Читать книгу: «Reptes de la vertebració territorial valenciana»

LA COMPLEXITAT TERRITORIAL VALENCIANA. PROVÍNCIES, COMARQUES, DEMARCACIONS O ÀREES FUNCIONALS?

JOAN CARLES MEMBRADO TENA

Departament de Geografia Universitat de València

1. Introducció

L’actual divisió oficial en dos nivells, la província i el municipi, ha aconseguit penetrar de manera profunda en la consciència tant de la societat valenciana com de l’espanyola (i, fins i tot, siga dit de passada, de la catalana). No obstant això, certs sectors n’han denunciat els inconvenients i han proposat alternatives per esmenar-los. D’una banda, assenyalen que els municipis més petits –que són la gran majoria– mostren, en molts casos, signes d’inadequació a la realitat present: han de prestar serveis als seus residents, però la greu despoblació que pateixen des de fa dècades els ha deixat amb tan pocs recursos que difícilment poden fer-ho. D’altra banda, fins ara, les províncies s’han mostrat poc eficaces pel que fa a l’ordenació racional del territori: el centripetisme que exerceixen les capitals té com a resultat que cada vegada una major proporció de la població provincial acabe residint a les seues àrees urbanes, fet que accentua la desigualtat demogràfica i econòmica sobre el territori.

En algunes comunitats autònomes perifèriques, s’han implementat ens intermedis entre la província i el municipi: comarques, àrees funcionals, àrees metropolitanes, etc. En el cas concret de Catalunya, es pretenia –i, com veurem, s’impedí des de l’Estat– crear un ens intermedi entre la comunitat i el municipi com a substitut de la província: la vegueria. Aquests ens locals intermedis tenen funcions molt diverses segons la comunitat (descentralització administrativa, planificació territorial, desenvolupament endogen, etc.), i les seues competències solen entrar en concurrència amb les de les diputacions provincials.

En aquest capítol descriurem, a manera de preàmbul, els inconvenients que, per la compartimentació i l’heterogeneïtat que el caracteritzen, suposa l’actual mapa municipal espanyol, i també ens referirem al qüestionament de les diputacions provincials per part de les formacions polítiques actualment en l’oposició espanyola, que en plantegen l’eliminació per considerar-les ineficaces i caciquils, tot i que el Govern espanyol les ha reforçades fa poc amb l’aprovació de la Llei 27/2013, que envaeix competències municipals i fiscalitza els ajuntaments.

En aquest capítol analitzarem també en quines comunitats autònomes s’ha dut a terme un procés de comarcalització (creació d’ens d’escala intermèdia entre el municipi i la província) i en quin grau s’ha executat aquest procés. D’altra banda, veurem si en aquells territoris on s’han implementat les comarques o altres ens territorials intermedis, aquests han acomplit la missió per a la qual es van crear.

2. Municipis i províncies

El mapa de municipis d’Espanya es caracteritza tant per l’elevat nombre d’aquests (més de 8.000, dels quals 542 es troben al País Valencià) com per la gran heterogeneïtat que presenten quant a grandària i població. Aquest mapa municipal es basa, jurídicament i territorial, en la instauració de l’estat liberal a l’Espanya de la primera meitat del segle XIX (Burgueño y Lasso, 2002). Al llarg de diverses reformes, dutes a terme especialment durant el segle XIX, es va reduir significativament el nombre de municipis: el terme de València va incorporar els antics municipis de Beniferri, Benimaclet, Patraix, Russafa, Benimàmet, els Orriols, Borbotó, Campanar, Mauella, el Poble Nou de la Mar, Vilanova del Grau, Benifaraig, Carpesa i Massarrojos. Tot i això, el mapa municipal actual continua sent, en gran part de l’Estat, una rèmora del passat: d’un temps en què la gent encara es desplaçava a peu. A més, durant les últimes dècades, al País Valencià no només no s’ha reduït el nombre de municipis, sinó que ha crescut: des del 1985 s’han creat els municipis de les Alqueries, Pilar de la Horadada, Sant Joan de Moró, Los Montesinos, San Isidro, Sant Antoni de Benagéber i Benicull de Xúquer. Davant aquest panorama tan obsolet, seria racional dur a terme una reforma dels límits municipals actuals, no només per fusionar-los i, amb això, augmentar-ne la grandària i la viabilitat econòmica, sinó també per resoldre el problema de les discontinuïtats territorials municipals. L’exemple més delirant a escala estatal d’aquestes discontinuïtats el trobem a la Costera, comarca on els enclavaments d’alguns municipis en altres i viceversa conformen un mapa municipal absolutament irracional: només el terme de Xàtiva posseeix 26 enclavaments en altres municipis.

Les comunitats autònomes podrien haver iniciat un procés d’agregació de municipis per tal de dissenyar àmbits territorials més racionals. No obstant això, quan, des d’alguna administració, s’ha intentat dur a terme una reforma per concentrar municipis, normalment la reacció contrària a aquesta fusió ha estat virulenta.

Molts països europeus, caracteritzats fins a mitjan segle XX per una desagregació municipal similar o superior a l’espanyola, van iniciar processos radicals de fusió de municipis entre els anys 1950 i 1992 (Rodríguez, 2006). Encara que la majoria de governants espanyols, de qualsevol signe, accepta que la dispersió del mapa municipal és un greu problema, en realitat ningú s’atreveix a dur a terme una reforma en aquest sentit, pel preu polític que això li podria suposar (Burgueño, 2001).

El Govern espanyol, en comptes de resoldre el veritable problema que representen els més de 8.000 ajuntaments, ha optat per intentar suplir les mancances dels petits municipis tot reforçant el paper de les diputacions provincials mitjançant la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’administració local (LRSAL), aprovada pel Partit Popular. Aquesta llei proposa que la prestació de determinats serveis mínims en els municipis menors de 20.000 habitants es faça mitjançant la coordinació per part de les diputacions, amb la qual cosa els municipis afectats –que són la immensa majoria– només podran gestionar en aquest àmbit el que la diputació corresponent els permeta. Aquesta és una reforma afavoridora de la iniciativa privada, que pot exercir certes funcions que abans portaven a terme els municipis, especialment en àmbits relacionats amb l’estat del benestar (Mendizàbal, 2014). Aquesta llei s’insereix en un procés centralitzador, ja que suposa un retrocés al segle XIX, quan les diputacions –i en última instància, l’Estat– tenien certa capacitat intervencionista sobre els municipis (Ferret, 2014). A més, aquesta llei suposa un canvi radical en la visió sobre la capacitat gestora d’aquells (especialment els de menys de 20.000 habitants), ja que abans podien dur a terme qualsevol acció que afavorira la comunitat veïnal, però ara només podran fer allò que la llei els reserve o el que se’ls delegue, sempre que tinguen els comptes sanejats. Tot aquest canvi ve condicionat, en definitiva, per la reforma de l’article 135 de la Constitució, que prioritza el pagament del deute enfront de la despesa social. I els municipis no són els únics perjudicats per l’LRSAL: el caràcter fiscalitzador d’aquesta també afecta altres ens locals, com són les mancomunitats i els consorcis municipals, que corren el risc de ser dissolts si no mantenen també els seus comptes ben sanejats. Tot i que l’LRSAL s’inspira en uns principis de centralització, desconfiança cap al món local i prioritat absoluta del sanejament dels comptes davant de la prestació de serveis públics, també hi podem trobar algun aspecte positiu, com ara l’impuls que preveu –amb mesures concretes relacionades amb una major finançament– per incentivar les fusions municipals (Burgueño, 2014).

L’aprovació de l’LRSAL el 2013 reforça el pes de les diputacions, ja que, d’una banda, els atorga un paper més determinant en la coordinació de determinats serveis mínims i, de l’altra, els transfereix noves competències (recaptació tributària, administració electrònica i contractació centralitzada). Aquest renovat protagonisme de la diputació provincial contrasta amb l’augment, els darrers temps, de les veus crítiques cap a aquesta institució, entre les quals hi ha partits polítics i associacions d’empresaris, que consideren que quatre nivells d’administració són excessius. Només el Partit Popular defensa sense embuts la vigència de les diputacions. En general, aquestes veus crítiques amb les diputacions hi veuen organismes obsolets i ineficaços, i fins i tot alguns les acusen d’afavorir el clientelisme, el caciquisme i la corrupció. Suggereixen que els serveis que les diputacions presten als petits ajuntaments es transferisquen als governs autonòmics respectius (com ja succeeix a les comunitats uniprovincials), fet que suposaria un estalvi de centenars de càrrecs polítics a tot Espanya.

Tot i les crítiques que rep la institució provincial, l’immobilisme pel que fa a la supressió de les diputacions ha estat total per part de qualsevol dels partits governants a Espanya des de la recuperació de la democràcia fins ara.

3. Comarques i mancomunitats

L’LRSAL preveu que les noves atribucions de cooperació i assistència a municipis petits i mitjans puguen ser exercides no exclusivament per les diputacions, sinó també pels diversos ens locals intermedis (comarques, mancomunitats) que hi haja en aquelles comunitats amb una organització territorial pròpia (Argullol, 2014).

Tot i que molts estatuts d’autonomia contenen articles en què s’obri la possibilitat de reorganitzar la comunitat a partir d’unitats territorials intermèdies –normalment, comarques– entre el municipi i la província que puguen ajudar a corregir els desequilibris demogràfics, la majoria de governs autonòmics ha optat per l’immobilisme i ha donat per bona l’organització territorial basada en el municipi i la província. Els territoris on sí que s’han dut a terme processos de reorganització i autodefinició territorial –on la comarca té diverses competències transferides– són les comunitats autònomes de Catalunya i Aragó, a més del territori històric basc d’Àlaba i la comarca castellanolleonesa d’El Bierzo (Membrado-Tena, 2016). A continuació mostrem els resultats derivats d’aquests processos de reorganització territorial als territoris d’Aragó i Catalunya, i més endavant veurem les propostes històriques i actuals per al País Valencià.

Aragó

Aragó va aprovar una nova organització territorial l’any 2006 que estava fonamentada en la comarca, per tal de fer front a les dificultats que tenen els petits municipis per a la prestació de serveis. El procés migratori del segle XX ha generat un envelliment i una reducció alarmants de la població rural d’Aragó (711 dels seus 731 municipis tenen menys de 5.000 habitants), mentre que la macrocefàlia de Saragossa respecte a la comunitat autònoma no és menys cridanera: la meitat de tots els aragonesos viuen en aquesta ciutat.

El model de comarcalització aragonès pretén corregir aquests desequilibris i, per això, es considera imprescindible mantenir el territori viu. Aquest model es fonamenta en el principi que la proximitat en la presa de decisions suposa una millor assignació dels recursos per a la prestació de serveis. L’objectiu és que tots els ciutadans, amb independència del lloc on residisquen, puguen desenvolupar noves activitats econòmiques al territori, la qual cosa hi millorarà la qualitat de vida i hi frenarà l’emigració i el despoblament. Per a delimitar les comarques aragoneses, a partir d’una sèrie de criteris (existència d’una capçalera, tradició històrica, de tipus econòmic, etc.), es van elaborar un seguit de propostes, i fou la del geògraf Vicente Bielza (1992) la que va servir de base per al mapa que finalment aprovaren les Corts d’Aragó l’any 1996. Aquest mapa, que consta de 33 comarques, mostra un indubtable esperit rupturista, que es reflecteix en el fet que (entre Saragossa i Osca) no coincideix amb els límits provincials (figura 1).

Figura 1. Mapa comarcal d’Aragó (amb límit provincial)

Font: Ley de comarcalización de Aragón, decret legislatiu 1/2006, de 27 de desembre, del Govern d’Aragó.

El procés de comarcalització d’Aragó ha implicat la descentralització administrativa, és a dir, la transferència de competències des de l’administració regional cap a la comarcal. A més, cada comarca rep les mateixes competències, que, per a evitar la duplicitat d’atribucions i despeses, deixen d’estar assignades a la Diputació General d’Aragó. Entre aquestes competències transferides a les comarques, hi ha 19 matèries de gestió, entre les quals ja s’han transferit les d’acció social; cultura, patrimoni cultural i tradicions populars; esport; joventut; promoció del turisme; protecció civil i extinció d’incendis, i servei de recollida i tractament de residus sòlids urbans. La resta de competències susceptibles de ser gestionades per les comarques serien l’ordenació del territori i l’urbanisme; els transports; la protecció del medi ambient; la sanitat i la salubritat públiques; l’acció social; l’agricultura, la ramaderia i les muntanyes; l’artesania; la protecció dels consumidors i usuaris; l’energia; la promoció i la gestió industrial; les fires i els mercats comarcals; i l’ensenyament (Barberán, 2003; Infante, 2010).

De moment, 32 de les 33 comarques ja gestionen les competències que els ha transferit la Diputació General d’Aragó. Queden per transferir les competències a la més complexa de totes: la comarca de Saragossa, on els límits no s’ajusten estrictament a la realitat metropolitana canviant de la capital aragonesa (figura 1). Per evitar greuges cap als pobles d’aquesta comarca sense competències, provisionalment s’ha constituït la mancomunitat central d’interès comarcal, integrada pels municipis d’aquesta comarca llevat de la capital, de manera que aquests municipis també puguen beneficiar-se dels fons comarcals en igualtat de condicions (Membrado-Tena, 2016).

Encara és prompte per a valorar els resultats d’aquest procés en el desenvolupament territorial d’Aragó, ja que les competències relacionades amb el foment de l’agricultura, la indústria i el comerç, així com amb el desenvolupament endogen del territori, resten per transferir. No obstant això, no hi ha dubte que Aragó és, juntament amb Catalunya, el territori que més decididament ha apostat pel desenvolupament de les comarques.

Catalunya

A Catalunya, la comarca posseeix un gran arrelament històric i la divisió territorial pròpia està dissenyada al marge de la divisió provincial, no només perquè algunes comarques es troben a cavall entre dues províncies (figura 2), sinó també perquè es pretén superar la divisió provincial mitjançant la creació d’un ens supracomarcal –la vegueria– que substituïsca la província.

El 1987, es va aprovar la nova Llei d’organització territorial (LOT) de Catalunya, de la qual derivarien quatre lleis referides, respectivament, al municipi, a la comarca, a la diputació i a la conurbació barcelonina. La primera llei, referida al mapa municipal, emparava la fusió de municipis i la correcció d’anomalies com ara enclavaments o continus urbans (Burgueño, 2001). La segona reinstaurava el mapa comarcal dissenyat per una comissió presidida pel geògraf Pau Vila al 1932. Aquest mapa comarcal havia estat vigent a Catalunya entre els anys 1936 i 1939. Posteriorment, el 1988, s’hi van fer alguns canvis puntuals, amb la creació de tres noves comarques (el Pla de l’Estany, el Pla d’Urgell i l’Alta Ribagorça), amb la qual cosa el total de comarques arribava a 41. El 1990, es va canviar l’adscripció comarcal d’alguns municipis i, el 2015, es va establir encara una nova comarca, la 42a (el Moianès) (figura 2).

La segona llei de la LOT, a més, creava els consells comarcals, definits com a ens locals les funcions dels quals coincidirien provisionalment amb les de les diputacions, mentre aquestes últimes no desaparegueren (Burgueño, 2001 i 2003).

La tercera llei promovia la fusió de les quatre províncies en una de sola: la de Catalunya. Aquesta nova província absorbiria les diputacions, com ja havia passat en les comunitats uniprovincials i a les Canàries, i, al mateix temps, seria el punt de partida per a adoptar una nova divisió territorial supracomarcal amb un mínim de cinc regions o vegueries, destinada només a l’organització perifèrica de la Generalitat.

La quarta llei dissolia la Corporació Metropolitana de Barcelona (CMB) (1974-1987), controlada pel PSC i enfrontada a la Generalitat de CiU, i creava dos nous ens metropolitans (un per al medi ambient i un altre per al transport) d’àmbit territorial no coincident (Burgueño, 2001).

Figura 2. Comarques de Catalunya

Font: Institut Cartogràfic de Catalunya.

Després de dècades de funcionament de la LOT, els resultats han estat poc favorables. Pel que fa a la primera llei, el mapa municipal no només no s’ha reduït, sinó que s’han produït vuit noves segregacions.

Pel que fa a la segona llei, les competències que són susceptibles de ser desenvolupades per les comarques catalanes són les d’ordenació del territori i urbanisme, sanitat, serveis socials, cultura, esport, ensenyament, salubritat pública i medi ambient. Però, contràriament al que passa a l’Aragó, a Catalunya la comarca no té un nucli de competències garantit estatutàriament: totes són compartides amb altres institucions (Generalitat, diputació provincial, municipi, mancomunitat i entitat metropolitana). L’operativitat de la comarca depèn, per tant, de les competències que puga sostraure als altres ens preexistents. Dit d’un altra manera: mentre els altres ens de l’administració local no desapareguen, les competències de la comarca depenen de la capacitat de pacte amb aquests ens –en definitiva, del principi de voluntarietat i col·laboració entre comarca, municipi i diputació (Fuentes et al., 2001). Això suposa, en la pràctica, que, en l’àmbit de les competències, cada comarca prenga el seu propi camí –i així, actualment, hi ha consells comarcals amb competències en museus, arxius, certs àmbits d’ensenyament i d’urbanisme, o en la prestació d’algun servei municipal concret–, de manera que no pot parlar-se d’un sistema comarcal homogeni. Pel que fa al (precari) finançament, els ingressos dels consells comarcals deriven de transferències de la Generalitat, que en garanteixen la supervivència, i de subvencions finalistes sobre la via de diferents programes (Fuentes, 2014). L’Estatut de 2006, lluny de reforçar el paper de les comarques, considera que l’estructura bàsica local territorial de Catalunya la determinen el municipi i la vegueria, i no el municipi i la comarca, com en l’Estatut del 1979. Per reforçar el paper de les cada vegada més devaluades comarques, aquestes s’haurien de convertir almenys en circumscripcions electorals, en substitució dels partits judicials, per a l’elecció dels diputats provincials (Burgueño, 2001).