Читать книгу: «La economía de Perón»

Plan Quinquenal, 1947. Zami Treguer.

Capítulo 1

Impulso expansivo, redistributivo e industrializador: la política fiscal bajo el peronismo¹

Federico Grillo^*, Sebastián Katz^** y José Luis Machinea^***

Dele al pueblo, especialmente a los trabajadores, todo lo que sea posible. Cuando parezca que ya les está dando demasiado, deles más. Todos tratarán de asustarle con el espectro del colapso económico. Pero todo es mentira. No hay nada más elástico que la economía, a la que todos temen tanto porque no la entienden. (Consejo de Perón al presidente chileno Ibáñez, citado en Gerchunoff y Llach, 2018)

El presente capítulo estudia la evolución de las finanzas públicas durante la experiencia peronista de gobierno en el período 1946-55 poniendo el foco en las tensiones que esa evolución trajo aparejada sobre el desempeño agregado de la economía. Como se sabe, con el objetivo de impulsar un ambicioso programa de reforma social y económica a través del que intentó responder a las demandas –muchas de ellas, largamente postergadas– de la novedosa coalición social que lo llevó al poder, el gobierno de Perón promovió un activo involucramiento gubernamental en la asignación de los recursos económicos. Fue ese un aspecto insoslayable de aquella experiencia de gobierno. Una de las manifestaciones de esa mayor presencia estatal fue que el gasto público consolidado (incluyendo a provincias y municipios) se incrementó en forma marcada para ubicarse a fines del período de gobierno en torno de un nivel equivalente al 25% del PBI, lo que contrastaba con un sector público que, aún después del mayor intervencionismo de la década del treinta, típicamente representaba el equivalente a menos de un quinto de la economía nacional. Pero ese hecho –que, por otra parte, estaba relativamente en línea con tendencias observadas en el período en una gran cantidad de países– estuvo lejos de ser el único reflejo, o necesariamente el más relevante, de la creciente influencia estatal en el proceso de toma de decisiones económicas.

En un clima de ideas que –luego de la Depresión y a la salida del conflicto bélico– desconfiaba naturalmente de las soluciones de libre mercado, en todas las latitudes –incluidas muchas de las principales naciones capitalistas– se favorecía una amplia intervención estatal orientada a asegurar el pleno empleo y a promover la redistribución del ingreso. Al mismo tiempo, en el contexto de las economías de menor desarrollo relativo, existía un consenso optimista en que el postergado impulso industrializador vendría de la mano de una activa planificación estatal de la actividad económica. En ese sentido, las políticas del gobierno peronista sintonizaban plenamente con el clima de opinión reinante. Sin embargo, la intensidad que caracterizó al impulso expansivo y redistributivo y el modo en que la administración intentó tomar ventaja de una coyuntura externa inicialmente favorable para promover una acelerada industrialización a través de mecanismos fiscales muy poco transparentes fueron rasgos puramente idiosincrásicos de la experiencia peronista.

Pese a las particulares características que asumió la experiencia local, las áreas en que la influencia estatal se manifestó estuvieron a tono con los consensos internacionales de posguerra. En primer lugar, en el marco de una concepción del desarrollo “orientada hacia adentro”, el Estado –tanto en su dimensión de planificación y regulación económica, de protección de la actividad doméstica como en su rol directo como productor– fue concebido como el principal impulsor del esfuerzo industrializador en el que se había embarcado el país a partir de las circunstancias generadas por los conflictos bélicos y el período de entreguerras. Profundizando los pasos ya dados desde el inicio de la Segunda Guerra, el gobierno de Perón avanzó decididamente en la dirección de un mayor involucramiento del Estado, principalmente en la provisión de servicios públicos. La nacionalización de los ferrocarriles y de las compañías telefónicas en manos de capitales extranjeros fueron posiblemente los movimientos más visibles en esa dirección, pero no los únicos. Aun cuando el propio Perón no fue tan lejos como muchos de sus seguidores pretendían, el gobierno se involucró en las áreas más diversas, desde aquellas consideradas estratégicas por las Fuerzas Armadas hasta otras menos “vitales” para el complejo militar/industrial.

En segundo término, y también en sintonía con el clima intelectual de posguerra y de las demandas de su propia base de sustentación política, el gobierno peronista promovió, a través de diversos mecanismos, una amplia redistribución de los ingresos en favor de los sectores urbanos y, en particular, de los trabajadores. Las políticas tributarias –a través de la creación o aumento de diversos impuestos directos– y de gasto público –a través de un mayor peso de las erogaciones en educación, salud y vivienda y del impulso al propio empleo estatal– así como la introducción de nuevos beneficios sociales desempeñaron, desde ya, un rol muy importante al respecto.

Pero, más allá del flamante estado de bienestar que se creaba en línea con las concepciones predominantes en otras latitudes, muchos de los mecanismos –no menos contundentes– utilizados para inducir la mencionada redistribución transcurrieron a través de vías alternativas, de escasa transparencia institucional y poco apego a las reglas presupuestarias. Tanto la nacionalización de los depósitos y la centralización del crédito a partir de los redescuentos otorgados por el Banco Central como el control estatal establecido sobre el comercio exterior fueron así instrumentos centrales en el impulso redistributivo desplegado por las políticas del peronismo y la fuente de generación de marcados desbalances a nivel agregado. Por un lado, una política crediticia de sesgo –en general– muy expansivo a tasas reales fuertemente negativas fue un factor clave para compensar los efectos que, sobre la rentabilidad del sector industrial, tenían las políticas distributivas orientadas a inducir una mejora sistemática de los salarios reales, con aumentos que superaron largamente a la evolución de la productividad. Por otro lado, el IAPI fue uno de los pivotes de un esquema de fuerte redistribución intersectorial del ingreso nacional a través del cual el fisco se apropió de la bonanza de los términos de intercambio de los primeros años de la posguerra y financió buena parte de las políticas públicas orientadas en favor de los sectores urbanos. Del mismo modo, a partir del momento en que se reviertan esos favorables términos de intercambio, aunque de manera ahora ampliamente perdidos a través de una política no sostenible de subsidios públicos, las actividades del IAPI intentaron compensar, al menos parcialmente, la gran apreciación del tipo de cambio aplicable a las exportaciones del sector agropecuario. La manera de hacerlo fue comprando a precios más altos a los productos agropecuarios y subsidiando el precio de comercialización en el mercado interno en el intento de preservar, al mismo tiempo, los salarios reales.

Aunque se trataba de actividades de naturaleza evidentemente fiscal, ninguna de estas acciones del IAPI se reflejó debidamente en el presupuesto público que aprobaba el Congreso de la Nación. Su financiamiento ocurría, en realidad, a través de los préstamos que los bancos públicos redescontaban a su turno en el Banco Central. Debido, como se dijo, a las reducidas tasas a las que se concedían, la gran mayoría de esos créditos fueron licuados por el alza del nivel de precios. Algo similar ocurrió con los créditos que el Banco Hipotecario otorgaba como parte de la agresiva política de vivienda que impulsaba el gobierno. En la medida en que el ritmo de evolución de esos créditos superó largamente al de los depósitos privados, una parte sustantiva de los redescuentos otorgados por el Banco Central representó, en la práctica, emisión monetaria destinada a financiar por fuera del presupuesto una gama muy relevante de actividades fiscales. Los generosos redescuentos otorgados y las ostensibles transferencias de riqueza desde los depositantes también beneficiaron, como se dijo anteriormente, a los tomadores de préstamos del sector privado.

Lo que todas estas acciones revelan es la determinación de las autoridades de utilizar, con fines menos moderados y mucho más ambiciosos, varios de los instrumentos –reformulados– de política e instituciones heredados de la respuesta a la Depresión (Gerchunoff y Machinea, 2014). Bajo el mismo prisma puede leerse un tercer aspecto crucial para entender la acción estatal y las políticas fiscales desplegadas por el peronismo: la promoción del pleno empleo. En línea con las ideas keynesianas en boga, la nueva carta orgánica del recién nacionalizado BCRA incorporó el objetivo explícito de promover “el máximo pleno empleo de los recursos humanos y materiales disponibles”. Sin embargo, en lugar de promover “una expansión ordenada de la economía nacional” –tal como también mandaba la reformada carta orgánica de la institución– el fuerte impulso expansivo del gasto agregado de los años iniciales se tradujo muy rápidamente en excesos de demanda generalizados que presionaron peligrosamente sobre la balanza de pagos y los precios internos.

Tal como se examina en las páginas siguientes, el análisis de las cuentas públicas revela que, en su determinación de alcanzar el pleno empleo y aumentar el salario real, la política fiscal llevada adelante por el gobierno en esos primeros años fue, en realidad, muy procíclica, resultado de la imprudente administración de la bonanza de los términos de intercambio. En efecto, fruto de una acelerada expansión de la absorción interna, la holgura de divisas de los años inmediatos de posguerra se agotó ya a mediados de 1948 y el sector externo se transformó velozmente en un cuello de botella para la continuidad de la expansión, dando inicio a una nueva etapa que agudizaría de allí en adelante los problemas de balanza de pagos ya presentes en la dinámica macroeconómica local. Del mismo modo, la tasa de inflación –que había sido ya más elevada durante la guerra, sobre todo en algunos rubros mayoristas– se ubicó en un inusual escalón superior, del orden del 25% promedio anual y con picos de casi el 60% a inicios de 1952, inaugurando lo que más tarde sería caracterizado como el ingreso de la economía argentina a una novedosa etapa de inflación crónica. El inicio de los ciclos recurrentes de stop-go (la nueva modalidad que adoptaron, en ausencia de financiamiento externo, los problemas de balanza de pagos) y el ingreso a una etapa de inflación crónica serían, desde ese momento y por el próximo medio siglo, una de las marcas registradas de la dinámica agregada de la economía argentina.

En 1949 el gobierno tomó nota de las dificultades e implementó medidas correctivas, como la contención del gasto y la disminución del déficit fiscal, la drástica reducción de varias actividades del IAPI y el inicio de un tratamiento más favorable al sector agropecuario a través de una mejora de sus precios relativos y de una mayor asignación del crédito dirigido al sector.

A inicios de 1952, con la intensa sequía que afectó a la cosecha pero especialmente con la reelección asegurada, lo que permitía al gobierno un mayor margen para tomar decisiones impopulares, se puso en marcha un programa antinflacionario que incluía el congelamiento de precios y salarios por dos años. La política de ingresos, acompañada no sólo con la disciplina fiscal de los últimos años sino también con un endurecimiento de la política monetaria, permitió reducir la inflación y ordenar la macroeconomía. Sin embargo, la situación volvería a complicarse en los últimos años del mandato: aun cuando la economía mostraba un incipiente ritmo de crecimiento, las cuentas fiscales y externas volverían a reflejar una preocupante ampliación de los desbalances.

Una pregunta relevante –quizá la más importante de este capítulo– refiere a las razones que condujeron al gobierno a llevar tan lejos el impulso expansivo y distribucionista, al punto de malograr en forma imprudente condiciones iniciales excepcionalmente propicias para una política económica que intentaba incorporar el progreso social a la agenda del crecimiento. ¿Fueron errores en la percepción de la duración y naturaleza de la perturbación en los términos de intercambio los que condujeron a pensar que se trataba de un shock positivo de tipo permanente? ¿Había concepciones equivocadas que despreciaban los problemas de la inestabilidad y la disciplina monetaria y crediticia y, en todo caso, sólo se detenían cuando la restricción externa –una restricción de presupuesto “dura” e imposible de violar para la economía local– se hacía operativa (véase D’Amato y Katz, 2018)? ¿Se trataba, más bien, del intento de asegurar rápidamente las condiciones para una rápida industrialización, una mayor autarquía económica y una menor vulnerabilidad a los avatares del sector externo lo que motivaba buena parte de las políticas dirigidas a un supuesto ahorro de divisas futuras como la nacionalización de empresas de capital extranjero y la repatriación de deuda externa en un mundo que, se creía, marchaba a un mayor proteccionismo y a nuevos conflictos bélicos? ¿O, en realidad, junto con la necesidad de inducir una necesaria reparación social hubo, asimismo, otras razones de economía política “menos legítimas” asociadas al ciclo político y dirigidas a consolidar la base de sustentación del gobierno y a asegurar la reelección de Perón?

Antes de considerar y ponderar estas diferentes –aunque no excluyentes– hipótesis en la sección cuarta del trabajo, las dos secciones previas analizan, respectivamente, el clima de ideas que motivó el corpus de intervenciones estatales y de políticas fiscales del gobierno peronista y la evolución de las cuentas públicas y sus diversos mecanismos de financiamiento.

II. Las condiciones iniciales y el clima de época

A fines de la Segunda Guerra Mundial, la dirigencia de la mayoría de los países se preguntaba hacia dónde se dirigía el mundo. Pese a que las especulaciones eran muchas y variadas, había cierto consenso en lo que se refiere a los principales lineamientos económicos y sociales que había que seguir. La palabra mágica del momento era “planeamiento”, que, entre otras cuestiones, significaba una mayor presencia del Estado en la vida económica de las naciones. Más allá de una URSS con mayor influencia y poder político y territorial después de la guerra –y en donde la presencia del Estado era obvia–, esa influencia también empezó a ser mucho más notoria en los grandes países de Europa, decididos a nacionalizar empresas –sobre todo de servicios públicos pero también bancos, de aviación y algunas industrias– y a lograr una sustancial mejora de la protección social –pensiones, salud, vivienda y educación–, a través de grandes aumentos del presupuesto dirigido a esas áreas. La aparición de esos lineamientos en programas de gobierno de partidos políticos con distinta orientación ideológica era una manifestación palpable de esos consensos generalizados. También lo era –en el campo político– la importancia creciente que iban adquiriendo los partidos políticos socialistas y comunistas de Europa.

Había también un cierto consenso en que la crisis de la década de 1930 y, en cierta medida, la Segunda Guerra habían sido el resultado de la ausencia de instituciones mundiales que facilitaran la concreción e implementación de acuerdos internacionales. De allí la reunión mantenida en julio de 1944 en Bretton Woods, que dio nacimiento al FMI y al Banco Mundial, aunque con rasgos claramente deficitarios respecto del establecimiento de mecanismos que asegurasen un ajuste semiautomático de la balanza de pago y recursos suficientes para aliviar los costos socioeconómicos de la corrección de los desequilibrios, como pretendía la propuesta de Keynes desestimada por Estados Unidos. Las deficiencias de los nuevos organismos internacionales tuvieron como resultado el surgimiento del Plan Marshall, en 1947, y pusieron en alerta a Perón, quien entendió que el “nuevo orden internacional” sería incapaz de lidiar con el problema europeo. Esa convicción, junto con el bloqueo a Berlín por once meses en 1947-1948, terminó de convencerlo de que existía la probabilidad de una nueva contienda mundial. Ese convencimiento alentó el intento de profundizar la autarquía y aceleró la necesidad de importar insumos y bienes de capital.

Por otra parte, aun antes de asumir la presidencia, desde su despacho en la Secretaría de Trabajo, Perón seguramente evaluó no sólo el contexto internacional en que le tocaría gobernar sino también la experiencia económica argentina de los tres lustros previos. El devastador shock externo provocado por la Depresión habría de dejar una profunda huella en la economía argentina. Pese a la relativa recuperación experimentada en la segunda mitad de la década del treinta, el crecimiento del 1,4% anual promedio fue, de hecho, el menor de los seis decenios previos. Además, en contraste con lo ocurrido en esas décadas, por primera vez sucedía que el ingreso argentino no aumentaba por encima del de la mayor parte de los países de la región, entre ellos Brasil y México. En la visión de muchos observadores –y no sólo de Perón–, la economía argentina, pese a la sustitución de importaciones ya ocurrida durante la crisis, era todavía muy abierta, y eso la tornaba demasiado vulnerable frente a un comercio mundial en franco colapso que, se creía, no iba a recuperarse en la posguerra. En esa visión, los elevados coeficientes de apertura comercial generaban un espacio importante para intentar una estrategia industrial proteccionista. Durante el conflicto bélico, el crecimiento volvió a ser menor que el de América Latina, aunque el 2,5% anual implicó una mejora sustancial si se lo compara con la caída que tuvo durante la Primera Guerra y con las expectativas negativas que había a inicios de la contienda.

El menor ritmo de crecimiento económico explica sólo parcialmente que el salario real no aumentase entre 1928 y 1942. A esto último contribuyó, sin duda, la creciente migración del campo a la ciudad, explicada por la fuerte caída de ingresos reales que afectaba a la producción agropecuaria, pero también la escasa preocupación por la distribución del ingreso de los gobiernos conservadores. Las frecuentes huelgas en los dos o tres años previos a la guerra eran una manifestación del descontento de los trabajadores, una insatisfacción que era previsible que se volviera a manifestar con el fin de la guerra.

Las dificultades para importar durante la guerra, que fueron mayores para la Argentina dadas las tensiones con Estados Unidos por la demora en romper relaciones con los países del Eje, junto con el aumento en el precio de los alimentos, generaron un abultado superávit en la cuenta corriente.² A ello contribuyó también la “desaparición” de los Estados Unidos de los mercados de la región dado que su prioridad era ocupar las bodegas de los barcos con el transporte de armamentos. Ello permitió a la Argentina no sólo aumentar sus exportaciones a los países de América Latina sino también al propio mercado norteamericano. Las exportaciones industriales llegaron, en ese contexto, a representar el 20% de las exportaciones totales. Pero, como el fin de la guerra dejaría claro, la captura de esos mercados para las exportaciones industriales era transitoria y sólo duró el tiempo que los Estados Unidos necesitaron para recuperarlos, un proceso en el que la Argentina desgraciadamente colaboró con una política económica poco atractiva para las exportaciones.

En síntesis, a la salida de la guerra había una oportunidad y un desafío: estaban las divisas y faltaban los bienes; los salarios reales no crecían hacía quince años y había una abundante mano de obra que, en parte como consecuencia de las dificultades del sector agrícola-ganadero, había empezado a emigrar masivamente desde el interior hacia los grandes centros urbanos. Además, la perspectiva era la de una economía y un comercio mundiales que Perón imaginaba estancados y con renovadas presiones proteccionistas (Gerchunoff y Llach, 2018).

En tales condiciones, parecía que sólo se requería aumentar la demanda interna, y en esa tarea Perón pondría toda su energía, convencido de que esa estrategia era, al mismo tiempo, un elemento esencial para la viabilidad de su proyecto político. Con esas perspectivas, con un clima de ideas propicio y ayudado por las holguras iniciales, utilizó distintos mecanismos para satisfacer sus objetivos industrializadores, expansivos y redistributivos: el aumento de los salarios y del gasto público, la expansión de la cantidad de dinero y el crédito, el subsidio a los alimentos, el atraso de las tarifas de las empresas públicas y el congelamiento de los alquileres. Esa tarea, como se dijo, se vio facilitada por la presencia de instituciones e instrumentos heredados de la década de 1930 y de los años de la Segunda Guerra Mundial que Perón utilizaría más intensa y osadamente, como el control de cambios, los tipos de cambio múltiples, las juntas reguladoras, los precios máximos, y los redescuentos del BCRA que adoptaron, sin embargo, modalidades enteramente alejadas de su función tradicional de asistencia financiera por iliquidez (Gerchunoff y Machinea, 2018).³ Había también varios impuestos relevantes heredados de los gobiernos de comienzos de la década de 1940, que ayudaban al financiamiento de las cuentas públicas y, al menos parcialmente, contribuían a mejorar la distribución del ingreso.

III. La evolución de las cuentas públicas

Mayor presencia del Estado en la economía: el aumento del gasto público

Las intenciones del gobierno de Perón de impulsar la industrialización, promover el pleno empleo y redistribuir el ingreso se reflejaron en una mayor presencia del Estado en la economía. Aunque la presencia del Estado ya había aumentado en respuesta a la crisis durante la década de 1930, el impulso se hizo visible a partir de 1943 y se aceleró notablemente durante los primeros años del gobierno peronista. El gasto total del gobierno nacional consolidado pasó así de un promedio del 16,2% del PBI en 1945-46 a uno del 22,5% en 1954-55,⁴ aunque con un pico del 29,7% (1948) cuando se consideran las erogaciones extraordinarias, vinculadas principalmente con la nacionalización de empresas (véase el Gráfico 1).⁵, ⁶ Luego del fuerte aumento de los primeros años, el intento de corrección de la política económica, motivado por los límites que la expansión inicial empezó a mostrar en el sector externo y en la evolución de la inflación, generó una relativa moderación de los niveles de gasto público. En los años siguientes, el peso del Estado nacional en la economía se mantuvo prácticamente estable en torno al 22% del PBI. Con todo, sobre el final del gobierno peronista el gasto público había crecido alrededor de seis puntos porcentuales del PBI con relación a su nivel inicial.

Tal como se observa en el Cuadro 1, en el marco del Primer Plan Quinquenal, prácticamente todos los rubros del gasto experimentaron un fuerte incremento en los primeros años de gobierno. Esta expansión venía a sostener las demandas de los sectores que mayoritariamente respaldaban al peronismo: la clase trabajadora y los militares, y estaba enmarcada en los objetivos de justicia social y autonomía económica que se había planteado el gobierno. El mayor impulso se reflejó tanto en los gastos corrientes como en los de capital y se concentró inicialmente en defensa, salud, educación y vivienda, junto con la nacionalización de empresas.

Gráfico 1: Gasto del gobierno nacional (en % del PBI)

Fuente: En base a CEPAL (1959).

Las tensiones que aparecieron en 1948-49 generaron, sin embargo, cambios importantes en el comportamiento del gasto público: mientras el gasto corriente mantuvo su dinámica ascendente durante todo el período creciendo alrededor de 7 puntos del PBI, la inversión pública (incluyendo allí no sólo el gasto de capital real sino también la compra de activos y otra inversión financiera)⁷ experimentó una importante reversión luego del aumento de los primeros años, de modo que al finalizar el período de gobierno exhibía niveles incluso algo menores a los del punto de partida (del orden del 4,5% del PBI; véase el Cuadro 1). Dejando a un lado la compra de activos reales ya existentes, esa reversión vino acompañada por un importante cambio en la composición de la inversión real: si en los primeros años el grueso del gasto se destinó al rubro de defensa (que absorbió cerca del 40% del total), a partir del Segundo Plan Quinquenal, y en el contexto de una fuerte descapitalización y déficits ostensibles en materia de energía, transporte e infraestructura, se observó un intento de reorientación de la inversión real hacia estos sectores (véase el Gráfico 2).

Cuadro 1: Gasto total del gobierno nacional por rubros (en % del PBI)

Fuente: En base a CEPAL (1959).

Buena parte de la inversión pública, en el caso de la compra de activos existentes, se materializó a partir de la participación directa del Estado en la producción de bienes y servicios. Ya durante el gobierno militar surgido del golpe de 1943 se habían dado los primeros pasos en esa dirección. Además de la creación de Fabricaciones Militares y de la inauguración de Altos Hornos Zapla, se dio impulso a la Flota Mercante del Estado, puesta en marcha durante el gobierno de Castillo. Bajo el gobierno de Farrell se crearon varias empresas relevantes como LADE, Gas del Estado, Yacimientos Carboníferos Fiscales y la flota aérea mercante (FAMA), y el proceso se intensificó durante el gobierno de Perón, principalmente entre 1946 y 1950.

Las actividades alcanzadas por la propiedad estatal se concentraron en los servicios públicos (ferrocarriles, telefonía, agua y energía) y en transportes (aeronavegación y navegación fluvial y marítima).⁸ Aunque hubo algunos casos de empresas industriales, como SOMISA y las expropiadas a alemanes y japoneses como consecuencia del desenlace de la Segunda Guerra Mundial, que se concentraron bajo la órbita de la Dirección Nacional de Empresas del Estado, estas fueron poco relevantes hasta la llegada del desarrollismo. También se crearon empresas públicas financieras y de seguros, como el Banco Industrial, el Instituto Mixto Argentino de Reaseguros y el Instituto Mixto de Inversiones Mobiliarias.

Gráfico 2: Distribución % de la inversión real del gobierno nacional

Fuente: En base a CEPAL (1959).

En la medida en que las tarifas de los servicios públicos fueron deliberadamente retrasadas como parte de las políticas de ingresos dirigidas a proteger el nivel de los salarios reales, el déficit de muchas de las empresas públicas se transformó en uno de los principales factores que dieron cuenta del peso creciente de los subsidios a estas empresas en la evolución del gasto gubernamental.⁹ Estos aportes, que se transformaron en un gravamen creciente para las finanzas públicas, se explicaron en gran medida por la disminución promedio de las tarifas de los servicios públicos y de los precios de los combustibles de alrededor del 40% en términos reales entre 1946 y 1952, superando el 50% en la energía eléctrica, el transporte y el gas natural. A partir de 1952 las tarifas de los servicios públicos y los precios de los combustibles se estabilizaron en términos reales (véase el Gráfico 3).¹⁰ En consecuencia, los aportes del gobierno nacional a las empresas, inexistentes en 1945, llegaron al 2,2% del PBI en 1948, para estabilizarse en torno al 1,8% del PBI durante el resto del gobierno peronista (véase el Cuadro 1).¹¹

Junto con estos aportes, otra de las transferencias que explicaron el marcado aumento de los gastos corrientes ocurridos en el período fueron los subsidios directos al sector privado, en particular a la agricultura y la ganadería, dirigidos a mantener reducidos los precios de los bienes básicos en un contexto de mejoras de los precios recibidos por los productores agropecuarios. Estas erogaciones, vinculadas a la actividad del IAPI, adquirieron relevancia luego de 1950 a partir del deterioro de los términos de intercambio y del tipo de cambio real de la mayoría de las exportaciones agropecuarias, y llegaron a alcanzar un nivel cercano al 3% del PBI sobre el final del segundo mandato de Perón (véase el Gráfico 4). El IAPI había sido creado en 1946 con el objeto de concentrar y regular las operaciones de comercio exterior, en un contexto internacional de fuerte intervención de entes estatales en la comercialización de alimentos y de proliferación de acuerdos comerciales bilaterales.¹², ¹³ En esta área, el IAPI centralizó el comercio exterior de los principales bienes de exportación agropecuarios y otorgó permisos de importación en el contexto de las restricciones cambiarias que comenzaron en 1947 y se agudizaron a partir de entonces. También intervino en los mercados internos ante situaciones de escasez de determinados productos.

En los años iniciales de bonanza, mientras estuvieron vigentes términos de intercambio excepcionalmente favorables, el gobierno se vio beneficiado por las ganancias provenientes de la comercialización de las cosechas y de la producción ganadera llevada adelante por el organismo. El establecimiento de un diferencial de precios entre el mercado doméstico y el internacional buscaba proteger el nivel de los salarios reales y, al mismo tiempo, permitía al gobierno apropiarse de una parte sustantiva de la prosperidad exportadora que transitoriamente gozaba el país en las muy particulares condiciones de un mundo necesitado de alimentos a la salida de la contienda bélica. Sin embargo, una vez superada la excepcional coyuntura de posguerra, esta situación cambiaría drásticamente y el IAPI –invirtiendo su rol– se transformaría en uno de los principales factores de deterioro de las cuentas públicas. En efecto, frente a la crisis externa, el gobierno se vio obligado a instrumentar un importante cambio de rumbo y a otorgar estímulos a los productores agropecuarios dirigidos a incentivar una necesaria recuperación de las exportaciones. Cambiar los precios relativos en favor del sector agropecuario fue más difícil y costoso por la caída de los términos del intercambio, que en 1954-1955 eran 35% más bajos que en 1946-48, y aun menores que en 1939 (véase el Gráfico 3).

Gráfico 3: Precios relativos: relación de tarifas de empresas públicas con el IPC y relación de los precios internos y externos del sector agropecuario e industrial

Fuente: En base a Ugalde (1983) e INDEC.

Fuente: En base a CEPAL.

Gráfico 4: Gastos del gobierno financiados por el IAPI (en % del PBI)

Fuente: En base a Novick (1986) y CEPAL (1959).

La manera de hacerlo fue mediante el aumento del precio de compra del IAPI a los productores agropecuarios. Para evitar un fuerte aumento del precio al público y el consecuente deterioro del salario real, se subsidiaron los precios de comercialización, subsidio que aumentó a medida que se incrementaba el precio a los productores. Lo curioso del esquema era que en el ínterin los tipos de cambio oficiales se seguían apreciando en términos reales, incluyendo entre ellos el comprador básico por el que habitualmente se comercializaban los productos agropecuarios, por lo cual su valor era cada vez menos relevante como indicador de los ingresos del sector.¹⁴ El estímulo al sector agropecuario tomó entonces la forma de precios de compra al productor muy por encima de su paridad de exportación, con un fuerte impacto sobre la posición fiscal.

De este modo, en los últimos años de gobierno la suma de los subsidios solventados por el IAPI a los bienes básicos y la atención presupuestaria de las empresas de servicios públicos –la manifestación fiscal del ostensible desajuste existente en la estructura de precios relativos– llegó a representar casi cinco puntos porcentuales del PBI, o más del 20% del gasto público del gobierno nacional. Puesto de otra manera, una parte muy relevante del aumento del gasto público era un simple reflejo del atraso del tipo de cambio real y de las tarifas, y podía corregirse, no sin esfuerzo, si se verificaba un cambio en esos precios relativos.

En menor medida, el aumento del gasto corriente estaba explicado también por el incremento en las transferencias a provincias y, sobre todo, el incipiente pero sostenido crecimiento de los gastos previsionales, que pasaron de apenas el 1% del PBI a valores superiores al 3% del PBI (véase el Cuadro 1). A pesar de ello, el sistema previsional siguió mostrando un abultado superávit dado que el número de jubilados era todavía en ese entonces mucho menor que los que aportaban y lo sería por varios años posteriores al gobierno peronista.¹⁵ Por ende, a pesar de su lenta pero inexorable reducción, esos recursos seguirían siendo una fuente importante de recursos netos para el financiamiento del fisco.

Por último, si bien los gastos de consumo mantuvieron su participación constante con relación al producto, en torno del 6,8%, su composición varió a favor de las remuneraciones y en detrimento de las compras de bienes y servicios, en línea con el fuerte aumento verificado en esos años en la planta de empleados públicos (véase el Cuadro 1). En los años previos al ascenso del peronismo el empleo público ya había crecido a un ritmo promedio del 4% anual, con subas muy fuertes en 1944 y 1945. Luego de la asunción de Perón, la creación de cargos públicos se aceleró hasta alcanzar un inédito ritmo del 7% anual. En una primera etapa dicho crecimiento vino acompañado de un fuerte aumento de los salarios reales, situación que se revirtió a partir de 1949. En el contexto del programa de ajuste, vinculado al programa antinflacionario, desde 1952 el empleo público se estancó y en el marco de una fuerte contracción real de la remuneración promedio el gasto salarial tendió a reducirse levemente como proporción del PBI.¹⁶

Por último, es importante destacar el gran aumento del gasto en educación y en particular en salud, en parte como gasto en consumo, pero también por el gasto en inversión asociado a la construcción de hospitales.¹⁷

El aumento del gasto público tuvo como contrapartida un incremento de la presión tributaria

La crisis de 1930 había llevado a una fuerte caída de la recaudación, incluyendo el colapso de los aranceles de importación, que hasta ese momento representaban el 60% de los ingresos fiscales del gobierno nacional. La respuesta a esto fue la búsqueda de nuevas fuentes de recursos fiscales, como el impuesto a los réditos y el impuesto a las ventas.

En la década del cuarenta la creciente participación del Estado en la economía agregó un factor de presión a la búsqueda de fuentes alternativas de ingresos fiscales. Al mismo tiempo, la necesidad de crear nuevos tributos se combinó con la intención de lograr una mayor progresividad de la estructura tributaria. A fines de 1943, en la presidencia de Ramírez, se instrumentaron una serie de medidas tributarias que se reflejaron claramente en la recaudación, la cual se incrementó casi 2 p.p. del PBI entre 1943 y 1945, dejando una base tributaria ampliada al gobierno de Perón.¹⁸ La mayor parte de este incremento estuvo explicada por el desempeño de algunos impuestos directos, como los de réditos y beneficios extraordinarios, y por los ingresos de la seguridad social. Los impuestos directos –ganancias, capital y patrimonio– llegaron a recaudar más del 25% de los ingresos en 1944 y se mantuvieron en esos elevados niveles por varios años, una experiencia que no volvió a repetirse en la Argentina.

Durante el gobierno de Perón, en particular hasta 1950, se intensificó la tendencia creciente de la presión tributaria, que había comenzado en 1944. Así, la expansión del gasto del gobierno nacional fue financiada, en parte, por un incremento significativo de los ingresos fiscales, que pasaron del 11,7% del PBI en 1945-46 al 18,7% del PBI en 1954-55 (véase el Cuadro 2).

La principal fuente de recursos fiscales fueron los ingresos tributarios, que incluyen los recaudados por la DGI, la Aduana y la seguridad social y los beneficios del cambio, provenientes estos últimos de las operaciones de importación y exportación, dada la diferencia entre el tipo de cambio de estas. Estos recursos, que representaron en promedio un 87% del total de ingresos, aumentaron del 9,5% del PBI al 15,8% del PBI entre 1946 y 1955 (véase el Cuadro 2).¹⁹ Dentro de estos ingresos, se combinó un deterioro progresivo de la recaudación vinculada al comercio exterior con un aumento sistemático de los ingresos provenientes de las cajas previsionales y con una mayor presión tributaria en los impuestos recaudados por la DGI, inicialmente en los impuestos directos y, más adelante, en los indirectos.²⁰

Cuadro 2: Ingresos totales del gobierno nacional (en % del PBI)

Fuente: En base a CEPAL (1959).

Para obtener mayores recursos tributarios, el gobierno de Perón tomó una serie de medidas que en los primeros años afectaron a los impuestos directos recaudados por la DGI. En 1946, se modificó el impuesto a los réditos para ampliar las rentas alcanzadas e incrementar las alícuotas del gravamen, especialmente, de las sociedades.²¹ Asimismo, se creó un nuevo impuesto a las ganancias eventuales que gravaba las ganancias de capital de las personas físicas no alcanzadas por el impuesto a los réditos. Estos gravámenes ganaron participación en la estructura tributaria hasta 1948. Sin embargo, a partir de entonces, las medidas para incrementar ingresos recayeron, más bien, en impuestos indirectos, que pasaron a recuperar entre 1949 y 1955 el peso perdido hasta entonces en la estructura tributaria. Las medidas más relevantes de este último período fueron el aumento de la alícuota del impuesto a las ventas, el incremento de los precios máximos de los combustibles, que aumentó la base imponible del respectivo tributo, y el cambio de la forma de recaudación de los impuestos internos, que pasó de un impuesto por unidad a uno ad valorem, lo que implicó el aumento de la carga tributaria de algunos bienes.

Por otra parte, los ingresos vinculados con el comercio exterior, salvo por la recuperación transitoria en los primeros años de la posguerra, continuaron mostrando una caída en términos del PBI, perdiendo relevancia en la estructura tributaria. La recaudación de aduanas, principalmente por aranceles a las importaciones, pasó del 1% del PBI en 1946 al 0,4% del PBI en 1955. La política de sustitución de importaciones disminuyó la relación entre importaciones y el PBI, mientras que el estancamiento que evidenciaron las exportaciones, incluyendo las sequías en 1949 y 1951, derivaron en menores importaciones. Así, las compras al exterior se mantuvieron prácticamente en torno a U$S 1.000 millones a partir de 1949, un valor similar al de 1929 y que sólo fue superado en 1960. Por otra parte, los beneficios del cambio de las operaciones de exportación e importación, resultante del distinto tipo de cambio aplicado a las mismas, alcanzaron un pico del 1,8% del PBI en 1947 y 1948, para luego, como parte de la corrección de precios relativos, caer hasta desaparecer como fuente de ingresos fiscales al final del segundo mandato de Perón.

Finalmente, los ingresos por aportes y contribuciones a la seguridad social continuaron la tendencia ascendente iniciada a partir de 1944 por la creación de la caja de empleados de comercio, a la que se sumó la de empleados de la industria en 1946. Así, el fuerte incremento del número de aportantes, en un contexto de aumento de los salarios reales, impulsó esta fuente de ingresos, que pasó del 2,5% del PBI en 1946 al 5,8% del PBI en 1955, aumento que se concentró principalmente entre 1946 y 1950. Esta dinámica de los ingresos previsionales, en un contexto de cajas de reciente creación, derivó en un superávit creciente de la seguridad social, que alcanzó un promedio del 4,2% del PBI durante el gobierno peronista. Como veremos enseguida, este excedente fue utilizado como una fuente muy relevante de financiamiento del gasto del resto del gobierno nacional.

El resultado fiscal y su financiamiento

La disímil evolución de ingresos y gastos reseñada en las dos secciones previas se tradujo en déficits relativamente importantes en las cuentas públicas, lo que si bien estaba lejos de ser una novedad en el país, sí lo era en otras dimensiones. Por un lado, a partir del creciente involucramiento del Estado en la dinámica económica y el uso activo de la política fiscal con fines redistributivos y de estímulo al empleo impulsados por el peronismo, el tamaño de los desequilibrios tendió a ser mayor que en el pasado. El contraste con la década previa, en la que hubo un gran ajuste fiscal en los primeros años de la crisis, puede explicarse entre otras cosas por las demandas políticas que el gobierno tenía que atender. En cierto sentido, también, por las nuevas ideas keynesianas respecto al papel de la política fiscal que recién vieron la luz en 1936 y acababan de ser aplicadas con éxito por Estados Unidos durante el conflicto bélico.

Sin embargo, más allá del tamaño del desequilibrio, lo más relevante fue lo ocurrido con los mecanismos de su financiamiento: mientras una parte de las fuentes de recursos utilizados eran de naturaleza sólo transitoria –lo que auguraba potenciales problemas futuros para sostener los niveles de gasto alcanzados sin generar mayores desequilibrios–, comenzó, al mismo tiempo, a apelarse al financiamiento monetario sistemático para su atención. En cierta medida esto último ocurrió de manera explícita pero, fundamentalmente, lo hizo por vías extrapresupuestarias muy poco transparentes.

En promedio, en el período 1946-55 el desequilibrio fiscal observado osciló en torno al -4,4% del PBI.²² Sin embargo, cabe tener en cuenta que esos registros toman en consideración operaciones extraordinarias y no recurrentes, tales como la nacionalización de servicios públicos, así como la concesión de préstamos a España e Italia por parte del IAPI.²³ Cuando se depura al gasto de ambos tipos de operaciones el resultado financiero promedio se ubicó en valores mucho más reducidos, de alrededor del -2,6% del PBI (véase el Cuadro 3), un desequilibrio que está lejos de ser particularmente pronunciado y no es mucho mayor que el observado en períodos previos.

Obviamente, esa evolución promedio esconde el contraste entre diferentes etapas. Si se trabaja con las cifras “sin depurar” de operaciones extraordinarias, ese contraste es particularmente marcado y pueden distinguirse con suma nitidez etapas con rasgos muy diferentes en la evolución de la política fiscal de esos años: la corta pero intensa fase inicial (1946-48) de fuerte expansión, impulso redistributivo y avance estatal en sectores clave de la economía (-7,3% del PBI, con un pico que llegó al -13,5% en 1948), el período de ajuste de 1949-53 (-2,9%) y la reaparición de las tendencias al desequilibrio presupuestario, una vez que la economía retomó un mayor ritmo de crecimiento sobre bases algo menos frágiles (-3,8%).

Cuadro 3: Resultado financiero del gobierno nacional consolidado

(en % del PBI)

Fuente: En base a CEPAL (1959).

Sin embargo, como se sugirió previamente, esa evolución está muy distorsionada por las operaciones extraordinarias antes mencionadas, de modo que esa mirada epifenoménica puede dificultar la apreciación del impulso fiscal subyacente en cada una de las etapas. En efecto, si bien las cifras depuradas muestran todavía un cierto contraste entre períodos, ese contraste es mucho menos acentuado: -3,3% del PBI en los años iniciales, -1,9% en los años de ajuste y, nuevamente, -3,3% en la fase final del gobierno.

De todos modos, pese a esta depuración, un entendimiento aún más acabado de la dinámica fiscal subyacente puede alcanzarse si la evolución de las cuentas públicas es corregida, a su vez, por el impacto provocado en los ingresos por factores de naturaleza puramente cíclica. Vale decir, si se considera el comportamiento del denominado resultado fiscal estructural.²⁴ Esta medida, que se presenta en el Gráfico 5.a, compara la evolución del déficit financiero “depurado” de operaciones extraordinarias con ese mismo resultado pero cíclicamente ajustado.²⁵ Así, una vez que se depuran los ingresos gubernamentales de factores de naturaleza puramente cíclica se puede tener un panorama más claro de la dinámica fiscal subyacente, algo especialmente útil para analizar el período en cuestión caracterizado por impulsos cíclicos pronunciados. Esto se observa en el Gráfico 5.b, que muestra la variación anual del resultado fiscal estructural, una medida más apropiada del comportamiento subyacente de las finanzas públicas (o impulso fiscal). Al cruzar esta medida con el comportamiento de la brecha de output se aprecia con bastante claridad que –excepto en los años extremos del período de gobierno– la política fiscal llevada adelante por el gobierno peronista fue de naturaleza esencialmente procíclica:²⁶ el gasto público se expandió fuertemente –y, en consecuencia, el resultado estructural se deteriora– durante los años de auge (notablemente en 1948, cuando la brecha positiva del output aumenta fuertemente hasta el 8% y el resultado fiscal estructural disminuye en casi seis puntos porcentuales del PBI) y tiende a contraerse en forma marcada en los períodos de receso cíclico (especialmente en 1949 y en 1952). Ese patrón de comportamiento cíclico se mantiene en los años finales del período de gobierno, luego del período de consolidación fiscal cuando el déficit de las cuentas públicas vuelve a ampliarse coincidiendo con la recuperación de la actividad económica (gráficos 5.a y 5.b).

Hay, además, un aspecto muy relevante a tener en cuenta cuando se considera la dinámica fiscal del período. En efecto, ya se dijo que las cuentas públicas se beneficiaron del fuerte ascenso observado en los ingresos de la seguridad social, una importante fuente de fondos para el fisco que era, por razones de diseño y demográficas, de naturaleza esencialmente transitoria y tendería a agotarse con el transcurso del tiempo. En el marco de un esquema de reparto, a medida que fueran jubilándose los aportantes a las nuevas cajas previsionales, las contribuciones dejarían de superar a los beneficios, lo que implicaría que, en la práctica, no se podría sostener en forma permanente el fuerte aumento verificado en los niveles de gasto. Esto ocurrió recién después de finalizado el gobierno peronista. Entretanto, los excedentes financieros del sistema jubilatorio fueron una fuente muy relevante de financiamiento para el gobierno nacional, que colocaba una significativa cantidad de títulos públicos en las cajas previsionales. Así, el 90% del aumento nominal en la deuda pública ocurrido entre 1946 y 1955 está explicado por el incremento de estos papeles (véase el Cuadro 4). En promedio, el financiamiento anual recibido automáticamente por el Tesoro de los fondos jubilatorios se ubicó en torno del 4,2% del producto, con máximos que en algunos años superaron el 5% del PBI.²⁷ De hecho, si se detraen estos recursos, el déficit financiero del gobierno nacional habría promediado alrededor del 6,5% del PBI, una cifra que alerta mejor sobre el desequilibrio subyacente en las cuentas públicas que el resultado financiero observado en el período (véase el Cuadro 3).

Gráfico 5: Resultado fiscal estructural del gobierno nacional

Fuente: En base a CEPAL (1959) y BCRA.

Otras fuentes de recursos que dieron impulso al gasto público fueron de naturaleza aún más efímera. En efecto, ya se vio que mientras duró la bonanza de los términos de intercambio el monopolio del comercio exterior permitió al fisco apropiarse de la prosperidad exportadora a través del establecimiento por parte del IAPI de precios internos muy por debajo de las favorables cotizaciones de los productos primarios vigentes en el mercado internacional. Aunque de manera indirecta y nada transparente desde el punto de vista presupuestario, en la práctica este mecanismo funcionaba como una suerte de retención a los exportadores. Un ejemplo de este tipo de transferencias fueron los “beneficios del cambio” de las operaciones de exportación e importación, resultante del distinto tipo de cambio aplicado a las mismas, por los que se llegó a recaudar en los primeros tres años de gobierno el equivalente de hasta unos dos puntos porcentuales del PBI.

Cuadro 4: Fuentes de financiamiento del déficit del gobierno nacional consolidado (1946-55)

Fuente: En base a Blanco (1956), CEPAL (1959) y Memorias BCRA (1945-1955).

Sin embargo, tal como se dijo anteriormente, una vez superada la inédita coyuntura de posguerra, esta situación se revirtió dramáticamente,²⁸ ayudada por la apreciación cambiaria. Así, el IAPI pasó a ser una fuente de pérdidas importantes y un peso muerto muy significativo para la evolución de las finanzas públicas a través de los subsidios otorgados por el organismo.²⁹ La propia actividad del IAPI fue financiada a través de un generoso esquema de créditos ofrecidos por los bancos públicos (el Nación, el recientemente creado de Crédito Industrial y, en menor medida, el de la Provincia de Buenos Aires) que estos, a su vez, redescontaban con liberalidad en el Banco Central. Vale decir, a través de la política monetaria y crediticia. De acuerdo a las Memorias de esta institución, entre 1946 y 1955 la creación monetaria y crediticia asociada directa e indirectamente a la actividad del IAPI totalizó unos m$n 20.500 millones, nada menos que el 25% del total de creación bruta de medios de pago internos del período (véase el Cuadro 4). Sin embargo, salvo alguna cancelación puntual en los años de corrección fiscal, la mayoría de los créditos recibidos por dicho organismo se acumularon, impagos, en la hoja de balance de las entidades financieras oficiales y en 1957 tuvieron que ser reconocidos –junto con otros créditos otorgados por estos bancos al sector público– como préstamos incobrables, a través de la emisión de un bono de consolidación (por casi 10% del PBI) dirigido a sanear el patrimonio del Banco central y el de los bancos públicos involucrados.³⁰, ³¹

Al margen de estas fuentes de financiamiento, el resto del desequilibrio fiscal se atendió a través de la emisión monetaria provista por el BCRA en forma directa al Tesoro y de colocaciones de deuda interna. Como puede apreciarse en el Cuadro 4, en un contexto de tasas de interés muy poco atractivas para los ahorristas e inversores, apenas un 6% de las necesidades totales de fondos fue atendido con colocaciones netas de títulos públicos en el mercado de capitales doméstico (para un análisis de la evolución del mercado de financiamiento interno, véase el capítulo 10 escrito por Corso y Della Paolera en este mismo volumen). Por último, pese a los que podría suponerse, el financiamiento monetario directo al Tesoro fue un rubro de menor significación relativa en comparación con las otras fuentes de fondos mencionadas. En efecto, del total del déficit fiscal acumulado por el gobierno nacional consolidado en el período 1946-55 (m$n 33.464 millones), apenas el 25٪ se explica por la creación de medios de pago dirigidos a solventar en forma directa las necesidades del fisco –una cifra que se reduce a sólo el 12% si entre las fuentes de fondos se explicitan los recursos de la seguridad social, que dan cuenta del 52% de las necesidades brutas totales–. El resto de los factores mencionados, el IAPI y el uso de divisas para la nacionalización de servicios públicos, explican el 30% del total de las fuentes de fondos disponibles para atender el desequilibrio fiscal.

¿Desmiente lo anterior lo que es prácticamente un hecho establecido en la historiografía económica –que con el ascenso del peronismo se inició una práctica que vinculaba el déficit fiscal al financiamiento monetario sistemático y que determinó el ingreso de la economía argentina a un régimen de inflación crónica que iría a durar al menos el siguiente medio siglo–? Muy por el contrario, ya que la mayoría de esas otras fuentes remiten también a la hoja de balance del sistema bancario y, dadas la nacionalización de los depósitos y la centralización del crédito, a la del Banco Central. Lo único que el Cuadro 4 pone de manifiesto es que el uso de señoreaje puro y de impuesto inflacionario como mecanismos de financiamiento del fisco ocurrió mayormente por vías no explícitas y extrapresupuestarias. En efecto, tal como se aprecia en el Cuadro 5, la suma de ambos conceptos (el señoreaje total) promedió en esos años nada menos que el 6,8% del PBI, de los cuales 5,5% corresponden, en promedio, al “impuesto inflacionario”, y el resto al crecimiento real de los medios de pago transaccionales.³² Aunque la fuerte expansión de los préstamos ocurrida en el período favoreció principalmente a los deudores del sistema bancario que vieron erosionar el valor real de los créditos, una parte muy relevante de la creación monetaria y crediticia (40% del aumento bruto de los medios de pago internos en el período) estuvo dirigida a financiar, a través de diferentes vías, actividades fiscales.³³ De este modo, excepto en el período 1950-1952 cuando el financiamiento monetario al fisco se moderó para volver a expandirse de manera importante en los años finales del gobierno, el sector público se benefició ampliamente de este mecanismo de captación de recursos reales (véase el capítulo 2 escrito por D’Amato y Ortiz Batalla en este mismo volumen).

La falta de moderación en la administración macroeconómica y la ausencia de controles en la evolución del presupuesto público recién examinados remiten, sin duda, a la notoria debilidad del marco institucional que gobernaba la toma de decisiones. Pero, más allá de la calidad del contexto de reglas de juego vigentes, ponen de manifiesto también la propia concepción de las autoridades del período que, evidentemente, tendieron a subestimar muchos de los desequilibrios generados por su orientación de política y parecieron concebir a las restricciones económicas de presupuesto como restricciones “blandas” (véase Kornai, 1980, y D’Amato y Katz, 2018). La consecuencia de esa conducta fue lógicamente un comportamiento muy procíclico de la política fiscal durante los primeros años de gobierno que continuó hasta que la economía argentina se topó al poco tiempo con su restricción de presupuesto dura: la restricción externa. No fueron estas, sin embargo, las únicas razones de la imprudente administración macroeconómica de los primeros años, tal como se analiza a continuación.

Cuadro 5: Cálculo de señoreaje e impuesto inflacionario entre 1946 y 1955

Fuente: En base a BCRA e INDEC.

IV. Los excesos de demanda

Tal como se documenta en la sección anterior, durante el gobierno peronista el comportamiento de la política fiscal fue muy procíclico, en especial, en 1946-48. En ese primer trienio el producto crecía al 8% anual, el ingreso nacional de la mano de la mejora de los términos del intercambio lo hacía al 11% y la absorción interna al 14,5%, al tiempo que las cuentas públicas mostraban un deterioro. Ese extraordinario crecimiento de la demanda produjo, asimismo, un fuerte empeoramiento de las cuentas externas y de la posición de reservas, agravada por las nacionalizaciones de los servicios públicos y la cancelación anticipada de la deuda externa.³⁴

A partir de entonces quedó claro que la restricción externa se había convertido en el principal límite al crecimiento. La más clara manifestación de esa restricción fue la decisión de los Estados Unidos de mayo de 1948 de dejar de financiar las exportaciones a la Argentina debido a la acumulación de deudas por ese concepto. Desde entonces sólo se podrían importar bienes si se pagaban por anticipado. Un crédito del Eximbank de 1950 permitió saldar la deuda acumulada hasta 1948.

La restricción en el sector externo se manifestaría con especial virulencia en el sector energético por el incremento de la producción y el mayor consumo de bienes durables que utilizaban electricidad. A comienzos de la década de 1950 las compras de petróleo llegaron a representar el 20% de las importaciones.

Pero esas malas noticias no vendrían solas. La inflación argentina, aunque ya se había insinuado, aumentó sensiblemente después de la guerra. Algo similar ocurrió en los países que habían combatido en el conflicto: por ejemplo, entre 1945 y 1947, la inflación de la Argentina fue similar a la de los Estados Unidos. Pero si en otras latitudes los aumentos de precios reflejaban la escasez transitoria de productos en una economía que buscaba reconvertirse hacia la producción civil, los males argentinos tenían una raíz distinta. Por ende, no es de extrañar que en 1949, mientras la inflación comenzaba a descender en Estados Unidos, aumentara hasta llegar al 30% en la Argentina. El elevado déficit fiscal, la expansión monetaria y crediticia junto con el aumento del orden del 50% de los salarios reales entre 1946 y 1949, son naturalmente parte de la explicación. Con la asunción de Gómez Morales en reemplazo de Miranda en 1949, comienzan políticas fiscales y monetarias más austeras, lo que prepararía las condiciones para el programa antinflacionario de 1952.

Esos problemas –restricciones recurrentes en el sector externo y elevada inflación– inaugurarían una época del comportamiento macroeconómico y nos acompañarían, con mayor o menor intensidad, por décadas, hasta la actualidad. Por ello, es razonable preguntarse por qué se llegó a esa situación. Mientras en la sección 2 discutimos las razones de por qué Perón aumentó de forma considerable la demanda y los salarios, aquí trataremos de encontrar explicación a estos “excesos”.

La primera explicación se vincula con las cuestiones que llevaban a acelerar el gasto en el corto plazo. Por un lado, las expectativas de mantenimiento de los altos precios internacionales de los productos de exportación que el país experimentó en el primer trienio de gobierno. Esa idea resultaba por lo menos opinable y estaba lejos de ser generalizada: ya un informe del Banco Mundial de junio de 1947 señalaba que el shock favorable sería de naturaleza transitoria (Anderson et al., 1947). Poco después, Prebisch señalaría el previsible deterioro que cabía esperar de los términos del intercambio de los países exportadores de materias primas. Por otro lado, las expectativas del gobierno por la participación en el Plan Marshall se vieron frustradas debido a que el gobierno de los Estados Unidos, posiblemente como represalia por la demora de Argentina en romper relaciones con el Eje, decidió excluir a nuestro país de dicho plan.

A pesar de que las expectativas de la continuidad de un contexto favorable se estaban viendo desmentidas, todavía se podía argumentar que era conveniente acelerar la compra de insumos y bienes de capital en el exterior. La explicación en este caso se vinculaba con el pronóstico de Perón de que el mundo se deslizaba hacia otro conflicto bélico. Si ello era así, cabía presumir que aumentarían las dificultades para importar, como había ocurrido en las dos conflagraciones previas. Las tensiones entre Estados Unidos y Rusia –que llevaron al bloqueo de Berlín en 1947 e incluso a la Guerra de Corea en 1950– parecieron darle la razón a este punto de vista. Pero afortunadamente no se desencadenó otra guerra mundial. Además, dadas esas expectativas es difícil explicar por qué el país canceló casi todos los créditos externos de forma anticipada. Hubiese sido razonable guardar esos recursos para enfrentar tiempos difíciles. El argumento de que se utilizaba esa política para ahorrar un flujo de divisas futuro reduciendo la carga de intereses de la deuda parece poco plausible. Parece tener más asidero la idea de que la prioridad era cumplir con el objetivo político de proclamar la “independencia económica nacional” en julio de 1947. Algo similar puede decirse respecto de reducir la remisión de utilidades de las empresas de capital extranjero a través de su nacionalización, ya que seguramente aquellas serían restringidas en caso de un nuevo conflicto bélico.

Hemos argumentado brevemente que las distintas hipótesis para explicar los excesos pueden rebatirse, al menos parcialmente. Sin embargo, hay una que puede explicar mejor que cualquier otra los excesos económicos de ese momento; ella se vincula con la intención de Perón de ser reelecto, para lo cual convocó a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución. La elección tuvo lugar en diciembre de 1948 y la victoria del gobierno fue contundente. Unas semanas más tarde Perón despedía a Miranda y nombraba en su lugar a Gómez Morales. A partir de entonces hubo un cambio bastante ostensible de la política económica. Podría afirmarse que, en la típica lógica del ciclo político, Perón esperó el resultado de las elecciones para corregir una situación económica que –él mismo– intuía insostenible.³⁵

Utilizando un razonamiento distinto a lo planteado hasta aquí, Raymond Aaron argumenta que, pese a que no siempre se le da cabal cabida, muchas veces los hechos históricos pueden explicarse por impericia o ineptitud. Más allá de los comentarios previos, este parece ser el caso de la administración de Miranda, una persona con gran habilidad para los negocios pero con limitada capacidad para manejar la economía de un país. Que la salida de Miranda fuera tan repentina podría explicarse por el hecho de que Perón, a partir de determinado punto, percibió que la acumulación de errores en la conducción de la política económica había dejado a la economía del país en una situación crítica.³⁶

En términos generales, da la impresión de que Miranda se manejaba de forma permanente con “soft budgets”. Siempre había expectativas de buenas noticias y la mayoría de las veces esas buenas noticias no llegaban; siempre había una explicación para gastar por arriba de las posibilidades, ya sea por las expectativas de un conflicto militar o para ganar las elecciones que permitieran la reforma constitucional y, por ende, la reelección.³⁷

En síntesis, los “soft budgets” fueron en buena medida la respuesta a las demandas políticas y a los errores en las proyecciones. Obviamente la ausencia de instituciones fuertes que sirvieran de contrapeso y limitaran el poder de los políticos de turno facilitaron esos excesos. De hecho, las mayorías absolutas en el Congreso y el lento pero permanente intento de acallar las voces de la oposición facilitaron la creación de una tesorería paralela cuyas actividades quedaban fuera de la vista del Congreso y de la crítica de los medios de comunicación. Por allí pasaron, como se mostró en este trabajo, gastos que alcanzaron magnitudes equivalentes a varios puntos del producto.

Pero hubo, al mismo tiempo, diagnósticos equivocados que inducían a las autoridades a tratar a las restricciones de presupuesto como “blandas” hasta que la escasez de divisas –una restricción “dura”, difícil de eludir para una economía como la argentina– se imponía por su propio peso. Esa podría ser la lectura respecto a las medidas que adoptó la conducción económica entre 1949 y 1951: un ajuste fiscal gradual y la ausencia de una estrategia integral para reducir el ritmo de crecimiento de los precios, o sea, intentar seguir adelante implementando correcciones pero sin una firme voluntad estabilizadora. En esta lectura los límites –impuestos por la sequía de 1951-52– se habrían hecho visibles cuando ya era demasiado tarde y la restricción externa se hizo plenamente operativa.

Sin embargo, hay otra lectura posible: lo que hizo Gómez Morales fue reducir sensiblemente el papel que el IAPI había cumplido en los primeros años, disminuir el déficit fiscal, moderar de forma gradual pero constante el ritmo de crecimiento de la cantidad de dinero, revertir el crecimiento no sostenible de los salarios reales –que, de hecho, disminuyeron un 20% entre 1949 y 1952– y cambiar los incentivos en favor del sector agropecuario a través de mejores precios relativos y de un gran aumento del financiamiento al sector. A partir de esos cambios fue posible implementar una estrategia antinflacionaria como la puesta en marcha en 1952, cuando Perón ya había conseguido la reelección.³⁸ Esa parece ser la hipótesis que más se ajusta a los hechos, lo cual no invalida que la restricción externa asociada a la sequía haya acelerado la toma de decisiones.

Lo cierto es que los desequilibrios acumulados durante los primeros tres años resultaron, por razones económicas y políticas, difíciles de solucionar en los años posteriores. Recién en 1954 y 1955 da la impresión que la economía se ponía nuevamente en marcha. El golpe militar dejó esa historia inconclusa, pero es evidente que varios de los errores recién identificados explican en buena medida por qué después del extraordinario crecimiento de los primeros tres años el ingreso por habitante de 1955 era igual al de 1948.

Notas

1 Nuestro agradecimiento a Oscar Cetrángolo, Pablo Gerchunoff y Roy Hora por sus comentarios a una versión preliminar de este documento.

* BCRA.

** UBA-BCRA.

*** UTDT-UBA.

2 Véase Escudé (1980) en relación con las medidas restrictivas para la Argentina que aplicó Estados Unidos durante el período 1945-49.

3 El esquema instaurado a partir de la reforma bancaria de 1946 es un caso arquetípico del carácter extremo que tomaron en el caso local varios de los mecanismos de fomento e intervención estatal en los mercados utilizados en el período bajo estudio. Si bien la etapa de posguerra fue testigo –a través del control de las tasas de interés, la regulación estricta de la actividad bancaria y de los mercados bursátiles, las restricciones a la movilidad internacional de capitales, e incluso, en muchos casos la participación estatal directa en la actividad financiera y el direccionamiento del crédito– de la implementación de esquemas de represión financiera en la mayoría de las economías, las modalidades que ese esquema tomó en el caso local fueron particularmente extremas y, podría decirse, hasta estrafalarias. En efecto, la nacionalización de todos los depósitos y la centralización completa del crédito otorgaron al gobierno un virtual monopolio de la creación crediticia y quitaron toda iniciativa al sector privado. Ese esquema, junto con la vigencia de tasas de interés fuertemente negativas en términos reales, se tradujo en un inédito y sistemático sesgo expansivo de las políticas durante la mayor parte del período. Además de inducir numerosas distorsiones microeconómicas en la asignación de los recursos, como se verá, dicho esquema estuvo en la base de la generación de importantes desbalances a nivel agregado y dio lugar a significativas transferencias de riqueza en favor de los deudores públicos y privados y en detrimento de los ahorristas.

4 A ello debe sumarse el gasto de provincias y municipios. Contabilizando estos, el tamaño del sector público consolidado se ubicó en torno al 25% del PBI. Esta cifra contrasta con valores típicos del orden del 19% durante la década del treinta.

5 Los datos de las cuentas públicas se obtuvieron de CEPAL, “El desarrollo económico de la Argentina”, Serie: Análisis y Proyecciones del Desarrollo Económico, vol. 5, 1959. Corresponden al gobierno nacional consolidado, que incluye las cuentas del gobierno nacional, organismos descentralizados (incluyendo el IAPI), seguridad social y aportes a empresas del Estado (véase el apartado metodológico). Por su parte, los datos del PBI nominal corresponden a las cuentas nacionales de 1960 publicadas por el BCRA en 1975. Para los datos previos a 1950 se empalmó la serie anterior con las variaciones del PBI nominal de las cuentas nacionales a precios de 1950 de la Secretaría de Asuntos Económicos de 1955. Las cuentas nacionales a precios de 1950 presentan un PBI nominal inferior a las de precios de 1960, con lo cual el cociente entre gasto y producto se incrementa cuando se utilizan las primeras. Estas series están publicadas en Series históricas de cuentas nacionales de la República Argentina, vol. III, BCRA, 1976.

6 Estas operaciones estuvieron concentradas principalmente en los años 1947 y 1948 y representaron, respectivamente, el 3,2% y el 7,3% del PBI. Como se sabe, su financiamiento ocurrió mayormente a través de un agresivo –y tal vez imprudente– uso de divisas, lo que se tradujo en una fuerte erosión de la holgada posición inicial de reservas internacionales. Más allá de discutidas y polémicas cuestiones de valuación y, aunque se trataba de divisas bloqueadas en el área de la libra, de oportunidad financiera –temas que concitaron una enorme atención en el momento y en la literatura historiográfica posterior–, estas operaciones representaron en la práctica un cambio en la composición de los activos públicos. Por lo tanto, no deberían haber tenido a priori un impacto patrimonial.

7 Además de las compras de activos existentes, la inversión financiera incluye expropiaciones y algunos préstamos, entre los que se destacan los convenios con España e Italia.

8 En este rubro se destacaron la creación de Empresa Mixta Telefónica Argentina (EMTA), Agua y Energía Eléctrica, Empresa Ferrocarriles del Estado (EFEA), Flota Argentina de Navegación de Ultramar (FANU), Flota Argentina de Navegación Fluvial (FANF), Aerolíneas Argentinas, Empresa Nacional de Energía y Empresa Nacional de Transporte.

9 El congelamiento de los alquileres fue otro componente central de las políticas de ingresos del período. A diferencia de la visión popular, el congelamiento de alquileres fue, en realidad, una decisión del gobierno conservador en 1943. Con algunos retoques esa decisión se mantuvo durante el peronismo y recién se eliminó en 1976.

10 Los datos se obtuvieron de Núñez Miñana, H. y Porto, A., “Inflación y tarifas públicas: Argentina 1945-1980”, en Desarrollo Económico, n° 84, vol. 21, 1982.

11 Inicialmente, los aportes se concentraron en los ferrocarriles y en la empresa de transportes de la Capital Federal (CTCBA), que manejaba los subtes, tranvías y ómnibus de la ciudad. Más adelante, pasaron a tener mayor relevancia en el total de las transferencias del gobierno nacional los destinados a empresas del sector de combustibles y energía eléctrica.

12 El IAPI se creó el 28 de mayo de 1946, entre la elección de Perón como presidente y su asunción, por un decreto firmado por Farrell. Dependía originalmente del Banco Central y estaba presidido por Miguel Miranda, presidente de esta última entidad. En 1949 quedó bajo la órbita del Ministerio de Economía y en 1952 pasó a depender del Ministerio de Comercio Exterior. Si bien la existencia de este tipo de organismos que centralizaban el comercio exterior no era extraña para la época, el IAPI se dedicó a muchas otras actividades. Así, realizó un conjunto muy relevante de operaciones vinculadas con el financiamiento de gastos corrientes (adquisición de insumos, pagos de salarios, viáticos, comisiones), la nacionalización de empresas (de ferrocarriles, teléfonos y radiodifusoras) y la compra de nuevos bienes de capital (vinculados a las nacionalizaciones, al equipamiento de la flota fluvial, marítima y aérea, a la defensa nacional –como la compra de aviones de combate–, y al sector de energía, como equipos para la explotación de petróleo y energética y la construcción de gasoductos). Es decir que, en la práctica, se convirtió en una segunda tesorería sin ningún tipo de control (Cortés Conde, 2007).

13 Los países europeos importadores de materias primas se agruparon para aumentar su poder de negociación en sus compras externas, y algunos países exportadores de commodities también concentraron su comercio exterior; por ejemplo, Australia (Australia Wheat Board), Canadá (Canadian Wheat Board) o Estados Unidos (Commodity Credit Corporation).

14 Entre 1949 y 1952, frente a una inflación acumulada del orden del 200%, la suba nominal de los distintos tipos de cambio vigentes para el comercio exterior apenas fue de entre el 33 y el 5%.

15 Las cajas existentes al inicio del gobierno de Perón eran las de empleados públicos (creada en 1904), ferroviarios (1915), empleados de servicios públicos (1921), bancarios (1923), militares (1933), periodistas y marina mercante (1939) y comercio (1944). Durante el gobierno peronista se crearon la caja previsional de los empleados industriales en 1946 y las cajas previsionales de empresarios, profesionales, independientes y trabajadores rurales en 1954. Si bien no se registró un aumento significativo del número de cajas previsionales, sí se verificó una gran expansión del número de aportantes y beneficiarios durante el período. Sobre este tema, véase el capítulo 5 en este mismo volumen, a cargo de Juan Luis Bour.

16 Un rubro del gasto corriente que cayó fuertemente fueron los intereses de la deuda pública, que pasaron del 1,5% del PBI en 1945 a apenas el 0,1% en 1955. La principal razón de esta abrupta disminución fue, naturalmente, la fuerte reducción operada en el peso de la deuda pública, que, en el mismo período, pasó del 42% del producto a sólo el 29%. La repatriación de deuda externa resultó en su virtual eliminación, pero eso apenas explica una pequeña porción de la caída en el nivel de endeudamiento. Tal como se menciona en la sección que estudia el financiamiento del déficit, el grueso debe atribuirse a la licuación experimentada por los títulos a tasas de interés reales fuertemente negativas recibidos por las cajas jubilatorias.

17 El ministro de Salud, Ramón Carrillo, impulsó la creación de un sistema de salud universal. La oposición, en especial de los sindicatos, no lo permitió, pero se duplicaron las camas en los hospitales y el número de médicos, a la vez que amplió la campaña de vacunación y hubo una fuerte reducción de la mortalidad infantil (Torre y Pastoriza, 2002).

18 Se reformó el impuesto a los réditos ampliando la escala de alícuotas e incrementando la alícuota máxima, y aumentando los mínimos no imponibles y las deducciones. Se creó el gravamen a los beneficios extraordinarios de las actividades productivas que gravaba las utilidades superiores al 12% del capital y las reservas libres, que fue implementado como un impuesto transitorio ante la situación excepcional que generaba la Segunda Guerra Mundial, con el argumento de que llevaba a muchas empresas a tener utilidades superiores a las corrientes. También se modificó el impuesto a la transmisión gratuita de bienes para mejorar su recaudación. Además, se incrementó la alícuota del impuesto a las ventas para las exportaciones del 3 por mil al 1,25%, equiparando la alícuota de las ventas externas con la de las ventas al mercado interno, se modificaron los impuestos internos (con aumentos de tasas y nuevos bienes gravados) y se crearon el impuesto de emergencia a los hipódromos y el de premios de Lotería. En el ámbito de la seguridad social, se destacó la creación de la caja previsional de los empleados de comercio en 1944.

19 La DGI se creó en diciembre de 1946, agrupando la Dirección General de Impuesto a los Réditos y la Administración General de Impuestos Internos.

20 La clasificación de impuestos directos e indirectos incluye no sólo los impuestos de la DGI, sino también los de comercio exterior (como indirectos) y los de seguridad social (aportes personales como directos y contribuciones patronales como indirectos).

21 A partir de entonces, el impuesto a los réditos sufrió modificaciones adicionales. Se incrementaron las alícuotas, particularmente, para las sociedades, y en varias oportunidades se ajustaron los mínimos no imponibles y las deducciones para compensar el impacto del aumento nominal de los ingresos en la carga tributaria.

22 Estas cifras refieren al comportamiento del gobierno nacional consolidado y excluyen la evolución fiscal de provincias y municipalidades (véase CEPAL, 1959).

23 Aunque figuran en las estadísticas fiscales presentadas por CEPAL (1959), en teoría la concesión de préstamos a España e Italia representan operaciones financieras “debajo de la línea” y, estrictamente, no deberían ser considerados como parte del gasto público. Sin embargo, si se toma en cuenta que estos préstamos fueron concedidos en pesos a tasas nominales muy reducidas y que tendieron a licuarse en términos reales, entonces podrían considerarse dentro del déficit fiscal. Según las estimaciones de Sourrouille y Ramos (2013), la recuperación del crédito otorgado a España fue del orden del 50%. Cabe presumir que una suerte similar corrieron las acreencias existentes con Italia.

24 Hay una extensa literatura sobre la noción de resultado fiscal estructural y los ajustes posibles a las cuentas públicas para depurarlas de efectos cíclicos. Entre otros, puede consultarse Bornhorst et al., 2011.

25 Dos son los ajustes principales efectuados a las series de ingresos fiscales para llegar al resultado financiero corregido cíclicamente: por un lado, los ingresos tributarios del gobierno nacional fueron corregidos para dar cuenta de la brecha del producto (negativa en 1946 y en 1952-54 y fuertemente positiva en 1948-1951 y 1955); por el otro, el rubro “diferencias de cambio” fue corregido para dar cuenta de la evolución cíclica de los términos de intercambio.

26 Las fases cíclicas fueron definidas aquí a partir del comportamiento de la brecha del producto: las fases expansivas comprenden aquellos años en que la brecha va de un valle a un pico (1946-48 y 1953-55) y viceversa (1949-52, con un hiato en 1951).

27 Aunque formalmente el gobierno nacional colocaba papeles de deuda en las cajas previsionales para captar sus excedentes financieros, el rendimiento real ofrecido era sistemáticamente negativo dado que sus tasas nominales oscilaron en torno del 4% al 5% anual (véase Blanco, 1956). De modo que la licuación de esos pasivos se asemejaba en la práctica a un impuesto captado por el fisco. Las cifras de resultado fiscal del gobierno nacional consolidado presentadas en el Cuadro 3 colocan dichos ingresos netos del sistema previsional “arriba de la línea” como una fuente regular de recursos. No se sugiere aquí que esos recursos no deban efectivamente contabilizarse disminuyendo –como lo hacen– el resultado financiero deficitario. Se quiere simplemente llamar la atención sobre el hecho de que el desequilibrio de las cuentas públicas estaba financiado por una voluminosa fuente de fondos destinada a agotarse en un futuro más o menos cercano.

28 Cabe mencionar que en el caso del trigo (el principal producto comercializado por el IAPI) ya en el año 1949 se registraron pérdidas (Sourrouille y Ramos, 2013).

29 Algo similar ocurrió, como ya se dijo, con las tarifas de los servicios públicos que fueron deliberadamente retrasadas para evitar el deterioro de los salarios reales, manteniendo a las empresas recientemente estatizadas como una fuente de importante desequilibrio presupuestario. Reutz (1991) y Cortés Conde (2005) enfatizan la necesidad de incorporar los déficits de las empresas públicas, entre otros rubros “fuera de presupuesto”, para tener una dimensión adecuada del tamaño de los déficits fiscales del período. Sin embargo, las cifras presentadas en los cuadros de este trabajo ya incorporan los subsidios necesarios para solventar los desbalances presupuestarios de las empresas públicas. Véase el apéndice metodológico en este mismo libro, a cargo de Marcela Harriague y Agustina Rayes, para una comparación de cifras y metodologías de cómputo donde se presenta una discusión detallada del tratamiento de estos y otros rubros “extrapresupuestarios”.

30 El reconocimiento fiscal a través del bono de consolidación fue, en rigor, menor que el monto real del quebranto provocado por la actividad del IAPI ya que la emisión de ese título (por m$n 27.599 millones) apenas reconoce poco más que el valor nominal de los créditos acumulados e impagos que llegaron a representar entre el 30 y el 40% de los activos de los principales bancos públicos involucrados (véase una discusión de estos puntos en Todeschini, 2005, y en Cortés Conde, 2007). Con diferencias no muy significativas respecto de este último trabajo, un cálculo actualizado a la fecha de emisión del bono del valor real de esos flujos de financiamiento (sumando una tasa real del 5%, 1% superior a la tasa media de crecimiento de la economía en el período) arrojaría un total de m$n 93.698 M (32% del PBI). De modo que aproximadamente una cifra equivalente al 23% del PBI fue licuada por la inflación e implicó una transferencia de riqueza no deseada desde los tenedores de medios de pago a los beneficiarios de la actividad del IAPI (los receptores de sus subsidios en el sector privado y el propio sector público).

31 En Reutz (1991) se sugiere que, del mismo modo que corresponde hacerlo con los desbalances de las empresas públicas y los créditos impagos del IAPI, a los déficits fiscales del período deberían adicionarse, asimismo, los préstamos hipotecarios otorgados mayoritariamente por el Banco Hipotecario. El stock nominal acumulado de estos préstamos entre 1946 y 1955 fue de unos m$n 20.000 millones, otro 25% de la creación bruta de medios de pago. Una parte muy relevante de esta cartera también fue licuada por la inflación y fue en la práctica financiada involuntariamente por los tenedores de medios de pago: un cálculo similar al efectuado en la nota de pie de página anterior arroja un valor equivalente al 15% del PBI. Sin embargo, en la medida en que posiblemente el remanente no en todos los casos representaba préstamos incobrables, no necesariamente corresponde a nuestro juicio incorporarlos como déficits fiscales “no computados”. En el marco del reordenamiento bancario a fines de 1957, la memoria del BCRA reconoció que esos préstamos también deberían consolidarse pero, en este caso, a través de las renacidas cédulas hipotecarias (que habían sido rescatadas a partir de 1946 y se buscaba volver a utilizar como mecanismo de financiación del crédito a la vivienda). De este modo, en cancelación de los redescuentos originalmente otorgados, el Banco Central recibió de los bancos valores hipotecarios por un total de $ 25.500 millones (8,9% del PBI), aunque en este caso se vio obligado a seguir otorgando redescuentos (por unos m$n 5.000 millones) para continuar financiando la actividad crediticia.

32 Dada la lógica de funcionamiento del sistema bancario en el período, a los fines del cálculo del señoreaje sobre los medios de pago internos hemos considerado la totalidad del dinero transaccional (billetes y monedas en poder del público y depósitos a la vista), y no la base monetaria, como pasivo del BCRA. De este modo, en las cifras presentadas en el cuadro el señoreaje puro representa la evolución de los saldos reales de dinero transaccional medidos sobre el PBI y lo mismo ocurre con la captación de “impuesto inflacionario”, que está calculada como la erosión del valor real de dicho agregado monetario. Ese “impuesto inflacionario” –de allí las comillas– no fue utilizado únicamente para financiar –por vías directas o extrapresupuestarias– al fisco, sino que también operó como mecanismo de subsidio y transferencia de riqueza a los deudores privados del sistema bancario a través de la licuación inflacionaria de sus préstamos posibilitada por la vigencia de tasas de interés reales notoriamente negativas.

33 Cabe considerar que del total de redescuentos otorgados por el sistema bancario al sector privado, alrededor de un 40% estuvo dirigido a las financiaciones hipotecarias, en el marco de la agresiva política de viviendas implementada por el gobierno. Véase la nota al pie n° 32.

34 Las reservas internacionales pasaron de 1.686 millones de dólares a 387 millones de dólares en apenas tres años.

35 Pese a lo que suele suponerse, el “pacto” entre Perón y sus bases de apoyo estaba lejos de estar plenamente consolidado en la primera fase de su gobierno. Además de sus propias convicciones, la importancia que Perón asignaba a las iniciativas de política dirigidas a distribuir el ingreso en favor de los asalariados tenía que ver precisamente con las constricciones que le imponía (o creía que le imponía) una posición política que todavía percibía como frágil. En este sentido, es erróneo mirar al Perón de 1947 o 1948 como el líder indiscutido que fue después: necesitaba todavía asegurar esas lealtades, algo que recién logró con su reelección plebiscitaria de 1951, que amplió mucho su margen de iniciativa.

36 Un detalle, narrado en sus memorias por el entonces embajador de España, haría pensar que la situación fue algo más complicada. Se relata allí que, a los pocos días de dejar el gobierno, Miranda lo visitó con el objetivo de pedirle que lo ayudara a salir del país. El embajador cumplió con el pedido y lo envió por canales no oficiales a Montevideo, donde vivió hasta su fallecimiento en 1953.

37 Perón no era, en realidad, ajeno a esa visión, como lo demuestra el consejo dado al presidente Ibáñez en su visita a Chile. Véase el epígrafe de este capítulo.

38 La activa participación de Perón en las negociaciones previas al lanzamiento del programa parece confirmar la relevancia que le dio a esa decisión. También es interesante que, a pesar de ese involucramiento, Perón no pudo convencer al sindicalismo para que apareciera liderando una estrategia que, después de un aumento inicial, congelaba los salarios por dos años. Por lo tanto, tuvo que tomar esa decisión en la soledad del poder. Esa negociación está detallada en un trabajo de Sowter (2013). Una síntesis se puede leer en Gerchunoff (2018).

Capítulo 2

Política monetaria y bancaria: el Banco Central y el sistema financiero durante el primer peronismo

Laura D’Amato^* y Javier Ortiz Batalla^**

Este capítulo se realizó con la colaboración de Guillermo Bermúdez (FIEL) e Ignacio Caro Solís (IIEP).

Introducción

El Banco Central de la República Argentina comenzó a operar en mayo de 1935, como resultado de un conjunto de normas que transformaron el funcionamiento del sistema financiero argentino. Habiendo sido creado luego de la Gran Depresión (1929-1932), se le otorgaron mayores poderes que los que la ortodoxia monetaria recomendaba. Durante sus primeros años de existencia, y luego de resolver los resabios de la crisis financiera generada por la Gran Depresión mediante una fuerte inyección de medios de pago, el banco reguló activamente la liquidez en el mercado financiero.

Sin embargo, a partir de 1941, y con las autoridades monetarias decididas a evitar una apreciación del tipo nominal de cambio, balanzas de pagos positivas de magnitud resultantes de la Segunda Guerra Mundial dieron origen a un importante incremento en los agregados monetarios, que fue crecientemente acompañado por desequilibrios fiscales de magnitud.

Con estos precedentes, este capítulo analiza la importante reforma del sistema financiero que fue llevada a cabo entre 1946 y 1949, y que resultó en la estatización del Banco Central (previamente una entidad de carácter mixto) y en una drástica redefinición de su rol como estabilizador del ciclo económico a la de administrador de la totalidad del crédito bancario con el objetivo de financiar actividades seleccionadas.

Es durante este período que se consolida la existencia del Banco Central como una entidad dependiente del Poder Ejecutivo, orientada mediante su política crediticia a promover el desarrollo y lista para imprimir moneda cada vez que el gobierno lo dispusiese. Se analizan en este capítulo las motivaciones existentes detrás de esta transición que transformó un banco central con un grado significativo de autonomía del gobierno, y con los objetivos convencionales de este tipo de organismos, de proveer una macroeconomía estable¹ y de actuar como banco de bancos (prestamista de última instancia del sistema), en un organismo dependiente, dispuesto a actuar como banco de desarrollo y prestamista de primera instancia del gobierno.

El documento revisa además las implicancias mediatas e inmediatas que estas reformas y otras decisiones vinculadas tuvieron sobre distintas variables del mercado financiero. También su impacto en la evolución macroeconómica general de la Argentina, en particular sobre la aparición de crisis recurrentes de “stop and go” y la implementación consecuente de sucesivos planes de estabilización.

1. El sistema financiero internacional de entre guerras (1919-1940)

Los años veinte no sólo estuvieron caracterizados por un retorno de una importante cantidad de países al patrón oro,² en una de sus variantes, el patrón cambio oro,³ sino también, como puede observarse en la Tabla 1, por una intensa ola de reformas monetarias que indujo la creación de once bancos centrales.⁴ Luego de superada la Primera Guerra Mundial, y la breve pero intensa recesión de 1921-1923, un conjunto de países –muchos de los cuales habían salido de regímenes convertibles con la guerra en 1914– llevaron a cabo importantes reformas financieras. Estas incluían la vuelta a la convertibilidad (Tabla 2),⁵ la creación de bancos centrales e importantes reformas en los procesos presupuestarios y regulatorios (Eichengreen, 1992; Ortiz Batalla, 1998).

Tabla 1: Variación en números de bancos centrales, 1900-1990

Década	Número de bancos centrales	Aumento en cantidad
1900	18	--
1910	20	2
1920	23	3
1930	34	11
1940	41	7
1950	59	18
1960	80	21
1970	108	28
1980	137	25
1990	161	24

Fuente: Elaboración propia en base a Capie, F.; Goodhart, C. y Schnadt, N. (eds.) (1994).

Tabla 2: Países en el patrón oro entre guerras (1929-1937).

Número y porcentaje sobre el total de países

Año	Cantidad de países adoptantes (número)	Proporción de países en el total
1919	5	9.3
1920	6	11.1
1921	6	11.1
1922	8	14.8
1923	10	18.5
1924	13	24.1
1925	24	44.4
1926	28	51.9
1927	37	68.5
1928	44	81.5
1929	45	83.3
1930	43	79.6
1931	45	83.3
1932	22	40.7
1933	13	24.1
1934	10	18.5
1935	9	16.7
1936	6	11.1
1937	0	-

Fuente: Elaboración propia en base a Capie, F.; Goodhart, C. y Schnadt, N. (eds.) (1994).

Los bancos centrales que ya existían, mientras tanto, con el estallido de la Primera Guerra habían perdido gradualmente buena parte de su independencia. Con el recuerdo de los aproximadamente cuarenta años prósperos del patrón oro a escala global previos al conflicto (1875-1914), el impulso de grandes conferencias internacionales como las de Génova y Bruselas, la experiencias inflacionarias recientes (1914-1920) y las hiperinflaciones de comienzos de los años 20 (en Alemania, Austria, Hungría, y Polonia) (Sargent, Th., 1981), surgió con renovado ímpetu el deseo por estabilidad y el restablecimiento de un régimen de transacciones global, de modo que este trajera de vuelta la prosperidad y el progreso vividos durante la vigencia del régimen de patrón oro. Así surgieron nuevos bancos centrales independientes, y los que ya existían recuperaron el grado de autonomía del Tesoro del que gozaron durante buena parte del siglo XIX (Capie, F., Ch. Goodhart y N. Schnadt, 2012). Instituciones como la Liga de las Naciones o asesores financieros internacionales (como E. Kemmerer, W.W. Cumberland, F. Fetter, John y Arthur Young, y O. Niemeyer) fueron importantes impulsores de estas reformas que gobiernos, en su mayoría de orientación liberal y reformista, pusieron en práctica (especialmente luego de la vuelta a la convertibilidad de Inglaterra, seguida por más de treinta países, en 1925).⁶

Gráfico 1: Crecimiento del producto bruto en países seleccionados

Tasa media anual (%)

Nota: Latam incluye: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, Uruguay y Venezuela. Países de nueva población incluyen (PCR): Australia, Canadá y Nueva Zelanda. Mundo incluye: Latam, PCR, EE.UU., Europa 12, India y Japón.

Fuente: Elaboración propia en base a The Maddison Project (2015).

La Gran Depresión (1929-1932) interrumpió ese proceso. Los países abandonaron, uno tras otro, la convertibilidad de sus monedas, depreciaron sus tipos de cambio y procedieron a reformar sus bancos centrales dotándolos de más instrumentos contracíclicos, modificando sus objetivos y haciéndolos más dependientes del gobierno.⁷ En 1931 el Reino Unido abandonó la convertibilidad oro de la libra, seguido por un conjunto de países, y en 1933 lo hizo Estados Unidos,⁸ el otro centro financiero más relevante. Una reactivación importante de la actividad surgió gradualmente en distintas naciones, como Reino Unido, y para 1933 la recuperación se generalizó. Además, una visión que favorecía realizar políticas monetarias contracíclicas se extendió en los distintos bancos centrales y recibió mayor reconocimiento académico luego de la aparición de la Teoría General de John Maynard Keynes, en 1936. Así, distintas autoridades monetarias alrededor del globo, liberadas además de tener que mantener una paridad estable con el oro, comenzaron a inyectar mayores niveles de liquidez. Con los preparativos para la guerra, durante la segunda mitad de la década de los años treinta, la política fiscal contribuyó a acelerar la recuperación. Como puede observarse en el Gráfico 1, el PIB mundial creció durante el período 1933-1939 a una tasa muy satisfactoria (4.8% anual promedio), con recuperaciones superiores al 5% en países de menor desarrollo (como los países de América Latina, por ejemplo).

2. El sistema monetario y financiero internacional durante la Segunda Guerra y los años posteriores (1939-1959)

La Segunda Guerra (1939-1945) dio origen, en función de una visión muy crítica de lo actuado durante el conflicto anterior, a un todavía mayor número de controles sobre los movimientos de divisas, los flujos comerciales y de capitales. Algunos de ellos habían surgido como respuesta a la Gran Depresión. Ahora estos fueron acompañados, además, por racionamientos e intervención directa de los bancos centrales sobre el crédito, e intentos por mantener las tasas de interés bajas para evitar un crecimiento significativo en la deuda de los gobiernos. El resultado, por distintas causas, fue un crecimiento muy satisfactorio (como puede observarse también en el Gráfico 1) para el mundo en su conjunto (el PIB subió durante esos años a un 3,1% vs. el 1,6% observado durante la Primera Guerra Mundial), aun con las terribles pérdidas materiales experimentadas por aquellos países que soportaron el conflicto en su territorio (Francia, Alemania, la Unión Soviética, Italia y Japón, entre otros). Muy pronto, y como parte de este proceso hacia mayor injerencia del Tesoro en las actividades y objetivos de las autoridades monetarias, comenzaron a estatizarse un importante número de bancos centrales (“nacionalizaciones”), como puede observarse en la Tabla 3.

Pronto le siguieron las estatizaciones de otros sectores esenciales de sus economías, como los servicios públicos o el mismo sistema bancario, como parte de una importante tendencia hacia regímenes de una orientación más socialista (como el gobierno de Francia, o los del laborismo en el Reino Unido).⁹

Tabla 3: La nacionalización¹⁰ de los bancos centrales

Año	Banco Central
1936	Danmarks Nationalbank
	Reserve Bank of New Zealand
1938	Bank of Canada
1945	Banque de France
1946	Bank of England
1948	Nederlandsche Bank
	Banque Nationale de Belgique11
	Norges Bank
1949	Reserve Bank of India

Fuente: Elaboración propia en base a Capie, F.; Goodhart, C. y Schnadt, N. (eds.) (1994).

Sin embargo, al mismo tiempo, países centrales importantes, liderados por Estados Unidos e Inglaterra, habían comenzado a trabajar en la recuperación de un orden económico internacional que asegurara un proceso de integración económica que proveyera un prolongado período de estabilidad y crecimiento. Así, en 1944, en Bretton Woods, se dio origen al Fondo Monetario Internacional y al BIRF¹² y se llevaron a cabo los primeros pasos en el diseño de un Acuerdo General de Comercio que restableciera un sistema multilateral de intercambio. Un régimen de tipos de cambio fijos, pero ajustables (en presencia de “desequilibrios fundamentales”), fue el elegido para restablecer la prosperidad y la integración, mientras los Estados Unidos implementaban un Plan de Ayuda a los países aliados para colaborar en su recuperación (el Plan Marshall, que se hizo recién visible en una escala significativa en la segunda mitad de 1948). Con la derrota de Plan de Keynes¹³ frente al Plan White se intentó implementar un sistema de transacciones globales que impulsara una fuerte estabilidad en los tipos de cambio, y la rápida eliminación de los controles impuestos sobre la libre movilidad internacional de bienes y factores productivos. Sin embargo, por un conjunto de factores que involucraban en un lugar primordial los fuertes desequilibrios existentes al finalizar la Segunda Guerra, este camino fue muy gradual y además pleno de dificultades, de modo tal que aún hacia fines de la década (septiembre de 1949), los países europeos procedieron a devaluar en promedio un 30% sus monedas, mientras todavía subsistían una multitud de restricciones a las importaciones (Eichengreen, 1996). Para entonces ya se habían producido dos eventos de suma importancia en el retorno gradual a la normalidad. La vuelta fallida a la convertibilidad de la libra en 1947 (que durará sólo seis semanas) y una importante recesión en los Estados Unidos en 1948-1949.

Sin embargo, y a pesar de todo, el sistema de tipos de cambios fijos y ajustables y la restauración de un régimen multilateral de comercio, el último objetivo de todo este sistema, continúo avanzando. En 1948 el FMI comenzó a operar, el Plan Marshall tomó impulso durante el mismo año y en 1950 se creó la Unión Europea de Pagos, un organismo destinado a restablecer a escala regional la convertibilidad de la cuenta corriente de los países signatarios. Así, con muchas dificultades y crisis periódicas, y aun atravesando importantes conflictos como el comienzo de la Guerra Fría y episodios bélicos de magnitud como la Guerra de Corea (1950-1953), el proceso de reintegración global continuó avanzando. Y de este modo, en diciembre de 1958, los países de Europa (aquellos que no se hallaban para entonces bajo la órbita política y económica de la Unión Soviética) restauraron la convertibilidad de sus cuentas corrientes, de modo que para 1961 el FMI pudo declarar a estos países como naciones que cumplían con el artículo VIII de los Artículos del Acuerdo. El mundo cerraba de este modo los años cincuenta con un nivel mucho mayor de integración comercial y daba comienzo a un nuevo impulso a la reducción a las barreras, todavía numerosas, sobre los movimientos de capitales.

3. La creación del Banco Central de Argentina y su accionar durante sus primeros tiempos (1935-1945)

Como puede observarse en los gráficos 2 y 3, la Argentina había tenido en el largo plazo una alta tasa de crecimiento y niveles de inflación similares a los de países que se hallaban en el camino a ser los de ingreso per cápita más altos, como los Estado Unidos.¹⁴

Gráfico 2: Crecimiento del producto bruto en países seleccionados

Tasa media anual 1900-1945

Fuente: Elaboración propia en base a The Maddison Project (2015).

Gráfico 3: Inflación comparada: Argentina y Estados Unidos

Tasa media anual (%)

Fuente: Ortiz, J.; Harriague, M. y Bermúdez, G. (2001).

A una relativamente no tan intensa contracción durante la Gran Depresión, le siguió una recuperación con un papel mucho más activo del sector público. Luego de dejar depreciar el tipo de cambio (1929) después de dieciocho meses de caída ininterrumpida de las reservas,¹⁵ el gobierno introdujo en forma creciente una serie de intervenciones incluyendo, en octubre de 1931, un rígido control de cambios (Fiel, 1989). Con el abandono del tipo de cambio fijo, el drenaje de reservas se redujo drásticamente, estabilidad que se reforzó con la imposición del control de cambios. Producido el golpe militar del 6 de septiembre de 1930, en abril de 1931 y nuevamente en mayo de 1932, los respectivos ministros de Hacienda, Enrique Uriburu y Alberto Hueyo, autorizaron las primeras emisiones sin respaldo metálico desde la aprobación de la Ley de Convertibilidad de 1899.¹⁶

Mientras, en el frente fiscal, el gobierno ponía como prioridad el equilibrio de las finanzas públicas. Con sus ingresos en caída, debido a que el 55% de los mismos provenían de tributos sobre el colapsado comercio exterior, y con la decisión tomada de mantener los pagos de la deuda, el gobierno debió recurrir a medidas drásticas para alcanzar dicho equilibrio.¹⁷ Sin embargo, y como consecuencia de las mismas, hacia 1932 el déficit del presupuesto comenzó a declinar, hasta desaparecer para 1935.

Luego de experimentar brechas cambiarias, entre el tipo de cambio único oficial y el cambio paralelo, de hasta el 40%, el gobierno estableció un mercado dual, que implicó en la práctica la legalización del paralelo, y un importante ingreso fiscal adicional: el Margen de Cambios, además de una significativa reducción en la brecha cambiaria que, hasta finales de la Segunda Guerra, se ubicó en promedio por debajo del 20%.

La reacción a este conjunto de medidas monetarias, cambiarias y fiscales fue positiva. En 1931, los agregados monetarios dejaron de caer (véase Gráfico 4), y para comienzos de 1933 los índices de precios frenaron su declinación y empezaron a recuperarse.

Junto con estos, el nivel de actividad comenzó a mejorar, finalizando el año 1933 con un crecimiento del 4,7%. Acompañado por el progreso de sus indicadores externos, luego del derrumbe de estos durante la Gran Depresión (Gráfico 5), la economía entró en un proceso de sólida recuperación.

Gráfico 4: Emisión de la Caja de Convención

En millones de pesos moneda nacional

Fuente: Ortiz, J. y Della Paolera, G. (1996).

Gráfico 5: Capacidad para importar

Base 1937=100

Fuente: Ortiz, J. y Della Paolera, G. (1996).

Estas eran las condiciones que necesitaban las autoridades económicas para proceder a reordenar el sistema monetario. Si bien existen antecedentes muy anteriores, el movimiento hacia la creación de un banco central en Argentina se activó en 1931, con la convocatoria a una comisión de notables realizada por el ministro Uriburu. En febrero de 1932, uno de sus miembros más destacados, Alberto Hueyo, fue designado nuevo ministro de Hacienda. Este disolvió la Comisión, producto del sesgo inflacionario que presumía imperaba en dos de sus otros integrantes (F. Pinedo y R. Prebisch), y solicitó al Banco de Inglaterra el envío de una misión de expertos. Así, en enero de 1933, llegó al país un grupo de asesores internacionales encabezado por uno de sus más experimentados directores, sir Otto Niemeyer. Permaneció tres meses en el país, y al partir dejó una propuesta que establecía un banco central ortodoxo. Un verdadero banco de bancos, con mínima injerencia del gobierno, emisor de una moneda convertible, y con capacidad sumamente limitada para hacer política monetaria (sólo mediante el uso del instrumento tradicional del redescuento). Cuando Pinedo reemplazó a Hueyo como ministro de Hacienda hubo una vuelta a la propuesta original de la Comisión, y la misma fue aprobada por el Congreso a comienzos de 1935.

Así, como consecuencia de un conjunto de seis leyes aprobadas, el 31 de mayo de 1935 el Banco Central abrió sus puertas, pero además la regulación del sistema financiero se transformó. Se creaba una superintendencia bancaria, un Instituto Movilizador (con el objeto de sanear la instituciones financieras en problemas), y se reorganizó el sistema bancario a la vez que se transformaba a los Banco Nación e Hipotecario.

Nuestro Banco Central, habiendo sido creado luego de la Gran Depresión, recibía mayores poderes que lo que la ortodoxia previa a esa gran crisis recomendaba, o aquellos de los bancos Kemmerer originales, o el concebido en la propuesta original de Niemeyer. Y, una vez abiertas sus puertas, y con su nuevo gerente general Raúl Prebisch a la cabeza de su personal técnico, hizo un uso intensivo de ellos.

Primero mediante una inyección de base monetaria provenientes de una revaluación contable de sus reservas de oro, que alejó cualquier posibilidad de crisis financiera sistémica. Y luego nuevamente durante la crisis internacional de 1937-1938, actuando principalmente mediante operaciones de mercado¹⁸ abierto en forma contracíclica. También lo había hecho en forma muy efectiva antes en dirección contraria, absorbiendo medios de pago mediante el uso amplio de operaciones de mercado abierto, cuando el banco observó un exceso de liquidez.^{19 20}

Sin embargo, dos eventos muy relevantes iban a cambiar en forma radical el comportamiento del Banco Central. En primer lugar, la Revolución de 1943 contra el presidente Castillo, que con un sesgo marcadamente industrial y nacionalista, modificó su percepción sobre esta institución, cambio que fue acompañado por una salida de sus autoridades originales, entre ellas de su influyente gerente general.²¹ En segundo lugar, y desde 1939, con el progreso de la guerra, un aumento sostenido en las exportaciones que en presencia de importaciones ligeramente declinantes, implicaron una balanza comercial promedio positiva cercana a los 265 millones de dólares anuales (en 1946 se aproximaron incluso a los 500 millones), más del doble de las observadas durante el período 1933-1939 (Gráfico 6).

Gráfico 6: Argentina: Evolución comercial

Promedio anual - En millones de USD

Fuente: Elaboración propia en base a El control de cambios en la Argentina (FIEL).

Estos saldos positivos en el balance comercial implicaban un superávit promedio superior a los seis puntos del PIB (Gráfico 7). Y eran el resultado de dos fenómenos concurrentes: buenos términos del intercambio y la decisión del Banco Central de no dejar apreciar el tipo de cambio. Esta elección, que otorgaba mejores precios relativos a aquellos bienes expuestos al comercio internacional, significó a la vez una muy fuerte expansión en los medios de pago.

Gráfico 7: Argentina: Evolución de balance comercial

Promedio anual - En % del PBI

Fuente: Elaboración propia en base a El control de cambios en la Argentina (FIEL).

Gráfico 8: Argentina: Evolución de los agregados monetarios

Crecimiento medio anual (%)

Fuente: Elaboración propia en base a BCRA y Diz (1966). Money and Prices in Argentina, 1935-1962.

Así, la evolución de los agregados monetarios triplicó su tasa de crecimiento (Gráfico 8), superando en promedio el 20% anual, dando impulso a un aumento de precios, a pesar de la introducción en 1939 de un rígido control sobre los mismos. Sin embargo, es importante aclarar, este incremento de precios en tiempos de guerra no era inusual en otras latitudes. Además, este aumento en los billetes y monedas era acompañado por una muy importante alza en las reservas del Banco Central que alcanzaron, medidas en dólares, niveles superiores, incluso, a los de la Gran Crisis (Gráfico 9).

Gráfico 9: Argentina: Evolución del stock de reservas internacionales (oro y divisas)

Promedio anual. En millones de USD

Fuente: Elaboración propia en base a IERAL (1986).

La ortodoxia indicaba que luego de la guerra, dicho crecimiento en los agregados monetarios debiera moderarse. Así lo hicieron otros países, inclusive de la región. Sin embargo, la Argentina se encaminaba en una dirección distinta. Desde 1942, el gasto del sector público crecía a tasas muy elevadas (Gráfico 10), un proceso que se aceleraría con la llegada del peronismo en 1946. Para el fin de la guerra, el gasto como proporción del sector público duplicaba los del final de la Belle Époque. Y esto era sólo el comienzo: los mismos crecerían otros diez puntos porcentuales promedio durante el peronismo (Gráfico 11).

Gráfico 10: Argentina: Evolución del gasto del sector público

Tasa media anual de crecimiento (%)

Fuente: Elaboración propia en base a IERAL (1986).

Gráfico 11: Argentina: Evolución del gasto del sector público

Promedio anual en % del PBI

Fuente: Elaboración propia en base a IERAL (1986).

Consecuentemente, para fines de la Segunda Guerra el déficit del sector público superaba los cinco puntos porcentuales del PIB. Y con la llegada del coronel Perón al gobierno este seguiría creciendo hasta llegar a dieciséis puntos del producto. Eran los déficits presupuestarios más altos observados hasta entonces en el siglo XX (Gráfico 12).

Gráfico 12: Argentina: Evolución del déficit del sector público

Promedio anual. En porcentaje del PBI (%)

Fuente: Elaboración propia en base a IERAL (1986).

Así, el Banco Central empezaba a adquirir dos características que iban a condicionar todo el diseño institucional futuro del sistema financiero en su conjunto. El de ser “prestamista de primera instancia” del gobierno, en abierta contraposición con los límites impuestos por la Ley de 1935, y en consonancia con la fuerte retórica y conjunto de acciones industrialistas (que incluyeron la creación del Banco de Crédito Industrial en 1944),²² la de ser un “banco de desarrollo”. Esta segunda característica llevaría luego a las autoridades a estatizar todo el régimen de depósitos y créditos, en un intento de manejar el crédito como un instrumento más del proceso de desarrollo que se intentaba llevar a cabo (sus principales lineamientos estaban presentes en los planes quinquenales elaborados por el gobierno de Perón).²³, ²⁴