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Marius Ferrero
Genève, Gex & Savoie
Neutralité douanière; Les zones franches
Publié par Good Press, 2022
EAN 4064066304881
Table des matières
INTRODUCTION
CARTE DES ZONES GESSIENNES ET SAVOYARDES
CHAPITRE PREMIER
1° Histoire du Pays de Gex
2° Origines de la zone franche du pays de Gex
3° Observations sur la Vallée de la Valserine appelée communément «Pays Franc»
CHAPITRE II
1° Origines de la zone sarde
2° La Zone de Saint-Gingolph.
2° Origines de la Zone d’annexion
4° Observations sur la délimitation de la zone d’annexion
CHAPITRE III
CHAPITRE IV
CHAPITRE V
CHAPITRE VI
Zone de Gex
Zone Sarde
Zone d’annexion
Zones de l’Ain et de la Haute-Savoie réunies
Formalités administratives obligatoires
CHAPITRE VII
CHAPITRE VIII
CHAPITRE IX
CHAPITRE X
Fraudes sur les blés et farines
CHAPITRE XI
Conséquences économiques
Conséquences Financières
Conséquences politiques
CHAPITRE XII
Une coupe de bois. — Le miel d’Eteaux. — Les tribulations d’un chasseur.
CHAPITRE XIII
CHAPITRE XIV
Zone de Gex
Zone Sarde
Zone d’annexion
CHAPITRE XV
CHAPITRE XVI
CHAPITRE XVII
CHAPITRE XVIII
CHAPITRE XIX
Relations avec la Suisse par les régimes dits de bon voisinage et de propriétés limitrophes
Avantages à maintenir aux quatre arrondissements français
INTRODUCTION
Table des matières
Dans un premier volume: La France veut-elle garder la Savoie? Une province française sous la neutralité helvétique, nous avons spécialement traité la question relative à la zone de «neutralité politique». Cette zone, de création internationale, s’étend sur une partie du département de la Savoie, sur celui de la Haute-Savoie dans sa presque totalité et ne touche pas à celui de l’Ain. Ses origines et ses aboutissants sont tout à fait indépendants de ceux des zones franches que nous allons étudier dans cet ouvrage.
Il est assez difficile de donner une définition absolument exacte et complète du terme «Zones franches». La définition que nous en donnons ne s’appliquera qu’à notre région: ce sont des territoires français jouissant de l’exterritorialité douanière et entièrement ouverts à l’étranger. Des produits austro-allemands, aussi bien que ceux des autres nations, peuvent y entrer, circuler librement, sans payer de droits de douane française. Certains produits prohibés et ceux dont l’Etat a le monopole de fabrication sont seuls exclus ou soumis à certaines formalités.
Par rapport à la nation française, à laquelle elles appartiennent politiquement, les zones franches devraient être considérées comme «territoire étranger» et payer tous les droits de douane au moment où leurs produits franchissent la barrière douanière pour pénétrer dans le territoire assujetti. Ceci est un principe absolu; nous verrons au cours de cette étude qu’il fut fréquemment tourné, de nombreuses immunités ayant été accordées. On pourrait sans exagération dire aujourd’hui que le principe du paiement de tous les droits à l’entrée dans le territoire assujetti tend à devenir de plus en plus un principe absolument opposé : celui de l’exemption de tous les droits.
Si les produits étrangers entrent en franchise en zones franches, par contre les produits zoniens exportés à l’étranger sont soumis aux droits des douanes étrangères comme le sont les autres produits français. Toutefois, quelques immunités leur ont été accordées par les douanes fédérales suisses. Nous les examinerons au chapitre «Relations des Zones avec la Suisse».
Les zones franches sont au nombre de cinq à origines très distinctes.
I. Celles de l’Ain,
1° La zone du pays de Gex qui, aux termes de l’accord des Puissances du 20 novembre 1815, s’étend sur tout le pays de Gex, mais sur ce pays seulement.
2° La zone de la Valserine qui comprend la partie de la vallée située entre la rive gauche de la Valserine et la crête du Jura. Cette zone qui complète celle du pays de Gex en englobant le reste de l’arrondissement de Gex a été définitivement consacrée par l’article 7 de la loi de finances du 29 mars 1897, § 2 pour raisons de commodités de surveillance.
II. Celles de la Haute-Savoie:
1° La zone sarde, qui résulte du traité de Turin du 16 mars 1816 entre les rois de Sardaigne et la Suisse, et comprend une bande de terrain d’environ 5 kilomètres de largeur moyenne le long du territoire genevois.
2° La zone de Saint-Gingolph créée par le Manifeste de la Royale Chambre des comptes de Turin, le 9 septembre 1829.
3° La zone dite d’annexion, consacrée par le Sénatus-Consulte du 12 juin 1860 et qui, englobant les précédentes, comprend les trois arrondissements: Thonon, Bonneville, Saint-Julien (moins les communes de cet arrondissement situées sur la rive gauche des Usses) plus une toute petite parcelle de deux communes de l’arrondissement d’Annecy . Cette zone n’a rien d’international: créée par la volonté de la France, elle seule a le droit de la modifier ou de la supprimer.
Dans notre premier volume, dans un but d’abréviation et conventionnellement, nous avons désigné par «territoire neutralisé » la région des deux départements de Savoie sur laquelle la neutralité helvétique et son inviolabilité furent étendues par les traités de 1815.
Dans cet ouvrage, nous désignerons par «territoire zonien» savoyard ou gessien, la partie des deux départements de la Haute-Savoie et de l’Ain exemptée de droits de douane française; par «territoire assujetti» le territoire français soumis aux droits de douane, c’est-à-dire la France entière à l’exclusion du territoire zonien. Nous emploierons le terme de «Zones franches» et parfois celui de «la Zone» pour désigner en bloc les zones économiques gessienne, sarde et d’annexion.
CARTE DES ZONES GESSIENNES ET SAVOYARDES
Table des matières
CHAPITRE PREMIER
Table des matières
ZONES FRANCHES DE L’AIN
1° Histoire du Pays de Gex
Table des matières
Dans notre volume: La France veut-elle garder la Savoie? nous avons signalé ce qu’il advint au cours des siècles du Pays de Gex, qui fait aujourd’hui partie du département de l’Ain.
Le Pays de Gex, avant 1814, était borné au nord par le pays de Vaud, à l’est par Vaud, le lac Léman et les parcelles genevoises, au sud par le Rhône et la Savoie, à l’ouest par la crête du Jura.
Nous avons vu qu’après avoir appartenu pendant plus de deux siècles à la maison de Savoie, le duc Charles III, aussi incapable que querelleur, se l’était laissé enlever par les Bernois (1536). Restitué à Emmanuel-Philibert par le traité de Lausanne du 30 octobre 1564 , le pays de Gex fut cédé par son successeur, Charles-Emmanuel 1er, à Henri IV, roi de France, par le traité de Lyon du 17 janvier 1601 .
En 1789, au moment de la constitution des départements français, le pays de Gex fut incorporé dans le département de l’Ain. Il en fut distrait, en 1798, pour faire partie du département du Léman, créé après la réunion de Genève à la France . Mais Genève ayant repris son indépendance le 31 décembre 1813, le pays de Gex fut à nouveau réuni au département de l’Ain dont il fait définitivement partie.
2° Origines de la zone franche du pays de Gex
Table des matières
Lors de leur annexion à la France en 1601, les Gessiens, estimant trop lourdes les charges qu’ils avaient à supporter, demandèrent la suppression de certaines taxes. Henri IV, en leur accordant satisfaction trois ans plus tard, créa pour eux une véritable situation d’exception. Leur privilège, supprimé par Louis XIII, rétabli en 1724 par Louis XV, fut à nouveau supprimé par Louis XVI dès son avènement au trône, en 1774. Mais en raison de la situation de ce pays, enclavé dans les terres de Genève, de la Suisse et de la Savoie, la perception des droits d’entrée et de sortie ainsi que des impôts indirects était rendue difficile. Louis XVI ne tarda pas à s’en apercevoir et faisant droit à un message des habitants du pays de Gex (31 mars 1775), leur donna un semblant de satisfaction par un édit dans lequel il réputa cette contrée pays étranger. Il supprima les bureaux de traite [douane] situés à l’intérieur du pays de Gex et sur les frontières limitrophes des terres de Genève, Suisse et Savoie, pour les reporter sur la frontière limitrophe aux autres provinces du royaume de France.
Ces franchises étaient plus apparentes que réelles. En ce qui concernait les relations du pays de Gex avec l’étranger, tous droits de traite [douane] étaient supprimés de même que le privilège de la vente du sel et du tabac, mais moyennant une contribution forfaitaire fixe et annuelle de 30.000 livres et une autre contribution spéciale pour l’entretien des routes. C’était moins une suppression de taxes qu’une modification dans le mode de leur perception. En outre, des droits d’entrée et de sortie étaient fixés pour toutes transactions avec la France.
Quinze ans plus tard, la Constituante incorporait à nouveau le pays de Gex dans le territoire assujetti en reportant les frontières douanières aux frontières politiques de la France (loi du 5 novembre 1790).
Les Gessiens n’étaient pas seuls à regretter la perte de leur privilège douanier. Genève, plus encore, souffrait de cette suppression. Capitale orographique et économique de la région qui l’entoure à l’ouest et au sud, centre industriel et commercial de ces régions dont elle tire les produits agricoles qui lui font défaut, Genève était naturellement amenée à s’opposer à toutes entraves mises entre elle et ses producteurs agricoles ou ses clients commerciaux.
Cela suffit à faire comprendre l’âpreté mise par les émissaires de Genève, lors des Congrès de 1814 et 1815, dans leur revendication des territoires qui l’avoisinaient. Devant le peu de cas que les ambassadeurs des Puissances firent de leurs prétendus droits de possession, les Genevois, obligés de rabattre de leurs prétentions, durent se contenter de réclamer énergiquement l’établissement d’une zone franche économique.
Nous avons vu l’habile Pictet de Rochemont échouer piteusement au Congrès de Paris de 1814. Genève n’obtenait, par le traité du 30 mai, que le droit d’emprunter la route de Versoix dans ses relations avec la Suisse dont elle allait bientôt faire partie, droit qui n’empêchait pas les douaniers français d’y assurer leur service, ce dont ils profitèrent pour visiter les bagages des troupes qui, le 1er juin 1814. se rendirent de Suisse à Genève. Cette curiosité, intempestive et vexante eût été pour tout autre que Pictet un stimulant suffisant pour combattre la Douane française. Lui n’en avait pas besoin. Diplomate de valeur, sachant se plier aux circonstances et saisir au vol celles qui lui étaient propices, il avait assez de volonté pour poursuivre son but, quels que fussent les obstacles et les difficultés. Ce beau caractère n’avait pas besoin d’être stimulé pour servir son pays.
Nous avons vu comment, le traité du 30 mai 1814 ne donnant pas à Genève le pays de Gex, il avait habilement tourné ses batteries pour en supprimer tout au moins les douanes. Le 2 juin, il sollicitait une entrevue de Talleyrand pour l’entretenir de ce projet, mais faute de réponse du Ministre français l’entrevue n’eut point lieu . Obligé, comme le renard de la Fable, de chercher une excuse à sa déconvenue, il écrit à Turrettini:
«Je suis sans réponse de M. de Talleyrand. Comme ses attributions sont sans rapports avec les douanes, et que celles-ci étaient le principal objet de la conférence que je lui demandais, je compte partir après-demain lundi si je ne reçois pas de message de lui et qu’il ne survienne rien de nouveau».
Dès son arrivée à Vienne en octobre, rendu plus prudent, mais non découragé, il reprend ses intrigues afin d’obtenir ce pays de Gex si convoité . Nous avons vu comment échoua l’habile manœuvre qu’il avait imaginée de concert avec son collègue d’Ivernois.
Toutefois, à force de souplesse et de tenacité, ils obtenaient, en même temps que la libre communication entre la ville de Genève et le mandement de Peney, la mise hors douane française de la route de Versoix de manière à assurer, sans visite et sans payement de droits, la liberté des communications commerciales et militaires de Genève avec la Suisse .
Genève ayant été admis au rang de Canton suisse le 19 mai 1815, c’est comme délégué officiel de la confédération que Pictet fut envoyé, en août, au second Congrès de Paris.
Pour la troisième fois, il allait avoir à réclamer le pays de Gex. D’après son mémoire du 16 juillet 1815 sur le désenclavement du Canton de Genève, il voyait «dans cette acquisition (!)
«des avantages déterminants. On peut compter parmi ces
«avantages, écrivait-il, celui d’assurer nos subsistances quelles
«que soient les chances de l’avenir; celui d’augmenter «[nos ressources financières]..; l’avantage d’éloigner de nous la
«première ligne de douanes...» et bien d’autres avantages.
A cette acquisition — à la mode genevoise — du pays de Gex, s’ajoutaient d’autres postulations suisses dont nous n’avons pas à nous occuper ici.
Pictet ne tardait pas à s’apercevoir qu’il lui faudrait réduire ses prétentions sur le pays de Gex.
Comprenant qu’à vouloir trop il risquait de tout perdre, il s’attacha à démontrer la nécessité d opérer la contiguïté entre les cantons suisses de Genève et de Vaud par l’attribution à Genève d’une langue de terre de largeur suffisante le long du lac Léman. C’est ainsi qu’il obtint de faire insérer au protocole du 2 octobre la cession à Genève de Versoix et des communes avoisinantes, avec établissement de la ligne de douanes de la manière la plus convenable au système d’administration des deux pays .
La disgrâce de Talleyrand, son remplacement par le duc de Richelieu (25 septembre) n’avaient pas été étrangers à cet amoindrissement du sacrifice consenti par la France . Le nouveau Ministre des Affaires Etrangères était aussi sympathique aux Plénipotentiaires des Puissances que l’était peu son prédécesseur. Ce fait suffisait à lui seul pour que, dans le pillage organisé de la France, on apportât dès lors quelque tempérament.
Pictet n’aimait guère Talleyrand, mais il se rendait compte que son maintien au pouvoir aurait servi Genève. Aussi ne se louait-il qu’à demi de J’arrivée de Richelieu qu’il estimait cependant. Dans une longue entrevue (le 8 octobre), il mit le nouveau Ministre au courant du régime de l’abonnement existant dans le pays de Gex avant 1789, lui fit observer qu’il y aurait un avantage réciproque pour les communes frontières à le rétablir, que cela faciliterait les échanges et le commerce des denrées. «En dehors du Jura et le long du Doubs, vous auriez une excellente ligne [de douanes] que vous n’avez pas plus près de la Suisse, lui dit-il».
Fort de cet entretien, deux jours après, il rédigeait un Projet de cession d’une portion du pays de Gex et constitution d’une zone douanière entre Genève et Bâle . On y lit: «Il est convenu que les douanes françaises seront établies à l’occident du Jura, le long du Doubs...». Le 18, il écrivait à Wyss, Président de la Diète suisse:
«Hier, Castlereagh qui m’avait appointé à onze heures, m’écouta fort bien sur la grande importance qu’il y avait pour la Suisse d’écarter les douanes sur toutes ses frontières. J’invoquai les principes libéraux, je fis valoir la disparité des positions: point de douanes d’un côté , et les douanes les plus vexatoires de l’autre, je dis que cela établissait une petite guerre sourde et continue, que c’était une source intarissable de querelles et d’incidents, et de soupçons, et de reproches et d’inimitiés.
Je rappelai l’exemple du pays de Gex qui a été trente ans sous le régime de l’abonnement libre que jé voulais étendre à toute la zone, et [que] les gens dudit pays de Gex regrettent encore. Je dis que ce bienfait vaudrait mieux que le don d’une province et que j’espérais le voir étendre à la frontière sarde. Il ne me fit pas une seule objection, il parut goûter l’idée et l’avoir déjà ruminée d’après ma rédaction. Il dit seulement qu’il faudrait voir ce que les Français diraient. Je lui observai que Richelieu y paraissait disposé ».
Dans une lettre à Turrettini, le lendemain, il confirmait en ces termes son entretien avec lord Castlereagh:
«Celui-ci m’écouta avec attention sur la grande convenance qu’il y avait pour la Suisse à écarter les douanes comme dans mon projet de rédaction que Wessemberg avait adopté et présenté aux quatre ministres. Si Richelieu devait y faire des objections, je lui faisais remarquer que la partie n’était pas égale entre la Suisse et la France, que la première n’avait pas de douanes et que la seconde en avait de très vexatoires (ainsi que le Piémont, dont j’eus soin de caractériser fortement la législation commerciale). Je représentai que c’était une source intarissable de querelles, d’incidents, de reproches, de soupçons et d’inimitiés, que cela empoisonnait une zone de la population dans les deux pays».
Pictet rappelait opportunément le protocole du 2 octobre:
«Enfin, écrit-il le 1er novembre, je me suis servi avec tous (Capo d’Istria compris) des termes que j’ai fait insérer dans les bases, relativement aux douanes... «la plus convenable au système d’administration des deux pays». J’ai argumenté de l’exemple des quinze années pendant lesquelles le pays de Gex avait été abonné, de l’opinion des experts consignée dans divers mémoires des fermiers généraux, et qui démontraient que c’était même l’avantage du fisc, des regrets que ce régime avait laissés dans le pays de Gex qu’il avait fait prospérer, etc.».
Mais si les Plénipotentiaires des Alliés se laissaient volontiers convaincre, il n’en était pas de même des Ministres français:
«Comme qu’on fasse et où qu’on se recule, disait Richelieu, la
«ligne des douanes sera quelque part, et là se renouvelleront
«tous les inconvénients dont vous parlez». Le Ministre des finances était encore plus revêche, si l’on en juge par ces mots de Pictet: «Toujours des accrocs et des inquiétudes. Il paraît
«que le Ministre des finances a houspillé Richelieu sur le recu-
«lement des douanes et l’a accusé d’abandonner les intérêts
«des finances de la France ».
Un député français, le baron Girod de l’Ain qui, «désolé de n’être pas Suisse... accablait alors Pictet de lettres et de visites.... » , lui procura un mémoire daté de 1758, relatif au pays de Gex, lequel mémoire démontrait qu’il y avait avantage pour le Trésor, pour les habitants, pour les voisins, et par conséquent pour la bonne harmonie, dans ce reculement des douanes.
Pictet songea à utiliser au mieux le concours du baron Girod. Tandis que le baron s’employait à triompher de l’opposition du Ministre des finances français, Capo d’Istria, en relations intimes avec Richelieu, travaillait de son côté le Ministre des affaires étrangères. Ces démarches aboutissaient bientôt à une demi satisfaction. Ce n’était pas l’éloignement des douanes sur toute l’étendue des frontières suisses, ainsi que le désirait la Confédération, mais du moins tout le pays de Gex était mis hors douane française par le report de la ligne à l’ouest du Jura. La zone Franche du pays de Gex était créée.
Le traité du 20 novembre 1815 constitue la base juridique de ses franchises actuelles.
3° Observations sur la Vallée de la Valserine appelée communément «Pays Franc»
Table des matières
La zone douanière de l’Ain s’étend actuellement sur tout l’arrondissement de Gex. Or, la vallée comprise entre la rive gauche de la Valserine et la crête du Jura faisait partie du Bugey, réuni à la France en 1601 et soumis, depuis cette époque jusqu’ en 1815, au régime intérieur des autres provinces françaises, tandis que le pays de Gex, bien que réuni à la France en même temps que le Bugey, bénéficia de franchises à diverses époques, ainsi que nous l’avons vu.
Le traité du 20 novembre, en déclarant que la ligne de douanes françaises serait placée à l’ouest du Jura, fixait-il l’établissement de cette ligne à la crête du Jura ou au bas du versant ouest?
Pour M. Debussy, rapporteur de la Commission des douanes à la Chambre des députés en 1905, la partie située entre la crête du Jura et la rivière de la Valserine doit être comprise dans la zone résultant du traité. Comme preuve à l’appui de sa thèse, il cite ce fait qu’une carte de la République de Genève et des zones, dressée en 1816, comprend cette région dans la teinte affectée à la zone de Gex. Cela ne nous paraît pas une preuve convaincante. Peut-on tirer un argument suffisant du dessin d’une carte? Nous-même ne discutons-nous pas la ligne méridionale de neutralité politique de la Savoie, qu’on traçait de Lescheraines à Viviers, alors que nous estimons que le texte des traités l’établit plus au nord, de Lescheraines à Brison-Saint-Innocent? Nous connaissons d’autres cartes plus récentes témoignant que ceux qui les dessinèrent prenaient leurs désirs pour des réalités!
Nous partageons l’avis des auteurs qui affirment que, dans cette petite région, la franchise n’était que tolérance administrative, rien autre, jusqu’au jour où la loi de 1897 l’établit en droit .
Quoi qu’il en soit, un arrêté du Conseil d’Etat, du 6 avril 1819, avait indiqué que l’arrondissement de Gex entier devait rester en dehors de la ligne de douanes. Le règlement de l’administration des douanes, qui suivit cet arrêté, parle lui-même indistinctement du pays de Gex et de l’arrondissement de Gex. Ce qui est certain, c’est qu’étant donnée la difficulté qu’aurait présentée la surveillance le long des crêtes du Jura, l’Administration des douanes considérait cette région comme incorporée dans la zone franche. Une circulaire ministérielle, le 24 avril 1822, vint la replacer dans le territoire assujetti. Une surveillance active s’exerça: des fraudeurs, contestant la légalité des saisies dont ils avaient été l’objet, en appelèrent aux tribunaux qui donnèrent gain de cause à l’Administration des douanes .
Les populations s’émurent. Le Conseil Général de l’Ain protesta contre la suppression de ce qu’il appelait des franchises «légales et légitimes». Il prétendit que les «habitants, s’ils étaient dépouillés de ce droit (!), seraient réduits à la misère». Bref, ces franchises furent rétablies en 1830.
En 1897, elles faillirent être à nouveau supprimées. Le projet de déplacement de la frontière économique était déjà en préparation. Les intérêts menacés s’agitèrent. De vives protestations se firent entendre. La réforme, plus vigoureusement combattue que défendue, fut abandonnée. Par une contradiction bizarre, le privilège fut au contraire consolidé cette même année par un texte formel et précis:
«La partie de la vallée de la Valserine, comprise entre la rive gauche de cette rivière et la crête du Jura, sera assujettie au même régime que le pays de Gex proprement dit, tant que la ligne des douanes ne sera pas reportée à la frontière du pays de Gex» .
Il s’en suit que, née du traité international du 20 novembre 1815, comme le prétendaient les représentants de l’Ain ou d’une tolérance de l’Administration, comme nous l’estimons, la zone de la Valserine est aujourd’hui consacrée par une Loi française et fait corps avec la zone du pays de Gex.
CHAPITRE II
Table des matières
ZONES DE LA HAUTE-SAVOIE
1° Origines de la zone sarde
Table des matières
Bornée à l’est par les Alpes infranchissables, la Savoie était fatalement amenée à établir ses tractations commerciales avec Genève et avec la France. Dans notre volume La France veut-elle garder la Savoie? nous avons analysé les faits historiques amenant ces pays limitrophes à conclure des accords de commerce. Nous énumérerons ces traités au chapitre des relations économiques des zones franches savoyardes avec la Suisse. La plupart favorisaient Genève, soit qu’ils aient été signés sous la pression d’un Etat puissant, comme ce fut le cas pour celui du 21 juillet 1603 , soit qu’ils aient été obtenus par l’habile diplomatie genevoise, comme celui du 3 juin 1754 qui consacrait, dans son article 14, les privilèges accordés précédemment aux citoyens genevois. Voyons maintenant ce qui se passa en 1814.
Le territoire genevois était à ce moment composé de fragments épars qui ne pouvaient communiquer avec la ville qu’en empruntant le territoire étranger. Ces diverses enclaves étaient séparées par des terres françaises ou savoyardes .
Le désir «d’arrondir» Genève pour la désenclaver obligeait Pictet à travailler avec une égale ardeur à éloigner les douanes de France et les douanes de Savoie. Nous avons vu ce qu’il fit pour les premières, voyons ce qu’il fit pour les autres.
Dans les instructions à lui remises par le Conseil d’Etat de Genève, le 3 août 1815, il était écrit:
«Dans le cas où tous vos efforts pour obtenir la possession de Chêne Thônex et le désenclavement de Jussy seraient inutiles, vous vous attacheriez à négocier l’éloignement des douanes piémontaises à une distance de notre ville qui adoucît ou fît cesser les inconvénients que nous en éprouvons.»
Le jour même où le duc de Richelieu cédait enfin sur la question des douanes du pays de Gex, Pictet, par l’intermédiaire de ses puissants soutiens, faisait insérer au protocole de la conférence du 3 novembre:
«Le gouvernement français ayant consenti à reculer la ligne des douanes des frontières de la Suisse du côté du Jura, les cabinets des Cours réunies emploieront leurs bons offices pour engager Sa Majesté Sarde à les faire reculer également du côté de la Savoie, au moins au delà d’une lieue de la frontière suisse, et en dehors des Voirons, de Salève et des monts de Sion et du Vuache.»
Un extrait de ce protocole fut communiqué par les Plénipotentiaires à Pictet qui, en leur accusant réception, insistait vivement pour qu’il fût statué sans retard, et soumettait à Capo d’Istria un projet de traité qui, à l’article V, contenait la mention suivante:
«En conséquence du vœu manifesté par les cabinets des puissances intervenantes, le service des douanes sardes ne pourra être en activité qu’à une distance de plus d’une lieue de la frontière suisse. Ce service ne pourra avoir lieu ni sur le lac Léman ni en dedans du bassin de montagnes que forment les Voirons, Salève, le Mont de Sion et le Vuache.»
Contrairement à son souhait, la question ne fut pas solutionnée.
Pictet allait avoir à s’en occuper à nouveau dans sa mission à Turin, en janvier 1816. Cela n’allait pas sans difficulté, car si le recul des douanes sardes était en principe latent dans le protocole du 3 novembre, ce même protocole mentionnait aussi la rétrocession au roi de Sardaigne du littoral attribué à Genève par le traité de Vienne. Tout était lié ; l’arrangement territorial venant à manquer, le reculement des douanes sardes se trouvait par là même extrêmement compromis.
Nous avons vu comment l’habile Pictet se tira de ce mauvais pas et parvint à obtenir le désenclavement du mandement genevois de Jussy, tout en conservant à sa patrie les communes sardes placées entre le Rhône et l’Arve, à l’exception de Saint-Julien et des villages situés au pied du Salève.
Nous croyons devoir ouvrir ici une parenthèse. Des historiens, animés de la plus grande loyauté, peuvent parfois commettre des erreurs en consultant les textes les plus officiels. Dans notre volume La France veut-elle garder la Savoie? nous avons fait remarquer que le texte sarde et le texte suisse du premier protocole du 29 mars 1815 diffèrent au point que l’article 1er a prêté et prête encore à de vives controverses au sujet du retrait des troupes sardes et de leur passage au travers du Valais. C’est pour cela qu’en annexes, nous avons cru devoir donner les deux textes. Le protocole du 3 novembre nous a bien autrement frappé. A l’article 5 du texte officiel sarde, il manque deux alinéas et ce sont précisément ceux qui ont le plus d’importance:
Par le deuxième protocole du 29 mars 1815, le roi de Sardaigne avait cédé au canton de Genève le territoire sarde compris entre le lac Léman (de Vesenaz à Hermance) et la route de Genève-Evian. C’est ce territoire qu’on appelait le littoral dans les tractations. L’article 80 du traité de Vienne (9 juin 1815) avait confirmé cette cession . Mais Genève qui désirait surtout se relier à sa terre de Jussy, véritable enclave en plein Chablais savoyard, accepta de rétrocéder «le littoral» contre les communes de Chêne-Thonex et quelques autres nécessaires à ce désenclavement de Jussy. Nous venons de rappeler que, Pictet obtint l’un sans rendre l’autre, La diplomatie sarde, battue par la diplomatie genevoise, a-t-elle jugé bon de ne point raviver le souvenir de sa défaite entaillant dans le texte du protocole du 3 novembre 1815? La suppression est-elle due, au contraire, au jurisconsulte et diplomate allemand Martens que le secrétaire d’Etat sarde cite comme référence? Nous ne savons. Ne cherchons pas où est la duplicité diplomatique, le fait brutal seul nous intéresse. Il nous servira d’excuse, au besoin, si nous avons commis involontairement quelques erreurs au cours de nos laborieuses recherches.
En ce qui concerne les douanes, les instructions remises à Pictet par le Directoire Fédéral, le 27 décembre 1815, étaient très nettes; elles étaient ainsi conçues:
Douanes
«Le protocole du 3 novembre en a fixé le reculement à une lieue au moins des frontières. La lieue piémontaise, comme la plus grande, est celle dont il doit être question ici. M. Pictet fera tous ses efforts pour obtenir que les douanes soient éloignées du lac, c’est-à-dire, qu’il ne se fasse pas de service ni sur le lac même, ni dans l’intervalle entre Hermance et Saint-Gingolph. En cas de refus absolu, il cherchera à obtenir tous les allégements possibles. Il s’emploiera avec zèle afin de procurer de la même manière le reculement des douanes en faveur des cantons du Valais et du Tessin, spécialement du côté de Saint-Gingolph. »
A peine arrivé à Turin, le 11 janvier 1816, il rend visite aux deux plénipotentiaires sardes, les chevaliers Montiglio et Collegno et aux Ministres. Rendant compte de ces visites, il écrit:
«Nous avons commencé par visiter Montiglio. Nous parlàmes douanes. Il me parut entrevoir de grandes difficultés de ce côté-là. J’eus soin de vanter convenablement les effets qu’avait produits sur notre autre frontière le système de l’abonnement . Je lui fis observer que, dans l’état actuel des choses, tout le fardeau retombait sur leurs propres sujets, à cause de la concurrence que nos autres voisins leur faisaient, au plus grand profit de nos consommateurs. Sur ce point, il fut de mon avis.
Nous avons rendu visite en blanc à Collegno. Nous avons été reçus par le Ministre des finances, qui est, en même temps, celui des douanes. Je ne pouvais proprement aborder ce point avec lui, mais il suffit pour le moment que j’aie fait sa connaissance. Nous pourrons y revenir plus tard.»
Les discussions officielles avec les deux plénipotentiaires sardes étant ouvertes, le 17 janvier, il écrit à Turrettini:
«Nous avons abordé la question des douanes. Ils ont démontré ou ont prétendu démontrer qu’une ligne de vingt-cinq lieues de frontières résultait de l’acte du 3 , interprété dans son sens littéral, attendu qu’on était obligé de rétrograder fortement vers l’intérieur de la Savoie pour pouvoir trouver une bonne ligne de démarcation. Ils me l’ont fait voir sur la carte et ils ont exclu l’éventualité de «l’abonnement» comme étant préjudiciable à trop d’intérêts individuels pour avoir chance d’être acceptée, sans parler de l’aversion nationale pour tout ce qui est innovation.»
Et plus loin, après le récit de la vive discussion:
«Pour couper court, ils offrirent Meinier-Choulex, et même ils ne parurent pas opposés à lâcher quelque chose en sus, à l’est, et à nous laisser une petite portion du littoral, avec la ligne des douanes le long du lac, entre le dernier quartier du désenclavement de Jussy et les Voirons, sur le pont d’Etrembières. par derrière le Salève, jusqu’au Châble, et de là, en suivant la meilleure ligne que faire se pourra, jusqu’au Rhône.
Je pourrai espérer, ajoutèrent-ils, d’obtenir toutes les facilités possibles pour les habitants du canton de Genève, quant aux questions se rattachant aux douanes, ainsi que toutes sortes de subsistances.»
Deux jours après, il parle d’un «engagement des plus vifs» qu’il a eu avec les Plénipotentiaires sardes.
Dans cet «engagement» Pictet avait, tour à tour, usé de bonnes paroles et de menaces. Pour triompher de l’opposition sarde, il avait insinué que les «quatre grands ministres» des Puissances étaient prêts à soutenir ses revendications, «la sécurité de la Confédération intéressant l’Europe entière». Avec une dissimulation dont il se flattait, il amena ses interlocuteurs à lui proposer telles conditions que lui-même avait conçues. La discussion pourtant faillit ne point aboutir en raison des droits revendiqués par la Sardaigne sur les villages situés au pied du Salève et Pictet écrit:
«Voyant enfin qu’ils attachaient à la possession du Salève un prix extrême, et que je ne parviendrais probablement jamais à les faire sortir de là, réfléchissant en outre qu’en définitive j’étais autorisé à leur faire cette concession, je leur dis que s’ils me donnaient comme limites le Foron, de l’Arve jusqu’à Cornière, à partir de là, le chemin qui passe entre Carra et Ville-la-Grand et côtoie le Foron jusqu’à l’endroit où il rejoint notre territoire, enfin le ruisseau de l’Hermance jusqu’ au lac, j’essaierais d’obtenir à Zurich que l’on renonçât au Salève et à la route, tout en réservant cependant Evordes et Veyrier sur lesquels la route devrait passer. Je posai, en outre, pour conditions:
1° Que la ligne des douanes serait placée le long du Vuache et du Mont de Sion, à l’intérieur , au Châble; derrière le Salève, le long du Viaison; à Etrembières, Annemasse, Ville-la-Grand, Juvigny, Machilly. Douvaine et vieillerie.
2° Qu’en tout temps, il serait permis d’exporter, de Savoie sur Genève, toute espèce de subsistances, franches de droit, pour la consommation de la ville et du canton.
3° Que toutes les propriétés foncières actuellement possédées par des Genevois pourraient être vendues à qui que ce fût...
Ils restèrent un moment étourdis du coup...
Ils se récrièrent contre la disproportion exagérée entre mes demandes d’une part et mes offres de l’autre...
Bref, désespérant d’obtenir à meilleur compte le Salève et la route, ils finirent par dire oui...
Quelques mots maintenant quant aux douanes:
1° Le texte de l’acte du 3 novembre est en contradiction avec la supposition d’après laquelle la ligne des douanes serait reculée à une lieue de la frontière de la Confédération, au sud, partout, sauf en Savoie.
2° L’esprit dudit acte indique qu’on n’a eu en vue que Genève en le rédigeant. Ce fut par suite de la circonstance de la retraite opérée par la France que la même chose fut stipulée du côté de la Savoie, mais il est évident que cela ne pouvait se rapporter qu’à Genève.
Le 23 janvier il écrit:
«Nous avons réglé ce qui concerne la ligne des douanes. Elle part de Cologny (sur le Rhône) et passe par Valleiry, Chénex, l’Eluiset, le Châble, le Sappey, Esserts, Etrembières, Annemasse, Ville-la-Grand, Juvigny, le Foron, Machilly, Douvaine et le bord du lac. Nous attendrons, pour décider entre Tour-Ronde et Meillerie, de savoir si les gens du Valais viennent ou non. Ils n’ont pas positivement consenti à étendre l’application du principe jusqu’à cet endroit-là, attendu qu’ils nient que l’acte du 3 novembre ait été entendu de cette façon. Je vous ai déjà dit ma manière de voir sur ce point. Le lac entièrement libre. Ils étaient très préoccupés d’empêcher les abus dans la zone qui s’étendra entre leurs ports et le territoire genevois.
«Je me suis positivement refusé à admettre aucune ingérence de la part de leurs douaniers, et nous avons fini par tomber d’accord sur un article qui reconnaît un droit d’inspection, à cet égard, aux autorités administratives, afin de prévenir l’établissement, dans la zone, de dépôts de marchandises de contrebande. Ceci est à notre avantage aussi bien qu’au leur».
Et le lendemain:
«En obtenant que la ligne des douanes fût placée sur la rive gauche du Foron (Juvigny seul excepté) j’ai obtenu tout ce qui était possible».
Le 30 janvier:
«Nous avons alors adopté un nouveau tracé pour la ligne de douanes ».
Le 1er février, Pictet établissait un nouveau projet de traité ; dont les articles II et III étaient les suivants:
«Art. II. — Pour rentrer dans le sens du protocole du 3 novembre, relativement aux douanes, en ménageant autant que faire se peut les intérêts de Sa Majesté, les emplacements ci-après sont déterminés pour la ligne des douanes dans le voisinage de Genève et du lac, savoir, à partir du Rhône, à Cologny, Valleiry, Chésenay, l’Eluiset, le Châble, le Sappey, le Viaison, Etrembières, Annemasse, Ville-la-Grand, le Foron, Juvigny-Machilly, Douvaine (N. B. La Tour-Ronde en suspens jusqu’à l’arrivée des Valaisans).
Aucun service de douane ne pourra être fait, ni sur le lac ni dans la zone qui sépare du territoire de Genève la ligne ci-dessus indiquée; il sera néanmoins loisible, en tout temps, aux autorités administratives de Sa Majesté, de prendre les mesures qu’elles jugeront convenables contre l’établissement des dépôts et de stationnement des marchandises dans la dite zone, afin d’empêcher toute contrebande qui pourrait en résulter.
«Art. III. — La sortie de toutes les denrées et productions du duché de Savoie, destinées à la consommation de Genève et du canton, sera libre en tout temps, en exceptant les cas de disette où il serait pris des mesures générales dans le royaume pour prévenir la sortie des grains» .
Ainsi qu’on le voit, dans l’art. II, la finale de l’énumération des communes était restée en suspens pour attendre l’arrivée des envoyés du Valais. Le 17 février, Pictet écrivait:
«Les Valaisans sont tout enchantés sur le reculement des douanes à Meillerie et de l’abolition du service sur le lac. Ils demandent que je leur fasse obtenir la faculté de débarquer, où ils voudront sur la côte de Savoie, les marchandises embarquée au Bouveret. Cela me semblerait une clause de nature à provoquer et faciliter la contrebande plus encore que l’affranchissement du lac ne le fait. Tout au plus pourrait-on réserver quelques cas rares de vents obstinément contraires. Nous verrons... Les Valaisans ne tarissent pas sur les éloges de Genève...»..
Nous avons vu toutes les difficultés qui surgirent au moment d’achever des négociations si patiemment menées. Mais Pictet qui, depuis deux ans, travaillait à acheminer le désenclavement complet du territoire genevois, avait à cœur de parachever son ouvrage. L’éloignement des douanes dans le pays de Gex lui était un précédent précieux pour «se débarrasser de l’autre côté » . Il avait, d’autre part, pour lui le protocole du 3 novembre stipulant l’éloignement des douanes piémontaises. Sa grande habileté fut de l’obtenir sans bourse délier, c’est-à-dire sans rétrocéder le littoral alors que cette rétrocession était l’autre condition positive du dit protocole.
Le traité du 16 mars 1816 créa donc autour de Genève une petite zone sarde exempte de douanes . Elle n’eut pas la dimension espérée tout d’abord par les Genevois. Son étendue est plutôt restreinte: environ 2 à 8 kilomètres de largeur sur 30 kilomètres de longueur. Pictet s’en contenta du moins et donna ainsi la raison de son contentement:
«Ce qui nous importait à Genève était l’arrivage libre en tout temps des denrées pour la consommation du canton. Quant à l’acquit des droits, il aurait été incommode à nos négociants d’avoir à chercher les premiers bureaux à une trop grande distance, pour y remplir les formalités nécessaires au transit ou à l’entrée des marchandises. Un article nous étant promis pour assurer la libre sortie des denrées de Savoie, s’obstiner à imposer au roi l’obligation de retirer ses douanes au delà des montagnes, aurait été montrer seulement de la mauvaise volonté, puisqu’aucun motif raisonnable n’aurait pu expliquer cette raideur-là. En fixant la ligne telle qu’elle est déterminée dans le traité, en affranchissant le lac de tout service de douanes, ainsi que la zone qui nous sépare de la ligne des bureaux; en appliquant par extension, au poste de Saint-Gingolph, une facilité que les termes du protocole semblaient borner au territoire voisin de Genève, j’ai tiré, je crois, de la promesse des bons offices des Puissances, tout le parti qu’on pouvait raisonnablement en espérer sur ce point ».
Il serait ridicule de vouloir amoindrir le rôle de Pictet en 1816. Le traité du 16 mars est son œuvre. Les accords antérieurs, que nous avons énumérés au début de ce chapitre, avaient établi la liberté des échanges entre la Savoie et Genève. Ce nouveau traité devait évidemment faciliter encore plus les relations entre ces deux régions voisines. Remarquons — car ceci est très important — que le canton de Genève n’avait pas de douanes, et que ce n’était pas l’un des moindres arguments dont avait usé le représentant de la Confédération pour obtenir satisfaction. Le roi de Sardaigne, en acceptant sur son territoire de Savoie la création d’une zone franche basée sur le principe de la réciprocité, faisait donc œuvre profitable surtout au canton de Genève. Cela n’allait pas, du reste, sans inconvénient pour l’administration sarde si l’on en juge par la sévérité du règlement que la Cour de Sardaigne édicta six ans plus tard .
La petite zone sarde, issue du traité du 16 mars 1816, est donc moins le résultat du protocole international du 3 novembre 1815 que les deux contractants ont modifié, que le résultat d’une convention entre deux nations alors voisines sur la frontière de Savoie: la Sardaigne et la Confédération Helvétique,
Pour être complet, ajoutons que les habitants de cette petite zone sarde prirent part, en votant «oui et zone» au plébiscite de 1860 qui fut la raison déterminante de la création de la zone d’annexion dont nous parlons ci-après.
2° La Zone de Saint-Gingolph.
Table des matières
La bourgade de Saint-Gingolph, gracieusement assise sur la rive sud est du Léman, a été fondée au commencement du IXe siècle. Ainsi que nous l’avons vu dans l’aperçu historique donné dans notre premier volume, le village de Saint-Gingolph, tout entier savoyard jusqu’en 1536, passe de cette époque à 1569 sous la domination des Seigneurs du Valais. A ce moment le duc Emmanuel-Philibert, pour se défendre contre l’invasion bernoise, accepte de régulariser la cession aux Valaisans d’une partie de ses Etats. Le traité qu’il signe avec eux le 4 mars, à Thonon, fixe comme ligne frontière le torrent de la Morge qui traverse le village de Saint-Gingolph en le partageant en deux parts à peu près égales. Une partie reste donc au Valais, l’autre rentre dans le domaine du duc de Savoie. Dès lors, cette partie savoyarde subit toutes les vicissitudes et tous les changements politiques de la Savoie. En 1794, la Révolution française établit à Saint-Gingolph un bureau de douanes et une brigade de préposés qui déploie la plus grande sévérité. Il est rigoureusement interdit de passer sans acquit, quoi que ce soit, d’une rive à l’autre du torrent qui partage le village. Par décret du 23 thermidor an II, le Comité du Salut public accorde aux habitants de la rive droite (Valais) la faculté de transporter chez eux les produits de leurs propriétés situées en territoire français. Nous avons vu que l’art. III du traité de Turin, du 26 mars 1816, signé entre le Roi de Sardaigne et la Confédération suisse, fixa depuis Douvaine et Collongette la ligne des douanes sardes.
«Le long du lac jusqu’à Meillerie pour reprendre ensuite et continuer la frontière par le poste le plus voisin de Saint-Gingolph».
Malgré la précision de ce texte un cordon de douaniers sardes vient bientôt s’établir le long de la Morge de Saint-Gingolph. En 1818 et les années suivantes, il est d’une sévérité inouïe pour les deux sections. C’est alors qu’un membre du gouvernement Valaisan, C. E. Derivaz, châtelain de Saint-Gingolph auquel Charles-Félix avait conféré le titre de comte pour lui et ses descendants, intervient activement auprès de la Cour de Turin. Il fait à juste raison remarquer que l’art. III du traité de 1816 n’est pas respecté et demande énergiquement la suppression du poste de douanes sardes situé à Saint-Gingolph même et le recul de la ligne des douanes. La Cour de Turin, après s’être fait longuement prier, tout en prétendant, que cette demande n’était pas fondée en droit, finit par lui accorder satisfaction. Un manifeste de la Royale Chambre des comptes, le 9 septembre 1829, créa, à l’instar de la zone sarde établie vers la frontière de Genève, une nouvelle zone franche comprenant l’es communes de Saint-Gingolph et de Novel .
2° Origines de la Zone d’annexion
Table des matières
Dans l’aperçu historique de notre premier volume, nous nous sommes particulièrement étendu sur l’histoire de la réunion de la Savoie à la France en 1860. Nous prions donc le lecteur de se reporter à ces pages pour bien comprendre la façon dont Napoléon III fut amené, à cette époque, à créer une nouvelle zone franche de dimensions beaucoup plus grandes que celles de la petite zone sarde.
La paix de Villafranca, qui termina la guerre d’Italie, en 1859, n’avait, pas donné au Piémont la Vénerie dont la conquête avait été promise par Napoléon III à Cavour lors de l’entrevue de Plombières. Dès, lors l’Empereur avait virtuellement renoncé à revendiquer Nice et la Savoie.
Lorsque, peu de temps après, les populations de l’Italie centrale demandèrent leur annexion au royaume de Sardaigne, Napoléon III comprit que le jeune Etat voisin, à l’Unité duquel il avait largement contribué pouvait devenir redoutable. Il voulut donner à la France une frontière forte en face de ce royaume de Sardaigne qui devenait une grande nation. S’appuyant sur le fait que la division territoriale, telle qu’elle avait été organisée par le traité de Villafranca, n’était pas respectée, fort aussi des sentiments des populations, Napoléon III exigea de Victor-Emmanuel l’exécution de la promesse de Plombières: la cession de Nice et de la Savoie à laquelle il n’avait que momentanément renoncé.
Il avisa le cabinet sarde de son intention, en cas de refus de cession de la Savoie, de retirer les divisions françaises qui protégeaient le Piémont contre un retour offensif de l’Autriche. Cette menace impliquait la rupture éventuelle de l’alliance entre les deux pays. Cavour répondit que «Pour les peuples
«comme pour les individus, il y a des circonstances où la voix
«de l’honneur doit parler plus haut que celle de la prudence».
Au fond, ce n’était que de la littérature, car Cavour était disposé à céder et voulait seulement avoir l’air d’y être contraint.
L’émotion, en Piémont, fut profonde. L’alternative était cruelle: perdre l’antique berceau de la maison régnante ou reprendre la guerre avec l’Autriche, sans aide cette fois. Il fallait à tout prix accepter le sacrifice territorial pour conserver l’appui du protecteur puissant. Aussi, le roi de Sardaigne renonça-t-il à ses droits sur la Savoie et Nice. Mais soit qu’il voulût garantir son gouvernement contre une opposition parlementaire probable, soit que le principe des nationalités invoqué pour annexer la Toscane, Parme, etc., ne pût être dénié aux autres terres de son royaume, le roi ajouta que cette réunion à la France serait effectuée sans mille contrainte de la volonté des populations. Le traité de cession fut signé par Napoléon III et Victor-Emmanuel II le 24 mars 1800.
L’article 7 prévoyait que le traité ne deviendrait exécutoire pour la Sardaigne qu’après sanction du Parlement sarde, sanction ajournée jusqu’à ce que les populations aient été consultées.
En somme le roi seul s’était engagé ; il laissait au Parlement sarde la faculté d’agréer ou de rejeter le traité, de tenir compte ou non de la volonté exprimée par les populations. Nous avons vu que le débat eut lieu le 26 mai et qu’il fallut tout le talent d’un Cavour pour triompher de l’opposition fomentée par l’ancien ministre Rattazzi.
Cette procédure peut-elle soulever des discussions en droit international et restreindre plus ou moins la valeur du plébiscite qui intervint le 22 avril? Nous ne le croyons pas.
Contentons-nous pour l’instant d’examiner comment celui-ci fut préparé.
Nous avons vu, au chapitre de la Neutralité politique de la Savoie , qu’escomptant de la générosité de l’empereur la rétrocession du Chablais et du Faucigny, la Suisse avait recherché l’appui des Puissances pour faire pression au besoin sur Napoléon III. A cet effet, elle avait délégué à Londres, comme fondé de pouvoir extraordinaire, le professeur William de la Rive, cousin de Cavour, Genevois de grand talent, qui allait jusqu’à affirmer que c’en était fait de la neutralité suisse si la Savoie neutralisée était remise à la France.
En même temps, on envoyait des émissaires en Chablais et en Faucigny pour y susciter un mouvement séparatiste. A profusion, on répandait une brochure de ce même de la Rive , dans laquelle l’auteur insistait sur les relations entre ces provinces et Genève:
«Si, disait-il, de semblables relations se sont établies entre la Suisse et la Savoie séparées, combien ne se resserreraient-elles pas par l’union des deux pays? Les douanes supprimées, quelle barrière de moins! Le Faucigny et le Chablais trouveraient à Genève à la fois, le marché, les capitaux et le crédit dont un pays agricole a besoin pour prospérer. La terre, cultivée dans de meilleures conditions économiques, rapporterait plus. Ce qui sert à la cultiver ou à l’améliorer, les outils, le sel coûterait moins; comme aussi les denrées nécessaires à la nourriture, les étoffes et le tabac. Les impôts seraient simplifiés et allégés, ils seraient dépensés, en entier, dans le pays et pour le pays. Le plus lourd des impôts qui existent actuellement en Savoie, la conscription, ne pèse pas sur la Suisse. Je n’en dirai pas davantage; les Savoisiens qui liront ces pages n’ont pas besoin d’être renseignés sur un sujet qu’ils connaissent très bien. Ils savent tous à quel point la réunion du Chablais et du Faucigny à la Suisse serait favorable aux intérêts matériels de ces deux provinces...».
Les populations de ces provinces dont les sympathies allaient évidemment à la France avaient, en effet, leurs relations commerciales avec Genève. L’union à la Confédération, c’était la suppression des barrières de douanes qui séparaient producteurs et consommateurs, fournisseurs et clients. Placés entre leurs sentiments et leurs intérêts, nos bons Savoyards prêtèrent l’oreille, assez volontiers, à de telles suggestions. On multipliait les réunions publiques, des pétitions circulaient, on les publiait dans les journaux suisses, anglais, piémontais, afin d’impressionner l’opinion européenne par le nombre de leurs signataires. Mais de bons esprits, et parmi eux, au premier rang, les habitants de Saint-Julien dont les ancêtres avaient failli, pourtant, être helvétisés malgré eux, par convention internationale en 1815, ne semblaient pas autrement flattés de devenir Suisses.
Dans la Savoie du Sud comme dans celle du Nord, on s’agita. Les partis politiques, jusqu’alors assez divisés, se groupèrent: démocrates et conservateurs s’unirent pour écarter «l’infernal morcellement de notre petite patrie». L’ex-député démocrate, Jacquier-Chatrier, qui, au conseil divisionnaire d’Annecy et au Parlement de Turin, avait traité avec compétence les questions douanières et financières, par une campagne de presse fort active , développa l’idée d’un régime douanier analogue à celui du pays de Gex et imagina la formule «France et Zone» qui devait bientôt rallier tous les suffrages du Chablais et du Faucigny .
Napoléon III, tenu au courant de cette agitation, dut renoncer à son projet de détacher ces provinces en faveur de la Suisse à laquelle il était redevable de l’avoir accueilli pendant les années d’exil, et à laquelle il reprochait maintenant l’attitude de ses représentants à Londres et à Turin, ainsi que l’arrogance de son gouvernement. A Berne, en effet, le Conseil fédéral parlait de mobiliser l’armée et d’occuper militairement le Chablais et le Faucigny et l’aurait fait sans doute si l’Angleterre, d’abord franchement hostile à la France, ne s’était peu à peu désintéressée de la question .
Le 11 mars, un directeur de journal savoyard , accouru à Paris, put écrire à Jacquier-Chatrier:
«Je suis en position de vous rassurer contre le démembrement de la Savoie et de vous garantir en même temps que vous serez organisés comme Gex même; si l’on fait voter, ce que je ne crois pas, j’ai la parole de M. Thouvenel que l’on permettra pour vos provinces le vote pour la France avec zone suisse. Si j’ai nommé le ministre, c’est pour vous seulement, mais vous êtes autorisé à divulguer le surplus. Contre nous, la Suisse a été bien près de réussir dans ses convoitises. Il y avait presque des engagements et nous avons bien fait de nous remuer tous».
Dans sa circulaire du 13 mars 1860 aux représentants de la France près des puissances signataires des traités de Vienne, le ministre français des affaires étrangères, Thouvenel écrivait:
«La cession.... demeurera donc exempte de toute violence comme de toute contrainte: notre ferme intention, en outre est de la combiner, pour ce qui concerne les territoires de la Savoie soumis à une neutralisation éventuelle, de manière à ne léser aucun droit acquis, à ne porter atteinte à aucun intérêt légitime».
La délégation savoyarde, comprenant quarante et un notables de toute la Savoie, reçue par l’Empereur le 20 mars, remit à celui-ci les adresses des conseils municipaux et du barreau de Chambéry, ainsi qu’un mémoire demandant: 1° annexion de la Savoie à la France, exécutée immédiatement; 2° point de démembrement, la Savoie entière; 3° le régime douanier du pays de Gex pour le Faucigny, le Chablais et la partie du Genevois au nord des Usses.
Les délégués, à l’unanimité, affirmaient que l’assurance de la zone douanière garantirait à la France la presque généralité des suffrages, malgré les menées genevoises .
D’autre part, le préfet de l’Ain avait envoyé au gouvernement français un rapport dans lequel il disait:
«Les provinces septentrionales qui rentrent dans le bassin suisse du Léman ont leurs intérêts économiques à Genève, qui est leur marché naturel, leur capitale commerciale; elles redoutent, dans l’hypothèse de l’annexion, que la douane française, plus sévère et plus prohibitive que la douane sarde, ne vienne rompre ou contrarier des relations anciennes jugées indispensables à la prospérité mutuelle des deux pays.
Mais il serait facile à la France de donner satisfaction aux intérêts matériels de cette partie de la Savoie et de faire tomber ainsi toute objection, toute résistance à l’annexion. Le régime économique du pays de Gex est un moyen qui se présente naturellement à l’esprit, ce pays se trouvant dans des conditions géographiques identiques à celles du Chablais et du Faucigny. Rien de plus facile, par conséquent, que de concilier les intérêts économiques et les sentiments nationaux de cette partie de la Savoie. Cette idée fait son chemin, et déjà beaucoup d’habitants du nord de la Savoie déclarent qu’ils suivraient très volontiers leurs compatriotes du Midi dans l’annexion projetée, pourvu qu’on maintint la liberté de leurs relations avec Genève en leur accordant le régime adopté pour le pays de Gex».
Napoléon III était partisan convaincu du libre échange en matière de relations internationales de commerce.
Dès lors, il lui en coûtait peu d’accorder la franchise demandée en supprimant les douanes dans la Savoie du Nord puisqu’il croyait fermement que bientôt il n’existerait plus de douanes nulle part, sur le territoire français. Le 5 avril, le ministre des Affaires étrangères, Thouvenel, déclara officiellement que les franchises dont jouissait déjà le pays de Gex seraient assurées au Chablais et au Faucigny.
Le 6 avril, le député de Saint-Julien, H. Pissard, écrivait au gouvernement:
«La promesse de cette zone a suffi à rallier tous les cœurs à la France, malgré l’or et les émissaires de Genève. C’est ce qu’ont prouvé d’une manière éclatante les élections récentes des députés d’Evian, de Thonon, Saint-Jeoire, Bonneville, Saint-Julien, tous partisans de France et zone.
La zone est tracée par la nature et les prétentions suisses; elle va jusqu’aux Usses, par le col de la Seigne, la crête des montagnes entre le Faucigny et la Haute-Savoie et le Genevois jusqu’au plateau des Bornes au-dessus de la Roche; de là, elle rejoint les Usses et va au Rhône par Cruseilles et Frangy, pour aboutir au-dessus de Sesseyl. Les populations ont reçu cette espérance de M. Thouvenel, par leurs députés à Paris. Elles en attendent la réalisation. Cruseilles s’était rangé du côté de la Suisse. J’ai écrit qu’on aurait la zone jusqu’aux Usses; aussitôt tous les chefs de famille ont signé une pétition en faveur de France et zone».
Le 10 avril, Thouvenel fit connaître que la ligne de la zone comprendrait aussi la partie du Genevois qui constitue le bassin de Saint-Julien. Enfin, le 18 avril, il donna satisfaction au vœu exprimé par H. Pissard en lui faisant savoir que le bassin de Saint-Julien s’étendrait jusqu’aux Usses .
Les Intendants sardes et le Gouverneur de la province d’Annecy firent connaître aux populations que la franchise douanière était officiellement garantie et que «les votes oui et zone seraient déclarés valables et considérés comme affirmatifs ».
Un sénateur, allié de l’empereur, M. Laity, accompagné d’une suite imposante d’ingénieurs et de journalistes envoyés en Savoie tout exprès, parcourut plus particulièrement la région qui devait bénéficier de la franchise, en prenant l’engagement au nom de l’empereur que celle-ci serait accordée. On l’offrit même à l’arrondissement d’Annecy qui déclina cette faveur.
Le vote eut lieu les 22 et 23 avril 1860 .
Ce fut une grandiose et unanime manifestation en faveur de la France.
Nous avons vu que le traité du 24 mars fut ratifié au Parlement italien le 29 mai. Victor-Emmanuel donna sa sanction le 12 juin. Le même jour, le Sénat français ratifia ce traité à l’unanimité. Le sénatus-consulte consacrant officiellement la réunion de la Savoie à la France fut proclamé dans chaque commune. Il stipulait, à l’art. 3, que des décrets impériaux, ayant force de loi, régleraient les diverses mesures relatives à l’assiette des lignes de douanes. Conformément à cet article, Napoléon rendit le jour même le décret créant la nouvelle zone franche de la Haute-Savoie que l’on a appelée communément «la zone d’annexion» .
Ce décret n’était, en résumé, que la consécration du travail préparatoire d’organisation auquel il avait été procédé dès le mois de mars 1860, c’est-à-dire dès la signature du traité de cession et avant le plébiscite. Cela apparaît dans un rapport adressé, par le Directeur des douanes sardes de l’époque, au Directeur général des douanes à Paris.
On ne comprendrait pas, en effet, que la ligne des douanes indiquée au tableau A pût être si rapidement établie, s’il n’y avait pas eu des études préliminaires. Des agents de l’Administration française des douanes l’avaient tracée dans tout son développement en tenant compte des difficultés de surveillance et de la configuration du terrain . Cela est hors de doute, car le 12 juin, jour même où l’on consacrait la réunion de la Savoie à la France, une circulaire de l’Administration des Douanes informait le Service local que «la ligne des douanes devra être placée le 14 au matin sur les nouvelles frontières». Ces frontières étaient déjà connues par conséquent. Mais le tableau A du décret du 12 juin 1860 ne citait que les installations douanières. De là naquit une certaine incertitude sur le mode d’exécution du service douanier. L’Administration locale des douanes interprétant à sa façon le décret du 12 juin considéra comme appartenant au territoire douanier les parties agglomérées des localités reprises au tableau A et fixa par. conséquent en avant de ces localités la ligne conventionnelle destinée à tenir lieu de démarcation. Toutefois, pour faciliter le logement de ses préposés l’Administration des Douanes dût considérer la commune de Menthonnex-en-Borne comme faisant partie intégrante de la Zone franche alors que cette commune ne devait pas profiter de l’immunité douanière . C’était en fait une extension illégale de la Zone puisque, sur ce point, on la faisait plus étendue que ne l’avait voulu le législateur. Par contre, à l’origine, Bassy et Frangy furent considérées comme dépendant du rayon douanier bien que situées sur la rive droite des Usses. Les protestations des deux communes n’aboutirent qu’en 1888, époque où l’Administration des douanes reconnut elle-même l’incohérence qui lui avait fait établir tantôt au delà tantôt en deçà de la rivière des Usses sa ligne de démarcation arbitraire. Cette ligne devait d’ailleurs donner lieu à des controverses judiciaires, ainsi que nous allons le voir.
4° Observations sur la délimitation de la zone d’annexion
Table des matières
La délimitation de la zone d’annexion fut l’objet d’une vive controverse de 1892 à 1899. Ce débat eut comme point de départ diverses saisies de marchandises n’ayant pas acquitté les droits, effectuées par le service des douanes sur le territoire de la commune du Grand-Bornand . Les contrebandiers ayant été poursuivis devant le tribunal d’Annecy, celui-ci excipant que les divers points de repère énumérés dans le tableau A, pour former la limite des douanes, devaient être réunis entre eux par des lignes droites, et que les prévenus avaient été surpris en dehors du tracé résultant d’une application ainsi comprise du tableau A, acquitta purement et simplement.
L’Administration des douanes interjeta appel: la cour de Chambéry infirma les jugements de première instance et condamna les prévenus qui se pourvurent alors en cassation.
M. Sarrut, Président de la Cour de cassation à Paris, alors avocat général près cette Cour, estimait que la ligne de douanes doit tenir compte de la configuration du sol, qu’elle ne peut couper montagnes, forêts, rivières, villages et maisons, sans rendre impossible la surveillance de l’Administration des douanes. Le décret-loi du 12 juin 1860, disait-il, en marquant sommairement la direction de la ligne laissait au juge le droit de préciser cette direction en tenant compte des circonstances du fait. Pour que le texte soit respecté dans sa lettre et dans son esprit, il suffit, ajoutait-il, que la ligne de douanes, quels que soient d’ailleurs ses sinuosités, ses détours, passe par chacun des points désignés au décret-loi.
La Cour de cassation, ne partageant pas la thèse de M. Sarrut, fit sienne celle du tribunal d’Annecy et conclut que si la limite douanière se confond avec celle de la frontière quand il n’y a pas de zone franche, dans l’espèce la ligne des douanes pour la zone franche de la Haute-Savoie n’était pas la ligne des postes de douanes, mais la ligne formée par une série de lignes droites tirées entre les points énumérés au tableau A du décret du 12 juin 1860 .
Cet arrêt avait sans doute le mérite d’être la seule interprétation vraiment juridique du décret-loi du 12 juin 1860, mais il mit dans le plus grand embarras l’Administration des douanes. Celle-ci eut beau modifier, l’emplacement de certains bureaux, rèdoubler de surveillance, une contrebande effrénée s’exerça. Comment aurait-il pu en être autrement? Le jalon servant à établir ces fameuses lignes droites devant être en principe le clocher du chef-lieu cité au tableau A, lorsqu’il n’était pas déterminé par un bureau de douanes établi antérieurement au 12 juin 1860, on était arrivé à partager en deux parties, dont l’une zonienne et l’autre assujettie aux droits de douanes, non seulement une même localité, une même agglomération, mais encore une même maison . C’était rendre la surveillance matériellement impossible et créer des ennuis non seulement à l’Administration, mais encore aux propriétaires de ces maisons bizarrement placées par rapport à la ligne de douanes. Les contrebaridiers, pourchassés par les douaniers, prenaient volontiers ces maisons pour entrepôts de leurs colis passés en fraude, sans autre autorisation du propriétaire que la terreur qu’ils lui inspiraient. Il en résultait que l’honnête propriétaire pouvait être soumis à une surveillance révoltante pour lui tandis que le fraudeur échappait à toute saisie.
Cela ne pouvait durer: Une loi intervint le 31 mars 1899 . Prenant des rivières, des routes, des limites départementales etc. comme ligne fixe elle détermina d’une façon précise la limite entre la zone franche et le territoire assujetti.
CHAPITRE III
Table des matières
RELATIONS ÉCONOMIQUES DES ZONES FRANCHES SAVOYARDES AVEC LA SUISSE
Il est incontestable que le canton de Genève et la région française qui l’entoure ont besoin l’un de l’autre pour leur vitalité économique.
Par sa situation géographique, Genève est, à la fois, le centre de consommation et le marché commercial de cette région. Il serait aussi absurde de faire grief aux populations zoniennes de se rendre au marché de Genève, qu’il serait absurde aux Genevois de prétendre pouvoir se passer des zones pour leur approvisionnement. Leurs rapports commerciaux devraient donc logiquement être réciproques et puisque la Suisse pénètre librement dans les zones, les zones devraient pouvoir agir de même en Suisse.
Cette réciprocité fut, pendant des siècles, la base des relations entre la Savoie et la Suisse, si l’on en juge par les traités suivants:
1° Convention de 1285 entre le comté de Savoie et les citoyens de Genève.
(Voir Annexe 1).
2° Traité de Saint-Julien, du 19 octobre 1530, entre le duc de Savoie et les villes de Berne, Fribourg et Genève, article 1er:
«Toutes hostilités cesseront de part et d’autre et la liberté du commerce sera rétablie.»
(Voir Annexe II).
3° Traité de Lucerne, du 11 novembre 1560, conclu entre les cantons des anciennes Ligues des Hautes-Allemagnes et le Duc Emmanuel-Philibert de Savoie;
«Que Nous, les dites Parties, observions en tous temps le Commerce et que laissions parvenir l’un à l’autre sans aucun empêchement, opposition ni contredit, blé, viandes, tant pour le manger que pour le boire, qu’autres marchandises sans rien excepter....»
(Voir Annexe III).
4° Traité de Nyon, du 7 août 1564.
5° Traité de Lausanne, du 30 octobre 1564, entre les seigneurs du canton de Berne et Emmanuel-Philibert:
«Réciproquement.... parmi eux les commerces et passages libres, sûrs, délivrés et désempêchés.»
(Voir Annexe IV).
6° Traité de Thonon, du 4 mars 1569, entre le duc Emmanuel-Philibert et les Vallésans:
«Le commerce et les communications entre les sujets des deux parties seront à perpétuité libres.»
(Voir Annexe V).
7° Traité de Berne, du 5 mai 1570, entre Emmanuel-Philibert et la ville de Genève:
«Que pour le regard des vivres croissant sur les pays, tant de Son Altesse que de nos Combourgeois de Genève et ailleurs, comme grains, vins, chairs, laitages, poissons, fruitages, et autres semblables, les Parties en useront et continueront à en user mutuellement.»
(Voir Annexe VI).
8° Traité de Berne, du même jour, entre Emmanuel-Philibert et la ville de Berne:
«Seront les commerces trafiques et négotiations... libres et saulves réciproquement.»
(Voir Annexe VII).
9° Traité de Saint-Julien, du 21 juillet 1603, entre Charles-Emmanuel Ier et la ville de Genève.
«Le commerce et trafic demeurera libre d’une part et d’autre, tant pour les personnes que pour toutes sortes de marchandises, vivres, blés, vins et autres denrées, en tous les Etats de Son Altesse, sans aucune prohibition, restriction ou limitation.»
(Voir Annexe X) .
10° Traité de Berne, du 23 juin 1617, entre Charles-Emmanuel Ier et le Canton de Berne, confirmant, à l’article 26, le traité ci-dessus.
(V. annexe XI).
11° Traité de Lucerne, du 14 avril 1651, entre Charles-Emmanuel II et les Cantons catholiques de la Suisse:
«Nous voulons que les marchands ou négociants des deux parties, sujets et peuples puissent par toutes nos principautés, possessions, villes, etc. (comme c’est établi) aller, revenir, passer, agir et demeurer. »
(Voir Annexe XIII).
12° Traité de Turin, du 3 juin 1754, entre Charles-Emmanuel III et la République de Genève, fixant les limites du territoire des deux Etats et portant à son article 15:
«Il y aura liberté réciproque de commerce.»
(Voir Annexe XXI).
Il est évident que liberté de commerce n’est point forcément synonyme de franchise de droits.
Il ne faut pas oublier que jadis on ne pouvait librement être négociant. Ainsi, l’édit de pacification de Genève (1782) stipule article XVIII:
Du droit de protection pour le commerce et pour les maîtrises, 1: «Ceux qui, sans avoir par l’Edit le droit de négocier, en auront obtenu la permission du Petit Conseil, payeront annuellement à l’Etat un droit de protection...»
et
§ 3: «Les habitants qui seront admis aux professions d’horlogerie et d’orfèvrerie... payeront à l’Etat une droit de deux cents florins.»
Faut-il conclure que, dans tous ces traités, liberté de commerce signifiait droit d’exercer un commerce? Que cela soit vrai pour l’un des traités cités, il se peut, mais à coup sûr ce serait une fausse interprétation pour le plus grand nombre. N’ayant aucun parti-pris préconçu dans l’étude que nous faisons et que nous voudrions impartiale, ne voulant pas créer un malentendu en appliquant ces mots de liberté du commerce à une exonération de taxes, alors qu’ils auraient pu s’appliquer au libre exercice d’un commerce, nous avons recherché l’explication à donner au plus célèbre de ces traités: celui de 1603. Nous avons été heureux de trouver dans un ouvrage de l’époque: Histoire de Genève, Spon, MDCXXX, volume I, page 484:
«Les marchands de Genève étoient quelquefois molestéz par les Commis à la Douane de Suse, qui leur faisoient payer des droits pour les marchandises qu’ils faisoient passer, par cette ville-là. quoiqu’ils fussent exempts de tous péages, par le Traité de Saint-Julien; sur les plaintes que Louis Trembley, qui fut depuis Conseiller d’Etat, en porta à Son Altesse de Savoye, ce Prince ordonna le 21 décembre 1617, qu’en conformité de ce Traité, on ne leur fit rien payer. Quelques temps après les Commis à la Doüane ayant fait les mêmes dificultez et arrêté des Marchandises qui appartenaient à des Genevois, parce qu’ils n’avoient pas voulu payer le Péage de Suse, Savion, Ancien Sindic fut envoyé à Turin à ce sujet, en l’année 1619 et obtint du Duc de Savoye que ces Marchandises seroient relâchées franches de toutes daces et péages».
On voit par là ce qu’il faut entendre de ces mots «liberté de commerce et trafic». Les traités que nous avons énumérés réservaient parfois certains péages, mais il s’agissait le plus souvent de droits de passage sur un chemin, sur un pont, sur une rivière ou de droits perçus par les princes, les villes ou les cantons pour transits et octrois particuliers. La plupart de ces traités plaçaient les marchandises sardes dans les mêmes conditions que les marchandises venant de tout autre point du territoire helvétique. Bien plus, par l’édit de pacification de 1782, les droits sur les vins, qui étaient les mêmes pour les vins de Savoie que pour ceux de la République de Genève, étaient plus que doublés pour les vins de Neufchâtel... et d’ailleurs .
Du reste, la République de Genève n’avait pas intérêt à taxer quoi que ce soit à l’entrée sur son territoire. Il lui fallait attirer la majeure partie des productions des pays limitrophes. L’important pour elle était de les y retenir. Il n’y avait pas de moyens qu’elle n’employât pour soumettre les producteurs savoyards à ses exigences. Les blés qu’ils amenaient au marché de Genève payaient un droit de halle renouvelé hebdomadairement et se trouvaient souvent concurrencés par les stocks que les marchands de grains genevois accusaient pour avilir les cours. Comme on ne permettait pas aux cultivateurs savoyards de s’en retourner avec leurs blés non vendus, c’était la vente forcée, non pas au prix désiré par le vendeur, mais au prix imposé par l’acheteur . Avec cet esprit pratique qui caractérise Genève et son illogisme en fait de réciprocité, elle voulait bien que les denrées savoyardes sortissent librement de Savoie, mais elle ne voulait pas qu’elles y retournassent par sortie libre de Genève.
On a vu combien ses délégués à Vienne se remuèrent pour obtenir l’insertion dans le protocole du 29 mars 1815 de la clause suivante:
«Sa Majesté [Sarde] consent à prendre des arrangements avec le canton de Genève, pour faciliter la sortie de ses Etats, des denrées destinées à la consommation de la Ville et du Canton» .
En 1816, Pictet s’ingénia pour obtenir «qu’en tout temps il soit permis d’exporter de Savoie sur Genève toute espèce de subsistance, franche de droit, pour la consommation de la ville et du canton». Il est évident que cette franchise de droit ne, pouvait s’entendre que de droits à la sortie de Savoie puisqu’il y avait des douanes sardes, et non de droits à l’entrée à Genève, puisqu’il n’y avait alors ni douanes, ni péages à Genève. Du reste, Pictet avouait que grande était la faveur qu’il sollicitait . La cour de Turin lui accorda satisfaction, mais en mettant une restriction dont nous aurons à faire ressortir plus loin l’importance. En effet l’article 4 du traité du 16 mars 1816 est ainsi conçu:
«La sortie de toutes les denrées du duché de Savoie, destinées à la consommation de la ville de Genève et du canton, sera libre en tout temps et ne pourra être assujettie à aucun droit, sauf les mesures générales d’administration, par lesquelles Sa Majesté jugerait à propos, en cas de disette, d’en défendre l’exportation de ses Etats de Savoie et de Piémont.»
L’article 5 confirmait l’exonération des droits de transit accordés par le protocole du 29 mars 1815 aux marchandises et denrées sardes introduites par la route du Simplon, et l’article 8 déclarait libres les communications entre les Provinces de Savoie au travers de l’Etat de Genève .
Par l’article 3, le roi de Sardaigne reculait sa ligne de douanes. C’était donc qu’il avait le droit d’en avoir. Seul il affirmait son droit de défendre, en cas de disette, la sortie des produits de son territoire. Cette sortie, il aurait eu le droit de la taxer, puisqu’il était stipulé au traité qu’il renonçait à ce droit. Le canton de Genève, par contre, ne faisait aucune réserve et n’invoquait aucun droit de taxation à l’entrée dans son territoire. C’était donc qu’il ne possédait pas cette faculté. Non seulement les produits de la petite zone créée par ce traité, mais encore ceux de tout le pays sarde pouvaient entrer, sans payer aucun droit, dans le canton de Genève.
Comme les termes de ce traité sont souvent discutés, il est bon de signaler que l’article 23 porte que sont confirmées les dispositions des anciens traités auxquelles il n’est pas expressément dérogé par le présent traité de 1816. Par conséquent la liberté du commerce et du trafic proclamée par les traités antérieurs restait entière. Aucune taxe de douane ne pouvait frapper le produits sardes à leur entrée sur le territoire de Genève, nous disons taxes de douane frappant les produits étrangers et non taxes d’octroi ou de consommation frappant indistinctement les divers produits quelle qu’en soit la provenance.
Il est bon de rappeler ici que, lors du second Congrès de Paris, pour obtenir le retrait de la ligne des douanes françaises à l’occident du Jura, Pictet de Rochemont avait insisté particulièrement sur le fait que la Suisse n’avait pas de douanes . C’est cela surtout qui avait déterminé la création de la zone de Gex en 1815 et la création de la zone sarde en 1816. Le fait seul de la création ultérieure de douanes fédérales autoriserait par conséquent à considérer comme caduques, au regard de la Suisse, les clauses touchant l’éloignement des douanes des frontières de l’Ain et de la Haute-Savoie.
Nouvellement admis dans la Confédération, le canton de. Genève dut se mettre à l’unisson des autres cantons qui, à défaut d’impôt direct et territorial pour couvrir leurs dépenses publiques, avaient créé des péages à leurs frontières.
Deux mois après le traité de Turin, le canton de Genève fixa un droit de transit et un droit de consommation sur toute marchandise, sauf les blés, légumes, pommes de terre, farine, sel, beurre, bétail, foin, paille, bois de chauffage et de construction, planches, ustensiles en bois, charbon, écorce, gypse, chaux, tuiles et hardes personnelles au voyageur .
Il ne s’agissait là que d’un droit de péage minime, trois sols par quintal pour les fers et fromages, six sols par quintal pour les autres marchandises. Chose curieuse, le droit de transit était aussi élevé que le droit de consommation. Par conséquent, les marchandises traversant le canton se trouvaient taxées au même taux que si elles y avaient été réellement consommées. Pour celles à transporter d’un bout à l’autre de la Suisse, on conçoit que la multiplication des taxes de transit dans chaque canton finissait par les grever quand elles arrivaient enfin dans le canton où elles devaient être consommées, en payant cette fois la dernière taxe: celle de consommation. Ce système n’était point fait pour faciliter les transactions commerciales. La Confédération voulut le réformer. En juin 1849, elle décréta la mise en vigueur d’un tarif de douanes fédérales à l’entrée sur son territoire. C’était une atteinte portée à des relations économiques séculaires. Mais à ce moment la Sardaigne se débattait dans des difficultés inouïes: la guerre et le désastre de Novare allaient la replonger dans la servitude pour dix années. Le gouvernement sarde, peu soucieux de se créer de nouveaux embarras, ne songea pas à protester ou ne voulut point le faire. Eût-il protesté d’ailleurs, la Confédération aurait probablement répondu que, la maison de Savoie, elle aussi, avait jadis créé ses douanes sans souci des relations séculaires. Elle aurait eu garde de se souvenir que la question avait été tranchée par les traités de 1815 et 1816 et qu’à cette époque le retrait des douanes sardes avait été obtenu précisément parce que Genève n’avait point de douanes.
Deux ans plus tard, le 27 août 1851, une loi fédérale supprimait les péages intérieurs propres à chaque canton, en même temps qu’elle promulgait officiellement le tarif des douanes mis en application dès 1849.
Nous verrons, au chapitre des relations de la zone de Gex avec la Suisse, combien la création de ces douanes fédérales eut de conséquences néfastes pour le pays français de Gex. Le préjudice était grand aussi pour la Savoie sarde. L’année précédente, le 4 mars 1848, Charles-Albert avait donné à la Savoie un statut constitutionnel et une administration provinciale qui allaient permettre à cette province de se développer considérablement au point de vue économique. Trois mois après, le 19 juin 1848, le Conseil divisionnaire de la division administrative d’Annecy avait demandé «que la province du Faucigny et celle du Chablais soient affranchies du service des douanes». Le rapporteur, après de copieux développements sur la nécessité d’étendre la zone à ces provinces, avait écrit:
«Enfin l’on a objecté que la Suisse avait projeté l’établissement d’une ligne de douanes sur ses frontières; que si la demande formée par les provinces du Chablais et du Faucigny était accueillie, elles se verraient resserrées entre deux lignes de douanes, qui les priveraient en même temps et du commerce avec l’intérieur et de celui avec la Suisse.
Cette objection n’a pas ému votre Commission. L’on a fait remarquer que si la liberté du commerce entre les provinces du Chablais et du Faucigny et la ville de Genève leur était nécessaire, comme foyer obligé de leurs échanges et de l’écoulement de leurs produits, cet intérêt était certainement réciproque; que la Suisse ne se déterminerait probablement pas à porter une atteinte grave à la prospérité de la ville de Genève en apportant des entraves sérieuses à cette même liberté, à l’ombre de laquelle elle avait prospéré jusqu’à présent; que cette liberté lui était surtout nécessaire à l’égard des provinces du Chablais et du Faucigny. dont les produits agricoles lui sont indispensables pour sa propre consommation; que l’article 4 du traité du 16 mars 1816 statuant formellement que le commerce de toutes les denrées du duché de Savoie, destinées à la consommation de la ville de Genève et du canton, serait libre en tout temps, la Confédération suisse ne pourrait pas, seule, sans le consentement de l’autre partie contractante, enfreindre cette convention qui, de sa nature, est essentiellement réciproque, comme le sont toutes les stipulations diplomatiques; qu’une pareille infraction serait flagrante au moment où la libre introduction de ces denrées sur le canton de Genève serait entravée par l’établissement d’un droit de douane quelconque, parce que ce serait une atteinte réelle portée à la pleine liberté stipulée; que cette garantie était suffisante pour rassurer complètement les habitants des provinces du Chablais et du Faucigny relativement à la ligne de douane projetée par la Confédération suisse, puisque leur pays, étant essentiellement agricole, les produits qu’ils avaient à exporter dans le canton de Genève étaient tous du nombre de ceux dont la libre exportation leur était assurée par ce traité. L’on a fait remarquer en outre que si le projet de la Confédération suisse était réalisé, il s’agirait de droits de douane si minimes, qu’ils ne seraient pas de nature à entraver le commerce de ces provinces avec la ville de Genève. Enfin, l’on a dit que l’établissement d’une ligne de douane sur la frontière du canton de Genève, loin de nuire aux provinces du Chablais et du Faucigy aurait pour résultat probable d’y attirer des capitalistes qui viendraient s’y établir pour y jouir des mêmes avantages que ceux qui leur étaient assurés autrefois à Genève par la liberté du commerce.»
Présenter l’éventualité des douanes fédérales comme un avantage pour le Chablais et le Faucigny! c’était évidemment une rumeur suisse que signalait le rapporteur au Conseil Général. La vérité était tout autre; dès la mise en application des dites douanes, ce fut un tolle général contre la violation de droits indéniables. A Turin, on s’émut; des pourparlers furent engagés avant même que l’établissement de ce nouveau régime fût sanctionné par une loi fédérale. A la date du 8 juin 1851, un traité de commerce entre la Sardaigne et la Suisse fut élaboré . La commission chargée d’examiner le traité présenta son rapport le 23 juin au Parlement sarde. Le rapporteur, Torelli, en rappelant l’article 4 du traité du 16 mars 1816 qui avait pour but de faciliter l’approvisionnement de Genève, fit remarquer que cet article impliquait la réciprocité : La Sardaigne s’engageant à n’appliquer aucun droit à la sortie, le canton de Genève ne pouvait imposer aucun droit à l’entrée sur les denrées venant de Savoie à Genève . C’était, disait-il, pour réparer le tort causé par l’établissement des douanes fédérales que le nouveau traité de Commerce prévoyait la franchise d’entrée sur de nombreux produits et la réduction sur d’autres. Remarquons que si le rapporteur Torelli parlait de facilités spéciales accordées par l’article 4 du traité du 8 juin 1851 aux provinces limitrophes du canton de Genève ossia le provincie finitime al cantone di Ginevra, en fait, les termes de cet article 4 s’appliquaient aux produits des Etats sardes; la suppression et la réduction des droits ne concernaient donc pas les produits de la zone exclusivement.
Nous avons vu que, par l’article 4 du Traité du 16 mars 1816, le roi de Sardaigne s’était réservé le droit de. défendre, en cas de disette, l’exportation des denrées alimentaires de ses Etats. L’article 5 du nouveau traité lui ôtait ce droit .
Les députés savoyards intervinrent dans la discussion. Ils firent remarquer que ce traité était loin d’être aussi satisfaisant qu’on pouvait l’espérer, que la Savoie surtout était en droit de l’attendre. Ils firent ressortir que les populations sardes de la zone qui, pendant trente-cinq ans, avaient été identifiées aux Genevois, se trouvaient tout à coup rejetées par eux, abandonnées à elles-mêmes, claquemurées entre deux douanes. Alors qu’elles étaient déjà gênées pour commercer avec la France, alors qu’elles payaient pour entrer en Savoie, on allait les obliger à payer pour entrer en Suisse. N’était-ce pas les contraindre à vendre à vil prix leurs propriétés à des Genevois qui, du fait seul de leur nationalité, pouvaient introduire en franchise à Genève les produits de leurs propriétés situées en zone sarde?
D’autre part, disaient nos députés, les franchises accordées par la Suisse se rapportent à des denrées absolument nécessaires au canton de Genève et faiblement taxées. On diminue le droit sur quelques jeunes bêtes, mais le bétail reste taxé. Pour les fromages et les vins, produits les plus intéressants de la Savoie, on crée une situation intolérable. La concession de 5 francs sur les droits d’entrée piémontais, accordée aux fromages suisses, va avoir une répercussion sur l’industrie fromagère savoyarde, etc..
Il faudrait reproduire en entier les remarquables discours des députés savoisiens, Montgellaz, Carquet, et Ménabréa. Le ministre, de Cavour , dont la sympathie pour la Suisse était évidente, s’efforçait de la faire partager par la Chambre. Ménabréa lui répondit:
«Pour mon compte, j’éprouve beaucoup de sympathie pour cette nation; mais comme vraie charité doit commencer par soi-même, j’avoue que j’ai avant tout des sympathies pour mon pays; j’en ai pour les provinces qui se voient privées d’un commerce que, depuis des siècles, elles entretenaient avec un peuple voisin; j’éprouve surtout de vives sympathies pour ces quinze mille de nos concitoyens qui, habitant le territoire de la zone (2), se trouvent frappés d’une manière toute spéciale par les rigueurs douanières, et en faveur desquelles pas un mot, un seul mot n’a été écrit dans le nouveau traité.
Ces sympathies, ce me semble, doivent passer avant les autres».
Et Ménabréa concluait par un vibrant appel au ministre pour qu’il fît rendre aux provinces limitrophes du canton de Genève les franchises auxquelles elles avaient droit.
Les paroles éloquentes des représentants de la Savoie ne purent empêcher que le traité fût ratifié par la Chambre, tel qu’il avait été arrêté par les plénipotentiaires des deux Etats. Ministres et Chambre traitaient, du reste, la Savoie avec la plus grande désinvolture et la majorité piémontaise se désintéressait des griefs que formulaient les représentants savoisiens.
«Cependant, les plaintes sourdes et incessantes de la Savoie, publiait l’Echo du Mont-Blanc, dans un temps donné, pourraient bien faire comme l’atmosphère qui se charge de trop d’électricité. »
Le gouvernement sarde s’émut et, le 1er octobre 1851, le Ministre des Finances écrivait au Conseil divisionnaire de la division administrative d’Annecy pour l’inviter à examiner si, dans la condition où la ligne des douanes fédérales et les derniers traités avaient placé la zone , soit à l’égard de Genève, soit à l’égard de l’intérieur, il ne serait pas convenable de provoquer sa suppression, dans l’intérêt même des populations qui y sont établies.
Nous n’étonnerons personne en disant que la discussion de cette lettre fut l’occasion de quelque agitation au sein du Conseil divisionnaire dans la séance du 22 octobre 1851. La Zone, entre autres privilèges, a celui incontestable de susciter en Savoie de vives controverses chaque fois qu’on la discute. Une commission de quatre membres fut nommée: Considérant que la création de la ligne de douanes suisses avait, de fait, délié le Gouvernement sarde des conditions imposées à cet effet dans le traité de 1816, à l’unanimité elle proposa la suppression de la Zone, mais avec la même unanimité, les dix autres membres présents à la séance votèrent contre la proposition de la Commission.
Il faut remarquer, du reste, que les taxes de douanes édictées par la loi du 27 août 1851 sur les péages fédéraux n’étaient pas très élevées . Aux dires de la Suisse, elles n’avaient que le caractère de taxes de statistique destinées seulement à servir de contrôle pour les importations en territoire helvétique. Jusqu’en 1858, les marchandises de la Zone, et même celles qui n’en étaient pas originaires, entrèrent en Suisse sans trop d’entraves. A ce moment commencèrent les difficultés.
Aussi, lorsqu’on 1860, les habitants du Faucigny, du Chablais et d’une partie du Genevois, votèrent leur annexion à la France par oui et zone à la presque unanimité, ce fut non seulement pour faire agrandir la zone en conservant les franchises anciennes, mais aussi pour reprendre l’entière liberté des échanges avec la Suisse, que celle-ci, sans droit, avait en partie confisquée, et confisquait chaque jour davantage. En effet, les prétendus droits de statistique se multipliaient et s’accentuaient si bien, qu’ils devenaient nettement fiscaux et protecteurs.
Dès leur incorporation à la France, les trois arrondissements de Thonon, Bonneville et Saint-Julien, décrétés zoniens, protestèrent énergiquement contre la suppression de la réciprocité commerciale entre la Suisse et la Zone et demandèrent à être placés dans une position égale à celle de la Suisse vis-à-vis d’eux. Arguant de ce que le traité du 8 juin 1851, valable pour dix ans, devait régulièrement avoir pris fin le 1er juillet 1861, le Conseil Général de la Haute-Savoie, dans sa séance du 29 août 1862, demanda qu’un nouveau traité de commerce avec la Confédération Suisse fût provoqué le plus promptement possible, avec la libre entrée en Suisse, par la frontière du canton de Genève, de tous les produits des dits arrondissements . Mais la Suisse, qui n’avait pu se consoler de ce que cette région lui avait échappé deux ans auparavant, ne faisait rien pour répondre au vœu des populations zoniennes. Celles-ci, encerclées parles douanes fédérales au nord et parles douanes françaises au sud et à l’ouest, protestèrent alors si vivement que, pour leur permettre d’attendre une détente de leurs relations commerciales avec la Suisse, le Ministre des Finances dut ouvrir les portes des douanes françaises et admettre en franchise, pour la consommation intérieure de l’Empire, un assez grand nombre de produits zoniens ainsi que nous le verrons au chapitre «Relations des zones avec le territoire français assujetti».
Le Conseil Général continuait ses instances. Dans sa séance du 26 août 1863, il rappelait que si l’article 4 du traité de Turin avait créé des droits pour Genève, il avait créé des droits correspectifs pour le duché de Savoie. «S’il a stipulé la libre sortie du territoire savoisien, disait-il, il a implicitement stipulé la libre entrée à Genève, sans qu’il soit besoin de clause expresse à cet égard, puisque l’entrée à Genève était naturellement libre: il n’y avait point de douanes à Genève».
Un traité de commerce entre la France et la Suisse intervint le 30 juin 1864. Ratifié le 24 novembre et promulgué par décret impérial quatre jours après, il accordait pour l’entrée en Suisse quelques privilèges au pays de Gex, mais aucun à la Savoie. Dans la séance du 28 août 1866, le Conseil Général manifesta son mécontentement. Il fit remarquer que, par le tarif A annexé à ce traité, les droits d’entrée en France des produits suisses avaient été bien diminués; pour les fromages de pâte dure notamment, le droit antérieur de 16 fr. 50 avait été abaissé à 4 francs le quintal au grand détriment des fromages savoyards qui se trouvaient ainsi terriblement concurrencés sur le marché français.
«Ce traité, disait le Conseil général, a été vu comme très regrettable non seulement par notre industrie fromagère, mais plus encore par nos populations viticoles, en faveur desquelles l’équité semblait réclamer, en compensation, un abaissement du droit d’entrée pour l’introduction de leurs vins sur le canton de Genève; mais elles continuent à subir et à payer le droit énorme de 3 fr. 10 par hectolitre.
«Ce n’est pas la concession qui a été faite à nos provinces de pouvoir exporter en Suisse les cinq mille hectolitres qui pourra jamais balancer le préjudice qu’éprouveront toujours davantage nos viticulteurs par l’absence de ce débouché ; surtout que la culture de la vigne prend tous les jours une plus grande extension».
En 1869, un projet de convention, ensuite ratifié par un arrêté fédéral, porta à 10.000 hectolitres le crédit annuel d’importation en franchise pour les vins zoniens. On accordait, en outre, à la zone savoyarde les mêmes facilités qu’à la zone de Gex pour l’importation en Suisse de l’écorce à tan, des gros cuirs et des peaux tannées. C’était, du reste, un acte unilatéral, révocable au gré de la Confédération, comme tous les arrêtés fédéraux qui régirent les relations avec la zone savoyarde jusqu’ au 14 juin 1881, époque à laquelle fut signée la convention qui régit actuellement les rapports économiques entre les deux contrées . Etablie pour une durée de trente années, à dater du 1er janvier 1883, cette convention expirait le 31 décembre 1912; mais comme il y est stipulé que, sauf dénonciation douze mois avant le terme, elle se renouvelle implicitement d’année en année, la dénonciation n’ayant pas été faite avant le 31 décembre 1911, la convention se trouva de ce fait prorogée jusqu’au jour où notre gouvernement se décida à dénoncer toutes les conventions . Rapporteur en 1911 à la Chambre de Commerce d’Annecy et en 1912 au Conseil Général de la Haute-Savoie, nous avons insisté pour cette dénonciation en appelant l’attention de nos collègues sur un paragraphe de l’article 3 ainsi conçu:
«Il est, d’ailleurs, entendu que les denrées destinées à l’approvisionnement du marché de Genève ne seront l’objet d’aucune interdiction de sortie de la zone franche».
Nous faisions remarquer le danger de cette clause, — unique croyons-nous dans les conventions commerciales contemporaines, — enlevant au Gouvernement de la République le droit d’interdire la sortie de zone de telle ou telle denrée en n’importe quel cas . M. Fernand David, alors Ministre du Commerce, Vice-Président du Conseil Général de la Haute-Savoie ne fut pas d’avis de dénoncer de suite la convention, mais, au contraire, d’engager immédiatement les pourparlers avec la Suisse.
«Si la convention, disait-il, était dénoncée et que les pourparlers n’aient pas abouti au bout d’une année, la zone resterait, mais la Suisse pourrait lui fermer ses frontières; il y aurait là une situation embarrassante qu’il faut éviter».
Le Conseil Général se rallia à la manière de voir de l’éminent Ministre qui, le 17 janvier 1913, dans une lettre rendue publique, avisa son collègue, M. Favre, député, «que la question doit faire l’objet de l’étude particulière d’une Commission interministérielle instituée d’accord entre les Départements des Affaires Etrangères, du Commerce, de l’Agriculture et des Finances qui se réunira très prochainement». Une commission étudie l’affaire! On sait ce que cela veut dire en bon français; la Commission fut bien nommée mais les pourparlers avec la Suisse n’étaient même pas entamés quand éclatèrent les hostilités, en août 1914. En vertu de cette clause néfaste, le marché suisse de Genève... et d’ailleurs... s’approvisionna si bien en zone qu’une véritable disette de vivres fut à craindre dans cette contrée. Nous fîmes alors remarquer à M. Fernand David, à ce moment Ministre de l’Agriculture, qu’on pouvait opposer à l’article 3 de la convention de 1881, l’article 22 de la Convention de Commerce signée à Berne le 30 octobre 1906 entre la France et la Suisse et ainsi conçu:
«Les deux parties contractantes s’engagent à n’établir, l’une envers l’autre, aucune prohibition ou restriction temporaire d’entrée, de sortie ou de transit qui ne soit en même temps applicable aux autres nations, sauf les exceptions qui seraient nécessaires pour des motifs sanitaires, pour empêcher la propagation d’épizooties ou la destruction des récoltes, ou bien en vue d’événements de guerre».
Nos voisins auraient pu répondre qu’à la rupture des relations commerciales entre la France et la Suisse, en 1892 , on ne rompit pas la convention de 1881; que, tandis que les produits gessiens furent soumis, comme tous les autres produits français, au tarif général suisse, les intérêts de la zone savoyarde furent sauvegardés ; qu’en 1895, dans les débats qui précédèrent la reprise des relations franco-suisses, M. Duval, député de Saint-Julien-en-Genevois, se joignant à M, Bizot, député de l’Ain, demanda au gouvernement «d’amener, comme le veut l’équité, le règlement des rapports des zones franches de la Haute-Savoie et du pays de Gex avec la Suisse d’une manière définitive et sans que la question soit liée en aucune manière avec celle des rapports commerciaux généraux entre la France et la Suisse» ; qu’enfin la convention de 1906 n’a rien enlevé de la valeur intégrale de la convention de 1881. Exposant la question sans parti-pris nous n’avons point voulu passer sous silence la thèse qui pouvait à bon droit nous être opposée.
Quoi qu’il en soit, il fallut bien restreindre les exportations zoniennes quand on en manqua pour la population savoyarde. Ces exportations ne furent pas une des moindres causes de l’hostilité contre le régime des zones qui, durant la guerre, se manifesta en Haute-Savoie. Des habitants des zones, jusqu’alors zélés partisans du régime, en vinrent à regretter qu’on n’eût pas, dès le début des hostilités, transporté la douane française à la frontière politique. Leur représentant autorisé, M. Fernand David, dans une lettre du 26 novembre 1915 adressée au Ministre du Commerce, demanda au Gouvernement français de dénoncer la convention du 14 juin 1881 avant le 1er janvier 1916, afin qu’elle cessât ses effets le 1er janvier 1917 . Par lettre du 10 décembre 1915, M. Clémentel, Ministre du Commerce, informa M. David qu’il partageait sa manière de voir et intervenait dans ce sens auprès du Ministre des Affaires Etrangères. Le 13 décembre, M. Briand, Président du Conseil et Ministre des Affaires Etrangères, déclara que cette dénonciation, risquant de mécontenter l’opinion genevoise, était inopportune. M. David répondit, le 19 décembre, en faisant remarquer que la frontière des zones restait ainsi largement ouverte aux produits austro-allemands, pendant et après la guerre. «Sur mon intervention, qui date déjà du 8 octobre 1915, écrivait-il, le Gouvernement termine la réglementation de la sortie des produits agricoles des Zones franches pendant la guerre, alors que cette sortie ne relève, jusqu’à présent, que du régime de l’incohérence: la dénonciation de la Convention de 1881 parachèvera cette œuvre. Elle nous permettra de placer, dans l’avenir, l’ensemble des relations économiques des Zones franches avec la République voisine sur le terrain de la liberté des accords et de l’équitable réciprocité des concessions».
La Commission des douanes de la Chambre s’associa à la demande de M. David. La proposition de résolution présentée par M. Fernand David fut l’objet d’un rapport de cette Commission concluant à la discussion immédiate . Une discussion s’en suivit à la Tribune de la Chambre le 21 décembre . Mais sur l’intervention pressante de M. Briand, le renvoi à la Commission des Affaires Extérieures fut voté, par 366 voix contre 152.
Convoquée d’urgence, la Chambre de Commerce d’Annecy, sur notre proposition, s’associa à cette demande de dénonciation et insista pour que le renvoi à la Commission des Affaires Extérieures ne fût-pas tout bonnement la mise en sommeil d’une question pressante. Nous verrons plus loin que cette convention est dénoncée conformément à la décision prise par le gouvernement français le 23 avril 1918 .
Nous ne pouvons terminer ce chapitre sans faire ressortir que la Confédération helvétique, en s’affranchissant de la réciprocité qui ressortait des traités, rompait le contrat de 1816 . Comment pourrait-on nier cette réciprocité évidente? Comment pourrait-on concevoir que, dans un contrat, l’une des parties accorde à l’autre un avantage sans en obtenir le correspectif? Par le traité de 1816, le territoire-zone était laissé en dehors des douanes sardes pour agrandir le rayon commercial du canton de Genève. Or, comment le chef des Etats de Savoie aurait-il pu consentir cela, en vue des seuls intérêts et de l’unique avantage d’une ville étrangère, sans compensation aucune pour ses nationaux?
Cette compensation, il n’était point besoin de la stipuler; elle ressortait du fait même que le canton de Genève n’avait pas de douanes; non seulement les produits du territoire zone, mais tous les produits de la Savoie étaient admis en franchise à Genève. Qu’aurait pu demander de plus le roi de Sardaigne? Par contre, les produits de la Suisse étaient soumis aux droits de douane pour entrer en Savoie au delà du petit territoire zone. Grâce à la création de la zone d’annexion, en 1860, la Suisse qui, dix ans plus tôt, avait créé ses douanes fédérales, se trouva, sans aucune concession de sa part; affranchie des droits de douanes auxquels ses produits étaient jusqu’alors soumis pour entrer dans le Chablais, le Faucigny et la partie du Genevois située au nord des Usses.
Au lieu de tenir compte des avantages qu’elle retirait de cet état de choses, la Suisse majora successivement ses droits de douanes jusqu’à les rendre prohibitifs. La convention de 1881 et les arrêtés fédéraux, actes unilatéraux et partant révocables , qui la suivirent sont des atténuations bien insuffisantes de ces tarifs prohibitifs. Les franchises ou réductions de droits accordées à la zone sont de peu d’importance . Le bénéfice qu’en peut tirer le producteur zonien est bien minime, car la Suisse n’admet en franchise, et dans le Canton de Genève seulement, que les produits de la Zone dont elle est insuffisamment pourvue. Pour ceux qui ne sont pas indispensables à son marché, suivant son propre intérêt, elle fait payer tout ou partie des droits et, par simple message, étend ou restreint ses facilités douanières . Par rapport aux avantages dont elle jouit, grâce à sa mainmise sur un marché commercial important où elle entre comme chez elle, sans formalités ni droits de douanes, la Suisse n’accorde à la zone que des faveurs illusoires. Il est incontestable pourtant que la Suisse ne peut produire suffisamment pour subvenir à l’alimentation de sa population stable et de sa nombreuse population flottante. Aussi, le canton de Genève a-t-il besoin des denrées qui lui sont fournies par la Zone et non par les autres cantons helvétiques, ceux-ci étant eux-mêmes tributaires de l’étranger. Dans son rapport de 1912, sur le raccordement des deux gares de Genève, M. le Conseiller d’Etat Schultess, président de la Confédération en 1917, parlait en ces termes: «de Genève, entourée de tous côtés par l’étranger et de ce fait dans une situation un peu isolée; de Genève, qui, malgré le régime zonier, a à lutter contre beaucoup de difficultés par sa situation géographique...» On ne comprend pas dès lors pourquoi la Suisse qui, pour l’alimentation de Genève ne peut se passer des zones, s’est départie à leur égard des principes d’équité et de justice. Avant la guerre, nombreuses étaient les mesures arbitraires que subissaient les populations agricoles. Que dire des relations industrielles et commerciales?
Les tarifs prohibitifs suisses empêchent les industries zoniennes de trouver un débouché à Genève et la concurrence de leurs confrères suisses leur enlève le travail régional zonien.
Comment en serait-il autrement et comment le commerce de la Zone ne serait-il pas entre les mains des commerçants genevois? Ceux-ci n’ont pas à redouter la concurrence des commerçants français du territoire assujetti puisqu’ils ont l’avantage sur eux de bénéficier des tarifs de transports spéciaux dits internationaux ou de pénétration .
Les entrepreneurs suisses, sans patente française, peuvent entrer en Zone tous leurs matériaux francs de tous droits. Les plants et arbres fruitiers vendus en Suisse proviennent en grande partie du Midi de la France et des pays limitrophes, mais ne peuvent être importés que par les administrations cantonales, ou les pépiniéristes suisses ou établis en Suisse. Ceux-ci, ainsi que les horticulteurs et marchands de vignes américaines, peuvent impunément venir vendre en Zone, sans patente française, sans contrôle et sans être assujettis aux prescriptions de la Convention de Berne du 3 novembre 1881, que la Suisse applique sévèrement à son profit, et qui, soit dit en passant, a grandement besoin d’être revisée.
Et l’on peut résumer la comparaison pour tous les genres de commerce en citant comme type le cas du boulanger zonien, établi à deux pas de la frontière, qui ne peut vendre son pain sur territoire suisse qu’en payant un droit de 0 fr. 02 par kilog, alors qu’un concurrent suisse, établi en face, pourra venir jusqu’à la porte de sa boutique, vendre sans patente et sans taxes françaises .
Les industriels et commerçants suisses sont donc plus favorisés en Zone que ne le sont les industriels et commerçants français y habitant. Tandis que ces derniers, s’ils veulent étendre leurs affaires en Suisse ou en France, se verront arrêtés par des douanes, leurs concurrents genevois feront librement des affaires en Suisse et en Zone à la fois. Dans notre rapport spécial sur la convention à intervenir entre la Suisse et la France, pour réglementer les relations entre la Savoie du Nord et la Suisse, nous avons examiné en détail tous les désidérata de nos compatriotes zoniens, las d’être envahis par les produits étrangers où domine le made in Germany. Le lecteur pourra s’y reporter utilement. Qu’il nous suffise ici de conclure qu’en un siècle l’habileté helvétique a interverti les rôles: la Savoie, qui ne payait pas pour entrer dans le canton de Genève, paye aujourd’hui et le canton de Genève, qui payait jadis, ne paye plus rien aujourd’hui pour entrer dans la Savoie du Nord! Le bénéficiaire est devenu le tributaire et vice-versa. Il s’en suit qu’on ne saurait trop apporter d’attention quand on traite avec nos voisins. S’il y a lieu de faire une nouvelle convention à la place de celle de 1881 il nous paraît indispensable que le Gouvernement français exige: 1° que le contrat ne soit pas unilatéral, mais synallagmatique parfait, c’est-à-dire qu’il lie les deux parties réciproquement, dès le principe, donnant à chacune d’elles une action contre l’autre pour l’obliger à exécuter son engagement, et ne permettant à aucune d’elles de modifier quoi que ce soit de la convention sans le consentement formel de l’autre partie contractante; 2° que les deux contractants soient traités sur un pied d’égalité.
Nous exposons ce que doit être la convention. Nous ne nous dissimulons pas les difficultés auxquelles son établissement donnera lieu. Pour que la situation soit d’une réciprocité absolue , entre les zones qui n’ont point de barrière douanière française et le canton de Genève qui possède la barrière douanière suisse, il faudrait ou que cette barrière suisse fût supprimée ou qu’elle fût reportée au nord du canton de Genève. Peut-on admettre le premier cas? Non, car la Suisse, qui tire des revenus importants de ses douanes, ne consentira jamais à les supprimer . Du reste, à cette suppression, la zone gagnerait peut-être une réciprocité, mais, ce qui serait bien pire au point de vue français, la Suisse serait envahie par les produits austro-allemands. Peut-on admettre le deuxième cas? Genève, qui, peut-être, en 1813, serait restée française si la France, au lieu d’être dans une crise d’impérialisme et de royalisme, avait eu une république démocratique stable, Genève, est trop attachée au pacte fédéral. Peut-on songer qu’elle puisse demander que la barrière des douanes fédérales soit reportée de la frontière helvético-savoyarde à la frontière genevois-vaudoise? Ne serait-ce pas la désagrégation économique des autres Cantons Confédérés? Nous posons la question. A Genève d’y répondre. Evidemment, il ne serait pas plus difficile d’opérer pour un canton suisse reprenant son autonomie économique qu’il n’a été difficile de s’entendre avec la principauté de Monaco, dès le lendemain de l’annexion de Nice à la France jusqu’à nos jours . Aux termes de l’article 1er de la Convention de Paris du 10 avril 1912 il n’y a dans la Principauté de Monaco qu’une seule ligne de douane. Etablie du côté de la mer, elle n’est qu’une section de la ligne de douane française existant sur le littoral de la Méditerranée. La Principauté s’accommode fort bien d’un système qui, en ne portant aucune atteinte à son indépendance, lui permet de recevoir une forte indemnité annuelle et laisse à l’Administration française les avantages et les inconvénients de la perception des droits de douane, de statistique, de plombage, etc.
Si nous étions Genevois, il y a longtemps que les rapports entre la France et la Principauté nous auraient fourni les éléments d’une réponse aux prétentions des agrariens de Berne... et d’ailleurs. Mais nous ne sommes pas Genevois et nous n’avons pas à nous immiscer dans leur politique économique. C’est à eux à assurer leur ravitaillement, non à nous à le leur garantir.
CHAPITRE IV
Table des matières
RELATIONS ÉCONOMIQUES DE LA ZONE GESSIENNE AVEC LA SUISSE
Nous avons vu, dans notre premier volume, qu’en 1589 les Genevois, se battant pour le compte du roi de France et à sa solde, pénétrèrent dans le pays de Gex et, l’ayant pris au duc de Savoie, en conservèrent la garde jusqu’au traité de 1601 . Leur prétention était de le garder définitivement, mais Henri IV s’y refusa. Il fit remarquer que l’article 4 du traité, en rattachant le pays de Gex à la couronne de France, prévoyait «qu’il ne pourrait en être séparé pour occasion que ce soit». De 1593 à 1596, du reste, il avait accordé divers privilèges aux Genevois et leur marquait sa bienveillance dans toutes choses qui dépendaient exclusivement de lui . Par Lettres-Patentes du 25 mai 1602, il restitua aux Genevois tous les droits dont ils jouissaient dans le pays de Gex avant 1589, les exempta du paiement de tous les impôts établis depuis cette époque, les autorisa à faire librement le commerce avec les Gessiens et leur accorda le passage par la route de Versoix. sans payement d’aucune taxe, soit pour «toutes marchandises venant d’Italie ou d’ailleurs à Genève», soit pour celles «sortant de Genève pour aller en Suisse, Lorraine, Allemagne ou autres pays étrangers». Les Genevois, propriétaires avant 1601 dans le bailliage de Gex, furent affranchis de la taille; il leur fut permis de transporter en franchise leurs récoltes à Genève; enfin ils purent se servir, pour les besoins de leur exploitation agricole, du sel qu’ils achetaient à Genève, sans être obligés de payer les droits. Cette immunité était excessive puisque, par lettres-patentes du 17 janvier 1594, le roi s’était engagé à fournir à Genève 200 gros muids de sel par an, soit 6.000 minots de 100 livres, francs de tous droits, gabelles, péages, etc. Le sel repassait notre frontière sans taxe pour les Genevois alors que les Gessiens en payaient une!
Au lendemain des guerres dont il avait été le théâtre, le pays de Gex était dans une telle détresse que les Genevois intervinrent auprès de la sœur de Henri IV, fervente protestante comme eux, afin qu’elle s’employât auprès du roi pour qu’il prît en pitié les souffrances de leurs voisins. Par Lettres-Patentes du 9 mars 1604, Henri IV accorda aux Gessiens la liberté de commerce avec les Genevois. Puisque ces derniers pouvaient pénétrer librement en toute franchise dans le pays de Gex pour y vendre leurs produits, il était naturel qu’on accordât aux Gessiens un droit à peu près équivalent. C’était, d’ailleurs, par une appréciation exacte de leurs propres intérêts que les Genevois étaient intervenus; les moindres interdictions apportées au libre port des marchandises avaient un contre-coup pour la population genevoise. En janvier 1718, de nouvelles Lettres-Patentes vinrent confirmer ce droit et même en étendre la portée .
Un traité fut signé, au nom de la France, par le marquis de Puisieux, avec la République de Genève, les 27 août et 8 septembre 1749, Cet acte, qui solutionnait certaines difficultés entre les deux parties, stipulait dans son article X:
«Les deux parties ne pourront plus rien prétendre ni demander à l’avenir, de part ni d’autre, sous quelque titre ou prétexte que ce puisse».
La possession des parties contestées du mandement de Peney était assurée à Genève et on en consacrait la franchise douanière absolue. Cependant la situation n’était pas réciproque, car les Genevois, non seulement participaient à tous les privilèges des Gessiens, mais ils en possédaient d’autres; le sel, par exemple, dont l’impôt était écrasant, grâce à l’exemption des droits de péage de la douane de Vienne, leur revenait à meilleur compte. Il coûtait 5 à 6 livres le minot à Genève et 45 livres à Gex. Aussi les Gessiens, malgré les châtiments édictés par la législation criminelle contre les fraudeurs, se laissaient-ils tenter par le voisinage de Genève et l’appât du gain. En 1715, un rapport au roi, envoyé par les syndics des Etats Généraux de la province, signalait que les champs y étaient incultes, les chaumières abandonnées, les femmes, les enfants errants, en proie à la détresse, tandis que leurs maris, leurs pères, leurs frères, tous ceux enfin qui devaient les secourir, arrêtés pour contrebande, étaient entassés dans les prisons du bailliage. Voltaire, qui habitait alors Ferney, s’émut. Ses démarches aboutirent à l’Edit du 22 décembre 1775, dont nous avons parlé au chapitre «Origines de la Zone de Gex». Cet Edit eut pour résultat de permettre aux Gessiens de porter librement leurs produits à Genève, d’y faire leurs achats et de les rentrer chez eux sans payer de droits. La Ferme (Compagnie financière chargée de la perception de l’impôt sur le sel), fut tenue de leur livrer tous les ans une certaine quantité de sel pour leur alimentation, pour l’agriculture et aussi pour les grosses salaisons (usage qui leur était jusqu’alors rigoureusement interdit). Cet état de choses dura jusqu’en 1789. Les privilèges des provinces comme ceux des particuliers ayant été abolis dans la nuit du 4 août, un décret du 5 novembre rétablit la douane à la frontière politique à partir du 1er octobre 1791. Tous les effets de l’Edit de 1775 se trouvaient anéantis, mais en 1798, Genève, réunie à la France, devenait chef-lieu du département du Léman dans lequel le pays de Gex fut incorporé. Leurs relations étaient dès lors réciproques.
Le 31 décembre 1813, Genève reprenait son indépendance après avoir ouvert ses portes à l’armée autrichienne; mais en se séparant de la France, elle aurait voulu entraîner avec elle le reste du département dont elle avait été le chef-lieu. Or, dans le pays de Gex comme en Savoie, on commerçait avec les Genevois, mais on ne les aimait pas. On se serait donc bien gardé de les suivre. Tandis que Genève, le mercredi 1er juin 1814, fêtait avec fracas l’arrivée des troupes suisses, les Gessiens s’abstinrent d’apporter leurs produits au marché de ce jour-là. Grand émoi. Turrettini se hâta de porter le fait à la connaissance de Pictet qui était encore à Paris où venait d’être signé, le 30 mai, le traité qui permettait à Genève d’accéder à la Suisse par la route de Versoix. «Il faudra voir ce que sera le marché de demain», écrivait le Secrétaire d’Etat de Genève, ce qui prouve combien la rupture de la solidarité commerciale entre Gex et Genève lui paraissait désastreuse pour cette dernière.
Nous avons vu qu’en 1815, au deuxième Congrès de Paris, Pictet obligé de renoncer au pays de Gex, demanda qu’il fût placé hors de la ligne des douanes françaises. Pour obtenir cela, il insista auprès du Ministre français, Richelieu, sur le fait qu’il n’y avait pas de douanes du côté suisse.
Pourtant, Turrettini lui avait écrit, le 24 octobre:
«Je vous ai parlé dans une précédente des douanes de Genève. Il y en a dans plusieurs cantons, mais c’est un impôt qui, par le fait, ne tombe que sur les consommateurs du pays. Cette ancienne douane, qu’on a laissée dormir chez nous et qu’on songe à rétablir comme elle était (ce à quoi s’occupe une Commission du corps représentatif), est, au reste, si peu de chose qu’elle n’influe pas même sur la valeur des marchandises et ne peut donner lieu à aucune contrebande, c’est une bagatelle qui ne prend de valeur chez nous que parce qu’elle sera souvent répétée et que nos revenus sont minimes: cela va au plus, l’un dans l’autre, à un quart pour cent de la valeur des marchandises. Le pacte fédéral interdit à chaque canton toute nouvelle érection de droit de péage, et on pourrait peut-être comprendre sous le même nom les droits de douane: mais notre droit était ancien et notre constitution (acceptée par la Suisse) a réservé les anciens impôts, sauf les droits réunis».
Les droits annoncés par Turrettini furent établis le 30 mai 1816; ils étaient, en effet, minimes et s’appliquaient aussi bien aux produits venant des autres cantons helvétiques qu’à ceux du pays de Gex ou de Savoie. C’étaient, en fait, des droits de transit et de consommation ressortissant à l’octroi, non à la douane. Ils ne portaient donc aucunement atteinte à la liberté absolue des échanges qui ressortait nettement de l’esprit du traité de Paris du 20 novembre. Le Canton de Genève avait, d’ailleurs, trop besoin de Gex et le pays de Gex de Genève, pour que tous deux ne désirassent pas continuer le libre-échange dans leurs relations économiques.
C’était dans ce but que le député baron Girod de l’Ain avait mis toute son activité pour faire obtenir à ses compatriotes leur mise hors douanes.
Tout alla bien jusqu’en 1849. Nous avons vu qu’à cette époque, la Suisse, supprimant les péages intérieurs qui entravaient les relations commerciales de canton à canton, décida la création d’une douane à la frontière helvétique. L’établissement de cette ligne, consacré définitivement par la loi du 27 août 1851, séparait le pays de Gex de Genève et l’écrasait entre deux lignes de douane. Il s’en suivit une diminution considérable des échanges entre les deux régions. A la perte résultant de cette réduction dans les transactions, s’ajoutait, pour les Gessiens, celle qui provenait du montant des droits payés pour entrer à Genève. Aussi la population gessienne qui, de 1815 à 1849, n’avait cessé, de s’accroître, ne tarda pas à diminuer progressivement . C’était une des conséquences fatales découlant de la nouvelle situation faite au pays de Gex. De même que nous l’avons expliqué pour l’industrie de la Savoie du Nord, comment une industrie gessienne, privée de son centre d’écoulement, aurait-elle pu concurrencer une industrie similaire suisse? Les produits suisses entraient librement dans le pays de Gex tandis que les produits gessiens payaient de forts droits pour entrer à Genève. Bien plus, les fabricants suisses, établis dans le pays de Gex, jouissaient aussi bien que les Français des crédits d’exportation et d’importation accordés par l’arrêté ministériel du 13 octobre 1828, alors que leur nationalité suisse les faisait bénéficier d’une notable réduction de droits pour entrer leurs produits dans le Canton de Genève.
On conçoit que les populations protestèrent énergiquement: les industriels gessiens demandèrent le report de la ligne de douanes françaises à la frontière politique, à quoi l’Administration répondit: qu’il s’agissait d’une question de gouvernement à gouvernement, que, d’autre part, soumettre le pays à l’action directe des douanes, ce serait porter un coup à l’agriculture, qui était sa véritable richesse, que mieux valait accorder certaines immunités aux fabricants pour leurs approvisionnements en France de matières premières et l’écoulement de leur fabrication. Nous verrons plus loin au chapitre: «Relations du pays de Gex avec le territoire assujetti», quelles furent les décisions prises sur l’avis de l’Administration des douanes.
A la suite de ces réclamations, des pourparlers s’engagèrent avec la Suisse et aboutirent à l’arrêté du Conseil fédéral, du 1er septembre 1853, qui autorisait l’entrée en franchise des produits agricoles et des matières premières. Un droit modéré était fixé pour les articles industriels dont l’importation était limitée à une quantité déterminée. C’était là un acte unilatéral que la Suisse pouvait à son gré révoquer; mais, ainsi que le déclarait le comte de Salignac-Fénelon, ministre de France à Berne, «l’équité d’accorder au pays de Gex de la part de la Suisse une liberté de commerce correspondant à celle que ce dernier pays y a trouvé depuis 1815, a été reconnue.» La 30 juin 1864, un traité de commerce entre la Suisse et la France fixa les tarifa des douanes de chacun des deux pays dans leurs rapports entre eux, Ratifié le 24 novembre et promulgué quatre jours après, par décret impérial, ce traité prévoyait, dans son annexe G, un règlement spécial pour le pays de Gex. Nous jugeons inutile de reproduire en annexe ce règlement. Il nous suffira de dire que celui qui fut annexé plus tard à la Convention de Commerce du 20 octobre 1906, reproduit, dans ses articles 1 et 2, la liste intégrale et légèrement augmentée des objets ou produits admis en franchise en 1864. L’article 3 énumère certains produits, avec cette grande différence sur la liste de 1864 que les quantités sont en général augmentées, qu’il s’agit cette fois de franchise pour les dites quantités, alors qu’en 1864 il fallait payer le quart des droits.
Le traité de 1864 amena de nombreuses réclamations. Il n’admettait que 1.200 hectolitres de vin en payement du quart des droits; pour le reste de la production vinicole gessienne, qu’on estimait à 22.000 hectolitres, il fallait payer le droit total de 3 francs par hectolitre. Les exportations gessiennes en Suisse continuèrent à décroître. Ce traité avait prévu que chacune des deux parties contractantes ferait profiter l’autre des avantages qu’elle accorderait à une tierce nation. La France bénéficia des concessions consenties par la Suisse à l’Allemagne en 1869 (26-30 juillet). Le traité, et partant le règlement du pays de Gex, furent prorogés les 29 novembre 1879 et 26 septembre 1881. Au nouveau traité de commerce du 23 février, ratifié le 12 mai 1882, le règlement relatif au pays de Gex devint l’annexe F. On supprimait le payement du quart de droit dont il est question ci-dessus.
Nous arrivons à 1892. époque profondément regrettable, qui fut marquée par la rupture des relations franco-suisses, ce qui porta un coup sensible aux rapports entre ces deux nations.
La loi française du 11 janvier 1892, qui constitue encore aujourd’hui le fondement de notre régime douanier, la réforme de 1910 n’étant qu’une «mise au point» de ce régime, établissait un double tarif: l’un dit tarif général applicable à défaut de convention, l’autre, dit tarif minimum, pouvant être concédé, en tout ou en partie, en vertu d’accords particuliers.
La Suisse à laquelle la France offrait, comme à toutes les puissances, son tarif minimum en échange de la clause de la nation la plus favorisée, refusa notre traité. Elle objecta que, sur certains produits qu’elle envoie en France et qui représentent les grandes productions de la Suisse, nos droits étaient plus élevés que les droits anciens. Evidemment la France, devenue nettement protectionniste, relevait son tarif, suivant en cela la Suisse qui l’avait précédée dans cette voie. Les majorations du tarif français correspondaient à celles du tarif suisse, toutes proportions gardées entre les tarifs primitifs.
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