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II. Wie entstehen Staaten, welche staatlichen Wandlungsprozesse lassen sich unterscheiden und wie
und wann gehen Staaten unter?

Während die heutige Welt im Wesentlichen von Nationalstaaten überzogen ist, war das aus historischer Perspektive anders. Der Status Quo ist das Ergebnis einer dauerhaften, bisweilen wellenmäßigen Entwicklung, die sich auch zukünftig fortsetzen wird. Der Blick auf die bisherige Entwicklung und damit auf die Entstehung und Veränderung der Staaten ist auch für die Allgemeine Staatslehre im Hinblick auf die Einordnung heutiger Geschehnisse von Interesse.

1. Entstehung von Staaten

Mit der originären und der derivativen Form der Staatsentstehung lassen sich zwei grundlegende Arten unterscheiden, wie sich staatliche Strukturen auf einem Gebiet ausbilden können.

a) Originäre Staatsentstehung

Die Entstehung staatlicher Strukturen auf Territorien, wo zuvor keinerlei Staatlichkeit oder staatsähnliche Strukturen existierten wird als originäre Staatsentstehung bezeichnet. Originäre Staatsentstehungsprozesse sind heute praktisch nicht mehr denkbar – der gesamte Erdball ist von Staaten besetzt, allenfalls partiell finden sich innerhalb dieser Staaten abgeschiedene (und geduldete) Regionen, wo Staatsentstehungen theoretisch denkbar wären.[307] Auch die Entstehung von Staaten aus vorstaatlichen Herrschaftsgebilden, |58|die immerhin noch bis ins 19. Jahrhundert zu beobachten war, ist keine originäre Staatsentstehung in diesem Sinne, sofern sie sich unter dem Einfluss und nach dem Vorbild anderer Staaten vollzieht, da ein bestehendes Staatensystem dann bereits vorausgesetzt wird.[308]

Auch wenn es schwierig ist, den genauen Anfangspunkt entsprechender „erster“ staatlicher Entwicklungen zu bestimmen, da dieser im Dunkel der Frühzeit liegt und nur archäologisch erschlossen werden kann, steht fest, dass die neolithische Revolution[309] einen zentralen Wendepunkt einleitete.[310] Mit der Domestizierung von Pflanzen und Tieren und der damit einhergehenden Sesshaftwerdung – Jagen und Sammeln spielten allerdings zunächst weiterhin eine große Rolle – wurden zwischen 10.000–5000 v. Chr. weltweit Prozesse in Gang gesetzt,[311] die in einem mehrere Jahrtausende währenden komplexen Prozess zur Entstehung der ersten „staatlichen“ Hochkulturen als Vorläufer der heutigen modernen Staaten führten.[312] Zu Beginn der neolithischen Revolution handelte es sich vornehmlich um kleinere Dorfgemeinschaften, deren Zusammengehörigkeit auf verwandtschaftlichen Beziehungen und daraus resultierenden Lineages[313] beruhte und bei denen die Versorgung des je eigenen Haushalts im Vordergrund stand.[314] Auf diese Weise |59|entwickelten sich segmentäre Gesellschaften[315] mit unterschiedlichen verwandtschaftlichen Verbindungen, die im Laufe der Zeit (nicht zuletzt über beachtliche Heiratsregelungen) eine erstaunliche Komplexität erreichen konnten und deren Fortbestand zudem von gemeinsamen Ritualen und Erzählungen, mithin von sprachlichen Narrativen[316] abhängig war. Wichtig ist die Erkenntnis, dass diese segmentären Gemeinschaften weder als starr, noch als unpolitisch[317] angesehen werden können.[318] Sie unterlagen einem steten strukturellen Wandel, der mit den Reproduktionsproblemen der Sesshaftwerdung ebenso zusammenhing, wie mit wandelnden Einflüssen einzelner Lineages (Familien und Personen) und sich vor allem in veränderten Macht- und Herrschaftsstrukturen niederschlug. Einmal etablierte Strukturen waren nie von Dauer, weil sie angesichts der mit ihr einhergehenden sozialen Asymmetrie innerhalb der Gemeinschaft stets verletzlich blieben. Folgt man diesen Erkenntnissen der modernen politischen Anthropologie dürfte es vollständig egalitäre Gesellschaften entgegen früheren Vorstellungen zu keinem Zeitpunkt in der Geschichte gegeben haben,[319] was den heutigen Versuch entsprechende Gesellschaften errichten zu wollen aus historischer Perspektive fragwürdig erscheinen lässt. „Kurz gesagt: es gibt keine Gesellschaft ohne politische Macht und keine Macht ohne Hierarchie und Beziehungen der Ungleichheit zwischen den Individuen und den sozialen Gruppen.“[320] Was daraus zugleich folgt, ist die Historisierbarkeit der ersten segmentären Gesellschaften; sie sind nicht geschichtslos und können und müssen aus einer prozesshaft-historischen Perspektive beleuchtet werden, was denn auch seit der Mitte des 20. Jahrhunderts vermehrt geschieht. Der entscheidende |60|Sprung dieser Gesellschaften zur staatlichen Hochkultur hängt damit aber nicht an ihrer seit jeher vorhandenen Politisierung,[321] und erst recht nicht an einem wie auch immer gearteten Monopol legitimer Gewaltausübung, wie in Nachfolge Max Webers[322] bisweilen angenommen wird.[323] Entscheidend ist vielmehr ihre veränderte mitgliedschaftliche Struktur. Während vorhochkulturelle Gesellschaften zwar komplex aber gleichwohl verwandtschaftlich organisiert waren, gelang es den staatlichen Hochkulturen auch nicht-verwandte Personen in das Gesellschaftssystem als ordentliche Mitglieder (und nicht als reine Sklaven) zu integrieren. Die Mitgliedschaft in der Gesellschaft wurde von der verwandtschaftlichen und positiven Reziprozität gelöst,[324] der Führungsanspruch des Häuptlings beruhte nicht mehr auf familiär-traditionellen, sondern anderen Kriterien und konnte dadurch auch von nicht verwandten Mitgliedern akzeptiert werden (balancierte Reziprozität).[325] Dass die Verwandtschaft im Hinblick auf die soziale Stellung weiterhin eine Rolle spielte, versteht sich von selbst (und ist in vielen modernen Staaten bis heute der Fall). Im Übrigen aber lösten sich die Herrscher aus den Bindungen der Verwandtschaftssysteme und gewannen an Entscheidungsfreiheit und Bestimmungsgewalt. Diese in der veränderten Mitgliederstruktur neuartige Integrationsleistung wird man im Hinblick auf ihre Bedeutung für die Entstehung moderner Staatlichkeit kaum überbewerten können. Umso beachtlicher ist der Umstand, dass sich solche hochkulturellen Gesellschaften praktisch auf allen Erdteilen unabhängig voneinander herausbildeten, wenn auch zeitlich auseinanderliegend. Es handelte sich also mitnichten um eine europäische Entwicklung:[326] Zunächst in Mesopotamien (in den sumerischen Städten bereits um 3500 v. Chr.), sodann in China und Südamerika.[327] Ägypten dürfte ebenfalls als Beispiel einer unabhängigen originären Staatsentstehung anzusehen sein, wenngleich wohl bereits frühzeitig Handelsbeziehungen zu Mesopotamien bestanden.[328] Im Industal ist die archäologische Forschung nicht ganz eindeutig, gleichwohl wird man der Harappa-Kultur[329] |61|(um 2300 v. Chr.) Eigenständigkeit und Unabhängigkeit in der Entstehung zusprechen können. Die genauen Hintergründe und Voraussetzungen dieser Entwicklung sind weiterhin nicht umfassend geklärt.[330] Am wahrscheinlichsten dürfte eine Mischung aus institutionell-organisatorischen Herausforderungen der neolithischen Revolution (vor allem im Hinblick auf die nunmehr begrenzte Territorialität der Anbauflächen) und eines sich daraus ergebenden kognitiven Wandels sein,[331] mithin eines veränderten Weltbildes, bei dem vor allem die frühen Tempelanlagen und die Tempelwirtschaft eine entscheidende Rolle spielten. Hinzu kommt die zuerst in Mesopotamien zu beobachtende Urbanisierung[332] und die Bevölkerungsstruktur. Unabhängige Hochkulturen entwickeln sich nur in wenigen Kerngebieten mit hoher Bevölkerungsdichte, in denen ein größeres Netzwerk politischer Herrschaftsgebilde („Cluster“) entsteht,[333] die in einem permanenten auch kriegerischen Wettbewerb zueinander stehen.[334] Hier wird die archäologische Forschung weitere Erkenntnisse liefern, die neben der (politischen) Anthropologie und der historischen Soziologie vornehmlich gefordert ist. Hinzu kommt die Sozio-Biologie, die erhellende Einblicke liefern kann, wie zuletzt Mark W. Moffett gezeigt hat.[335] Die Allgemeine Staatslehre, die sich nicht als genuin historische Wissenschaft ansehen sollte und dem Anspruch, das Wesen der Staatlichkeit auch in geschichtlicher Perspektive zu ergründen von vornherein nicht gerecht werden könnte, kann dazu nur wenig beitragen. Gleichwohl kann sie bei einer Beschreibung der heutigen Staatenwelt und der heutigen Herausforderungen in zumindest drei Bereichen von den Erkenntnissen bezüglich der Entstehung der ersten staatlichen Strukturen und ihrer Prozesshaftigkeit profitieren:

 |62|Erstens im Hinblick auf den Begriff des Politischen, der in seinem Inhalt nicht vorschnell mit den politischen Institutionen des modernen europäischen Staates oder wie bei Georg Jellinek überhaupt mit dem Begriff des Staates verknüpft werden sollte.[336] Politisches Handeln in Form von Herrschafts- und Machtausübung[337] im Weber’schen Sinn und darin begründeter sozialer Schichtung hat es seit jeher und nicht nur in Europa gegeben. Das Politische[338] wird insofern durch den Bezugspunkt der Herrschaft konstituiert. Adressat und Autor der kollektiv verbindlichen Entscheidung ist das öffentliche Gemeinwesen, auch wenn lediglich Einzelne durch die Entscheidung betroffen sind oder die Entscheidung durch Einzelne getroffen wird. Das entspricht dem ursprünglichen Sinn des Begriffs, der auf die Polis und damit auf die überindividuelle öffentliche, nicht ausschließlich private Bedeutung von Entscheidungen verweist.[339] Die Bestimmung des Politischen ist daher auch von den Betroffenen und den Akteuren des Gemeinwesens abhängig und damit von den Anschauungen der politischen Gemeinschaft geprägt.[340] Damit ist die verbindliche Entscheidung individueller Konflikte durch ein Gemeinwesen nichts anderes als politische Herrschaftsausübung – und die findet sich in allen frühen Gesellschaftsformen, die daher als politisch angesehen werden können und müssen. Politische Herrschaft ist nicht zwingend an ein bestimmtes, fest umgrenztes Territorium gebunden, wenngleich sie sich regelmäßig dort auswirkt,[341] hängt aber auch nicht an einem irgendwie gearteten Gewaltmonopol.[342] Wie solche Entscheidungen zustande kamen und woraus sie ihre Legitimität schöpften ist auch für eine moderne Allgemeine Staatslehre bedeutend. Der Staat, erst recht der moderne Staat, ist dagegen eine spätere Entwicklungsstufe, die in komplexeren Gesellschaften entstehen kann und durch eine Ausdifferenzierung verschiedener Herrschaftsfunktionen und -strukturen gekennzeichnet ist. Er ist natürlich politisch, bildet aber nicht den gesamten Raum des Politischen ab.

 |63|Zweitens im Hinblick auf das Verständnis des Wandels von Staatlichkeit. Solche transformatorischen Prozesse lassen sich auch in vorstaatlichen Strukturen nachweisen und machen nachgerade das Wesen jeder (politischen) Gemeinschaft aus. Darüber wie ein solcher Wandel unter welchen Voraussetzungen friedlich ablaufen kann, lassen sich durch diesen Blick zurück auch heutige Transformationsprozesse besser einordnen und verstehen. Hier werden zu einem gewissen Grad wohl auch genuin menschliche Eigenschaften wirksam, die ihre Gültigkeit nicht verloren haben. Jedenfalls wäre es verfehlt zu glauben, dass die ersten Gemeinschaften bis zur Ankunft der Europäer keine solchen Prozesse durchlaufen hätten.

 Schließlich und drittens dürften die Integrationsleistungen (insbesondere der ersten Hochkulturen) auch für das Verständnis heutiger Integrationsbemühungen von Interesse sein (Stichwort: Flüchtlingskrise). Wie konnte es gelingen, nicht-verwandte Personen in die Gesellschaft aufzunehmen? Lässt sich eine solche Integrationsleistung wiederholen? Die Ausweitung der Reziprozitätsleistungen auf nicht-verwandte „fremde“ Personen bleibt eine staatliche Daueraufgabe, selbst wenn man diesen Vorgang nicht wie Rudolf Smend sogar als nachgerade staatskonstituierend ansieht.

b) Derivative Staatsentstehung

Während originäre Staatsentstehung ein historischer Vorgang ist, sind Formen derivativer (abgeleiteter) Staatsentstehung auf Territorien, die schon zuvor zu einem Staat gehörten, immer wieder auf der Tagesordnung. Jüngste Beispiele sind der Südsudan (2011), das Kosovo (2008) oder Montenegro (2006). Nordmazedonien existiert zwar erst seit Anfang 2019, Hintergrund bildete jedoch lediglich die mit Griechenland nach langen Verhandlungen vereinbarte Umbenennung der bereits seit 1991 bestehenden Republik Mazedonien (eine Veränderung der politischen Organisation war damit nicht verbunden). Die aktuelle Staatenwelt präsentiert immer eine Momentaufnahme, die konstanter Veränderung unterliegt. Aus völkerrechtlicher Perspektive – und diese ist in dieser Hinsicht zentral – lassen sich fünf Formen derivativer Staatsentstehung unterscheiden. Für alle lassen sich historische Beispiele angeben:

 Dismembration. Diese bezeichnet den Zerfall eines modernen Staates in zwei oder mehr neue Staaten, die umfänglich an die Stelle des bisherigen Staates treten.[343] Der alte Staat geht vollständig unter. Als Völkerrechtssubjekte sind die neuen Staaten mit dem alten Staat nicht mehr identisch (ohne dass damit etwas über mögliche völkerrechtliche Haftungsfragen |64|ausgesagt wäre). Historisch unumstrittene Beispiele bilden der Zerfall der Donau-Monarchie Österreich-Ungarn in die Staaten Österreich, Ungarn, Tschechoslowakei, Jugoslawien (1918), der Tschechoslowakischen Bundesrepublik in die Staaten Tschechische und Slowakische Republik (1993) sowie der Untergang der ehemaligen UdSSR Ende 1991. Umstritten ist die Einordnung des Zerfalls Jugoslawiens (1992).

 Sezession. Bei der Sezession spaltet sich ein Teilgebiet eines bestehenden Staates ab, auf dem sodann ein neuer Staat gegründet wird. Der alte Staat bleibt in veränderter territorialer Gestalt bestehen. Die Voraussetzungen unter denen eine solche Abspaltung zulässig ist – nicht zuletzt die Relevanz des Selbstbestimmungsrechts der Völker –, sind völkerrechtlich umstritten und hängen auch von der konkreten Verfassungsordnung ab. Historische Beispiele sind die Errichtung des Staates Griechenland durch Abspaltung vom Osmanischen Reich (1830), die Sezession Belgiens vom Königreich der Niederlande (1830) oder die Gründung des Irischen Freistaats durch Abspaltung vom Vereinigten Königreich (1922). Aktuelle Sezessionsbewegungen finden sich in Katalonien (zu Spanien gehörend) und – vor dem Hintergrund des Brexit – in Schottland (zum Vereinigten Königreich gehörend).[344]

 Annexion. Die Annexion meint die erzwungene (einseitige) Eingliederung eines fremden Staatsgebiets (entweder vollständig oder teilweise) in das Territorium eines anderen Staates; es geht um gewaltsamen Gebietserwerb auf Kosten eines anderen Staates.[345] Völkerrechtlich ist ein solches Vorgehen stets unzulässig, was nicht dazu führt, dass es in der Staatenpraxis unterbleiben würde. Bei einer teilweisen Annexion bleibt der Rest-Staat neben dem annektierenden Staat bestehen. Bei einer vollständigen Annexion geht der annektierte Staat (faktisch) unter. Historische Beispiele finden sich zahlreich, erwähnt sei die Annexion Tschechiens durch das Deutsche Reich im Jahr 1939 sowie die Annexion der Krim (der Ukraine zugehörig) durch Russland im Jahr 2014.[346]

 |65|Beitritt. Der Beitritt (oder Inkorporation) bezeichnet die konsentierte territoriale Übernahme eines Staates durch einen anderen.[347] Der beitretende Staat geht unter, während sich der andere Staat um das Territorium des untergegangenen Staates vergrößert. Beispiel ist der Beitritt der DDR zur Bundesrepublik im Jahr 1990.

 Fusion. Hier gehen zwei oder mehr Staaten zusammen und gründen auf ihren bisherigen Territorien einen gemeinsamen neuen Staat. Die bisherigen Staaten gehen unter. Beispiele bilden die Errichtung der Schweiz im Jahr 1815 oder die Gründung des Deutschen Reiches im Jahr 1871.

Während die Systematisierung dieser Staatsentstehungsprozesse und die Entwicklung einer Anerkennungs- aber auch einer Nachfolge- und Haftungslehre dem Völkerrecht obliegen,[348] kann die Allgemeine Staatslehre auch mit ihrem partiell historischen Blick zu einem besseren Verständnis der Prozesse beitragen. Relevant sind einerseits die internen Transformationsprozesse und andererseits die Voraussetzungen, unter denen solche erfolgreich und das heißt vor allem friedlich ablaufen können.[349] Dass auch die früh-historischen Transformations- und Wandlungsprozesse von segmentären Gesellschaften zu staatlichen Hochkulturen von Interesse sind, ist bereits erwähnt worden.

2. Transformatorische Prozesse und Verfassungsgebung

Damit sind wir bei einer näheren Betrachtung dieser innerstaatlichen transformatorischen Prozesse. Im Ergebnis kann nach dem soeben Gesagten keine politische Ordnung davon ausgehen, in ihrer bestehenden Ausgestaltung dauerhaft Bestand zu haben. Das gilt selbst für vermeintlich gefestigte demokratische Verfassungsstaaten, wie die aktuellen Entwicklungen in den USA, Großbritannien oder Indien zeigen.[350] Diesen Umstand unter Berufung auf ein vermeintliches Ende der Geschichte zu ignorieren, erweist sich insofern als erstaunlich geschichtslos. Jede politische Ordnung ist fragil, weil sie einen Gleichgewichtszustand gerade in sozialer Hinsicht nie umfassend zu verwirklichen vermag.[351] Die Legitimität einer Herrschaftsordnung ist kein |66|statisches Faktum, ist nichts für die Ewigkeit. Damit stellt sich für die Allgemeine Staatslehre die Frage nach dem Wesen solcher Veränderungen und nach typischen (auch historischen) Mustern dieser Wandlungsprozesse, die sich möglicherweise verallgemeinern lassen und mit deren Hilfe aktuelle Ereignisse dieser Art – etwa im Hinblick auf die Vorgänge in westlichen Demokratien – besser eingeordnet und verstanden werden können. In dieser Hinsicht wird man, geordnet nach ihrer Intensität, vier transformatorische Prozesse unterscheiden können (a–d), die in einer (neuen) Verfassung münden können, wobei der Prozess der Verfassungsgebung wiederum gewissen Regelmäßigkeiten folgt (e). Ihren Ausgangspunkt dürften sämtliche dieser transformatorischen Wandlungen in wie auch immer gearteten Legitimitätsdefiziten des bestehenden Systems haben.[352] Idealerweise ist eine neue Verfassung (respektive eine neue Interpretation der alten) dann in der Lage, die erforderliche Legitimität[353] zu generieren, die für den (stets vorläufigen) Bestand der neuen politischen Ordnung erforderlich ist.

a) Stiller Verfassungswandel

Mehr oder weniger im Hintergrund und von keiner zentralen Instanz koordiniert läuft der stille Verfassungswandel ab. Es handelt sich nicht um formale Änderungen der Verfassung,[354] sondern um ein im Laufe der Zeit verändertes Verständnis zentraler Verfassungsbestimmungen, die zur Gewährleistung der erforderlichen Legitimität an den gesellschaftlichen Zeitgeist angepasst werden, ohne ihren Wortlaut zu verändern.[355] Mit der veränderten Interpretation der Verfassung verändert sich so zugleich das Fundament auf dem die politische Ordnung errichtet ist. An die Existenz einer geschriebenen Verfassung ist ein solcher Wandel nicht geknüpft. Er findet auch in Staaten wie Großbritannien,[356] Neuseeland oder Israel statt, ist bei einer geschriebenen Verfassung allerdings zwangsläufig einfacher feststellbar (dafür aber möglicherweise auch verfassungstheoretisch problematischer). Das Problem eines solchen Wandels ist offenkundig. Es liegt in dem dunklen und dadurch undurchsichtigen Prozess, der entsprechende Veränderungen hervorbringt und der damit zusammenhängenden unklaren demokratischen Legitimation der neuen Interpretation bereits seit Jahrzehnten oder sogar länger bestehenden Verfassungsrechts.[357] Andererseits sind Verfassungsbestimmungen |67|vergleichsweise offen formuliert und ermöglichen dadurch die Implementierung veränderter Verständnisse, wollen das partiell sogar.[358] Eine Verfassungsordnung, die stets die politische Grundlage der aktuellen Gesellschaft abbilden und die notwendige Legitimität der aktuellen politischen Ordnung herzustellen in der Lage sein muss, allzu starr zu interpretieren und keinerlei Veränderung zuzulassen erscheint insofern verfehlt. Die Auslegung der Verfassung nach der Idee des „original intent“,[359] wie sie teilweise in den USA präferiert wird,[360] ist vielleicht auf den ersten Blick besonders demokratisch, riskiert aber den Bestand der politischen Ordnung selbst, weil die Bedürfnisse und Vorstellungen der aktuellen Generation nicht hinreichend berücksichtigt werden – gerade in Systemen wie den USA, in denen eine formelle Verfassungsänderung auf kaum zu überwindende prozessuale Hürden trifft.[361] Den richtigen Weg zwischen Verstarrung und interpretatorischer Beliebigkeit zu betreten ist für den dauerhaften Bestand eines politischen Systems und einer Verfassungsordnung essentiell. Diesen Weg zu weisen und dem stillen Verfassungswandel Grenzen zu setzen, bildet eine konstante Aufgabe der Verfassungstheorie,[362] der juristischen Methodenlehre[363] aber auch der Allgemeinen Staatslehre, die sich zumindest auch als normative Wissenschaft versteht. Sie kann zudem Beispiele aufzeigen, in denen dieses Spannungsverhältnis in schonender Weise aufgelöst worden ist. Die Aktualität dieser Fragen zeigt sich in Deutschland an der Diskussion um den Ehebegriff in Art. 6 Abs. 1 GG,[364] zuvor bereits bei der Auslegung des Art. 68 GG (Vertrauensfrage und Stellung des Bundespräsidenten),[365] in den USA bei der |68|Interpretation des 2. Zusatzartikels (dem Recht, Waffen zu tragen)[366] und in Großbritannien im Hinblick auf die Reichweite der „Royal Prerogative“ und der beim Monarchen verbliebenen Letztzuständigkeiten.[367]

b) Reformen von „Oben“

Reformen durch die politischen Herrschaftsträger können dazu beitragen eine politisch unruhige Situation, eine Unzufriedenheit in der Gesellschaft und damit aufkommende Legitimitätsdefizite zu beheben und den Fortbestand des politischen Systems zu sichern. Im Gegensatz zum stillen Verfassungswandel läuft dieser Prozess aktiv gesteuert ab. Beispiele sind die Preußischen Reformen zu Beginn des 19. Jahrhunderts[368] oder die Einführung der Sozialversicherungen Ende des 19. Jahrhunderts durch Bismarck. Hintergrund solcher Reformen können eine Eigeninitiative der herrschenden Eliten (so in Preußen), eine Konzession an Protestierende (wie in Südafrika) oder die Mobilisierung bestimmter neuer Bevölkerungsgruppen sein. Um erfolgreich zu sein, müssen diese Reformen rechtzeitig die konkreten Legitimitätsdefizite angehen und beheben. Dazu kann die Einräumung eines Streikrechts ausreichen, möglicherweise sind aber umfangreichere Reformen auch der Grundstrukturen des politischen Systems erforderlich. Entscheidend ist, dass durch die Reformen die faktische Anerkennung der konkreten Herrschaftsordnung als im Wesentlichen sozial gerecht wieder erreicht wird. Patentrezepte lassen sich auch durch die Allgemeine Staatslehre nicht angeben. Fest steht aber: Kommen die worin auch immer begründeten Reformschritte zu spät oder gehen diese – wie etwa in Frankreich unter Ludwig XVI. – nicht weit genug, droht der Übergang in eine revolutionäre Phase. Ähnlich erging es der DDR-Führung im Jahr 1989: Die angekündigten weitreichenden Reformen Anfang November 1989 konnten die „friedliche Revolution“ nicht mehr aufhalten. Ob die chilenische Führung ausreichende Sozialreformen einleiten wird, um die Ende 2019 begonnenen Unruhen beenden zu können, bleibt abzuwarten.

c) Revolutionen

Revolutionen – der Begriff stammt aus der Astronomie[369] – hat es in der Staatsgeschichte immer wieder gegeben.[370] Als klassisch gelten die |69|Revolutionen in England (1642–60 und die Glorious Revolution 1688), die Französischen Revolutionen (1789,[371] 1830, 1848) und die Russische Revolution (1917). Zu erwähnen sind aber auch die Chinesischen Revolutionen (nationale Revolution 1911–1927 sowie die kommunistische Revolution 1927–1949), die Kubanische Revolution (1953–1959) die Iranische Revolution (1979) sowie die Sawr-Revolution in Afghanistan (1978). In Deutschland sind die Paulskirchen-Revolution (1848/1849), die Novemberrevolution (1918/1919) sowie die „friedliche Revolution“ (1989) zu nennen. Ob es sich beim Abfall der britischen Kolonien und der anschließenden Gründung der USA ebenfalls um eine Revolution gehandelt hat, ist umstritten und hängt vom gewählten Begriffsverständnis ab, entspricht allerdings der gemeinen Bezeichnung dieser Vorgänge, deren zeitlicher Beginn meist mit dem Siebenjährigen Krieg[372] verknüpft wird[373] („Amerikanische Revolution“).[374] Nicht zuletzt einige Marxisten bestritten den Revolutionscharakter, da es sich lediglich um den Austausch einer imperialen durch eine konservativ-koloniale Elite gehandelt habe[375] – ein Elitenaustausch also ohne gesellschaftlichen Wandel, was sich schon am Fortbestand der Sklaverei gezeigt habe. Andere hingegen mieden den Begriff gerade deshalb, um soziale Spannungen innerhalb der späteren USA zu vertuschen, die im Vorfeld der Unabhängigkeit bestanden. Der Unabhängigkeitskrieg war danach keine inneramerikanische Revolution, sondern Ausdruck eines nachgerade übermenschlichen Kraftakts einer vollständig geeinten Nation.[376] Tatsächlich ging es aber, wie Carl. L. Becker später feststellte, keineswegs nur um die „home rule“, sondern selbstverständlich auch darum „who should rule at home“.[377] Und auch wenn die neue Ordnung konservativer war als sich das mancher Marxist gewünscht hätte, fanden sich mit der Idee der repräsentativen Demokratie und Gewaltenteilung sowie der Konstruktion des Bundesstaates selbstverständlich |70|„revolutionäre“ und die Gesellschaft verändernde Elemente, die die Staatenwelt maßgeblich prägen sollten. An diesem Beispiel zeigt sich daher vor allem die Abhängigkeit des Revolutionsbegriffs und der Einordnung bestimmter Ereignisse von den vorherrschenden Zeitauffassungen und Interessen, also vom politischen Kontext.[378] Gerade im Moment einer solchen Transformation ist die Verwendung des Begriffs „Revolution“ nur selten Ergebnis einer sachlich-objektiven Einordnung als vielmehr politische Kampfansage bestimmter gesellschaftlicher Schichten, die von anderen bewusst gemieden wird – nicht alles, was als Revolution bezeichnet wird, ist eine Revolution.

Versucht man sich unter Berücksichtigung dieser Schwierigkeiten an einer ersten allgemeingültigen Definition des Begriffs wird man formulieren können: Eine Revolution ist der von einem Veränderungswillen getragene Umsturz herrschender Eliten durch eine neue Elite, durch den nach der Machtübernahme die bestehende Herrschafts- und Sozialstruktur fundamental verändert wird. Ein solcher Umsturz impliziert gewalttätige Vorgänge, die man auch regelmäßig vorfinden wird. Allerdings ist Gewaltgebrauch kein notwendiger Bestandteil einer Revolution. Es gibt Beispiele friedlicher Revolutionen (Umsturz in der ehemaligen DDR 1989/1990). Allerdings werden sich auch dort meist punktuelle Gewalttätigkeiten finden – nicht zuletzt der Zusammenbruch des Ostblocks verlief nicht umfassend friedlich. Entscheidend ist dennoch weniger der Gewaltgebrauch als die Illegalität der Vorgänge nach der bestehenden Verfassungsordnung. Mit der fundamentalen Veränderung der Herrschafts- und Sozialstruktur, die weder völlig neuartig noch progressiv sein muss, unterscheidet sich die Revolution auch von einem Staatsstreich, der sich in der bloßen Auswechslung der Machtinhaber erschöpft. Auch die Erstürmung des Winterpalais am 24.10.1917 war daher zunächst einmal keine Revolution, sondern ein „gewöhnlicher“ Putsch. Selbst wenn es im Anschluss an einen solchen Staatsstreich zu formalen Veränderungen des Verfassungssystems kommt, haben diese auf die tatsächlichen gesellschaftlichen Verhältnisse meist keine besonderen Auswirkungen. Für die „einfache Bevölkerung“ ändern solche Machtwechsel dann im Alltagsleben vergleichsweise wenig. Sie werden denn auch nicht selten eher achselzuckend hingenommen. Zu größerem Widerstand kommt es möglicherweise erst dann, wenn und soweit die neuen Machthaber fundamentale gesellschaftliche Veränderungen „von oben“ durchdrücken wollen. Das zeigte sich auf dem afrikanischen Kontinent, wo die Aufstände der einheimischen Bevölkerungen erst extrem wurden, als diesen bewusst wurde, dass es bei der Kolonisation nicht nur um den Austausch der Herrschaftspersonen, sondern um einen grundlegenden gesellschaftlichen Wandel ging.[379] Während ein solcher |71|Austausch der herrschenden Eliten damit ohne größere Unterstützung in der Bevölkerung gelingen kann, wird eine Revolution nur bei einer ausreichenden Massenmobilisierung erfolgreich sein. Che Guevara ist das in Bolivien ab 1966 nicht gelungen, weshalb seine Umsturzversuche erfolglos blieben. Auch in Venezuela dürfte der politische Umsturz des Maduro-Regimes aus diesem Grund im Jahr 2019 nicht geglückt sein – das Militär sah sich zumindest wegen der unklaren Mehrheitsverhältnisse in der Bevölkerung nicht gezwungen, die Seite des Regimes zu verlassen. In Bolivien war das Ende 2019 anders – Präsident Evo Morales musste nach dem Vorwurf der Wahlmanipulation das Land verlassen, weil das Militär ihn nicht mehr stützen wollte (allerdings handelte es sich auch hier vorerst nicht um eine Revolution, sondern um eine Auswechslung der Machthaber). Im Zusammenhang mit der Arabellion (ab Ende 2010) glückte die notwendige Massenmobilisierung hingegen (zunächst) durch die Nutzung sozialer Medien, die vor allem im klassischen Medium „Fernsehen“ (Sender: Al-Dschasira) gespiegelt wurde.[380] Wie die Entwicklung in Chile weitergehen wird, bleibt abzuwarten; vermutlich wird es dort zur Verabschiedung einer neuen Verfassung kommen.

Revolutionen laufen nicht nach einem bestimmten Schema ab, sind sowohl in ihren Voraussetzungen als auch ihrem Verlauf individuelle Ereignisse, an denen unterschiedliche Persönlichkeiten und Zufälligkeiten beteiligt sind. Aus der Perspektive der Allgemeinen Staatslehre stellt sich die Frage, inwieweit es möglich ist, gewisse Regelmäßigkeiten zu erkennen, die die gesellschaftliche Situation im Vorfeld der Revolution und den „typischen“ Ablauf einer Revolution markieren. Betrachtet man die historischen und auch aktuellen Revolutionen (man denke an die „Arabellion“, den „Arabischen Frühling“ ab Ende 2010)[381] aus dieser Perspektive, so wird man im Hinblick auf die revolutionäre Situation Folgendes festhalten können:

 Ausgangspunkt revolutionärer Umstürze bildet meist ein beachtliches Elitenversagen, das sich entweder in einer erheblichen Uneinigkeit, Unfähigkeit oder schlicht Korruption widerspiegelt.

 Es zeigen sich meist bedeutende politische, soziale und/oder wirtschaftliche Diskriminierungen, die im Ergebnis zu nachgerade unlösbaren Gegensätzen zwischen sozialen Schichten führen.[382] Die Verfügung über die Ressourcen ist sehr ungleich verteilt, bisweilen kommt es zu Hungersnöten oder sonstigen humanitären Krisen.[383]

 |72|In der gesellschaftlichen Stimmung offenbart sich ein allgemeines Krisengefühl und ein Gefühl des Niedergeschlagenseins.

 Existenz einer passenden neuen Ideologie, die sich in der Gesellschaft verbreitet und hinter der sich die Revolutionäre versammeln können.

Konkreter Auslöser für die ersten (gewalttätigen) Unruhen können dann ausländische Interventionen oder aber – wie etwa in Russland und Deutschland nach dem Ersten Weltkrieg oder in China ab 1911 – kriegerische Niederlagen sein. Der vollständige Niedergang der nationalen Armee bildet dann den Ausgangspunkt für eine grundlegende Umgestaltung der bisherigen Gesellschaftsordnung. Bisweilen können aber auch auf den ersten Blick eher marginale Ereignisse das „revolutionäre Fass“ zum Überlaufen bringen – im Chile kam es Ende 2019 zu Unruhen, nachdem die Preise für den öffentlichen Nahverkehr um wenige Cent erhöht wurden. Schon die Schilderung dieser gesellschaftlichen Zustände im Vorfeld von Revolutionen lässt im Hinblick auf die aktuellen Entwicklungen in manchen westlichen Demokratien aufhorchen – ohne dass damit eine baldige Revolution prognostiziert wäre. Das Ausmaß sozialer Spaltung und der Umgang der Eliten miteinander mahnen hier aber zu einer erhöhten, historisch fundierten Wachsamkeit.

Im Hinblick auf den Ablauf einer Revolution lassen sich folgende Stufen unterscheiden, wobei sich Regelmäßigkeiten vornehmlich bei solchen Revolutionen zeigen, die letztlich in einer autoritären Ordnung, jedenfalls aber keiner demokratischen Verfassungsordnung enden. Im Folgenden ist etwa der Ablauf der Englischen, Französischen, Russischen und Chinesischen Revolution skizziert, Ähnlichkeiten zeigten sich aber auch bei einzelnen Teilrevolutionen des Arabischen Frühlings:

 In einer Situation eines geschwächten Staates, der häufig nur noch durch wenige alte Oberschichten repräsentiert wird, erzwingt die Gemeinsamkeit der Gegner dieser Elite den politischen Umsturz. Es ist dies die Phase, in der sich angesichts des gemeinsamen Gegners die größte Einigkeit der Revolutionäre zeigt. Im unmittelbaren Anschluss an die „Revolution“ wird nicht selten gemeinsam ausgelassen gefeiert.

 Es folgt eine idealistische Phase, die jedoch angesichts der konkreten Realitäten und Probleme bei der Neugestaltung der Gesellschaft alsbald zu einer Spaltung der Revolutionsführer in Gemäßigte und Radikale führt. Während die Gemäßigten in dieser realistischen Phase für einen behutsamen und graduellen Übergang plädieren, drängen die Radikalen auf den umgehenden Wandel und werden immer rigoroser im Umgang mit vermeintlichen Revolutionsgegnern, als die alsbald auch die gemäßigten Revolutionäre eingeordnet werden.

 Aufgrund ihrer kompromisslosen Methoden steigen die Radikalen in der Revolutionshierarchie auf, verdrängen die Gemäßigten und konzentrieren die Macht um einen vergleichsweise kleinen Kreis an „echten“ Revolutionären.

 |73|Es folgen Terror und Thermidor,[384] bis sich ein neuartiges autoritäres Regime herausgebildet hat, dass im Namen der Revolution herrscht und Gegner und unliebsame Opposition mit gewalttätigen Mitteln verfolgt.

Revolutionen können auch anders und vor allem erfolgreich ablaufen. Aus der Perspektive der Allgemeinen Staatslehre gilt es sich aber der Gefahr bewusst zu sein, die mit revolutionären Vorgängen einhergehen kann. Die weithin gescheiterte Arabellion mahnt hier zur Zurückhaltung und vor allem dazu, die anfangs festzustellende Einigkeit der Akteure nicht mit einer dauerhaften Einigkeit in allen zentralen Fragen der Gesellschaft und ihrer zukünftigen Ausgestaltung zu verwechseln. Der entscheidende Moment einer Revolution, der über Erfolg oder Niederlage entscheidet, dürfte der Übergang von der idealistischen zur realistischen Phase sein. Hier gilt es sicherzustellen, dass aufkommende Differenzen bei der Gestaltung des „revolutionären Alltags“ nicht zu einer Spaltung und neuen Feindseligkeiten führen, die in Gewalt und Terror enden. Wege aufzuzeigen, wie dieser Übergang erfolgreich gestaltet werden kann, gehört damit zu den zentralen Aufgaben einer modernen Allgemeinen Staatslehre.

d) Kriegerische Niederlage

Die kriegerische Niederlage ist als möglicher Auslöser revolutionärer Unruhen erwähnt worden. Daneben kann eine solche Niederlage aber den Ausgangspunkt für eine friedliche und möglicherweise auch extern gesteuerte Neuordnung der politischen Ordnung bilden – die Errichtung der Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg bildet eines der erfolgreichsten Beispiele. In beiden Fällen – also Revolution oder friedliche Neuordnung – zeigt sich die Integrationskraft, die von der Armee im modernen Staat ausgehen kann.[385] Gerade im Kriegsfall versammelt sich die Bevölkerung hinter der Armee. Die Kapitulation ist für große Teile der Gesellschaft dann gleichbedeutend mit dem Untergang des bisherigen Systems im Sinne einer „politischen Stunde Null“. Es entsteht Raum für eine neue politische Ordnung, die an die Stelle der bisherigen treten kann. Auch hier obliegt es der Allgemeinen Staatslehre Wege aufzuzeigen, wie aus einer solchen umfassenden kriegerischen und politischen Niederlage mit externer Hilfe ein neues und stabiles Staatswesen errichtet werden kann – historisch gesehen sind positive Beispiele allerdings selten.

|74|e) Verfassungsgebung und Verfassungsänderung

Neue politische Herrschaftsordnungen, vor allem solche, die aus umfassenden Reformen, Revolutionen, Dismembrationen, Sezessionen oder – wie die BRD – kriegerischen Niederlagen hervorgehen, konstituieren sich formal durch den Erlass einer neuen Verfassungsordnung.[386] Diese neue Verfassungsordnung ist Ausdruck der „verfassungsgebenden Gewalt“ des Volkes, die seit der Französischen Revolution und Abbé Emmanuel Joseph Sièyes von der „verfassten Gewalt“ des Volkes unterschieden wird:[387] „Als Autor der neuen staatlichen Ordnung setzt sich das Volk selbst ein […]. Man legt kraft autonomer Selbstorganisation und reklamierter Rechtsetzungskompetenz einen neuen normativen Grund für die gesamte Rechts- und Staatsordnung.“[388] Von Volkssouveränität sollte nur für diesen Prozess der erstmaligen Verfassungsgebung gesprochen werden. Ist die Verfassung verfasst und in Geltung gesetzt, genießt im demokratischen Verfassungsstaat kein Organ – auch und gerade nicht das Volk – Souveränität.[389]Martin Kriele hat diesen Umstand treffend auf den Punkt gebracht: „Das Vorhandensein eines Souveräns in diesem Sinne einerseits und der Verfassungsstaat andererseits sind zwei polare, einander ausschließende Gegensätze, mit anderen Worten: Die Vorstellung eines Souveräns ist revolutionärer Sprengstoff gegen den Verfassungsstaat.“[390] Nach der Verfassungsgebung agiert das Volk mithin als von der Verfassung konstituiertes Organ mit spezifischen Zuständigkeiten, das wie die anderen Organe an die vorrangige Verfassung gebunden ist.[391]

Wer sich den realen Prozess der Verfassungsgebung allerdings in Form einer sozial-romantischen Zusammenkunft aller BürgerInnen an einem Ort vorstellt, die nach anregender Debatte die neue gemeinsame Verfassungsordnung verabschieden, wird von der (historischen) Praxis enttäuscht – schon angesichts der großen Zahl an BürgerInnen wäre eine solche |75|Zusammenkunft undenkbar.[392] Hinzu kommt der Umstand, dass die komplexe Ausarbeitung einer Verfassungsordnung eine begrenzte Anzahl an Personen voraussetzt.[393] Sieht man von einer oktroyierten Verfassung ab – wie in Preußen im Jahr 1850 – erfolgt die Ausarbeitung der neuen Verfassung daher meist in einer verfassungsgebenden Versammlung, die ihre Geburtsstunde in den amerikanischen „constitutional conventions“ Ende des 18. Jahrhunderts hatten. Schon hier zeigt sich ein erstes kaum lösbares Problem des modernen Verfassungsstaats: Es liegt in der Legitimation dieser die Verfassung ausarbeitenden Versammlung. Die Zusammensetzung ergibt sich in Zeiten revolutionärer Unruhen nur selten aus vollständig freien und gleichen demokratischen Wahlen, hängt von Zufälligkeiten oder den Vorstellungen eventueller Siegermächte ab. Teilweise greift die verfassungsgebende Versammlung auch auf Vorarbeiten von Verfassungskommissionen (Herrenchiemseer Konvent, Verfassungskommission der Paulskirchenversammlung) oder gar Einzelpersönlichkeiten zurück (Weimar: Hugo Preuß), wodurch sich die Legitimationsfrage noch einmal verschärft. Insofern findet sich im Rückblick kaum eine Verfassungsordnung, die im Hinblick auf ihre Entstehung nicht gewisse Legitimationsdefizite aufweist,[394] schon weil der politische Körper und damit auch die Zugehörigkeit zu diesem erst mit der zu vereinbarenden Verfassung begründet werden.[395] Die Verabschiedung der neuen Ordnung durch eine solche „undemokratische“ Versammlung wird für sich daher kaum die Legitimität erzeugen können, derer es für ihre Stabilität bedarf. Ihren eigentlichen „Legitimationsschub“ erhalten Verfassungen daher auf zweierlei Weise: Einerseits indem der Verfassungstext dem Volk zur Zustimmung vorgelegt wird. So verhielt es sich etwa mit der Verfassung der fünften Französischen Republik, die nach ihrer Ausarbeitung durch die Regierung unter Beteiligung eines aus Parlamentariern besetzten beratenden Verfassungsausschusses in einem Plebiszit vom Französischen Volk angenommen wurde. Etwas anders, im Hinblick auf die Legitimation allerdings kaum weniger, vielleicht sogar stärker ausgeprägt, erfolgte die Annahme der ausgearbeiteten Verfassung in den USA (1787) und in der Schweiz (1848) durch Plebiszite in den Einzelstaaten. Ein geringeres Legitimationsniveau wies die Ratifizierung des Grundgesetzentwurfs in den einzelnen Landtagen der Bundesländer auf – eine Volksbefragung wurde weder in den Ländern noch auf |76|Bundesebene durchgeführt.[396] Aufgefangen wurde dieses Legitimationsdefizit durch den zweiten Legitimationsstrang moderner Verfassungen: Zeit.[397] Die politische Ordnung gewinnt mit jedem Tag, an dem sie von der Bevölkerung als auch vom politischen Betrieb als neue Grundordnung des Gemeinwesens anerkannt und geachtet wird an zusätzlicher Legitimation: „Die erfolgreiche Revolution aber streift irgendwann den Makel ihrer Herkunft ab und erwächst in Legitimität.“[398] Eine besondere legitimatorische Bedeutung kommt hier dem ersten friedlichen Regierungswechsel zu, der sich in Deutschland etwa im Jahr 1969 vollzog. Spätestens mit dieser gelungenen Übergabe der Macht von der Regierung an die bisherige Opposition wird man von legitimatorischen Defiziten mit Blick auf die Bundesrepublik nicht mehr sprechen können[399] – im Jahr 2020 gilt das erst Recht. Legitimitätsschwankungen, ablesbar etwa in sinkenden Wahlbeteiligungen, sind dadurch nicht ausgeschlossen, da die Legitimation immer nur einen notwendigen aber nicht hinreichenden Faktor für die Legitimität einer demokratischen Ordnung darstellt.[400] Voraussetzungen und dogmatische Einordnung der Verfassungsgebung bleiben gleichwohl umstritten.[401]

Noch nicht gelöst ist damit ohnehin das zweite allgemeine Legitimationsproblem von Verfassungen, das in der Bindung kommender Generationen liegt. Wie lässt es sich rechtfertigen, dass sich eine frühere Generation über den Erlass einer Verfassung anmaßt, auch über die politische Grundordnung kommender Generationen zu entscheiden? Von einer Selbstbindung kann schwerlich gesprochen werden, wenn die aktuelle Generation an der ursprünglichen Ausgestaltung der Ordnung in keiner Weise beteiligt war: „Der Zeitfaktor macht aus Selbstbindung Fremdbindung, aus Autonomie Heteronomie.“[402] Tatsächlich wurde aus diesen Überlegungen – nicht zuletzt von Thomas Jefferson[403] – teilweise der Schluss gezogen, dass eine |77|Verfassungsordnung stets nur für eine Generation Geltung beanspruchen könne. Jede Verfassung müsse mit einem obligatorischen Verfallsdatum versehen werden, um jeder Generation die Möglichkeit zu geben, selbst über die für sie geltenden Spielregeln des politischen Betriebs zu entscheiden. Die Verfassungstheorie entwickelte hingegen eine andere Lösung des Generationenproblems, die den Spagat zwischen notwendiger Stabilität und generationengerechter Flexibilität sachgerecht auflöste: Die Möglichkeit der Verfassungsänderung.[404] Die moderne Verfassungstheorie kennt dadurch neben der verfassungsgebenden und der gesetzgebenden mit der verfassungsändernden noch eine dritte besondere Legislativgewalt, deren Existenz von der Verfassung anerkannt und ausgeformt wird. Damit ist eine Änderung der Spielregeln jederzeit möglich, ohne die Verfassung als Ganzes ablösen zu müssen. Die konkreten Änderungsverfahren müssen allerdings einen gewissen Abstand zum gewöhnlichen Gesetzgebungsverfahren aufweisen.[405] Ist der Abstand sehr groß – wie in den USA – kann die Verfassungsänderung einer formalen Verfassungsablösung nahe kommen. Ist der Abstand gering, wie in Deutschland, werden Verfassungsänderungen hingegen zu einer alltäglichen politischen Option.[406] Das Grundgesetz ist im internationalen Vergleich daher schon häufig geändert worden. Für die Allgemeine Staatslehre ist die Analyse dieser Änderungsverfahren und ihrer Auswirkungen auf die Stabilität einer politischen Ordnung von Interesse. Darüber hinaus zeigt sich, dass die Rechtfertigung qualifizierter Mehrheiten für das Änderungsverfahren – das ein Vetorecht der Minderheit begründet – bis heute unter einem legitimatorischen Defizit leidet, praktisch in allen Verfassungsordnungen aber zur Anwendung kommt. Wie Diego Pardo-Alvarez gezeigt hat,[407] lässt sich die notwendige Distanz zum gewöhnlichen Gesetzgebungsverfahren auch auf eine Weise herstellen, die diese Defizite vermeidet.[408] Anders als zu erwarten, wird diese Diskussion aber weder in der Verfassungstheorie noch in der Allgemeinen Staatslehre ernsthaft geführt.

|78|3. Untergang von Staaten beziehungsweise „Failed States“

Bei der Darstellung derivativer Staatsentstehung sind Fälle genannt worden, in denen Staaten untergehen.[409] Dort allerdings trat umgehend ein neuer Staat an die Stelle des bisherigen. Davon zu unterscheiden sind die Zeiträume, in denen ein Staat aus sich heraus nicht mehr alle völkerrechtlichen Staatlichkeitsmerkmale erfüllt, allerdings noch kein neuer Staat an dessen Stelle getreten ist. In einer solchen Situation von Untergang zu sprechen erweist sich als unpräzise, da es nicht ausgeschlossen ist, dass die staatsprägenden Merkmale zurückerlangt werden, die Staatlichkeit wieder auflebt. In den überwiegenden Fällen ist es die Staatsgewalt, mithin die territoriale Hoheit über das bisherige Staatsgebiet, die sich für einen gewissen Zeitraum, oftmals infolge eines Bürgerkriegs, auf verschiedene Akteure verteilt oder gänzlich entfällt (sogenannter „failed state“).[410] Die Einordnung entsprechender Fälle und die Frage, wie dort (wieder) entstehende Staaten im Hinblick auf den völkerrechtlichen Kontinuitätsgrundsatz[411] einzuordnen sind, obliegt dem Völkerrecht.[412] Gleiches gilt im Hinblick auf „schlafende Staaten“, als die die baltischen Staaten vor dem Zusammenbruch der Sowjetunion angesehen wurden.[413] Für die Allgemeine Staatslehre sind die Muster von Interesse, die zu einem solchen Verfall führen und wie es gelingen kann, auf dem Territorium eine erneute stabile politische Ordnung zu errichten. Aktuell stellt sich diese Frage etwa im Südsudan, in Libyen, in Somalia, der Zentralafrikanischen Republik, dem Jemen oder dem Libanon. In Syrien scheint sich das Assad-Regime nach Jahren des Bürgerkriegs wieder stabilisiert zu haben.

Fußnoten

307

Ein Beispiel bildet etwa die zu Indien gehörende Insel North Sentinel Island. Die UreinwohnerInnen haben bis heute praktisch keinen Kontakt zur Außenwelt.

308

Ein jüngeres Beispiel ist etwa die Entstehung Saudi-Arabiens aus den tribalen Strukturen der arabischen Halbinsel, vgl. J. Kostiner, Transforming Dualities: Tribe and State Formation in Saudi-Arabia, in: P.S. Khoury/J. Kostiner (Hrsg.), Tribes and State Formation in the Middle East, S. 226ff. Insofern wäre auch die Errichtung eines neuen Staates auf einer Ölplattform („Sea Land“) keine originäre Staatsentstehung in diesem Sinne, sondern allenfalls die Entstehung eines neuen Staates (anders wohl B. Schöbener/M. Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 3, Rn. 93ff.). Das VG Köln (DVBl. 1978, 510) hat den völkerrechtlichen Staatscharakter allerdings ohnehin abgelehnt (fehlendes Staatsgebiet, zudem wohl auch fehlendes Staatsvolk).

309

Dazu T. Terberger/D. Gronenborn (Hrsg.), Vom Jäger und Sammler zum Bauern. Die neolithische Revolution 2014; J. Thomas, The birth of Neolithic Britain: an interpretive account, 2013; L. Liu, The Chinese Neolithic, 2004.

310

Vgl. D. Christian, Origin Story, S. 204ff.; A. Gamper, Staat und Verfassung, S. 28f.; W. Haller/A. Kölz/T. Gächter, Allgemeines Staatsrecht, Rn. 2.

311

Vgl. K. Eder, Die Entstehung staatlich organisierter Gesellschaften, S. 50f.

312

Die Diskussion dieses Prozesses wird seit Mitte des letzten Jahrhunderts vom Neoevolutionismus geprägt, der nicht mehr von einem geradlinigen Prozess ausgeht und vor allem den Eigenwert der einzelnen Kulturen anerkennt. Einflussreich vor allem E.R. Service, Primitive Social Organization, 2. Auflage 1971 mit seiner Unterscheidung von „bands, tribes, chiefdoms, states“ sowie ders., Profiles in Ethnology, 2. Auflage 1971; ders., Origins of the State and Civilization. The Process of Cultural Evolution, 1975. Bedeutend auch die Stufentheorie von M.H. Fried, The Evolution of Political Society, 1967 mit den drei Stufen „egalitarian, ranked und stratified societies“.

313

Als Lineages werden Gruppen einer Abstammungslinie bezeichnet, definiert entweder über die Mutterlinie (Matri-Lineage) oder über die Vaterlinie (Patri-Lineage).

314

K. Eder, Die Entstehung staatlich organisierter Gesellschaften, S. 40ff.

315

Segmentäre Gesellschaften bestehen aus mehreren prinzipiell gleichberechtigten Gruppen, in der Regel Lineages.

316

Vgl. P. Collier, The Future of Capitalism, S. 32ff. Zum kategorialen Unterschied menschlicher und tierischer Kommunikation auch D. Adger, Language Unlimited: The Science Behind Our Most Creative Power, 2019.

317

Das gilt allenfalls insoweit, als man ihnen abspricht politische Institutionen entwickelt zu haben, die denen des modernen Staates entsprechen. Diese Feststellung ist allerdings ebenso zutreffend, wie wenig weiterführend.

318

Vgl. G. Balandier, Politische Anthropologie, S. 34: „Wie falsch allzu statische Deutungen sind, zeigen jetzt neuere Arbeiten in einem Bereich, der lange als geschichtslos galt: bei den schwarzafrikanischen Gesellschaften und Kulturen.“

319

G. Balandier, Politische Anthropologie, S. 51: „So lehrt das Beispiel der ‚primitiven‘ Gesellschaften, die man einmal als egalitär bezeichnet hat, dass die Ungleichheit eine allgemeine Tatsache ist, und es zeigt zugleich ihre mildeste Form.“ Sowie ders., aaO, S. 70: „Die sogenannten segmentären Gesellschaften sind keineswegs egalitär; sie kennen Beziehungen von Privileg und Unterordnung.“ Siehe jetzt auch A. Mittnik et. al., Kinship-based social inequality in Bronze Age Europe, Science 2019, 1ff. zu sozialen Schichtungen im späten neolithischen Zeitalter.

320

G. Balandier, Politische Anthropologie, S. 90. Vgl. auch N. Bolz, Diskurs über die Ungleichheit, S. 20: „Egalitarismus dagegen ist eine Anleitung zum Unglücklichsein.“

321

In diese Richtung aber wohl K. Eder, Die Entstehung staatlich organisierter Gesellschaften, S. 15: „Das bedeutet, die archäologische Rekonstruktion des Übergangs von neolithischen Dorfgemeinschaften zu hochkulturellen politischen Gesellschaften zum Ausgangspunkt einer evolutionistischen Deutung dieses Prozesses zu machen.“

322

M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 29.

323

Etwa von S. Breuer, Der Staat, S. 18f.

324

Zur Reziprozität und ihrer Entwicklung knapp P. Collier, The Future of Capitalism, S. 31ff.

325

K. Eder, Die Entstehung staatlich organisierter Gesellschaften, S. 32f.

326

Eher wird man sagen können, dass europäische Gesellschaften nicht zuletzt den asiatischen bis zur Neuzeit deutlich unterlegen waren.

327

Vgl. K. Eder, Die Entstehung staatlich organisierter Gesellschaften, S. 17ff.

328

Siehe insoweit M. Rice, Egypt’s Making: The Origins of Ancient Egypt 5000–2000 B.C., S. 37f.; T.A.H. Wilkinson, Early Dynastic Egypt, S. 41ff.

329

Dazu knapp H. Haarmann, Vergessene Kulturen der Weltgeschichte, S. 70ff.

330

Siehe dazu M.H. Fried, The Evolution of Political Society. An Essay in Political Anthropology, 1967.

331

Vgl. K. Eder, Die Entstehung staatlich organisierter Gesellschaften, S. 50ff. Siehe auch E. Gellner, Pflug, Schwert und Buch, S. 43ff.

332

Teilweise wird auch von einer „urban revolution“ gesprochen, vgl. G. Childe, The Urban Revolution. Town Planning Review 21 (1950), S. 3ff. Eine gewisse Ausnahme ist Ägypten, was allerdings auch auf die besondere Situation im Niltal zurückgeführt werden kann, wo Überschwemmungen städtische Strukturen regelmäßig zerstört haben könnten. Gleichwohl dürften die Städte wohl nicht viel mehr als administrative Zentren gewesen sein, die gerade im Vergleich zu Mesopotamien kaum als Städte angesehen werden können. Siehe auch T.A.H. Willkinson, Early Dynastic Egypt, S. 323ff.

333

Daher kommt es allenfalls partiell zu originären staatlichen Hochkulturen in Afrika, vgl. J. Iliffe, Africans. The History of a Continent, S. 70.

334

Vgl. dazu C. Renfrew, Introduction, in: C. Renfrew/J. Cherry (Hrsg.), Peer Polity Interaction and Sociopolitical Change, S. 1ff.

335

M.W. Moffett, Was uns zusammenhält. Eine Naturgeschichte der Gesellschaft, 2019. In der Natur finden sich zahlreiche komplexe Integrationsgemeinschaften – man denke an bestimmte Elefantenarten, Bienenstöcke und Ameisen. Siehe auch M. Martin, Why We Fight, 2018.

336

G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 180: „‚Politisch‘ heißt ‚staatlich‘; im Begriff des Politischen hat man bereits den Begriff des Staates gedacht.“

337

M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 514f. Siehe dazu auch A. Anter, Max Webers Theorie des modernen Staates, S. 51ff.

338

Hier kann es nicht um eine Auseinandersetzung mit den verschiedenen Theorien des Politischen gehen, wie etwa dem verfehlten Ansatz von C. Schmitt, Der Begriff des Politischen, 1928 oder dem Gegenentwurf von D. Sternberger, Drei Wurzeln der Politik, 1978.

339

Zur Struktur der Polis auch E.-W. Böckenförde, Geschichte der Rechts- und Staatsphilosophie, S. 14ff.

340

Vgl. auch G. Brunner, Vergleichende Regierungslehre Bd. 1, S. 15f.

341

So wird das Kriterium von S. Breuer, Der charismatische Staat, S. 12f. auch so stark verwässert, dass es seinen Sinn verliert.

342

So vor allem M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft (1922), S. 29. Siehe auch S. Breuer, Der Staat, S. 17f.

343

B. Schöbener/M. Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 3, Rn. 97 nutzen das Bild der „Zellteilung“.

344

Im Jahr 2014 fand ein von London genehmigtes Unabhängigkeitsreferendum in Schottland statt. Bei einer Wahlbeteiligung von rund 85 % sprachen sich aber gut 55 % für den Verbleib im Vereinigten Königreich aus. Im Zusammenhang mit dem Brexit plant Schottland allerdings ein weiteres Referendum. Ob London dem zustimmen wird, ist unklar.

345

Dazu V. Epping, Der Staat als die „Normalperson“ des Völkerrechts, in: K. Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 7, Rn. 28ff.

346

Der Umstand, dass das „Volk der Krim“ der Annexion zugestimmt hat, ändert an der Völkerrechtswidrigkeit aus mehreren Gründen nichts: Erstens erfolgte die Abstimmung unter massiver Überwachung durch russische Streitkräfte, war also alles andere als frei. Zweitens existierte nur das einheitliche Ukrainische Volk, drittens war eine entsprechende Abstimmung auch in der ukrainischen Verfassung nicht vorgesehen. Insofern stellte auch die UN-Generalversammlung am 27.3.2014 fest, dass das Referendum keine völkerrechtlich relevanten Folgen nach sich zog, vgl. UN Doc. A/RES/68/262 (2014) v.1.4.2014. Ende 2016 wurde auch die rechtswidrige Okkupation der Krim beanstandet, vgl. UN Doc. A/RES/71/205 (2017) v. 1.7.2017.

347

B. Schöbener/M. Knauff, Allgemeine Staatslehre, § 3, Rn. 103.

348

Zu diesen Fragen V. Epping, Der Staat als die „Normalperson“ des Völkerrechts, in: K. Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, § 7.

349

Vgl. auch S. M. Lipset, Some Social Requisites of Democracy: Economic Developments and Political Legitimacy, American Political Science Review 53 (1959), 69ff.

350

Vgl. auch A. Thiele, Verlustdemokratie, S. 341ff.

351

Vgl. auch G. Balandier, Politische Anthropologie, S. 48f.

352

Zur Frage nach den Voraussetzungen von Legitimität siehe sogleich in Frage III.

353

Zum Begriff der Legitimität siehe unten bei Frage III.

354

Dazu sogleich unter e).

355

Siehe auch W. Haller/A. Kölz/T. Gächter, Allgemeines Staatsrecht, Rn. 393ff.

356

Zur Evolution von „constitutional conventions“ etwa H. Barnett, Constitutional and Administrative Law, S. 43f.

357

Siehe dazu für Deutschland A. Voßkuhle, Der Wandel der Verfassung und seine Grenzen, JuS 2019, 417ff.

358

Zur Verfassungsauslegung auch F. Reimer, Juristische Methodenlehre, Rn. 28ff. sowie knapp A. Thiele, Finanzaufsicht, S. 248ff.

359

Dazu die Kritik bei S. Breyer, Making Our Democracy Work, S. 76ff. Siehe auch W. Heun, Original Intent und Wille des historischen Verfassungsgebers als Interpretationsmaximen, in: ders. (Hrsg.), Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit im Vergleich, S. 213ff.

360

Siehe dazu auch S. Dregger, Die Verfassungsinterpretation am US-Supreme Court, 2019.

361

Siehe insoweit die zutreffende Aussage des US-Verfassungsrichters S. Breyer, Making Our Democracy Work, S. 75: „The Court must consider not just how eighteenth-century Americans used a particular phrase but also how the values underlying the phrase apply today to circumstances perhaps then inconceivable.“

362

Dazu etwa R. Wahl (Hrsg.), Verfassungsänderung, Verfassungswandel, Verfassungsinterpretation, 2008; U. Volkmann, Verfassungsänderung und Verfassungswandel, JZ 2018, 265ff.; A. Voßkuhle, Gibt es und wozu nutzt eine Lehre vom Verfassungswandel, Der Staat 43 (2004), 450ff.

363

Dazu generell F. Reimer, Juristische Methodenlehre, 2016.

364

K.F. Gärditz, „Ehe für Alle“: Verfassungswandel oder zeitgebundene Rechtspolitik, FF 2018, 8ff.; J. Ipsen, Ehe für alle – verfassungswidrig?, NVwZ 2017, 1046ff.; F. Brosius-Gersdorf, Die Ehe für alle durch Änderungen des BGB – zur Verfassungsmäßigkeit der Ehe für gleichgeschlechtliche Paare, NJW 2015, 3557ff.

365

Dazu etwa W. Heun, Die Stellung des Bundespräsidenten im Lichte der Vorgänge um die Auflösung des Bundestages, AöR 109 (1984), 13ff.

366

Dazu erneut S. Breyer, Making Our Democracy Work, S. 165ff.

367

Zu dieser H. Barnett, Constitutional and Administrative Law, 8th Edition 2011, S. 107ff.

368

Siehe auch H.M. Heinig, Prekäre Ordnungen, S. 24 („nie gekannter Reformaktivismus“).

369

Hier bezog er sich auf den geordneten Umlauf der Gestirne. Als Revolution wurden daher in der Politik Unruhen bezeichnet, die am Ende wieder in der alten Ordnung endeten, so dass alles wieder in geordneten Bahnen verlief. Erst später wurde er dann mit zukunftsweisendem politischem Wandel, einer neuen Ordnung, verbunden.

370

Vgl. etwa U. Niggemann, Revolution in der frühen Neuzeit, Zeitschrift für Historische Forschung 46 (2019), 255ff. (es handelt sich um einen kommentierend-analytischen Bericht über Fachliteratur zu dieser Frage).

371

Zu dieser H.-U. Thamer, Die Französische Revolution, 5. Auflage 2019.

372

Dazu im Überblick M. Füssel, Der Siebenjährige Krieg. Ein Weltkrieg im 18. Jahrhundert, 2010.

373

M. Hochgeschwender, Die Amerikanische Revolution, S. 22.

374

Vgl. etwa H. Dippel, Die Amerikanische Revolution, 1985; M. Hochgeschwender, Die Amerikanische Revolution. Geburt einer Nation, 2. Auflage 2017.

375

M. Hochgeschwender, Die Amerikanische Revolution, S. 11.

376

Vgl. H. Dippel, Die Amerikanische Revolution, S. 11ff.

377

C.L. Becker, The History of Political Parties in the Province of New York, 1760–1776, 1960.

378

H. Dippel, Die Amerikanische Revolution, S. 11.

379

F. Ansprenger, Geschichte Afrikas, S. 12ff.

380

R. Steinberg, Die Repräsentation des Volkes, S. 286.

381

Vgl. auch R. Steinberg, Die Repräsentation des Volkes, S. 286, der in Bezug auf die Arabellion von der „Existenz einer revolutionären Lage“ im Vorfeld spricht.

382

Zur Arabellion auch R. Steinberg, Die Repräsentation des Volkes, S. 286.

383

Aktuelle Beispiele: Chile und Venezuela.

384

Zur Situation in Frankreich siehe H.-U. Thamer, Die Französische Revolution, S. 76ff.

385

Vgl. A. Thiele, Der gefräßige Leviathan, S. 97f.

386

Zum Begriff der Verfassung und Verfassungsfunktionen knapp F. Wittreck/G. Sydow, Deutsches und Europäisches Verfassungsrecht I, S. 4ff. Ausführlich zur Verfassungsgebung C. Winterhoff, Verfassung – Verfassunggebung – Verfassungsänderung, S. 123ff.

387

„Pouvoir constituant“ und „pouvoir constitué“, ein Gedanke, der unter anderem auch von Carl Schmitt übernommen wird. Siehe dazu generell auch A. Tschentscher, Die Volkssouveränität als Grund und Grenze der Verfassungsgeltung, in: F. Wittreck (Hrsg.), Grundlagen des Grundgesetzes, S. 75ff.; H. Dreier, Gilt das Grundgesetz ewig?, S. 7ff., 19f.; W. Haller/A. Kölz/T. Gächter, Allgemeines Staatsrecht, Rn. 349.

388

H. Dreier, Gilt das Grundgesetz ewig?, S. 18f.

389

H. Dreier, Gilt das Grundgesetz ewig?, S. 20.

390

M. Kriele, Einführung in die Staatslehre, S. 102.

391

Siehe dazu auch Frage VI. Ungenau insoweit S. Hölscheidt, Wie viel „neues Deutschland“ ist möglich?, DÖV 2020, 69 (73): „Das Volk ist eben der Souverän – was sich bereits aus Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG entnehmen lässt.“ Tatsächlich ist das in Art. 20 Abs. 2 GG genannte Volk aber der „pouvoir constitué“ und deshalb gerade nicht souverän.

392

A. Gamper, Staat und Verfassung, S. 42f.

393

Vgl. auch A. Katz/G. Sander, Staatsrecht, Rn. 93.

394

Siehe auch F. Wittreck/G. Sydow, Deutsches und Europäisches Verfassungsrecht I, S. 37.

395

Vgl. J.-W. Müller, Was ist Populismus?, S. 93. Siehe auch. C. Möllers, Das Grundgesetz, S. 36: „Man wird in der Verfassungsgeschichte wenige Fälle finden, in denen die Entstehung einer demokratischen Verfassung selbst demokratisch vor sich gegangen ist.“

396

Zur diesem „Geburtsmakel“ des Grundgesetzes etwa F. Wittreck/G. Sydow, Deutsches und Europäisches Verfassungsrecht I, S. 36f.

397

Vgl. auch T. Stark/T. Smolka/S. Pickel, Die Legitimität demokratischer Verfassungen – ein Vorschlag zur empirischen Bestimmung, in: M. Hein/F. Petersen/S. v. Steinsdorff (Hrsg.), Die Grenzen der Verfassung, S. 185 (185).

398

F. Wittreck/G. Sydow, Deutsches und Europäisches Verfassungsrecht I, S. 37.

399

Siehe auch F. Meinel, Vertrauensfrage, S. 79. Siehe generell für das Grundgesetz auch C. Möllers, Das Grundgesetz, S. 35ff.

400

Zur Legitimität sogleich bei Frage III.

401

Siehe auch C. Winterhoff, Verfassung – Verfassunggebung – Verfassungsänderung, S. 164: „Als Ergebnis der bisherigen Ausführungen kann festgehalten werden, dass es zu fast allen Fragen, die sich im Zusammenhang mit dem Phänomen Verfassunggebung stellen, keine einheitliche Meinung gibt.“

402

H. Dreier, Gilt das Grundgesetz ewig?, S. 29.

403

T. Jefferson, Letter zu James Madison, in: P.L. Ford (Hrsg.), The Works of Thomas Jefferson, Vol. VI, 1904, S. 9. Siehe auch M. Lukan, Verfassungskontinuität durch Verfassungsänderung, DÖV, 2019, 811 (812).

404

Ausführlich dazu C. Winterhoff, Verfassung – Verfassunggebung – Verfassungsänderung, S. 166ff. sowie R. Albert, Constitutional Amendments, 2019. Siehe auch M. Lukan, Verfassungskontinuität durch Verfassungsänderung, DÖV, 2019, 811ff.

405

Vgl. auch A. Gamper, Staat und Verfassung, S. 60ff. mit der Unterscheidung von beweglichen und starren Verfassungen.

406

Zu möglichen Grenzen der Verfassungsänderung in Deutschland S. Hölscheidt, Wie viel „neues Deutschland“ ist möglich?, DÖV 2020, 69ff.

407

D. Pardo-Alvarez, Das Rechtfertigungsdefizit des qualifizierten Mehrheitserfordernisses, 2020.

408

Etwa durch das Erfordernis eines Referendums, das die mit einfacher Mehrheit beschlossenen Änderungen bestätigen muss (ebenfalls mit einfacher Mehrheit) und das erst nach einer bestimmten Frist im Anschluss an die parlamentarische Entscheidung erfolgen darf.

409

Siehe auch K. Doehring, Allgemeine Staatslehre, Rn. 120ff.

410