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1.2 Rechtliche Grundlagen

In der Geschäftsordnung des Bundestags (GOBT oder GO-BT), sozusagen der Arbeitsgrundlage unseres Parlaments, ist die Fraktion von Beginn an vorgesehen. Sie regelt neben den »Verkehrsregeln« im Parlament auch explizit die Fraktionsbefugnisse im Parlament. Hierzu gehören:

• Das Recht zur Benennung der Mitglieder des Ältestenrats und der Ausschüsse;

• Das Recht zur Einbringung von Vorlagen und Beantragung von Aktuellen Stunden.

Am Anfang steht die Absicht, eine Fraktion zu bilden. Der freiwillige Zusammenschluss von Abgeordneten zu einer Fraktion ist im Bundestag (und in den Landesparlamenten) dem Parlamentspräsidenten mitzuteilen. Wenn also am Abend des Wahltags die Balken des Wahlergebnisses nach oben gehen, folgt daraus nicht automatisch, dass sich die von den Parteien entsandten Abgeordneten in den jeweiligen Fraktionen im Bundestag wiederfinden. Der besondere Schutz des freien Mandats verbietet natürlich eine automatische Fraktionsbildung aller der gleichen Partei zugehörigen Abgeordneten. Daher erfolgt nach jeder Wahl die (erneute) Konstituierung der Fraktionen und die Identifikation ihrer (neuen) Mitglieder. Konkret kann eine Fraktion erst nach der Konstituierung des Parlaments entstehen, da Fraktionen – wie gesehen – »Gliederungen des Bundestags« sind. Behelfsmäßig kommen die Abgeordneten daher zwischen Wahltag und Konstituierung in sogenannten »Vorfraktionen« zusammen. Schon vorher im Bundestag vertretene Fraktionen treten bei einer Neukonstituierung die Rechtsnachfolge an. Die AfD-Fraktion nach der Bundestagswahl 2021 hat die Rechtsnachfolge der ersten Fraktion angetreten, die 2017 in den Bundestag einzog. Die FDP hingegen entschied sich 2017, nicht die Rechtsnachfolge der 2013 ausgeschiedenen Fraktion anzutreten.

Fraktionen können also nur aufgrund bestimmter Voraussetzungen gebildet werden. Die verfassungsrechtliche Stellung der Fraktionen ist abzuleiten aus dem freien Mandat, der Selbstorganisation und dem Recht der einzelnen Abgeordneten, sich mit anderen Abgeordneten zusammenzuschließen (vgl. zu diesem Spannungsfeld Demmler 1994). Fraktionen übernehmen und kollektivieren sozusagen die Abgeordnetenrechte für ihre Mitglieder. Neben dem freien Entschluss der Mitglieder ist eine Bedingung, dass alle »derselben Partei oder solchen Parteien angehören, die aufgrund gleichgerichteter politischer Ziele in keinem Land im Wettbewerb stehen« (§ 10 Abs. 1 S. 1 GOBT). Dies kann man unter der Bedingung der politischen Homogenität zusammenfassen. Davon leitet sich auch ab, dass es keine Doppelmitgliedschaften geben kann. Darüber hinaus muss der Zusammenschluss die Mindeststärke von »mindestens fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestags« erreichen (ebd.). Dies dient der Funktionsfähigkeit des Bundestags. In der GOBT gibt es sogar die Formulierung von ausschließlichen Fraktionsrechten. Mit der Bildung einer Fraktion schränken die Abgeordneten selbst ihre individuellen Rechte ein, um die Funktionsfähigkeit des Parlaments zu gewährleisten.

Die zentrale Rechtsgrundlage ist das Abgeordnetengesetz, welches in seinem elften Abschnitt die Regelungen für die Fraktion von deren Bildung bis zur Beendigung trifft. Im Jahr 1994 wurde dieser Teil als

Tab. 1: Übersicht über AbgG, Abschnitt 11: Fraktionen

Quelle: Eigene Darstellung nach AbgG, Abschnitt 11.

»Fraktionsgesetz« ins Abgeordnetengesetz aufgenommen. Er regelt vor allem die Rechtstellung der Fraktion in ihren Außenbeziehungen und ihre Finanzierung. Das Binnenrecht des Parlaments und damit der Fraktionen regeln weiterhin die GOBT und die einzelnen Geschäfts- oder Arbeitsordnungen der Fraktionen, die es gesondert zu bewerten gilt.

Fraktionen können auf viele Weisen beendet werden. Sollte der Wille zum Zusammenschluss nicht mehr bestehen, können sich Fraktionen innerhalb einer Wahlperiode auflösen oder es können so viele Mitglieder die Fraktion verlassen, dass sie nicht mehr die formale Hürde von 5 Prozent der Abgeordneten des Deutschen Bundestags erfüllt. Und natürlich hört sie auf zu existieren, wenn ihre Partei den Wiedereinzug in das Parlament bei der nächsten Wahl nicht schafft.

Die Rechtsnatur der Fraktionen ist dem Parlamentsrecht und damit dem öffentlichen Recht zuzuordnen (Stevens 2000: 149; Kürschner 1995: 74). Wichtig ist, dass Fraktionen rechtsfähig sind und somit am allgemeinen Rechtsverkehr teilnehmen. Außerdem können sie Verfassungsbeschwerde einlegen.

Fraktionen sind freiwillige Zusammenschlüsse. Die Abgeordneten können aufgrund seiner Mitgliedschaft nicht in ihrer Ausübung des freien Mandats eingeschränkt werden (Hagelstein 1992: 133 ff., Kürschner 1995: 61 ff.; Stevens 2000: 182 ff.). Die Abgeordneten können sich nur untereinander binden, aber nicht gebunden werden. Daraus kann man die Regelungskraft der Fraktionsgeschäftsordnung gegen ihre Mitglieder ableiten, mit der Einschränkung, dass die effektive parlamentarische Arbeit der einzelnen Abgeordneten sichergestellt ist. Fraktionsdisziplin ist also eine selbstauferlegte Pflicht, die gewährleisten soll, dass Fraktionen nach außen geschlossen auftreten und abstimmen. Gleichzeitig sehen die Geschäftsordnungen Regelungen vor, dass abweichendes Stimmverhalten gegenüber der Fraktionsführung anzuzeigen ist. Auch als Fraktionsmitglied steht es dem Abgeordneten jederzeit frei, den Abstimmungsempfehlungen nicht zu folgen. Im wiederholten Falle muss es den Fraktionen aber gestattet sein, Sanktionen zu verhängen. Am Ende steht dann der Ausschluss eines Mitglieds, mit allen rechtlichen Hürden, die es zu beachten gilt (grundlegend dazu Bäcker 2011). Fraktionszwang aber ist in Deutschland verboten. Er ist auch nicht notwendig. Die Gestaltungsrechte, die der einzelne Abgeordnete aufgrund seiner Fraktionszugehörigkeit erhält, und die drohenden Sanktionen sichern Geschlossenheit und Arbeitsfähigkeit. Hinzu kommt die Verständigung aller Mitglieder auf ähnliche politische Ziele.

1.3 Ein Blick in die Woche der Fraktionsarbeit

Die Abgeordneten des Deutschen Bundestags treffen sich mindestens zwanzig Mal im Jahr zu den so genannten Sitzungswochen im Reichstag in Berlin. Fraktionen und ihre Gremiensitzungen strukturieren diese Wochen genauso wie die Sitzungen des Bundestags und seiner Ausschüsse.

Montags und dienstags sind vor allem durch die Fraktionsarbeit geprägte Arbeitstage. Hier finden die internen Besprechungen statt. Montags tagt der Fraktionsvorstand oder der Geschäftsführende Fraktionsvorstand. Die Mitglieder dieser Gremien bereiten die anstehenden Sitzungen vor, beraten über politische Initiativen ihrer Fraktion und erarbeiten die Beschlussfassungen für die Fraktionssitzung. Die Fachpolitiker treffen sich dienstags mit ihren Kollegen aus den Fachbereichen zu den Arbeitskreis- oder Arbeitsgruppensitzungen.

Die finalen Entscheidungen der Fraktion werden immer in der Fraktionssitzung (formal: Fraktionsversammlung) getroffen. Diese trifft sich als Abschluss der »Fraktionstage« dienstagnachmittags.

Ab Mittwoch beginnt die Parlamentswoche. Es tagen die Ausschüsse – eigentlich den ganzen Tag über – und am Nachmittag beginnt die Plenarsitzung. Hier haben die Fraktionen ihre Initiativen eingebracht und beraten nun Gesetze, Anträge und befragen die Regierung. Da der Bundestag ein Arbeitsparlament ist, hört aber die Gremienarbeit nicht auf, wenn das Parlament zusammentritt. Der Journalist Roger Willemsen hat dieser Arbeitsweise ein schönes literarisches Portrait gewidmet – Das Hohe Haus (2014) –, in dem er auch der Frage nachgeht, was die Abgeordneten eigentlich machen, wenn sie nicht im Saal sind und ihren Kollegen bei der Diskussion zuhören. Dafür hat er sich ein Jahr lang während der Sitzungswochen Tag für Tag ins Parlament begeben und auf der Tribüne die Debatten verfolgt. Er hat sich unmittelbar einen Eindruck über den Zustand unserer Debattenkultur im Parlament verschafft und nachgezeichnet, wie Rede und Gegenrede unser politisches System prägen.

Abb. 1: Ablauf einer Sitzungswoche. Quelle: Eigene Darstellung nach Schäfer 2020: 13.

2 Welche Funktionen haben Fraktionen?

Fraktionen sind politische Machtzentren, sie sind »Kraftzentren und Motoren« (Hölscheidt 2001: 246 ff.) und sie arbeiten im Maschinenraum unseres politischen Systems. Für Regierungsmitglieder kann ein Besuch der Fraktionssitzung mit dem Fegefeuer vergleichbar enden, wie Konrad Adenauer es einmal bezeichnete. Fraktionen ist es zu verdanken, dass unser politischer Meinungsbildungsprozess in geordneten Bahnen abläuft und der Bundestag zu seinen Beschlüssen kommt. Aufgrund der besonderen Rechte der Fraktionen gilt der Bundestag als ein »Fraktionenparlament« (Thaysen 1976: 69) in dem der einzelne Abgeordnete in den Hintergrund getreten ist.

Die Fraktionen haben als Teil des Parlaments die Aufgabe, die parlamentarische Arbeit zu gewährleisten. Die Aufgaben einer Fraktion hängen somit unmittelbar mit denen des Parlaments zusammen. So lautet auch die gesetzliche Vorgabe: Die Fraktionen haben an der Erfüllung der Aufgaben des Bundestags mitzuwirken. Daraus leiten sich unmittelbar die Aufgaben der Fraktionen ab. Sie übernehmen wertvolle Mitwirkungs- und Koordinierungsfunktionen bei der Gesetzgebung, insbesondere, wenn sie die Regierung tragen und so der Mehrheit angehören. Die Minderheitsfraktionen fokussieren sich besonders auf die Kontrolle der Regierung und inhaltlich auf das, was in der Oppositionsforschung »Alternativfunktion« genannt wird. Dabei stellen sie ihre eigenen Antworten auf politische Fragestellungen vor und in den Debatten zur Abstimmung. Dies kann über eigene Gesetzesinitiativen oder inhaltliche Anträge zu einem Themenfeld erfolgen. Früher sprach man davon, dass sich so eine »Regierung im Wartestand« präsentieren konnte. Dies ist in Zeiten von Großen Koalitionen, aber auch aufgrund der Fragmentierung des politischen Systems (Marquard 2020: 9; Meinel 2019: 36 f.) schwierig, daher ist dieses Element in den vergangenen Jahren etwas in den Hintergrund gerückt, schimmerte aber immer dann durch, wenn in den Umfragen zur Bundestagswahl 2021 die GRÜNEN eine führende Position einnahmen. Alle Fraktionen gemeinsam nehmen die Wahl- und die Öffentlichkeitsaufgaben des Parlaments wahr.

2.1 Funktionen der Fraktionen: Gesetzgebung, Kontrolle, Strategie und Öffentlichkeitsarbeit

Die klassische Unterteilung in der Literatur definiert vier Funktionen: die Gesetzgebungsfunktion, die Kontrollfunktion, die Kreationsfunktion und die Öffentlichkeitsfunktion (Schliesky 2016). Dies kann man noch einmal weiter zusammenfassen zu drei Oberbegriffen: Fraktionen übernehmen Strukturierungs-, Wahl-, und Strategiefunktionen. Unter die Strukturierungs- und Wahlfunktionen fällt dann die Verantwortung für die Bereiche Gesetzgebung, Besetzung von Positionen und die Kontrolle der Regierung. Unter dem Begriff der Strategiefunktionen werden die zusammengehörenden Bereiche der Kreations- und Öffentlichkeitsfunktion gefasst. Denn in diesen Bereichen geht es um die Formulierung von politischen Initiativen oder alternativen Entwürfen zu Vorlagen der parlamentarischen Gegenseite und die Information der Öffentlichkeit über eigene Initiativen oder die Kritikpunkte an den Initiativen der anderen Fraktionen.

Mit den juristischen Werken können Fraktionen – wie oben dargestellt wurde – als Kraft definiert werden, die die Abläufe des Parlaments strukturiert und so erst seine Arbeitsfähigkeit konstituiert (Strukturierungsfunktion). Die Vertreter der Fraktionen treffen zusammen, beraten intern und mit den anderen Fraktionen. Dabei steht die Frage nach dem Ablauf der Debatten im Mittelpunkt. Die Verteilung von Redezeiten und die Rednerreihenfolge sind wichtige Bedingungen, die es auszuhandeln gilt. Daneben ist für die Strukturierung eine Verabredung über die Themen, die die jeweiligen Fraktionen diskutiert sehen wollen, genauso wichtig wie die Einigung darüber, dass man nicht bei jeder Sitzung über dieselben Themen diskutiert. Raschke fasst es prägnant zusammen: Die Fraktionen sind Ergebnis der Vermeidung von »Unordnungsstress« (Raschke 2020: 442).

Fraktionen steuern also den technischen Ablauf der politischen Abstimmungen und erleichtern so Entscheidungsfindungen. Dafür werden sie gebildet und dafür haben sie gesetzlich normierte Rechte und Pflichten. Diese Aufgabenwahrnehmung hat auch das Bundesverfassungsgericht in einer Reihe von Entscheidungen immer wieder herausgestellt, zum Beispiel in seinem »Wüppesahl«-Urteil (BVerfG 1989).

Zur Strukturierungsfunktion zählt auch die Gesetzgebungsinitiative: In Deutschland können Gesetze von Bundesregierung, Bundesrat und »aus der Mitte des Parlaments« eingebracht werden. In der GOBT wird dieses Initiativrecht für die ›Mitte des Parlaments‹ konkretisiert: Nur Fraktionen oder eine Gruppe von Abgeordneten, die mit mindestens fünf Prozent der Abgeordneten Fraktionsstärke erreicht, haben dieses zentrale Recht in unserer parlamentarischen Demokratie. Diese Regelung – von einigen kritisiert – bedeutet in der parlamentarischen Praxis, dass der einzelne Abgeordnete Anträge und Gesetze nur über seine Fraktion einbringen kann und für seine Initiativen also im Vorfeld in seiner Fraktion werben muss.

»Im Durchschnitt werden zwei Drittel der Gesetzentwürfe von der Regierung oder von den Fraktionen der Koalition eingebracht. Der politisch-inhaltliche Ursprung dieser Initiativen liegt oft in den Koalitionsvereinbarungen, die zu Beginn einer Wahlperiode getroffen werden.« (Schüttemeyer 2007).

Neben dem Einbringen wird auch die Beratung von Gesetzesinitiativen durch die Fraktionen geprägt. Sie benennen die Sachverständigen für die Anhörungen zu Gesetzen oder Anträgen, sie formulieren Änderungsanträge und sie setzen die Aussprachen fest. Diese Rechte verdeutlichen, dass von Fraktionen erwartet wird, den notwendigen Gesetzgebungsprozess zu kanalisieren, mit der Zivilgesellschaft zu beraten und so eine effiziente Gesetzesarbeit zu gewährleisten.

Die Politikvermittlung steht natürlich im Mittelpunkt allen politischen Tuns. So hat das Parlament die Aufgabe, in öffentlicher Debatte seinen Willen zu bilden. Hier wird erklärt, warum und auf welchem Wege politische Initiativen ergriffen werden. Gleichzeitig wird im Plenum jede politische Initiative der Kritik ausgesetzt – sowohl der berechtigten als auch der unberechtigten Kritik. Dies zählt zu den höchsten Gütern in unserer parlamentarischen Demokratie. Durch die Debatte erreichen Gesetzesinitiativen auch erst ihre volle Legitimation, die nur durch ein reines Beschließen nicht erreicht werden könnte.

Des Weiteren gehört die Kontrolle der Regierung zu den wesentlichen Aufgaben in unserem Parlamentssystem. Die Regierung wird in ihrem Handeln beeinflusst – sowohl durch parlamentarische Äußerungen als auch durch Fragen oder Initiativen. Im Verlauf der Euro-Rettungspolitik hat das Bundesverfassungsgericht diese Rechte des Bundestags gegenüber der Bundesregierung noch einmal gestärkt. Die Kontrollfunktionen nehmen dabei nicht nur die Oppositionsfraktionen, sondern auch die regierungstragenden Fraktionen war, oftmals sogar wesentlich effizienter, als in der Öffentlichkeit unterstellt wird. Wie schnell eine Fraktion von einem »Abnicken« der Regierungspolitik in den deutlichen Widerstand umschalten kann, zeigt der Vorgang um den Vorschlag von Kanzleramtsminister Helge Braun zur Corona-Schuldenpolitik. Der Christdemokrat hatte vorgeschlagen, die Regeln der Schuldenbremse im Grundgesetz zu lockern, und damit den »letzten politischen Kernbestand« der Unionsfraktionen angegriffen (Bernau et al. 2021). Schnell wurde ihm bescheinigt, dass man das nicht an Partei oder Fraktion vorbei machen könne und er wurde inhaltlich deutlich kritisiert. So kann man zusammenfassen, dass die Opposition deutlich sichtbar durch Fragen, Debatten und Gesetzesanträge die Regierung fordert und kontrolliert. Die Kontrollfunktion der regierungstragenden Fraktionen ist vornehmlich durch eine Mitwirkung an der Regierungspolitik gesichert, bereits im Vorfeld oder durch Änderungsanträge zu Gesetzesinitiativen der Regierung (die dem besagten Struckschen Gesetz Wirksamkeit verschaffen).

Der Vize-Präsident des Deutschen Bundestags in der 19. Wahlperiode, der FDP-Politiker Wolfgang Kubicki, hat über die Kontrollfunktion und das Versagen der Regierungspolitik aus Sicht der Opposition zwei streitbare Bücher verfasst (2020/21). Dies verdeutlicht, wie streitbar unsere Demokratie trotz aller Kritik an Gleichförmigkeit der Politikerinnen und Politiker ist. Außerdem zeigt es, wie übertrieben die Warnung vor einer breiten Einschränkung der Meinungsäußerungen eigentlich ist, die gesellschaftlich wahrgenommen wird (Petersen 2021: 8). Dass Kubicki diese Bücher schreiben kann und sie rezipiert werden, zeigt ein ganzes Stück weit, dass die dort vertretenen Thesen übertrieben sind. Hier muss die Opposition sich fragen lassen, ob die Kritik, dass man nichts mehr sagen dürfe, zielführend ist oder ob sie einfach kontinuierlich formulieren sollte, was sie anders sieht. Die Bühnen stehen bereit dafür – sowohl in der politischen als auch der medialen Arena. Die im Parlament institutionalisierten Instrumente dafür sind in der beigefügten Grafik dargestellt ( Abb. 2).

Die große Trennlinie zwischen den Fraktionen ist oftmals ihre Rolle. Gehören Sie dem Regierungslager an oder stehen sie in Opposition zur Regierung?² Gemäß dieser Teilung übernehmen Fraktionen entweder Mehrheitsbeschaffungsfunktionen oder Oppositionsfunktionen. Regieren lässt es sich am besten auf Basis eines stabilen parlamentarischen Fundaments. Deswegen hat sich in Deutschland die Form der Koalitionsregierung durchgesetzt, in der sich unterschiedliche Parteien über ein Regierungsprogramm einigen und die Fraktionen dies durchzusetzen helfen und sich als »Wächter des Koalitionsvertrags« für ihre jeweilige Partei positionieren. Fraktionen sind also »Mittel zur Erfüllung von Zwecken, die mit dem Parlamentarischen Regierungssystem entstehen« (Raschke 2020: 442). Dies gilt auf der anderen Seite nämlich auch für die Opposition. Hier versammelt sich Kontrolle und Kritik in Fraktionen und auch wenn es in der Opposition keine formale Zusammenarbeit zwischen den

Abb. 2: Parlamentarische Kontrollrechte. Quelle: Eigene Darstellung.

Fraktionen gibt, so gibt es doch überwiegend gleichlautende Auffassungen über die Aufgaben der Oppositionsfraktionen im »Gegenüber« zur Regierung. Fraktionen machen durch die Wahrnehmung der Mehrheitsbeschaffungs- und der Oppositionsfunktion unser politisches System »dauerhaft, berechenbar und demokratisch« (ebd.: 442).

Das Verhältnis der Fraktionen zu ihren Parteien ist von vielen Spannungen geprägt, aber es ist klar, dass der Bezug einer Fraktion zu ihrer Partei stark ins Parlament wirkt. Fraktionen übernehmen eine Wahlfunktion. Sie verschaffen den Personen ihrer Parteien, aber auch der sachpolitischen Agenda einer Partei Einfluss in der Regierung und im Parlament. Fraktionen ermöglichen es nämlich, Wählerstimmen für die Parteien in parlamentarisches Handeln zu übersetzen.

Fraktionen sind die Kanzler-Macher. Wie wichtig die Bundestagsfraktion von CDU/CSU im Verständnis »der« Regierungspartei Deutschlands ist, zeigt sich in der Geschichte an vielen Stellen (Schwarz 2009: 282). Angela Merkels Zug, Friedrich Merz den Fraktionsvorsitz zu entreißen, kann als ein wesentlicher Schritt zu ihrer Kanzlerschaft gewertet werden. Auch Armin Laschet wird sich auf dem Weg zu seiner Kanzlerkandidatur mit einem Bundestagsmandat versehen lassen müssen, will er als Kanzler als »einer von ihnen« gelten und so die notwendige volle Unterstützung erfahren. Gleichzeitig ist die Kanzlerfraktion aber natürlich in der Hand des Kanzlers und seiner Regierung. Auch das gehört zur Wahrheit dazu. Wichtige Instrumente sind eben auch das scharfe Wort oder die »Standpauke« von Regierungsmitgliedern in der Fraktionsversammlung. Die Kanzlerfraktion hat somit immer auch eine Art »Ober-Vorsitzende[n]« (Schwarz 2009: 283). Die eigene Kontur zu erhalten, ist daher für die kleineren Partner in den Koalitionen einfacher, aber auch ein zweischneidiges Schwert.

Fraktionen haben eine Strategiefunktion. Fraktionen dienen nicht nur der parlamentarischen Teilung und der parteipolitischen Repräsentanz. Sie sind selbst autonome und spannungsgeladene Akteure des Parlaments. Sie verfügen über eigene Mittel, eigene rechtliche Verfassungen und formen eigene Identitäten. So übernehmen sie im Rahmen der Fraktionsautonomie eigene Aufgaben und entwickeln ein Eigenleben. Mit Raschke (2020: 443) kann man davon sprechen, dass Fraktionen über »strategisch nutzbare Spielräume« verfügen. Wie sie diese nutzen, wirkt sich auf die Frage aus, wie sie ihre Rolle in der Regierungskoalition wahrnehmen, welche Form der Opposition gewählt wird und wie sie ihr Verhältnis zur Partei entwickelt. Wie sich zeigen wird, haben Fraktionen auch Entscheidungen zu treffen, wie sie mit der Zivilgesellschaft interagieren. Hier entwickelt sie Strategien zur Verkopplung mit außerparlamentarischen Kräften. Aus dieser Funktion kann auch eine Legitimation der Fraktionsdisziplin abgeleitet werden. Schlagkräftig agieren kann der einzelne Abgeordnete im politischen Raum vor allem dann, wenn er sich zusammenschließt. Dann kann er seine politischen Vorstellungen mit Gleichgesinnten formulieren und strategische Wege zu deren Durchsetzung entwickeln. Damit dies in allen Politikfeldern gelingt, spezialisieren sich die Abgeordneten in ihren Fraktionen – die in Österreich deswegen auch passend als »Klubs« bezeichnet werden. Entsprechend müssen sich die übrigen Mitglieder auf die Spezialisten für den jeweiligen Bereich verlassen und ihrem Votum folgen. Uneinigkeit und Disziplinlosigkeit führt sonst zu politischem Misserfolg.

Zur strategischen Ebene gehört auch die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen. Grundsätzlich muss das Parlament als »Sprachrohr oder Artikulationsorgan der Repräsentierten« (Marschall 2017: 124) fungieren. Wenn Fraktionen also ihre politischen Ideen und Ansätze in der Öffentlichkeit präsentieren, stellen sie »Transparenz im politischen Prozess« (ebd.) sicher und füllen das Parlament als den zentralen Ort der öffentlichen politischen Debatte mit Leben. Neben dem Parlament vermitteln sie ihre Positionen auch über die anderen Kanäle unserer Mediengesellschaft und halten so das zentrale Prinzip unserer Demokratie hoch, den Austausch unterschiedlicher Positionen und das Werben um gesellschaftliche Mehrheiten.

Fraktionen übernehmen, wenn sie die Regierung tragen, mitunter die Rolle eines Innovationstreibers in der sonst eher an administrativen Bedürfnissen ausgerichteten Regierungspolitik. Initiativen gehen oftmals von juristischen oder verwaltungsbürokratischen Notwendigkeiten aus. Entgegen der weitverbreiteten Sichtweise, dass »die Politik« nicht wisse, was die Menschen bewegt, sind Fraktionsversammlungen oftmals sehr »nahe dran« an den Menschen in den Regionen des Landes und dem, was ihnen auf dem Herzen liegt. Und im Abstimmungsprozess mit der Regierungsbürokratie sind es die Fraktionen, die »die Politik« in Entscheidungsprozesse hineintragen, die von Verwaltungsbeamtinnen und -beamten oft nur vor dem Hintergrund fachlicher Notwendigkeiten verstanden werden. Fraktionen ergänzen deren fachliche Expertise um politische Sichtweisen und Wertungen, auch um (im positiven Sinne) ideologische Komponenten. Dieser Aspekt steht meist nicht in den politischen Lehrbüchern, da er in den allgemeinen Befund der Stärkung der Exekutive aufgrund internationaler und intranationaler Vernetzung nicht gut einzuordnen ist.

2.2 Ein weitender Blick auf die Funktionen von Fraktionen

Die beschriebenen Funktionen der Fraktionen im parlamentarischen Ablauf werden vor allem aus den juristischen Regelungen und der Sicherstellung des parlamentarischen Betriebs abgeleitet. Patzelt (2020: 132) weist in seiner allgemeinen Einführung in die Parlamentarismusforschung auf ein Problem bei dieser – sehr deutschen – Betrachtungsweise hin. Das »populär gewordene Funktionssyndrom von legitimierender Repräsentation, Gesetzgebung, Regierungskontrolle und […] Regierungsbildung« würde tiefergehende »Funktionsbestimmungen« außer Acht lassen, die beispielsweise »im amerikanischen Schrifttum« zu einem viel breiteren Begriff des Parlamentarismus geführt hätten (ebd.). In diesem Sinne noch einmal auf die Fraktionen zu schauen, ermöglicht es, drei weitere Funktionen zu identifizieren, die sich unmittelbar aus ihrer Rolle im gesamten politischen System ergeben.

Fraktionen übernehmen eine Mitgliederfunktion. In dieser Funktion koordinieren sie die parlamentarischen Tätigkeiten ihrer Mitglieder. Dies obliegt letztinstanzlich der Fraktionsversammlung, in der über die vorbereiteten Initiativen abgestimmt, gemeinsame Ziele vereinbart und durchgesetzt werden. Zur Vorbereitung von Initiativen organisieren die Fraktionsmitglieder die Arbeitsteilung zwischen ihren Mitgliedern und deren unterschiedlichen Fachbereichen. Über die Mitarbeiter der Fraktion stellt sie die Informationsbeschaffung und -aufbereitung sicher. Wie dies organisiert ist, hängt stark davon ab, ob es sich um eine Regierungs- oder eine Oppositionsfraktion handelt.

Fraktionen übernehmen eine parteifördernde Funktion. Dies hat natürlich direkt damit zu tun, dass eine trennscharfe Abgrenzung zwischen Aufgaben von Fraktionen und Parteien nicht möglich ist. Da die politischen Standpunkte von Fraktionen und »ihren Parteien« weitgehend übereinstimmen und es zudem starke Überschneidungen im Führungspersonal von Partei und Fraktion gibt, haben alle Fraktionsaktivitäten mittelbar unterstützende Wirkung. Dies erfordert nicht zuletzt mit Blick auf die staatliche Fraktionsfinanzierung eine Grenzziehung, die in den Aktivitäten deutlich werden muss.

Fraktionen informieren die Öffentlichkeit über ihre parlamentarischen Schwerpunkte nicht nur im Parlamentsdebatten, sondern auch durch die Nutzung verschiedenster Medien. Zu dieser Außenfunktion von Fraktionen ist zu ergänzen, dass sich Fraktionen mit dem Wandel der Politikvermittlung durch die sozialen Medien befassen müssen. Aufgrund sich wandelnder Ansprüche an politische Akteure bedarf es aber im Gesamten einer Neubewertung. Denn die Außenfunktion ist nicht erst durch die sozialen Medien zu einer eigenen Vermittlungsfunktion erweitert worden. Fraktionen stehen unvermittelt im direkten Diskurs mit den Bürgerinnen und Bürgern über die Abgeordneten in ihren Wahlkreisen, aber natürlich auch durch die öffentlichen Auftritte ihrer Führungsmitglieder im gesamten Land. Insbesondere dieser Punkt ist aufgrund der Abgrenzung zur Aufgabe der Parteien heikel und bedarf klarer Grundsätze, die transparent sind und eingehalten werden. Daran soll an einem späteren Zeitpunkt angeknüpft werden ( Kap. 7).

Die Aufgaben von Fraktionen unterliegen einem stetigen Wandel. Medienwandel, Anforderungen an Bürgerbeteiligung und komplexere Regelungsgehalte führen zu einer ständigen Fortschreibung des Aufgabenkanons der Fraktionen im Parlament. Dies hat unmittelbare Auswirkungen auf die Fraktionsfinanzierung. Durch die Finanzierung muss stets eine sachgemäße und effektive Arbeit der Fraktionen gewährleistet werden. Fraktionen müssen unabhängig und für sich beurteilen können, ob eine bestimmte parlamentarische Maßnahme erforderlich und notwendig ist.