающей среды и природорользования, подразделяются на:

– органы общей компетенции: Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, Прокуратура РФ и др. судебные органы;

– органы специальной компетенции: Министерство природных ресурсов и экологии РФ; Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральные службы и Федеральные агентства РФ, которые подразделяются на:

а) комплексные, которые выполняют весь блок природоохранных задач. К ним относятся Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство здравоохранения РФ.

б) отраслевые, которые занимаются управлением в области охраны и использования отдельных природных объектов; Министерство сельского хозяйства РФ, Государственный комитет РФ по рыболовству, Федеральная служба земельного кадастра России.

в) функциональные, которые выполняют одну или несколько родственных функций в отношении одного или всех природных объектов. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

Высшими государственными органами, осуществляющими политику в области природопользования, являются Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание – парламент РФ, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.

При аппарате Президента РФ существует Межведомственная комиссия Совета безопасности РФ по экологической безопасности.

Высшие федеральные, а также республиканские, областные, краевые законодательные органы России, согласно закону РФ «Об охране окружающей среды», призваны определять основные направления государственной природоохранной политики, утверждать экологические программы, устанавливать правовые основы и нормы в пределах своей компетенции. На правительство возложены задачи реализации экологической политики и выполнение программ координации деятельности всех органов в области охраны окружающей среды, установления порядка платы за природопользование, обеспечение населения экологической информацией.

По Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности составляет совместную компетенцию Федерации и субъектов федерации. Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации. Охрана окружающей среды и законодательство об охране окружающей среды в соответствии со ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Вопросы, входящие в компетенцию органов управления, можно подразделить на семь комплексных групп:

1. Определение основных направлений экологической политики, утверждение экологических программ, установление правовых и экономических основ регулирования охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

2. Планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ, координация природоохранной деятельности.

3. Учет и оценка природных ресурсов, прогноз состояния окружающей среды, ведение кадастра природных ресурсов, осуществление мониторинга окружающей среды.

4. Утверждение нормативов вредных воздействий, платежей за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы вредных веществ, захоронение отходов. Выдача разрешений на природопользование, выброс, сброс, захоронение вредных веществ. Формирование и расходование экологических фондов.

5. Государственный экологический контроль, государственная экологическая экспертиза, решение об ограничениях, приостановлении, прекращении деятельности экологически вредных производств и услуг. Привлечение к административной и уголовной ответственности за экологические преступления. Предъявление исков в суд, арбитражный суд о взыскании ущерба, причиненного экологическим правонарушителем.

6. Организация заповедного дела, охрана памятников природы, ведение Красной книги, экологическое воспитание и образование.

7. Международное сотрудничество.

Указанные в перечне вопросы и задачи призваны решать все управленческие структуры, разграничение сферы деятельности их идет по двум направлениям: пространственному и ресурсовому.

Согласно первому, представительные и исполнительные органы федерации осуществляют указанные полномочия в масштабе всей территории России. Органы субъектов Федерации реализуют свои полномочия в границах представляемых ими административно-территориальных образований (областей, краев и т. д.). Так, утверждение основных направлений экологической политики, экологических программ различного уровня, оценка, мониторинг, контроль, охрана заповедных объектов, экологическое воспитание и образование являются предметом деятельности государственных органов и их уровней.

Однако, в рамках одного и того же территориального пространства, могут находиться ресурсы разного значения: республиканского, краевого, областного, муниципального ведения или же представляющие исключительно федеральную собственность. Это определяет объем предоставленных полномочий. Например, выдача разрешений на природопользование практически принадлежит всем органам управленческого уровня. Однако, каждый раз оно распространяется только на те природные ресурсы, которые находятся, соответственно, в ведении Федерации, субъектов Федерации или местных органов.

Согласно данному порядку, разрешение на использование земель, недр, вод, лесов, составляющих федеральные ресурсы, выдаются исполнительным органом Федерации. Такие же права принадлежат краевым, областным органам в отношении природных ресурсов, находящихся в их ведении.

Местные исполнительные органы обладают этим правом применительно к ресурсам муниципальной собственности.

Конкретные полномочия раскрываются в отраслевых законодательных актах.

Существует также разграничение полномочий в области охраны окружающей природной среды между представительными и исполнительными органами управления. Оно построено на конституционном разделении властей.

Представительные органы решают общие вопросы, не требующие исполнительно-распределительных действий

В ст. 5 ФЗ «Об охране окружающей среды» определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, предусмотренные настоящим Федеральным законом, могут передаваться для осуществления исполнительным органам субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2021 №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

В ст. 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяется компетенция представительных органов республик в составе РФ (областей), городов и районов.

В ст. 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» перечислены полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

К вопросам местного значения муниципального района относится организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.

К вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

В субъектах Российской Федерации – городах федерального значения полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные настоящим Федеральным законом, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства могут быть возложены законами соответствующих субъектов Российской Федерации на органы государственной власти городов федерального значения.

К вопросам местного значения относятся выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации накопленного вреда окружающей среде применительно к территории, расположенной в границах земельных участков, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. Представительные органы в области всех рангов вправе рассматривать и другие вопросы, которые относятся к компетенции исполнительных органов, если на этот счет есть требования населения, депутатов или общественных организаций.

В то же время они могут делегировать свои полномочия в области охраны окружающей среды исполнительным органам власти для решения конкретных вопросов, например, о приостановлении деятельности предприятия, нарушающего экологические и санитарные нормы, или о запрещении проведения мероприятий, которые являются экологически вредными.

Представительные органы могут приостановить решения исполнительных органов власти, если они противоречат экологическим требованиям охраны окружающей среды.

В то же время администрация вправе обратиться в суд и обжаловать принятые решения, если она не согласна с мнением представительных органов власти.