Читать книгу: «Муниципальное право»

© К. В. Федоров, составление, 2011

© ООО «Издательство “Сова”», 2012

Муниципальное право – отрасль права, наука и учебная дисциплина

Предмет и метод муниципального права

Муниципальное право – совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Предметная определенность – главное условие формирования и развития муниципального права.

Предмет муниципального права – круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

Эта отрасль права имеет комплексный характер: на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений как публично-правового, так и частноправового характера.

Публично-правовые отношения возникают между государственными и муниципальными органами.

Частноправовые отношения включают в себя хозяйственную деятельность муниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения местной администрации с иными юридическими лицами.

Муниципальное право России – это совокупность институтов права и норм, являющихся результатом правотворчества на уровнях муниципального образования, субъекта Федерации и Российской Федерации в целом.

Основные группы общественных отношений, регулируемых муниципальным правом, – отношения, возникающие:

• в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

• в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина, на местное самоуправление;

• в связи с организацией представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления (включая главу муниципального образования), других выборных и невыборных должностных лиц местного самоуправления, а также осуществлением муниципальной службы;

• в связи с деятельностью граждан, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции по осуществлению местного самоуправления;

• при осуществлении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, а также в связи с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

• в процессе взаимодействия муниципальных образований с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

• в процессе межмуниципального сотрудничества.

Источники муниципального права

Источники муниципального права

1. Конституция РФ, которая закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Параметры пространства местного самоуправления:

• население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

• экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежат населению муниципального образования;

• система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы;

• местное самоуправление осуществляется в городских,

сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;

• органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия в решении вопросов местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

• местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;

• местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

• устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

2. Федеральное законодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяются также в следующих правовых актах Российской Федерации.

Кодексы: Гражданский кодекс Российской Федерации; Семейный кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс РФ.

Федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.

3. Конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Акты местного самоуправления наряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для организации и деятельности муниципальных органов. Это уставы муниципальных образований, решения представительных органов местного самоуправления и правовые акты глав местных администраций, многочисленные правовые акты, издаваемые структурными подразделениями местных администраций. К ним относятся и решения, принятые на местном референдуме, а также на сходах граждан.

5. Нормы международного права также являются источниками муниципального права России.

Основные положения в сфере местного самоуправления:

• обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

• основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;

• органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;

• осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;

• предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;

• при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;

• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;

• местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

• статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий;

• административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией РФ или законом;

• органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

• органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для решения задач, представляющих общий интерес;

• органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции РФ или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Источники научной дисциплины муниципального права

Источники научной дисциплины муниципального права – теоретические труды российских и зарубежных ученых в сфере муниципального права, историко-правовые исследования и другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права, а также учебные, научно-методические и учебно-методические издания, способные оказать помощь в изучении муниципального права России, правовые акты как источники отрасли муниципального права.

Правовые источники: Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты, нормы международного права.

К источникам научной дисциплины муниципального права также относится практический опыт деятельности местного самоуправления. На основе изучения и обобщения такого опыта вырабатываются научные рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Муниципально-правовые нормы и отношения

Муниципально-правовая норма – это первичный элемент системы муниципального права. В совокупности муниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Под муниципально-правовыми нормами понимаются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Нормам муниципального права присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами.

Нормы муниципального права по признаку регулирования однородных и взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовые институты – определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.

Нормы, образующие муниципально-правовые институты, обладают признаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных, первичных отраслей права (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм непосредственной демократии, местных финансов и др.

Муниципально-правовые отношения – урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления. В муниципально-правовых отношениях участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм; регламентируется конкретное поведение участников этих отношении; обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправления посредством специальных юридических средств.

Субъекты муниципально-правовых отношений – лица, участвующие в муниципально-правовых отношениях и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.

Субъекты муниципального права (участники муниципально-правовых отношений):

• население муниципального образования;

• граждане Российской Федерации, а также граждане, имеющие иное гражданство, или лица без гражданства;

• органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;

• государство и отдельные государственные органы;

• физические и юридические лица.

Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации

Муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права. Оно организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия.

Основы муниципального права установлены нормами конституционного права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.

Муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление.

Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.

Связь муниципального права с другими отраслями права: формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т. д.

Историко-теоретические основы местного самоуправления

Основные теории местного самоуправления

Л. Велихов выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, «общественную» (хозяйственную) и государственную.

Теория свободной общины: основная ее идея в обосновании ограничения вмешательства государства в деятельность общины. Государство не создает общину, а лишь признает ее. Признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти – исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой – муниципальной власти.

Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 1830–1840-х гг. В Конституции Бельгии 1831 г. наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и «общинная» (муниципальная) власть.

Однако на практике эта теория оказалась несостоятельной и нежизнеспособной.

«Общественная» (хозяйственная) теория самоуправления также во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление – это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины – дела общинного хозяйства, а самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Согласно этой теории дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения.

«Государственная» теория самоуправления: органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, и их компетенция не является какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона.

Муниципальные системы зарубежных стран

Зарубежные модели местного самоуправления отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой.

Основные признаки англосаксонской муниципальной системы:

• органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

• органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

• основная единица местного самоуправления – приход;

• в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Французская (континентальная) система местного самоуправления отличается от англосаксонской характером взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Основные признаки французской муниципальной системы:

• основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

• избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

• в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

• решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

• муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия.

В зарубежных странах встречаются и иные системы – как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного самоуправления. В качестве последней многими авторами называется местное (коммунальное) управление ФРГ.

В праве субъектов ФРГ – деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами, в которых прослеживается, как правило, идея «сквозного управления», при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

Основные тенденции развития местного самоуправления в современной России

Конституция РФ 1993 г. относит к основам конституционного строя (т. е. к положениям, которые могут быть отменены или изменены только путем принятия новой конституции) такие положения, как: отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю.

Указом от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»:

1) установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;

2) разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;

3) установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;

4) установлено, что глава местного самоуправления вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и является главой соответствующей администрации;

5) дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливается решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Российской Федерации по предложению главы исполнительной власти.

При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

В 1995 г. был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». После этого стало активно формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Однако практика применения данного Федерального закона выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации.

В целях их разрешения в 2002 г. Президентом РФ была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

7 октября 2003 г. была принята новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Новая редакция данного федерального закона переносит основную тяжесть правового регулирования местного самоуправления с уровня субъектов Российской Федерации на федеральный и муниципальный уровни. Поэтому большинство упомянутых законов подвергнется серьезной корректировке либо вообще отмене (об установлении порядка регистрации уставов муниципальных образований и др.).

В нем предусматривается весьма большое увеличение регламентации отдельных аспектов местного самоуправления муниципальными правовыми актами.

Местное самоуправление как институт народовластия

Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения

С точки зрения Конституции РФ право граждан на местное самоуправление можно рассматривать как интегральное право, объединяющее в себе следующие права и свободы граждан:

• участвовать в управлении делами государства непосредственно через участие в местных референдумах, а также не принимать в них участия;

• избирать в органы местного самоуправления, а также не участвовать в муниципальных выборах;

• быть избранным в органы местного самоуправления, а также отказаться от исполнения полномочий выборного лица;

• иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы;

• обращаться в органы местного самоуправления и получать ответ по существу своего заявления.

Перечисленные права базируются на конституционных нормах, а именно – на положениях ст. 37 Конституции РФ, установивших право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также запрет на принудительный труд.

Право на местное самоуправление в контексте норм Европейской хартии местного самоуправления

Местное самоуправление – право или обязанность? Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления – главный аргумент сторонников отношения к местному самоуправлению как к праву. В данной статье указывается, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел…»

Однако в Хартии говорится не о праве граждан, а о праве органов местного самоуправления, и уже поэтому нельзя приравнивать право на местное самоуправление к личным правам граждан.

Статья 3 Хартии определяет, что под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность объектов регламентировать значительную часть публичных дел. Из преамбулы Хартии следует, что государства, подписавшие данный международный договор, признают, что названные объекты являются одной из главных основ любого демократического строя, что их существование обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, что защита и укрепление местного самоуправления является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии.

Указанными нормами в Хартии констатируется:

1) признание существования в государстве, присоединившемся к Хартии – local authorities (англ.), collectivites locales (фр.) – т. е. факта, что население государства уже разделено на территориально обособленные общности, имеющие собственные интересы, обусловленные проживанием в соответствующей местности (муниципальном образовании);

2) реализация и защита этих интересов наиболее эффективно осуществляется органами публичной власти, сформированными населением указанных местностей;

3) защита указанных интересов является неотъемлемой частью демократического государственного устройства.

В Европейской хартии местного самоуправления вопрос о признании наличия local authorities (collectivites locales) не рассматривается – их объективное существование констатируется как очевидный, всеми признаваемый, а потому не требующий специального доказательства факт. В Хартии идет речь не о праве граждан на объединение в целях осуществления местного самоуправления, а о следующих шагах: о юридическом признании прав территориальных объединений граждан и установлении государственных гарантий реализации этих прав.

Право на местное самоуправление – это не аналог прав граждан, а элемент квалификации местного самоуправления как одного из проявлений власти народа, так как необходимо разделять право граждан на участие в местном самоуправлении и право населения на осуществление местного самоуправления. Это одна из составных частей права народа на власть.

Существом местного самоуправления является решение вопросов местного значения, а также иная деятельность по представлению и защите интересов местных сообществ (населения муниципальных образований). Но эта деятельность является не только правом, но и обязанностью решать вопросы местного значения, осуществлять иную деятельность, законодательно отнесенную к ведению местного самоуправления, нести ответственность за законность и целесообразность деятельности представителей населения.

Бремя местного самоуправления включает в себя обязанности граждан:

• соблюдать общеобязательные правила, установленные органами местного самоуправления;

• взаимодействовать с муниципальной властью и ее представителями в формах, регламентация которых осуществлена как законами, так и актами самой муниципальной власти;

• воздерживаться от действий, осуществление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Еще один элемент бремени местного самоуправления – ограничения отдельных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые федеральными законами в отношении выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих.

Местное самоуправление – форма народовластия

Статья 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г.) определяет, что местное самоуправление «признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации».

Как уже ранее отмечалось, конституционными нормами установлено государственное устройство России, предусматривающее осуществление власти народа на трех относительно самостоятельных уровнях публичной власти – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

Принципы функционирования трехуровневой системы власти:

1. Все три уровня публичной власти являются самостоятельными формами осуществления власти народа. Подчиненность между органами власти различных уровней допускается исключительно в случаях, прямо предусмотренных Конституцией РФ или федеральными законами.

Воздействие федеральной власти на региональную и муниципальную, а также региональной власти на муниципальную должно осуществляться через принятие законов, регламентирующих отдельные аспекты функционирования соответствующего уровня власти, а также через действие правовых механизмов государственного контроля законности деятельности соответствующего уровня публичной власти.

2. Каждый уровень публичной власти обладает собственными законными интересами, которые могут и не совпадать, и даже противоречить интересам иных уровней публичной власти. Все эти интересы признаются равноценными, но отстаивание их должно быть подчинено защите прав и свобод человека и гражданина.

3. Каждый уровень публичной власти вправе отстаивать собственные интересы, но не вправе в целях защиты собственных интересов вторгаться в компетенцию иного уровня публичной власти. Конфликтные ситуации подлежат разрешению через согласительные процедуры, а при недостижении согласия – в судебном порядке.

В Российской Федерации местное самоуправление как форма власти народа:

1) обладает механизмами государственного (осуществляемого от имени народа Российской Федерации) принуждения к признанию своей власти, в том числе в формах:

• законодательного установления обязательности исполнения решений, принятых населением на местных референдумах, и решений органов местного самоуправления;

• возможности обращения к судебной защите законных прав и интересов местного самоуправления.

2) обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, являющихся частью круга вопросов, подлежащих решению публичной властью;

3) вправе принимать решения, обязательные для всех субъектов правоотношений, находящихся на подвластной территории (в соответствующем муниципальном образовании), – физических и юридических лиц, учреждений, независимо от форм собственности, органов государственной власти и местного самоуправления;

Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством

Защита интересов и прав местного самоуправления предполагает широкий спектр механизмов отстаивания законных интересов различных субъектов права.

Группы интересов, подлежащих отстаиванию в рамках правовой защиты местного самоуправления:

• защита прав граждан на местное самоуправление;

• защита прав муниципальных образований на местное самоуправление;

• защита граждан от действий органов местного самоуправления, ущемляющих права и свободы человека и гражданина.

В РФ в наибольшей мере законодательно обеспечена защита граждан от действий органов местного самоуправления, ущемляющих права и свободы человека и гражданина, в то время как законодательное обеспечение первых двух из вышеупомянутых направлений правовой защиты местного самоуправления еще находятся в стадии становления.

Проблема защиты прав на местное самоуправление возникла относительно недавно. Впервые однозначное указание на государственную защиту местного самоуправления было сделано в Конституции РФ 1993 г. (ст. 133). За прошедшие 10 лет законодательство пополнилось нормами, направленными на реализацию указанной конституционной нормы, однако до сих пор осталось множество неурегулированных проблем.

Среди наиболее эффективных механизмов государственной защиты прав граждан и муниципальных образований следует выделить судебную систему.

Однако наряду с судебной защитой имеются и внесудебные механизмы отстаивания законных интересов граждан и муниципальных образований.

Защита через систему прокуратуры. Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что прокуратура Российской Федерации действует в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокуратура осуществляет:

• надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г.) определено, что «органы прокуратуры Российской Федерации, другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов».

Граждане и муниципальные образования (уполномоченные ими лица) могут обратиться за защитой своего законного права в органы прокуратуры для принятия соответствующих мер прокурорского реагирования. Эта позиция соответствует и положениям ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, где говорится об органах местного самоуправления как субъектах права государственной защиты.

К мерам прокурорского реагирования, в частности, относится принесение протеста на противоречащий закону правовой акт либо представление об устранении нарушений закона.

В установленных законом случаях прокурор вправе вынести предостережение о недопустимости нарушения закона либо постановление о возбуждении уголовного дела или административного производства, а также принять иные меры.

Наряду с прокуратурой граждане и муниципальные образования вправе осуществлять защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством иными способами.

Защита через обращения к вышестоящему органу (лицу). Конституцией РФ закреплено право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ), в том числе обжалование в административном порядке (в вышестоящий орган) действий и решений органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц. При этом необходимо иметь в виду, что не всегда имеется вышестоящий по подчиненности орган (лицо).

К примеру, жалоба главе местной администрации на действия руководителя структурного подразделения администрации может привести к отмене решением главы администрации обжалуемого решения его подчиненного. А жалоба губернатору на действия главы муниципального образования может и не привести к аналогичным правовым последствиям.

Защита через институт Уполномоченных по правам человека. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». В ряде субъектов Российской Федерации введен также институт региональных Уполномоченных по правам человека.

Деятельность Уполномоченного по правам человека дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в:

• суд с заявлением в защиту прав и свобод;

• компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела;

• суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

• Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Указанная деятельность Уполномоченного может быть направлена на защиту права граждан на осуществление местного самоуправления, в частности, на защиту отдельных составляющих данного права, таких, как право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления и пр.

Защита через деятельность негосударственных (общественных) организаций. Защита прав граждан, в том числе на местное самоуправление, может обеспечиваться также посредством деятельности отдельных негосударственных организаций (Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Союз российских городов, Центр правовой поддержки местного самоуправления и пр.).

Значительное место в деятельности данных организаций занимает обеспечение представительства интересов местного самоуправления на федеральном уровне власти и в сфере международных отношений.

В российском законодательстве отсутствуют процессуальные механизмы, необходимые для эффективного осуществления указанными органами своих функций, а именно – по контролю за законностью деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Законодательством Российской Федерации не определены правовой статус и последствия вынесения заключений государственных органов или уполномоченных негосударственных организаций о несоответствии закону правовых актов органов власти, нарушающих права и свободы граждан.

Защита через деятельность международных организаций. Конституция РФ предоставляет гражданам Российской Федерации право использовать международные механизмы защиты.

Согласно ч. 3 ст. 46 Конституции РФ каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Обращение в Европейский суд по правам человека (Страсбург) для защиты права на осуществление местного самоуправления в настоящее время невозможно.

В Европейском суде рассмотрению подлежат лишь дела, вытекающие из нарушения прав и свобод человека, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1984 г.), которая не содержит указание на право на местное самоуправление.

Институт самозащиты прав. Согласно п. 2 ст. 45 Конституции РФ каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Еще более четко данное право оговаривается в ст. 14 Гражданского кодекса РФ: допускается самозащита гражданских прав; способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения.

В Российской Федерации наиболее типичной формой самозащиты своих законных прав является неисполнение гражданами решений органов государственной власти, нарушающих данные права, либо обращения в суд о защите нарушенных прав и свобод.

Принципы организации местного самоуправления

Понятие принципов организации местного самоуправления

Общие принципы местного самоуправления – принципы деятельности населения и его представителей (органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также актами, принятыми в соответствии с ними.

Общие принципы местного самоуправления:

• самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

• организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством;

• взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

• сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

• соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

• ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством;

• многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления;

• законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

• гласность при осуществлении местного самоуправления;

• сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;

• наличие государственных гарантий местного самоуправления;

• возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий.

Самостоятельность решения населением вопросов местного значения

Местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (ст. 130 Конституции РФ).

Понятие «самостоятельное решение» подразумевает решение, принимаемое:

1) населением через формы прямого волеизъявления местным референдумом, сходом (в малочисленных муниципальных образованиях);

2) через формы прямого волеизъявления или представительным органом местного самоуправления;

3) через формы прямого волеизъявления или обладающим соответствующим полномочием органом (должностным лицом) местного самоуправления.

Когда речь идет о прямом волеизъявлении населения, в Конституции РФ используется термин «непосредственно».

«Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст. 3 Конституции РФ).

В ст. 132 Конституции РФ в числе вопросов местного значения указаны: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка. Решение указанных вопросов осуществляется различными органами местного самоуправления.

Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

Организационные формы местного самоуправления выбираются населением каждого муниципального образования самостоятельно. Это следует из нормы ст. 131 (п. 1) Конституции РФ.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г.) установлен ряд требований к структуре органов местного самоуправления:

1) установлен перечень органов местного самоуправления, обязательных к формированию во всех муниципальных образованиях: представительный орган муниципального образования (исключение – муниципальные образования с численностью избирателей менее 100 человек, где полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования), глава муниципального образования и местная администрация.

2) установлен запрет на совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования (исключение – муниципальные образования с численностью населения менее 1000 человек).

Допустимые варианты организации местного самоуправления:

1) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (во всех типах муниципальных образований);

2) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем; местную администрацию возглавляет руководитель, нанятый по контракту (во всех типах муниципальных образований);

3) представительный орган формируется из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных районах);

4) представительный орган формируется из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем; местную администрацию возглавляет руководитель, нанятый по контракту (только в муниципальных районах);

5) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, возглавляет местную администрацию и является председателем представительного органа (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 1000 человек);

6) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, является его председателем и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 1000 человек);

7) полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования; глава муниципального образования избирается на сходе, председательствует на нем и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 100 человек).

Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан

«Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (ст. 12 Конституции РФ); «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (ст. 130 Конституции РФ).

Соотношения между различными вариантами понимания самостоятельности местного самоуправления.

1) решения, принятые через формы прямого волеизъявления, имеют законодательно установленные правовые последствия, изменить которые можно лишь путем повторного обращения к соответствующей форме прямого волеизъявления. Такие решения обладают приоритетом по отношению к решениям, принимаемым органами местного самоуправления;

2) полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования на основании норм действующих законов. Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах установленной компетенции, обязательны на всей территории муниципального образования, но не могут отменять решения, принятые путем прямого волеизъявления;

3) решения и действия, осуществленные в формах участия граждан, имеют характер индивидуальных или коллективных инициатив жителей. Решения, принятые жителями через инициативные формы участия в местном самоуправлении, подлежат рассмотрению в органах местного самоуправления.

Однако предложения собраний жителей, органов территориального общественного самоуправления могут быть приняты или отвергнуты органами местного самоуправления. Не носят упомянутые решения обязательного характера и для жителей той части муниципального образования, где прошло соответствующее собрание и организовано территориальное общественное самоуправление.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина

Права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18 Конституции РФ). Соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления является обязательным, но при этом муниципальные правовые акты не могут вторгаться в сферы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Ряд прав и свобод человека и гражданина, к обеспечению которых имеют непосредственное отношение органы местного самоуправления:

• право доступа к информации, затрагивающей права и свободы человека и гражданина;

• право обращения в органы местного самоуправления;

• право на участие в управлении делами государства;

• право на жилище;

• право на охрану здоровья и медицинскую помощь;

• право на образование;

• право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов местного самоуправления.

Конституционно гарантированные права и свободы человека и гражданина, к которым имеет отношение местное самоуправление, – это:

• свобода передвижения;

• право свободно получать информацию;

• право на объединение;

• свобода экономической деятельности;

• право частной собственности;

• право на благоприятную окружающую среду;

• право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры;

• право защиты от злоупотребления властью.

Гласность местного самоуправления

Цель осуществления местного самоуправления – решение вопросов местного значения непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования.

Основные формы обеспечения гласности в деятельности органов местного самоуправления:

1) учреждение печатного издания муниципального образования, в котором публикуются официальные тексты решений органов местного самоуправления;

2) создание муниципальной информационной службы, а также вменение в обязанность лицам, обладающим собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, регулярного информирования электронных и печатных СМИ о результатах и планах своей работы;

3) проведение регулярных встреч выборных лиц местного самоуправления и иных лиц, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, с жителями муниципального образования (система отчетов перед избирателями);

4) проведение публичных слушаний;

5) проведение опросов жителей по наиболее важным вопросам, предполагаемым к решению органами местного самоуправления;

6) создание совещательных органов из лиц, представляющих интересы отдельных групп населения и обладающих собственными механизмами доведения информации до жителей.

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г.) установлен перечень вопросов местного значения.

Принцип правового регулирования полномочий органов местного самоуправления позволяет закрепить единый источник финансирования реализации полномочий этих органов по решению вопросов местного значения.

Решение вопросов местного значения должно осуществляться за счет средств местного бюджета.

Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные источники финансирования затрат на выполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Это могут быть средства федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и другие.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по определению объемов расходов из местных бюджетов ограниченны. Ни федеральным законом, ни законом субъектов РФ объемы расходов из местных бюджетов определены быть не могут.

Установление перечня вопросов местного значения только в одном федеральном законе, а также лишение права органов государственной власти устанавливать объемы расходов на решение вопросов местного значения позволят стабилизировать законодательно установленные нормы, контролировать объемы устанавливаемых органам местного самоуправления государственных полномочий, предотвращать случаи нарушения полномочий органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения.

Материальная и финансовая обеспеченность полномочий местного самоуправления

Проблема соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям относится к наиболее острым.

В целях решения существующих проблем Президентом РФ в 2002 г. была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Комиссией был сделан вывод о необходимости внесения серьезных изменений в законодательство Российской Федерации. Речь шла не только об изменении перечня полномочий органов власти, но и о содержании норм, гарантирующих конструктивное взаимодействие между уровнями власти, иных сил, имеющих политическое влияние в государстве, норм, регулирующих разрешение различных потенциально возможных конфликтных ситуаций.

Результатом работы Комиссии стали проекты Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"».

Общие направления решения проблемы финансирования:

1) формирование налоговой базы каждого из уровней власти за счет налоговых источников, содействие развитию которых может быть осуществлено в рамках деятельности органов соответствующего уровня власти;

2) пересмотр законодательства о льготах в целях:

• изменения статуса льгот как одного из источников дохода в механизм поддержки лиц, социально слабо защищенных, повышения адресности льгот;

• перевода льгот в преимущественно денежную форму;

• однозначного установления, что льготы финансируются за счет бюджета того уровня публичной власти, органы которого издали акт о введении льгот;

3) расширение возможностей обеспечения решения вопросов местного значения не путем использования средств местного бюджета и иной муниципальной собственности, а путем создания условий для решения соответствующих вопросов через рыночные механизмы.