Читать книгу: «Разработка системы стратегического планирования и ее интеграция в систему государственного управления», страница 2

– в-шестых, проводится оценка качества полученных результатов сравнительного комплексного анализа выбранных документов стратегического планирования в области национальной безопасности и степень верификации перечня стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на исследуемый период.

Выявление в исследуемых документах стратегического планирования в области национальной безопасности их базовых параметров (имеется в виду СЭ и их КЭ) осуществляется с использованием методов структурно-морфологического анализа⁶.

Основу приведенного общего замысла методологии сравнительного комплексного анализа документов стратегического планирования в области национальной безопасности составляют следующие базовые гипотезы:

1) гипотеза А, в которой предполагается, что перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу, составленный для стран, имеющих аутентичный вектор устойчивого развития⁷, является инвариантным по отношению к стране-аналогу, т. е. перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу верифицирован в пределах соответствующего кластера стран;

2) гипотеза В, в которой предполагается, что перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу, составленный для стран, принадлежащих разным кластерам, но имеющих в целом совпадающий вектор устойчивого развития, является для них общим, т. е. перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу верифицирован по основанию стратегических национальных интересов Российской Федерации;

3) гипотеза С, которая предполагает, что перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу, составленный для стран, принадлежащих к разным кластерам и имеющих разнонаправленный по отношению к России вектор устойчивого развития, имеет упреждающий характер в рамках партнерских отношений, т. е. перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу верифицирован по основанию геополитических национальных интересов Российской Федерации.

Методология сравнительного комплексного анализа документов стратегического планирования в области национальной безопасности опирается на ключевое предположение о том, что если уровень декомпозиции базового документа стратегического планирования на СЭ и их КЭ конечен (т. е. они структурно, морфологически и семантически неделимые), тогда гипотезы А, В, С методологически верны.

Сравнительный анализ стратегий предполагают разработку и реализацию набора ключевых методические процедуры, правил и норм, содержание которых заключаются в следующем:

– во-первых, эффективность сравнительного анализа стратегий в полной мере зависит от точности и обоснованности выбора основания для сравнения (в частности, это содержание стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу);

– во-вторых, сравнительный анализ стратегий должен проводиться исключительно на совпадающем горизонте стратегического планирования;

– в-третьих, в рамках сравнительного анализа стратегий необходимо соотносить их соответствующие качественно-количественные параметры согласно принятым методическим процедурам, правилам и нормам;

– в-четвертых, условия и вектор развития соответствующих государств считаются доминирующими;

– в-пятых, сравнительный анализ стратегий соответствующих государств с разнонаправленным вектором развития целесообразно выполнять, исходя из результатов стратегического прогноза, в так называемой «нулевой» точке, в которой пересекаются векторы развития на горизонтах их стратегического планирования.

Практическим выходом предлагаемой методологии является формирование исходных параметров «Атласа угроз национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочную перспективу».

«Атлас угроз национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочную перспективу» представляется целесообразным структурировать в параметрах «стратегические национальные приоритеты – угрозы национальной безопасности».

При этом для оценки характера угроз национальной безопасности можно принять следующую градацию – «прямая», «косвенная», «открытая», «потенциальная», а для потенциальной угрозы национальной безопасности определить горизонт возможности ее проявления – «среднесрочная перспектива» и «долгосрочная перспектива».

Атлас формируется по результатам стратегического сравнительного анализа документов стратегического планирования в рамках двустороннего сопоставления Российская Федерация – «страна-интересант», которое дополняется результатами соответствующего сравнительного анализа геополитического и геостратегического (блокового) характера.

Атлас может быть использован для объективного выявления относительного уровня конкурентоспособности, стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу в рамках деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и аппарата Совета Безопасности Российской Федерации.

Таким образом, методологическая функция сравнительного комплексного анализа документов стратегического планирования в области национальной безопасности ориентирует на выбор средств, т. е. приемов, способов, подходов, методов и последовательности их использования в интересах решения задачи разработки верифицированного перечня стратегических рисков устойчивого социальноэкономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу на долгосрочную перспективу.

Литература

1. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г.№ 683).

2. Основы государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности на период до 2020 года (утверждены Президентом Российской Федерации от 24 июля 2013 г. № Пр-1753).

3. Беляев И. И., Булавин А. В. Основы стратегирования в области национальной безопасности. Новый подход к сравнительному анализу. М.: Кнорус, 2018.

4. Жинкина И. Ю. Стратегическое мышление США // США-Кана-да: экономика, политика и культура. 2002. № 3. С. 78–85.

5. Беляев И. И. Предпосылки к формированию комплексной системы международной информационной безопасности // Вестник Совета Безопасности Российской Федерации. 2013. № 6 (29). С. 38–43.

6. Беляев И. И. О формировании нового облика системы международной информационной безопасности // Сборник материалов VII-го Международного форума «Партнерство государства, бизнеса и гражданского общества при обеспечении международной информационной безопасности» (Гармиш-Партенкирхен, Германия). 22 апреля 2013.

7. Беляев И. И. Об основах государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности на период до 2020 года // Материалы заседания двусторонней рабочей группы по вопросам угроз в сфере использования информационно-коммуникационных технологий и самим информационно-коммуникационным технологиям в контексте международной безопасности (в рамках Российско-Американской президентской комиссии) (Вашингтон, США). 21 ноября 2013.

Формирование программ научных исследований в области стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения экономической безопасности

В. В. Воронин, И. С. Бобрышев, Н. В. Ерина

Система стратегического планирования обеспечена основными нормативными правовыми актами и научно-методическими рекомендациями, разработанными и введенными в практику государственного управления после принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». По состоянию на конец марта 2019 года в Государственном реестре документов стратегического планирования зарегистрировано более 63 тыс. документов федерального, регионального и муниципального уровня.

Тем не менее, в базовых документах стратегического планирования, принятых в последнее время Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, содержатся прямые указания на основные тематические направления прикладных исследований в интересах совершенствования системы стратегического планирования. В частности, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [1] поставлена задача по формированию системы фундаментальных и прикладных научных исследований и ее государственная поддержка в интересах организационно-научного обеспечения реализации стратегических национальных приоритетов, совершенствования системы государственного управления на принципах стратегического планирования.

На первом этапе реализации Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года [2] предусмотрена разработка и реализация мер организационного, нормативно-правового и методического характера в целях обеспечения экономической безопасности, включая совершенствование механизмов мониторинга и оценки ее состояния.

В рамках реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года [3] предусматривается развитие инфраструктуры стратегического планирования и проектной деятельности на федеральном и региональном уровнях, формирование федеральной системы управления рисками в сфере экономической безопасности, создание практических механизмов мониторинга достижения целей и задач национальных и федеральных проектов.

Таким образом, акцент научно-методического сопровождения системы стратегического планирования как механизма государственного управления смещается в сторону формирования и внедрения унифицированных алгоритмов анализа огромного массива сведений, содержащихся в документах стратегического планирования, широкого использования программно-математических средств имитационного моделирования динамики сложных социально-экономических систем, методик оценки состояния отраслей экономики и социальных сфер и принятия управленческих решений по выбору оптимальных сценариев развития, преодоления выявленных рисков и угроз.

В этой связи представляется целесообразным усилить механизмы формирования тематики фундаментальных и прикладных научных исследований в области экономики и государственного управления, создающих научно-методологическую среду цифровой экономики, нормативно-правовую базу широкого использования алгоритмов «больших данных» и технологий искусственного интеллекта в системе стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. Очевидно, что тематика исследований имеет междисциплинарный характер с ориентацией на практические результаты и на широкое использование IT-технологий, что указывает на системные изменения в организации научных исследований, на повышение требовательности заказчиков к их результатам.

В целях повышения эффективности взаимодействия между органами государственного управления и научно-экспертным сообществом при формировании комплексных программ научных исследований в области стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения экономической безопасности предлагается установить соответствующий понятийный аппарат, а также сформировать функциональные критерии, отражающие интересы и требования системы государственного управления к тематике, целевому назначению и ожидаемым результатам указанных научно-исследовательских работ и услуг.

Прежде чем приступить к формированию указанных функциональных критериев, целесообразно определить термин «государственные нужды в области научных исследований», который до настоящего времени не имеет строгого правового толкования.

Собственно, правовая неопределенность в отношении указанного термина связана с практическим опытом реализации федеральных целевых программ. Как известно, программные мероприятия ФЦП предполагают значительные объемы бюджетного софинансирования поисковых и прикладных НИОКР по развитию научно-технологического задела и национальной технологической базы, разработке и модернизации сложной наукоемкой продукции. Однако в последующем эта продукция производится юридическими лицами различной имущественной и правовой формы и реализуется на внешнем и внутреннем рынке с целью извлечения прибыли. То есть бюджетное финансирование указанных НИОКР имеет характер государственной поддержки отраслевых предприятий по созданию образцов высокотехнологичной техники с продолжительными сроками разработки, испытаний и продвижения на рынке.

Тем не менее Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» установлено, что реализация федеральных целевых программ является одним из видов обеспечения государственных нужд. Соответственно, в общественном сознании и деловом документообороте твердо закрепилось представление, что все НИОКР, финансируемые из средств федерального бюджета как в рамках реализации ФЦП или иных программно-целевых инструментов относятся к категории «государственные нужды».

В целях эффективного решения задач научно-методического сопровождения системы стратегического планирования как механизма государственного управления полагаем целесообразным установить следующее определение: «Государственные нужды в области научных исследований – это результаты поисковых и прикладных исследований, финансируемых из средств федерального или регионального бюджета, ожидаемые и используемые органами государственной власти в целях непосредственного совершенствования механизмов и решения задач государственного управления в сфере компетенции, закрепленной в соответствии с правоустанавливающими актами, на принципах стратегического планирования».

Как следствие, функциональные критерии к формированию тематического перечня поисковых и прикладных научных исследований в области экономики и государственного управления состоят в том, чтобы:

– тематика и содержание прикладных научных исследований прямо соответствовали ключевым задачам совершенствования механизмов государственного управления, установленным базовыми документами стратегического планирования;

– техническое задание, механизм выполнения и результаты научно-исследовательских работ непосредственно обеспечивали государственные нужды в сфере компетенции органа государственной власти – заказчика работ;

– результаты научных исследований представляли совокупность новых знаний и практически важных сведений по теме НИР, а также необходимый и достаточный перечень средств и рекомендаций по оперативному использованию результатов в практической деятельности заказчика работ.

Идеальным вариантом взаимодействия заказчика и исполнителя научно-исследовательской работы в процессе приемо-сдаточных процедур – это готовность закрепить основные результаты НИР в формате плана («дорожной» карты) мероприятий по их внедрению в деятельности заказчика работ, при подготовке которого будут выявлены и предотвращены возможные внедренческие риски.

Возможной иллюстрацией применения описанных выше подходов к формированию перечня научных исследований, непосредственно направленных на обеспечение государственных нужд, может быть формирование федеральной системы управления рисками в области экономической безопасности Российской Федерации (далее – ФСУР).

Указом Президента Российской Федерации установлено, что субъектами ФСУР являются федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, государственные корпорации, компании и иные отраслевые организации, которые осуществляют деятельность по решению функциональных задач ФСУР в соответствии с компетенцией и полномочиями, закрепленными в их правоустанавливающих документах.

Как представляется, основным инструментом непрерывного мониторинга и анализа состояния отраслей экономики и социальных сфер в рамках компетенции субъектов ФСУР являются программные комплексы имитационного моделирования [4], которые содержат:

– блок представления основных факторов и компонентов обеспечения экономической безопасности в отрасли экономики, характеризуемых количественными показателями (предметное поле факторной модели);

– структурированную модель внешнего воздействия на блок основных факторов, содержащую систему оцифрованных связей и потенциалов взаимодействия для выявления наиболее существенных уровней реагирования предметного поля на внешнее воздействие;

– комфортный интерфейс взаимодействия с моделью, формирующий возможные сценарии динамики экономической безопасности под влиянием различных событий и количественную оценку значений показателей состояния экономической безопасности (см. блок-схему на рисунке 1).

При этом значения показателей устанавливаются по состоянию на начало календарного года, приводятся к относительным величинам с нормировкой на отрезке от нуля до единицы. Потенциалы связей между факторами (элементами) предметного поля определяются на основе коэффициентов парных корреляций, установленных по материалам статистических наблюдений, что обеспечивает их абсолютную объективность. Сбалансированная оцифрованная факторная модель визуально представляет собой трехмерную диаграмму, характеризующую исходное состояние предметного поля.

Процесс имитационного моделирования состоит в анализе изменений рельефа предметного поля под внешним воздействием, выявлении наиболее уязвимых элементов предметного поля, интерпретации выявленных «болевых» ситуаций и поиске позитивных воздействий, возвращающих модель в исходное состояние. Этапы имитационного моделирования и последовательность операций взаимодействия с моделью включают:

– оцифровку внешнего события (ряда событий), реально происходящих или потенциально возможных, и ввод внешнего возмущения в имитационную модель с помощью интерфейса взаимодействия;

– анализ изменений рельефа предметного поля относительно исходного сбалансированного состояния, выявление факторов, наиболее подверженных воздействию;

– количественная оценка индивидуальных отклонений значений факторов от начального состояния (интегральная оценка возмущения рельефа предметного поля в целом, характеризующая изменение состояния области моделирования);

Рис. 1. Блок-схема структурирования внешнего воздействия и интерфейс имитационной факторной модели состояния экономической безопасности

– оцифровка и ввод с помощью интерфейса позитивных воздействий (мер государственной политики), направленных на снижение возмущенного состояния предметного поля, на введение значений факторов предметного поля в приемлемые рамки;

– экспертный анализ итогов негативного и позитивного воздействия с целью формулировки основных рисков и мер государственной политики по их парированию (обратный процесс от оцифрованных показателей к выработке управленческих решений).

Приведенное описание программного комплекса и механизма имитационного моделирования в целом отражает методологию экспертного анализа больших массивов данных статистического наблюдения в целях выявления негативных тенденций, критических связей между событиями и факторами, выработки рекомендаций по их парированию. Использованием IT-технологий позволяет существенно (на один – два порядка) расширить число учитываемых факторов, обеспечить объективность и полноту анализа, оперативность в выработке управленческих решений по парированию выявленных негативных тенденций, угроз и рисков.

При этом со всей очевидностью следует отметить изменение роли и места эксперта как человеческого фактора научного исследования – от непосредственного анализа информационных массивов к исследованиям, обеспечивающим функционирование имитационной модели как инструмента государственного управления, включая:

– формирование состава, информационного наполнения и актуализации блока представления основных факторов и компонентов;

– выработка функциональных критериев интерпретации события как внешнего по отношению к предметному полю воздействия, создание практических механизмов и регламентов оцифровки реальных событий, структурирование внешнего воздействия на предметное поле имитационной модели;

– создание методик оптимизации позитивного воздействия, обеспечивающего сбалансированное состояние предметного поля, и регламентов его экспертной интерпретации в терминах управленческих решений.

Соответствующий перечень тематических направлений научных исследований, ориентированных на обеспечение государственных нужд при разработке проблемно-ориентированного инструментария имитационного моделирования в рамках ФСУР, включает:

– практические рекомендации по формированию необходимой и достаточной совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых факторов, объектов и субъектов динамической факторной модели, характеризующих с достаточной полнотой состояние экономической безопасности по отраслям экономики, социальным сферам, субъектам Российской Федерации, корпоративным сегментам ФСУР);

– развитие и адаптация методов математического моделирования факторов, угроз и рисков, в том числе имеющих количественно неформализуемый характер, в контексте формирования имитационных моделей отраслей экономики и социальных сфер;

– разработка методик, механизмов и регламентов экспертного анализа результатов имитационного моделирования в контексте формирования мер государственной политики по их преодолению;

– формирование необходимой и достаточной совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых динамических имитационных моделей оценки состояния экономической безопасности (в контексте отдельных отраслевых и региональных субъектов ФСУР, по предварительной оценке – около 150 моделей);

– формирование основ и рекомендаций по содержанию федерального стандарта готовности субъектов экономической деятельности к стратегическим вызовам, внезапно возникающим угрозам и рискам в сфере экономической безопасности.

Следует подчеркнуть, что формирование перечня научных исследований в обеспечение создания ФСУР так или иначе связано с формированием комплексных творческих коллективов, участники которых обладают необходимыми междисциплинарными компетенциями, знаниями и практическими навыками деятельности в конкретных отраслях экономики, социальных сферах и областях национальной безопасности. Так или иначе актуальный характер приобретает проблема формирования профильной научной школы, ориентированной на научно-методическое сопровождение системы государственного и корпоративного управления в области экономической безопасности.

Собственно, аналогичные подходы, принципы и механизмы следует использовать при формировании программ и перечней научных исследований, ориентированных на обеспечение государственных нужд в соответствии с целями и задачами, установленными в базовых документах стратегического планирования.