Читать книгу: «Разработка системы стратегического планирования и ее интеграция в систему государственного управления», страница 3

Литература

1. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212.

2. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2017. № 20. Ст. 2902.

3. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года. 2 октября 2018 г. URL: http: //static.government.ru.

4. Гайнулин Д. Г., Воронин В. В. Общие принципы формирования системы управления рисками в области экономической безопасности. // Концепция федеральной системы управления рисками в области экономической безопасности / Под ред. С. Н. Сильвестрова. М.: Когито-Центр, 2018.

О подходах к совершенствованию стратегического планирования в Российской Федерации

Е. Ю. Кочемасова

Стратегия современного развития общества базируются на материальном производстве, потреблении энергии, использовании природных ресурсов. Бурное развитие промышленности и экономики обеспечивается во многих странах за счет беспрецедентного по масштабам использования сырьевых ресурсов (за последние 50 лет энерго- и ресурсопотребление в мире увеличилось в 2,5 раза). Истощение природных ресурсов и исчерпание хозяйственной емкости территорий в наиболее развитых странах становится ключевым фактором глобальных трансформаций. Недостаточная энерго- и ресурсная обеспеченность индустриально развитых стран мотивирует изменение национальных политик и стратегий стран-лидеров в направлении повышения их экономической конкурентоспособности, выработки инструментов защиты своих национальных интересов в разных частях мира, где имеются потенциальные источники сырьевых ресурсов. Страны-импортеры ресурсов стремятся собственные ресурсно-сырьевые проблемы перевести в разряд международно-политических, затормозить экономическое развитие стран-конкурентов и стран-экспортеров ресурсов, любым способом получить доступ к ресурсам и рынкам этих стран, в том числе путем инспирирования «цветных» революций или вооруженных конфликтов. Наращивание силового потенциала, ослабление глобальной безопасности, экономические санкции, усиление информационного давления – все это является следствием усиливающейся конкурентной борьбы за получение доступа к источникам сырьевых ресурсов, глобальным и региональным рынкам и контроля над ними [4].

В этих условиях стратегическое планирование становится средством реализации внутренней и внешней политики западных стран, направленной на сохранение мирового господства для обеспечения доминирования в сфере производства и потребления, в том числе в области контроля за источниками сырьевых ресурсов. В качестве инструментов стратегического планирования используются специальные программы экономической и гуманитарной помощи странам-экспортерам ресурсов, а также образовательные и исследовательские проекты с предоставлением кредитов и грантов. Тем самым развитые страны стремятся создать условия для реализации своих национальных политических и экономических интересов. Одновременно происходит планомерное наращивание военного потенциала, включая создание новых и перевооружение действующих военных баз, в регионах мира, имеющих стратегическое природно-ресурсное и выгодное транспортно-географическое положение.

В России стратегические приоритеты национальной политики всегда были ориентированы на выявление и использование внутренних источников экономического роста, социального, научнотехнического, оборонного развития. Занимая ведущее место в мире по запасам большинства полезных ископаемых, лесных и водных ресурсов, Россия потенциально независима от конъюнктуры мирового рынка сырьевых ресурсов. В результате окончания «холодной войны» Россия приобрела выгодное геополитическое положение, получила возможность экономического и политического сотрудничества с зарубежными странами различной геополитической ориентации. В этих условиях возникают объективные мотивации для повышения конкурентоспособности России на международной арене, защиты национальных интересов, укрепления государственности, наращивания экономического, оборонного и духовного потенциалов. Такие тенденции в устойчивом развитии и укреплении военно-политического потенциала России противоречат устремлениям западных стран по сохранению ее в качестве сырьевого придатка для мирового хозяйства [3, 8].

В отношении Российской Федерации как глобальному конкуренту происходит сближение (конвергенция) интересов западных стран, стремящихся получить выгоду от использования российских сырьевых ресурсов (большую чем страна-владелец) и ограничить доступ к технологиям, ресурсам, компетенциям, чтобы затормозить инновационное развитие российского государства и общества.

Становление стратегического планирования в России было изначально мотивировано двумя объективными факторами: диспропорцией в развитии производительных сил с концентрацией промышленности в центральных регионах страны и сосредоточением ресурсной базы в труднодоступных районах Урала, Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера, а также неравномерным региональным развитием, при котором регионы-лидеры значительно опережали в развитии отсталые регионы (показатели социально-экономического развития различались в десятки и сотни раз). Эти диспропорции в пространственном развитии производительных сил и в уровне социально-экономического развития российских регионов, по нашим данным, существовали всегда – с конца XIX века по настоящее время [5].

Особенности географического положения России, исторического развития, постоянные внешние военно-политические посягательства на ее территорию обусловливали необходимость средне-и долгосрочного государственного планирования хозяйственного освоения богатых ресурсами периферийных регионов, создания оборонного потенциала на западных и восточных рубежах. Это были Столыпинская реформа в сельском хозяйстве и строительство Транссибирской железнодорожной магистрали в царской России, План ГОЭЛРО по электрофикации страны, пятилетние государственные планы по послевоенному восстановлению и развитию народного хозяйства в СССР [2].

В странах с рыночной экономикой среднесрочное стратегическое планирование на государственном уровне появилось позднее, чем в царской и советской России, и было связано с преодолением в США Великой депрессии в 1930-годах и послевоенного восстановления экономики Западной Европы в 1950-годах, когда требовалась мобилизационная роль государственных институтов в решении общенациональных проблем.

В СССР и многих других странах социалистической ориентации, долгосрочное планирование осуществлялось на уровне высшего руководства, имело директивный характер и предусматривало перенесение текущих тенденций на будущее развитие. Директивный порядок проявлялся в формировании пятилетних планов социально-экономического развития, в которых определялась динамика показателей будущего развития без оценки рисков и угроз, свойственных рыночным условиям и глобальной конкуренции. Решающими факторами в реализации планов и программ в советский период были трудовые, финансовые и материально-технические ресурсы, использование которых регулировалось в масштабах всей страны.

Советский опыт стратегического планирования отчасти является актуальным в современных условиях, особенно когда требуются мобилизация сил и средств, их локализация на приоритетных направлениях развития для реализации национальных проектов. Заслуживают внимания практики 1970—1980-х годов по разработке, согласованию и утверждению плановых и программных документов синхронно во всех отраслях народного хозяйства в течение периода в 1,5–2 года до начала реализации, а также определение в отраслевых программах всех этапов жизненного цикла реализуемых проектов.

В условиях быстро меняющегося, развивающегося и полного противоречий окружающего мира объективной необходимостью становится выстраивание системы стратегического планирования на основе выявления и оценки множества вызовов, рисков, проблем, угроз и обусловливающих их факторов. В условиях формирования открытого общества и рыночных отношений изменились критерии рациональности и эффективности государственного управления. Вместо достижения экономического эффекта в масштабах всей страны, как приоритета в социалистическом развитии хозяйства, в рыночных условиях на первый план выступают удовлетворение рыночного спроса и обеспечение конкурентоспособности отраслей и предприятий производственной и непроизводственной сферы.

В современных условиях стратегическое планирование направлено на выработку адекватных адаптивных механизмов реагирования на изменение внешней и внутренней институциональной среды для обеспечения сбалансированного устойчивого социального, экономического, демографического, культурного, экологического, оборонного развития страны в увязке с определением системы мер по заблаговременному выявлению и предотвращению возможного ущерба национальным интересам от действий стран-конкурентов.

По нашему мнению, в настоящее время в России происходит смена парадигмы стратегического планирования (в странах Запада этот процесс уже завершен). Стратегическое планирование в прошлом имело директивный характер, при котором текущие тенденции переносились на будущее развитие. В современных условиях стратегическое планирование имеет, по нашему определению, прогрессивно-циклический адаптивный характер (рисунок 1).

Прогрессивно-циклический адаптивный подход к стратегическому планированию заключается в последовательном осуществлении процедур стратегического анализа, целеполагания, прогнозирования, планирования, программирования, мониторинга и корректировки документов стратегического планирования, исходя из возможностей национальных экономик адаптироваться к изменению внешней и внутренней институциональной среды (рисунок 2).

Рис. 1. Смена парадигмы стратегического планирования

Рис. 2. Концептуальная схема прогрессивно-циклического адаптивного стратегического планирования

Ключевое значение в концептуальной схеме прогрессивно-циклического адаптивного стратегического планирования, по нашему мнению, имеет анализ объективных глобальных процессов в развитии общества, природы, техносферы. Анализ объективных глобальных процессов является исходным компонентом стратегического планирования. Изучение глобальных процессов необходимо для выработки внешней и внутренней политики государства на основе объективной оценки процессов и событий, происходящих в окружающем мире. На планете Земля в целом, биосфере, сообществе государств и народов происходят объективные глобальные процессы, которые влияют на внешнюю и внутреннюю политику российского государства и поведение граждан. Это: изменение климата, истощение природных ресурсов, уменьшение биологического разнообразия, рост населения в мире, миграция населения, неравномерное развитие стран и регионов, процессы формирования полицентричного мироустройства, рост глобальной и региональной нестабильности, глобализация экономики и усиление конкуренции между развитыми и развивающимися странами, смена технологических укладов в сфере материального производства, экономические кризисы и др.

В условиях перехода и становления рыночной экономики в России ее национальная система стратегического планирования приобрела многоуровневый характер в связи разделением видов собственности и полномочий федеральных, региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Общее количество документов стратегического планирования уже составляет от 40 до 57 тысяч единиц (по разным экспертным оценкам).

В настоящее время система стратегического планирования в Российской Федерации отлажена только на уровне решения ведомственных задач. В значительной степени этому способствовало использование зарубежной практики «индикативного» стратегического планирования и проведенное в 2000-х годах реформирование бюджетной системы. Не решенными остаются межведомственные и межуровневые стратегические задачи. Неполное решение межведомственных и межуровневых задач не согласуется с заявленными стратегическими целями и может быть объяснено тем, что, во-первых, в ходе реализации комплексные задачи распадаются на отдельные компоненты, которые выборочно реализуются (с учетом имеющихся полномочий и ресурсов) в рамках государственных, муниципальных и корпоративных программ; во-вторых в ходе реализации всегда выявляются новые непредвиденные обстоятельства, связанные с проявлением множества ранее не учтенных факторов или недостатком финансовых ресурсов.

В действующей многоуровневой системе стратегического планирования представлены две разнонаправленные тенденции:

– первая тенденция заключается в стремлении к комплексности (интегрированию) стратегического процесса, когда участники стратегического планирования вырабатывают единые принципы, стратегические национальные приоритеты, цели, задачи и методы решения проблем и нейтрализации угроз;

– вторая тенденция проявляется в виде процесса автономизации, когда участники стратегического процесса стремятся к достижению собственных интересов и самостоятельному решению стратегических задач в соответствии с имеющимися полномочиями.

В этих условиях, по нашему мнению, для Российской Федерации актуальными являются следующие направления совершенствования стратегического планирования:

– приоритизация деятельности субъектов стратегического планирования с учетом реальных располагаемых ресурсов с целью мобилизации сил и средств для достижения конечных общественно значимых результатов деятельности;

– переход от отраслевого к интегральному (межведомственному, межуровневому) стратегическому планированию для достижения технологических прорывов, обеспечения межотраслевой диффузии креативных технологий, без которых невозможен переход к шестому технологическому укладу;

– усиление роли федерального центра в прогнозировании сбалансированного пространственного развития с учетом масштабов страны, исторически сложившегося неравномерного развития российских регионов, разнообразия природно-климатических, транспортно-географических и пространственно-ресурсных особенностей;

– внедрение цифровых технологий в системе стратегического планирования для повышения эффективности и результативности государственного и муниципального управления, в том числе для уменьшения бумажного документооборота.

Автор считает не целесообразным автоматически копировать и тиражировать иностранный опыт стратегического планирования в России вследствие того, что действующие системы стратегического планирования в России и странах Запада отличаются целевой направленностью и другими особенностями:

– российская политика направлена на обеспечение устойчивого развития и национальной безопасности с опорой на собственный ресурсно-хозяйственный потенциал;

– политика западных стран ориентирована на сохранение мирового доминирования и глобального контроля за использованием сырьевых ресурсов и развитием мировых рынков;

– российская система стратегического планирования имеет централизованный характер, так как основные финансовые ресурсы находятся под управлением государства, в результате чего государственные институты в реальных условиях могут оперативно реагировать на глобальные вызовы и осуществлять своевременную и адекватную государственную поддержку населения и бизнеса;

– западная система стратегического планирования имеет демократический инерционный характер, предусматривает участие в выработке национальных приоритетов государственных учреждений и институтов гражданского общества, поэтому участники стратегического процесса мотивированы к лоббированию частных интересов;

– в российской практике стратегического планирования сохраняется и по ряду направлений доминирует отраслевой подход, в бюджетном процессе по отдельным секторам сохраняется принцип «управление затратами», реализации принципа «управление результатами» препятствуют низкий профессиональный уровень управленческих работников, рост нецелевых расходов, коррупция, в российских регионах отмечается дублирование выполнения регулятивных функций ведомственными подразделениями федеральных и региональных органов исполнительной власти;

– в западной практике стратегического планирования регулятивные функции разделены на федеральном и региональном уровнях, интегрированное управление и планирование осуществляется на уровне решения трансграничных, общенациональных проблем, методы и механизмы реализации национальных приоритетов вырабатываются на местном (муниципальном) уровне исходя из интересов поместных общин.

Из обзора научных публикаций следует, что в исследовательском процессе основное внимание уделяется анализу объектов и методов стратегического планирования, внешних и внутренних условий и факторов, влияющих на стратегический процесс. Действующие (реализуемые) документы стратегического планирования и нормативные положения, в соответствии с которыми они разрабатываются и реализуются, остаются, как правило, за рамками научного анализа. В этих условиях, соответственно, имеющиеся дефекты стратегического планирования, причины неэффективного управления и регулирования, недостатки в реализации стратегических национальных приоритетов и конкретных мероприятий остаются без должного внимания со стороны научного и экспертного сообщества и не получают объективной оценки.

Анализ правовых и методических документов в области стратегического планирования показывает отсутствие нормативной дефиниции «дефект стратегического планирования». Такие дефекты могут быть обнаружены практически в любом документе стратегического планирования и связаны с объективными ограничениями (временными, тематическими, пространственными, правовыми, финансовыми и пр.). Во многих случаях они обусловлены недостатком знаний о факторах внешней среды. Однако описания таких ограничений в документах стратегического планирования практически отсутствуют.

Проблемы, риски, угрозы и обусловливающие их факторы рассматриваются только в заданных областях деятельности (в рамках выбранных стратегических приоритетов) и их социально-экономические, демографические или экологические последствия не анализируются в смежных областях в рамках одной стратегии или программы. Имеют место разрывы в стратегическом планировании из-за разделения полномочий государственных и муниципальных органов исполнительной власти разных уровней. При разрывах в стратегическом планировании трудно реализовать основные нормативные (установленные законодательством) принципы стратегического планирования – согласованности, сбалансированности, преемственности документов стратегического планирования разных уровней. Трудно оценить конечные общественно значимые результаты деятельности в масштабах всей страны, учитывая, что документы стратегического планирования разных уровней разрабатываются и реализуются разными субъектами стратегического планирования.

Многие стратегии, программы и планы становятся дефектными из-за отсутствия полного и непротиворечивого анализа причин и следствий анализируемых проблем устойчивого развития, рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности, то есть отсутствия правильно построенных причинно-следственных моделей стратегического процесса.

Суть причинно-следственного подхода в стратегическом процессе, по мнению автора, заключается в проведении трех процедур:

1) полный и согласованный учет факторов, влияющих на формирование проблем устойчивого развития, рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности на федеральном, отраслевом, региональном и муниципальном уровнях;

2) установление взаимосвязи и синергии факторов для идентификации каждой проблемы (угрозы); 3) дифференцированный, согласованный, непротиворечивый и адекватный выбор методов решения проблем и устранения угроз с учетом разнообразия образующих проблемы и угрозы факторов и характера их проявления на соответствующих уровнях [9].

Теоретическая модель «причина и следствие» имеет широкое распространение в стратегическом менеджменте, но она не находит применения при формировании документов стратегического планирования разных уровней [6, 7].

Суть теоретической модели «причина и следствие» заключается в установлении и сопоставлении двух переменных составляющих:

1) множества факторов, которые являются причинами соответствующих социально-экономических, производственных, политических, экологических или иных процессов; 2) результата взаимодействия этих факторов, которые рассматриваются в стратегическом процессе в качестве вызовов, проблем, рисков или угроз и которые требуется устранить для нормального, позитивного развития процессов [10].

Попытки адаптации теоретической модели к стратегическому процессу, которые реализуются в теоретико-методологических исследованиях и в практике стратегического планирования, сводятся к следующим процедурам: 1) минимизации числа анализируемых факторов путем их группирования и ранжирования (приоритизации) для выявления проблем (угроз) и их решения (устранения) путем определения приоритетных направлений деятельности (политики);

2) разделение факторов внутренней и внешней среды и установление их логических межуровневых связей путем разделения внутренней и внешней политики и механизмов их практической реализации. По этим двум направлениям проводится дискуссия в экспертном сообществе. При этом конкретного алгоритма организации всего стратегического процесса не предлагается.

Ошибочность в построении сложной многоуровневой модели стратегического планирования заключается в том, что в полном его цикле трудно увязать все условия и факторы, учитываемые на этапах целеполагания, прогнозирования, планирования, программирования и реализации, так как в рамках этих этапов решаются разные задачи и принимаются разные управленческие решения, которые предусматривают приспособление деятельности субъектов планирования к реальным условиям, анализируемых в каждом этапе.

Процедура причинно-следственного анализа проблем, рисков, угроз и обусловливающих их факторов в стратегическом планировании, в законотворческом процессе заключается в том, чтобы без привлечения статистических данных проследить взаимосвязь принимаемых политических решений, регулятивных действий и конечных результатов деятельности посредством учета цепочки взаимодействующих факторов, характеризующих управленческую и регулятивную деятельность органов государственной власти и муниципального управления, работу отраслей и секторов хозяйства, состояние социально-экономических и иных систем, качество жизни людей, уровень из защищенности от неблагоприятных и опасных процессов.

Формирование модели причинно-следственного анализа, адаптированной к многоуровневому прогрессивно-циклическому процессу стратегического планирования, является актуальной научно-прикладной задачей.

В настоящее время в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1] отсутствуют нормы, определяющие процедуры идентификации проблем для устойчивого развития, рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности. По нашему мнению, причинно-следственный подход может стать эффективным способом научного обоснования проблем, рисков и угроз.