Читать книгу: «Воздушное право»

© ООО «Юстицинформ», 2019

Список сокращений

АБ авиационная безопасность

АНВ акт незаконного вмешательства

АОН авиация общего назначения

АП авиационное происшествие

АТ авиационная техника

БАС беспилотная авиационная система

БПЛА беспилотный летательный аппарат

ВК РФ Воздушный кодекс Российской Федерации

ВС воздушное судно

ВПР высота принятия решения

ВТ воздушный транспорт

ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации

ГосПБП Государственная программа по безопасности полетов

ГСГА Государственная служба гражданской авиации

ДВТ Департамент воздушного транспорта

ЕК Евроконтроль

ЕК ГА Европейская конференция гражданской авиации

ЕС ОрВД Единая система организации воздушного движения

КоАП Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

ЛЭ летная эксплуатация

МАК Межгосударственный авиационный комитет

МАО Международные авиационные организации

МВЛ местная воздушная линия

МВП международное воздушное право

МВС международное воздушное сообщение

МГА Министерство гражданской авиации

МРОТ минимальный размер оплаты труда

ООН Организация Объединённых наций

ОрВД организация воздушного движения

ПВП правила визуальных полетов

ППП правила полетов по приборам

РЛЭ руководство по летной эксплуатации

РУБП руководство по управлению безопасностью полетов

САБ служба авиационной безопасности

СЛГ сертификат летной годности

СПЗ специальные права заимствования

СУБП система управления безопасностью полетов

СЭ сертификат эксплуатанта

ТБ транспортная безопасность

ТК РФ Трудовой кодекс Российской Федерации

ТО техническое обслуживание

УВД управление воздушным движением

УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерации

УТБ Управление транспортной безопасности

ФАВТ Федеральное агентство воздушного транспорта

ФСНСТ Федеральная служба по надзору в сфере транспорта

ФАП Федеральные авиационные правила

ФП ИВП Федеральные правила использования воздушного пространства

IATA International Air Transport Association – Международная ассоциация воздушного транспорта

ICAO International Civil Aviation Organization – Международная организация гражданской авиации

NOTAM Notice To Airmen – информация об изменениях в правилах проведения и обеспечения полетов и аэронавигационной информации

PANS Procedures for Air Navigation Services – правила аэронавигационного обслуживания

SARPS Standards and Recommended Practices – Стандарты и Рекомендуемая практика

SUPPS Supplementary Procedures – дополнительные региональные правила

Введение

Развитие гражданской авиации в России, появление новых сфер ее применения вызвало необходимость создания адекватной системы воздушного права с детальной регламентации всех сторон ее деятельности.

Формирование нормативно-правовой базы требует соблюдения общего концептуального соотношения вновь вводимых правовых норм с уже действующим законодательством, с национальной и международной практикой его применения.

Знание особенностей правового регулирования использования воздушного пространства Российской Федерации, деятельности гражданской авиации, а также юридической ответственности за правонарушения на воздушном транспорте позволяет специалистам гражданской авиации успешно решать профессиональные задачи и служит гарантией обеспечения законности и правопорядка в гражданской авиации.

Основой высокого уровня профессионализма, необходимого для осуществления авиационной деятельности в современных условиях, является качественная подготовка специалистов, учитывающая быстроизменяющиеся тенденции развития гражданской авиации. Важно отметить, что преподавание правовых дисциплин является составной частью подготовки специалиста в любой сфере деятельности, в т. ч. и в области гражданской авиации.

Целью изучения дисциплины «Воздушное право» является формирование у обучающихся знаний и современного представления о развитии воздушного права, его основных правовых институтов. У обучающихся необходимо и важно сформировать правомерное поведение, направленное на соблюдение действующего воздушного законодательства, обучить авиационный персонал грамотному применению норм воздушного права, а также правильному толкованию действующего законодательства в данной сфере.

Тема 1
Основы правового обеспечения государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации

Одним из основных способов управления воздушным транспортом является правовое регулирование. Установление правовых норм определяется необходимостью упорядочить данную сферу человеческой деятельности, сделать ее максимально безопасной. Первоочередной задачей государства является определение правового режима воздушного пространства, своего суверенитета над ним, обеспечение безопасности полетов ВС, максимальной надежности авиационной техники, аэродромов, установление требований к лицам авиационного персонала, а с появлением новых сфер применения авиации – урегулирование коммерческой деятельности в области гражданской авиации.

1.1. Предмет и система воздушного права

Воздушное право – совокупность правовых норм, устанавливающих порядок использования воздушного пространства в целях авиации и эксплуатации воздушного транспорта. Воздушное право не является самостоятельной отраслью права, а представляет собой отрасль права, сочетающую в себе нормы нескольких отраслей права, которые регулируют различные по своему видовому содержанию общественные отношения: нормы конституционного права (суверенитет над воздушным пространством), нормы гражданского права (перевозки пассажиров, грузов), нормы административного права (порядок регистрации воздушных судов, аэродромов) и т. д.

Основанием объединения этих правовых норм в рамках воздушного права является специфика работы гражданской авиации, однако область применения авиации столь широка, что охватить все виды возможных правоотношений только с помощью норм воздушного права не представляется возможным. Поэтому воздушное право России тесным образом взаимодействует с другими отраслями единой системы права.

Предмет воздушного права составляют общественные отношения, возникающие при использовании воздушного пространства РФ и деятельности в области авиации. При этом к воздушному праву относятся лишь те общественные отношения, которые непосредственно связаны с деятельностью гражданской авиации.

В частности, воздушным правом регулируются отношения, связанные с выполнением полетов в воздушном пространстве, требования к экипажам и воздушным судам гражданской авиации, к аэродромам и аэропортам и т. д. Не относятся к воздушному праву отношения, возникающие в связи с полетами космических объектов через атмосферу при взлетах и посадках.

Как и любая отрасль права, воздушное право обладает своим методом правового регулирования, т. е. приемами и способами, с помощью которых регулируются отношения, составляющие его предмет. Так как в процесс правового регулирования отношений на воздушном транспорте вовлечены нормы других отраслей права, то и методы регулирования этих отношений заимствуются у других отраслей российского права.

Под системой той или иной отрасли права понимается совокупность отдельных институтов, составляющих содержание данной отрасли. Правовой институт – это законодательно обособленная совокупность правовых норм, обеспечивающих комплексное регулирование определенной группы взаимосвязанных правоотношений.

Воздушное право представляет собой стройную систему правовых институтов, органически связанных друг с другом. Законодательной основой формирования системы воздушного права его основных институтов является Воздушный кодекс (ВК) РФ, в котором система воздушного права представлена следующим образом:

Глава I. Общие положения, определяющие исходные принципы, предмет и сферу применения воздушного законодательства.

Глава II. Государственное регулирование использования воздушного пространства.

Глава III. Государственное регулирование деятельности в области авиации.

Глава IV. Государственный контроль за деятельностью в области авиации.

Глава V. Воздушные суда.

Глава VI. Аэродромы, аэропорты и объекты единой системы организации воздушного движения.

Глава VII. Авиационный персонал.

Глава VIII. Экипаж воздушного судна.

Глава IX. Авиационные предприятия.

Глава X. Полеты воздушных судов.

Глава XI. Международные полеты воздушных судов.

Глава XII. Авиационная безопасность.

Глава XIII. Поиск и спасание.

Глава XIV. Расследование авиационного происшествия или инцидента.

Глава XV. Воздушные перевозки.

Глава XVI. Авиационные работы.

Глава XVII. Ответственность перевозчика, эксплуатанта и грузоотправителя.

Современное российское право весьма сложно по своему содержанию, его система многофункциональна и неоднородна. Формирование науки воздушного права тесным образом связано с историей развития гражданской авиации, и оно подчиняет своему правовому воздействию широкий круг вопросов: функции и полномочия органов государственной власти в области авиации, порядок и условия допуска к использованию воздушного пространства авиационной техники, обеспечение безопасности полетов, деятельность аэродромов и аэропортов, коммерческих авиапредприятий, классификацию воздушных судов, их летную годность и т. д.

1.2. Источники воздушного права

Под источниками права понимаются способы закрепления и выражения правовых норм. Источники права – это внешние формы выражения юридических норм.

Различаются следующие основные источники (формы) права: нормативно-правовой акт, нормативный договор, судебная практика, правовой обычай.

Нормативно-правовой акт

Нормативно-правовой акт – акт, устанавливающий нормы права, вводящей их в действие, изменяющий либо отменяющий их. Нормативно-правовой акт являются основным источником современного права, в том числе российского. Нормативно-правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов государства или всенародным волеизъявлением (референдумом). Среди современных источников права нормативно-правовой акт занимает ведущее место. Он объединяет в себе общеобязательные правила поведения, которые создаются и охраняются государством. В отличие от других источников права, нормативные акты наиболее полно и оперативно отражают изменяющиеся потребности общественного развития, обеспечивают необходимую стабильность и эффективность правового регулирования. К их числу относятся законы и подзаконные акты.

Закон является одним из видов нормативно-правовых актов. Именно законы определяют основания принятия подзаконных нормативных правовых актов, их содержание и предмет регулирования, юридическую силу и виды подзаконных нормативных правовых актов. Закон, таким образом, является фундаментальным юридическим актом, служит базой, основой и ориентиром для правотворческой деятельности органов государственной власти.

Подзаконные нормативные акты многообразны и образуют сложную иерархическую систему. Подзаконный нормативный правовой акт – это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития. Юридическая сила подзаконных актов, сфера их действия (по территории, по лицам, по предмету) зависят от государственного органа, издавшего акт, в государственном аппарате – от его компетенции.

Среди подзаконных нормативных актов федерального уровня наивысшей юридической силой обладают указы Президента РФ.

Это вытекает из его конституционного статуса главы государства. Следующим по юридической силе видом подзаконных нормативных актов являются постановления Правительства РФ, которые носят общегосударственный характер. Примерно каждый третий федеральный закон содержит поручение Правительству разработать «в свое исполнение» те или иные нормативные акты.

Согласно статье 115 Конституции РФ Правительство РФ издает также распоряжения. Акты Правительства РФ не могут противоречить федеральным законам и указам Президента РФ.

В Российской Федерации правом издания подзаконных нормативных актов также наделены исполнительные органы субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления.

В системной реализации законов с помощью подзаконных нормативных правовых актов особое значение имеют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в области ГА (ведомственные акты). Эти акты издаются всеми полномочными органами, которые входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемой Президентом России на основании ч. 1 ст. 112 Конституции.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде: постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Акты, изданные в ином виде (например, директив и др.) не должны носить нормативный правовой характер.

Ведомственные акты могут издаваться только в случаях и пределах, предусмотренными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и положениями о соответствующих органах, определяющими компетенционные пределы деятельности указанных органов.

Так, в соответствии с п. 7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, ФСНСТ не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Установление пределов действия нормативно-правового акта предполагает установление его действия во времени, в пространстве и по кругу лиц (рис. 1).

Акты уполномоченного органа в области гражданской авиации по содержанию могут быть индивидуального применения и нормативного характера. Нормативные акты, подготовленные федеральными органами исполнительной власти, регулирующие права и свободы граждан, а также акты межведомственного характера, устанавливающие правовой статус организации подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр¹. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Изменения и дополнения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат регистрации в порядке, установленном Правилами.

Нормативный правовой акт, изданный федеральным органом исполнительной власти и признанный Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации»² в течение 10 дней. Порядок вступления нормативного правового акта в силу определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим его.

Краткая характеристика видов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти представлена в Приложении 1.

Нормативный договор

Нормативный договор – это соглашение 2-х и более субъектов правотворчества, которое регулирует между ними отношения путем установления взаимных прав и обязанностей, имеющих нормативный характер.

Субъекты, заключающие нормативные договоры, обладают «нормативной властью», определенной самостоятельностью, выражают добровольное волеизъявление. Но юридическую силу нормативному договору в Российской Федерации придает закон, в котором устанавливаются виды договоров, круг субъектов, имеющих право на их заключение, процедуры их заключения, исполнения и взаимной ответственности за их невыполнение.

По критерию действия в пространстве нормативные договоры делят на две основные группы: внутригосударственные договоры и международные договоры Российской Федерации. Статья 3 ВК определяет, что, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ВК РФ, следует применять правила международного договора.

Рис. 1. Пределы действия нормативно-правого акта

Правовой обычай

Под правовым обычаем понимается санкционированное государственной властью и обеспечиваемое мерами государственного принуждения и защиты правило поведения, сложившееся на основе многократного применения в общественной практике. В настоящее время правовой обычай в России является вспомогательным источником права. На правовой обычай делается ссылка в тексте того или иного нормативного акта, однако текст такого обычая не приводится. Если текст обычая включен в нормативный акт, то обычай теряет свою юридическую природу и становится частью нормативного акта.

В современной правовой системе Российской Федерации правовой обычай среди других источников права по объему регулирования общественных отношений занимает незначительное место.

На правовой обычай делается ссылка в тексте того или иного нормативного акта, однако текст такого обычая не приводится. Если текст обычая включен в нормативный акт, то обычай теряет свою юридическую природу и становится частью нормативного акта.

В современной правовой системе Российской Федерации правовой обычай среди других источников права по объему регулирования общественных отношений занимает незначительное место.

Источником воздушного права являются также законодательные акты СССР, регулирующие отношения, связанные с транспортом. Указанные законодательные акты применяются на территории РФ постольку, поскольку они не противоречат действующему законодательству (ст. 136 ВК РФ).

1.3. Нормы воздушного права и их реализация

«Норма» (лат.) означает правило, образец, точное предписание. Каждая норма права является образцом (моделью) типового общественного отношения, который устанавливается государством. Он определяет границы возможного или должного поведения людей, меру их внутренней и внешней свободы в конкретных взаимоотношениях. Под внутренней свободой понимается способность воли субъекта сознательно избирать тот или другой вариант поведения, под внешней свободой – возможность действовать вовне, преследовать и осуществлять определенные цели во внешнем мире. Указанные обстоятельства определяют в конечном итоге структуру любой нормы воздушного права, каждая из составляющих частей которой (гипотеза, диспозиция, санкция) дает ответ на поставленные выше вопросы.

Для воздушного права характерно то обстоятельство, что составные части правовых норм, как правило, зафиксированы в различных местах. Гипотеза и диспозиция часто совмещаются, а санкция может быть вообще отделена и представлена в другой норме или даже ином нормативном правовом акте.

В большинстве случаев в нормах воздушного права в прямом виде не зафиксирована возможность применения санкций за нарушения воздушного законодательства. В статье 4 Воздушного кодекса РФ определена стратегия применения санкций за нарушения действующих правил «Лица, виновные в нарушении воздушного законодательства Российской Федерации, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Нормы воздушного права излагаются в отдельных статьях правовых актов. Статья может содержать несколько правовых норм, либо, наоборот, одна норма может быть представлена в нескольких статьях нормативного правового акта.

Умение определять элементы нормы воздушного права является необходимым условием правильного понимания смысла этой нормы и правильного ее применения на практике.

Норма воздушного права по своему содержанию носит общий характер. Она не предполагает конкретных исполнителей, рассчитана на многократное применение.

Рис. 2. Графическая интерпретация структуры нормы права

В процессе реализации норм воздушного права происходит сообразование поведения субъектов правоотношений с правилами, изложенными в правовой норме. Можно выделить четыре формы реализации норм права: соблюдение, исполнение, использование и применение.

Соблюдение норм воздушного права означает воздержание от действий, отнесенных воздушным законодательством к разряду запрещенных.

Исполнение норм воздушного права предусматривает обязательное совершение определенных, предписанных этими нормами действий или выполнение конкретных обязанностей.

Использование норм воздушного права предлагает реализацию конкретными лицами своих прав. Например, предоставляя услуги и льготы пассажирам гражданских воздушных судов (ГВС) законодатель определяет права пассажира, которыми он может воспользоваться, а может и не воспользоваться.

Самостоятельным видом реализации норм воздушного права является применение. Эта форма реализации норм воздушного права имеет место в процессе властной деятельности должностных лиц, которая состоит в применении общего правила к конкретному случаю и издании актов применения.

Классификация правовых норм по различным основаниям приведена в Приложении 1.

1.4. Воздушное законодательство: система и структура

Воздушное законодательство Российской Федерации состоит из Воздушного кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, федеральных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (ст. 2 ВК РФ).

Воздушное законодательство России регулирует (ст. 5 ВК РФ):

– отношения в области использования воздушного пространства;

– отношения, возникающие в связи с деятельностью в области авиации на территории Российской Федерации;

– отношения, возникающие в связи с нахождением воздушных судов Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено законами страны пребывания или международным договором российской Федерации;

– отношения, возникающие в связи с выполнением полетов воздушных судов иностранных государств в воздушном пространстве Российской Федерации, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Воздушное законодательство России, как и законодательство других государств, с самого начала развивалось под влиянием международных соглашений, в рамках которых осуществлялись унификация и кодификация норм МВП. Роль международного права в формировании воздушного права России очень велика. Основополагающие нормы международного воздушного права содержат Конвенция о международной гражданской авиации (Чикагская конвенция 1944 г.), конвенции, регулирующие борьбу с АНВ в деятельность гражданской авиации (Токийская конвенция 1963 г., Гаагская конвенция 1970 г., Монреальская конвенция 1971 г.), конвенции по вопросам ответственности перевозчика и эксплуатанта воздушных судов (Варшавская конвенция 1929 г., Монреальская 1999 г., Римская конвенция 1952 г. и протоколы о дополнениях и изменениях к ним).

В процессе своего становления и развития воздушное законодательство сложилось в систему нормативных актов (рис. 3). Под системой воздушного законодательства понимается построение нормативных актов в субординации, определяемой компетенцией издавших их органов, их содержанием и структурой. Структура воздушного законодательства является элементом системы воздушного законодательства, позволяющим наиболее полно раскрыть ее содержание. Чем более совершенны структура и система воздушного законодательства, тем яснее его содержание и легче его применение.

Система воздушного законодательства имеет горизонтальную и вертикальную структуры.

В основе горизонтальной структуры воздушного законодательства лежат горизонтальные связи между элементами системы законодательства, т. е. система разнообразных законодательных актов. В эту систему входят законодательные акты самого высокого уровня: законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, которые регулируют положения, касающиеся всех видов транспорта, а также акты воздушно-транспортного законодательства (Воздушный кодекс РФ, акты об управлении ведомствами, их компетенции, структуре и др.). Остальные акты, входящие в эту систему, регулируют более узкие вопросы и находятся в иерархической зависимости от актов, имеющих высшую юридическую силу.

Для вертикальной структуры характерна взаимосвязь законодательного материала по вертикальным, иерархическим связям между его элементами, по отношениям субординации.

Вертикальную структуру федеральной системы нормативных актов на воздушном транспорте возглавляет Воздушный кодекс, далее следуют, находясь с ним в отношениях внутренней субординации, акты более низкого уровня – указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты.

На уровне субъектов Российской Федерации после постановлений Правительства России следуют нормативные акты исполнительных органов субъектов Российской Федерации, и завершают ряд акты региональных органов исполнительной власти субъектов. В основании иерархической пирамиды располагаются акты органов местного самоуправления, затем следуют локальные нормативные акты.

Законодательные источники права

В сфере нормативного правового регулирования общественных отношений определяющее положение по отношению ко всем другим источникам занимает основной закон государства Конституция Российской Федерации (рис. 3). Конституция РФ (ст. 71) относит управление федеральным транспортом к ведению Российской Федерации. Это положение является основополагающим при правовом регулировании деятельности транспорта.

Основным законодательным актом и основным источником воздушного права является Воздушный кодекс Российской Федерации 1997 г., содержащий систематизированное изложениенорм права, регулирующих деятельность авиации в целях охраны интересов государства, обеспечения безопасности полетов ВС и удовлетворения потребностей народного хозяйства и граждан.

Рис. 3. Соподчиненность правовых актов в соответствии с Конституцией Российской Федерации

С самого начала Воздушному кодексу была отведена высшая ступень в иерархии нормативных актов по воздушному праву. Воздушный кодекс (ВК) как нормативно-правовой акт играет исключительно важную роль в системе национального законодательства РФ. Являясь нормативным актом, образующим ядро национального воздушного законодательства, кодекс содержит основополагающие положения, определяющие характер и содержание принимаемых в их развитие нормативно-правовых актов по воздушному праву.

По своей структуре Воздушный кодекс Российской Федерации 1997 г. отличается от своих предшественников – Воздушных кодексов СССР 1932, 1935, 1963, 1983 гг. Социально-экономические изменения в России повлияли на всю систему гражданской авиации. Воздушный кодекс 1997 г. сориентирован на рыночную экономику и обеспечивает защиту предпринимательской деятельности в сфере воздушных перевозок и авиационных работ как юридических лиц, так и индивидуальных предпринимателей, но не стал нормативным актом прямого действия, содержит много отсылочных норм. Дальнейшее совершенствование ВК РФ требует разработки новой его концепции.

Гражданский кодекс Российской Федерации, который сконцентрировал в отдельной главе (гл. 40) нормы, регулирующие основные положения по перевозкам: о договоре перевозки грузов и пассажиров, ответственности перевозчика, претензиях и исках и т. д. Гражданским кодексом установлена возможность осуществления коммерческой деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Гражданский кодекс РФ является правовой базой для развития системы воздушного законодательства, в которой Воздушный кодекс РФ – основополагающий акт;

Уголовный кодекс Российской Федерации, в главах 24, 26, 27 которого содержатся нормы, предусматривающие ответственность за правонарушения в области общественной безопасности, общественного порядка, в области охраны окружающей среды;

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, содержащий составы административных правонарушений на воздушном транспорте (гл. 8, 11);

Федеральный закон от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;

Федеральный закон от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

Федеральный закон от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности».

Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»;

Федеральный закон от 08.01.1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» и др.

В соответствии с иерархией нормативных правовых актов дальнейшее законодательное регулирование отношений в сфере воздушного транспорта осуществляется указами Президента и постановлениями Правительства, а по оперативным и текущим вопросам – в форме распоряжений Президента и Правительства. К таким актам относятся:

Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства и в соответствии с которым были созданы органы управления в гражданской авиации (Минтранс, ФАВТ, ФСНС);

Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 395, 396, 398 «Об утверждении положений о Минтрансе РФ, ФАВТ, ФСНСТ», устанавливающие полномочия этих органов и их функции;

Распоряжение Правительства РФ от 20.03.2008 г. № 340-р «Об утверждении перечня аэродромов федерального значения, необходимых для осуществления полномочий Российской Федерации».

Федеральные авиационные правила

Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила являются частью воздушного законодательства Российской Федерации и обязательны для исполнения гражданами и юридическими лицами.

В Воздушном кодексе содержится большое число отсылочных норм к Федеральным авиационным правилам (рис. 4). Например, отношения в воздушном пространстве, связанные с авиационной деятельностью, регулируются ФАП, требования к авиационному персоналу (п. 1 ст. 53 ВК РФ) устанавливаются ФАП, свидетельство иностранного государства, выданный лицу авиационного персонала, является действительным в России, если этот документ соответствует признаваемым Россией международным авиационным стандартам и ФАП (ст. 55 ВК РФ), сертификация гражданских воздушных судов, авиационных двигателей и воздушных винтов нового типа производится в соответствии с ФАП (ст. 37 ВК РФ), требования к аэродромам, вертодромам и посадочным площадкам, предназначенным для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов, правила их эксплуатации и характеристик обслуживаемых воздушных судов устанавливаются ФАП (ст. 48 ВК РФ) и т. д.

Подготовка федеральных правил осуществляется при участии заинтересованных федеральных органов исполнительной власти³:

– Министерством обороны РФ – федеральных авиационных правил в области регулирования деятельности государственной авиации;

– Министерством промышленности и торговли РФ – федеральных авиационных правил в области регулирования деятельности экспериментальной авиации;

– Министерством транспорта РФ – федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил в области регулирования деятельности гражданской авиации.

В соответствии с данным постановлением Федеральные правила использования воздушного пространства утверждаются Правительством РФ, Федеральные авиационные правила утверждаются Правительством РФ, если это определено ВК РФ, федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ; уполномоченными органами в области гражданской авиации, Министерством обороны Российской Федерации – в области государственной авиации; Министерством промышленности и торговли Российской Федерации – в области экспериментальной авиации; Министерством транспорта Российской Федерации – в области гражданской авиации.

Федеральные авиационные правила, устанавливающие требования к летной годности гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и охране окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации, а также федеральные авиационные правила, устанавливающие требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, утверждаются Министерством транспорта Российской Федерации по согласованию с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации.

Федеральные авиационные правила, устанавливающие порядок обязательной сертификации метеорологического оборудования, устанавливаемого на сертифицированных аэродромах, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов, утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации по согласованию с Министерством транспорта Российской Федерации.

Изменения федеральных правил и дополнения к ним подготавливаются, утверждаются и вводятся в действие в порядке, установленном для подготовки федеральных правил.

В настоящее время действует значительное количество ФАП:

Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2011 г. № 138);

ФАП «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации» (утв. приказом Минтранса РФ от 31.07. 2009 г. № 128);

ФАП «Требования к диспетчерам управления воздушным движением и парашютистам-инструкторам» (утв. приказом Минтранса России от 26.11.2009 г. № 216);

ФАП «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (утв. приказом Минтранса России от 28.11.2005 г. № 142), регулирующих деятельность гражданской авиации Российской Федерации;

ФАП «Положение о порядке допуска к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения» (утв. приказом Минтранса России от 17.04.2003 г. № 118);

ФАП «Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации» (утв. приказом Минтранса России от 22.04.2002 г. № 50) и др.

Рис. 4. Структура свода федеральных авиационных правил, регулирующих деятельность гражданской авиации Российской Федерации

Тема 2
Система управления и механизмы государственного регулирования в области гражданской авиации

С управлением связаны многие происходящие в обществе явления. Латинский термин «administratiо» означает руководство (чем-либо или кем-либо). Качественно новый этап развития Российской Федерации, социально-экономические реформы и политические преобразования повлекли кардинальные изменения в системе государственного управления, его функциях, методах и формах. Руководство деятельностью в сфере гражданской авиации осуществляют федеральные органы исполнительной власти, посредством которых государство реализует свои функции по государственному регулированию, контролю и надзору за деятельностью на воздушном транспорте.

2.1. Рекомендации Международной организации гражданской авиации (ICAO) по созданию системы государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации

В сфере авиационной деятельности, особенно в отношении обеспечения соответствия высочайшим стандартам безопасности на воздушном транспорте, одинаково важным являются как национальное, так и международное право. Эти два основных фундамента необходимы для создания соответствующих организаций, наделения их полномочиями, достаточными для осуществления предписанных им функций, а также, для поддержания порядка, безопасности и эффективности в системе авиации.

Не существует никаких обязательных правил ICAO или другой международной организации, которые бы определяли форму и методы государственного регулирования деятельности гражданской авиации. Тем не менее имеется основательный опыт по осуществлению единой практики ее регулирования государствами и государства рассчитывают на такое единообразие как гарант выполнения международных обязательств.

Процесс национального регулирования деятельности гражданской авиации включает в себя законодательную деятельность и деятельность по надзору и управлению.

При этом значительное внимание уделяется конкретным статьям Чикагской Конвенции, ее Приложениям и документам ICAO. Например, статья 12 Чикагской Конвенции требует от каждого государства «принятия мер по обеспечению того, чтобы каждое воздушное судно, совершающее полеты или маневрирующее над его территорией, соответствовало всем действующим правилам и регламентам, относящимся к полетам и маневрированию воздушных судов», и далее каждое государство обязуется «обеспечить привлечение к ответственности всех лиц, нарушающих действующие регламенты». В соответствии со статьей 37 каждое государство обязуется «сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов процедур и организации, касающихся воздушных судов, персонала, воздушных трасс и вспомогательных служб по всем вопросам, где такое единообразие способствовало бы развитию и совершенствованию воздушной навигации».

В Приложениях к Чикагской Конвенции содержатся международные стандарты и рекомендуемая практика, которые государства согласились поддерживать с целью обеспечения надлежащего уровня безопасности авиации.

Кроме того, важно и соответствие инструкциям, содержащимся в документах ICAO. Например, в документе ICAO за № 8335 (гл. 3) указывается на то, что с целью выполнения своих функций каждому государству-участнику Чикагской Конвенции следует принять базовое законодательство, предусматривающее разработку и обновление комплекса авиационных норм и правил, согласующихся с Приложениями к Чикагской Конвенции.

Авиационное, законодательство любого государства-члена Конвенции должно санкционировать создание органа гражданской авиации (ВГА), возглавляемое директором, с наделением его необходимыми полномочиями и наложением на него соответствующей ответственности. Сфера компетенций директора не должна существенно варьировать в разных государствах, однако структура и размер такого органа могут значительно различаться в зависимости от объемов, масштабов и сложности работы гражданской авиации конкретного государства.

Положения ICAO о государственном регулировании в РФ реализованы следующим образом:

В 1997 году в Российской Федерации в пятой редакции был принят Воздушный кодекс (№ 60-ФЗ от 19.03.97), п. 1 ст. 2 которого определено, что воздушное законодательство Российской Федерации состоит из Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актовРоссийской Федерации.

Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности (преамбула ВК РФ).

Под государственным регулированием использования воздушного пространства понимаются установление государством общих правил осуществления такой деятельности, организация и проведение государственного контроля (надзора) в области использования воздушного пространства, а также установление ответственности за нарушения правил использования воздушного пространства (ст. 12 ВК РФ).

Государственному регулированию деятельности в области авиации посвящена глава III ВК РФ. Согласно ст. 20 ВК РФ, авиация подразделяется на гражданскую, государственную и экспериментальную.

Так, Государственное регулирование деятельности в области гражданской авиации осуществляется уполномоченным органом в области гражданской авиации, в пределах, установленных этим органом, его структурными подразделениями и территориальными органами (ст. 24 ВК РФ; в области государственной авиации – уполномоченным органом в области обороны (ст. 25 ВК РФ); в области экспериментальной авиации – уполномоченным органом в области оборонной промышленности (ст. 26 ВК РФ).

Понятие уполномоченного органа в области деятельности авиации и использования воздушного пространства приводится в ст. 6 ВК РФ «под уполномоченными органами понимаются федеральные органы исполнительной власти, а также органы, которым федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации предоставлены полномочия федерального органа исполнительной власти в соответствующей области деятельности и на которые возложена ответственность этого органа».

Говоря об уполномоченных органах, прежде всего необходимо различать сферу деятельности, где соответствующий уполномоченный орган вправе осуществлять властно-распорядительные функции в соответствии с его компетенцией. Понятие уполномоченного органа является собирательным и включает в себя ряд уполномоченных органов государственной власти, в компетенцию которых входит выполнять определенные публичные функции в соответствующей сфере авиации.

2.2. Основные этапы эволюции системы государственного регулирования в области гражданской авиации

Реалии сегодняшнего дня требуют от государств рассматривать транспортный комплекс как единый объект управления, основная цель деятельности которого – удовлетворение общественных потребностей и обеспечение устойчивого функционирования и развития экономического комплекса в целом. Достижению этой цели может способствовать комплексный подход, включающий совершенствование нормативной правовой базы транспортной деятельности и развитие на ее основе единых принципов государственного регулирования всех видов транспорта. Государственное регулирование на воздушном транспорте можно рассматривать как деятельность государства в лице специально уполномоченных органов, направленную на реализацию государственной политики в сфере воздушного транспорта с использованием специальных форм, средств и методов. Сущность государственного регулирования в сфере ГА состоит в установлении общих правил осуществления деятельности в данной области и общих принципов ответственности за их нарушения. Отсюда любые изменения в системе и структуре регулирующих органов будут оказывать определенное (положительное или, наоборот, отрицательное) влияние на развитие отношений в сфере ГА.

Официальной датой рождения отечественной гражданской авиации считается 9 февраля 1923 года, когда Совет Труда и Обороны принял Постановление «О возложении технического надзора за воздушными линиями на Главное управление воздушного флота и об организации Совета по гражданской авиации».

Первым авиационным транспортным предприятием стало Российское общество добровольного воздушного флота («Добролет»), которое действовало на основе Устава, утвержденного высшим органом исполнительной власти – Совнаркомом СНК СССР. Подобные авиатранспортные предприятия были созданы на Украине («Укрвоздухпуть») и Закавказье («Закавиа»).

В 1930 году Главная инспекция и акционерное общество «Добролет» были упразднены и было создано Всесоюзное объединение гражданского воздушного флота, вместо которого Постановлением СНК СССР было создано ГУ ГВФ – Главное управление гражданского воздушного флота, на которое возлагалось регулирование всей деятельности гражданской авиации СССР.

В 1964 году указом Президиума Верховного Совета СССР на базе Главного управления гражданского воздушного флота при Совете Министров СССР было создано общесоюзное Министерство гражданской авиации СССР. МГА являлось специальным государственным органом, осуществлявшим руководство воздушным транспортом и выполнением авиационных работ в отдельных отраслях народного хозяйства. МГА действовало на основании Положения о нем, утвержденного Советом Министров СССР.

С 1991 года в стране произошли значительные изменения в социально-экономической и политической сферах, которые затронули и деятельность ГА. Тогда же были упразднены Комиссия СССР по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением, Комиссия СССР по государственному надзору за безопасностью полетов (Госавианадзор СССР, в компетенцию которого входили независимое расследование авиационных происшествий и сертификация авиационной техники) и Министерство гражданской авиации СССР.

Впоследствии органы управления в сфере ГА входили в систему Министерства транспорта РФ: Департамент воздушного транспорта, на базе которого были образованы Федеральная авиационная служба России, Федеральная служба воздушного транспорта, Государственная служба гражданской авиации, которая действовала с августа 2000 по март 2004 г.

С 2004 года начались конструктивные преобразования в системе и структуре органов власти в РФ, в том числе осуществляющих руководство ГА. В 2004–2006 гг. сложилась децентрализованная система управления отраслью ГА, которая состояла из следующих органов государственной власти: Министерства транспорта РФ, Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация), Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) и Федеральной аэронавигационной службы (Росаэронавигация).

После принятия указа Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации» от 11.09.2009 № 1033 Федеральная аэронавигационной службы была упразднена, а ее функции перераспределены между ФАВТ и ФСНСТ.

Минтранс России, ФАВТ, ФСНСТ являются уполномоченными органами, регулирующими деятельность в сфере гражданской авиации в настоящее время.

2.3. Субъекты системы государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации Российской Федерации

Система и структура федеральных органов исполнительной власти определяется указом Президента РФ. В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Функции федерального органа исполнительной власти исчерпывающим образом приведены в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314, который различает следующие функции:

– по принятию нормативных правовых актов;

– по контролю и надзору;

– по управлению государственным имуществом;

– по оказанию государственных услуг.

Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, который формирует государственную политику и нормативную правовую базу в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания.

Министерство транспорта Российской Федерации возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Действует на основании Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 395.

СТРУКТУРА

ЦЕНТРАЛЬНОГО АППАРАТА МИНИСТРСТВА

ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Департамент государственной политики в области гражданской авиации.

2. Департамент государственной политики в области дорожного хозяйства.

3. Департамент государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта.

4. Департамент государственной политики в области железнодорожного транспорта.

5. Департамент государственной политики в области морского и речного транспорта.

6. Департамент международного сотрудничества.

7. Департамент правового обеспечения и законопроектной деятельности.

8. Департамент программ развития.

9. Департамент имущественных отношений и территориального планирования.

10. Административный департамент.

11. Департамент транспортной безопасности и специальных программ.

12. Департамент экономики и финансов.

13. Департамент государственной политики в области обустройства пунктов пропуска через государственную границу.

14. Специальный отдел⁴

Департамент государственной политики в области гражданской авиации Минтранса РФ является структурным подразделением Министерства транспорта Российской Федерации, осуществляет свою деятельность как самостоятельно, так и во взаимодействии с другими структурными подразделениями Министерства, подведомственными Министерству федеральной службой и федеральными агентствами, организациями, со структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и государственными органами субъектов Российской Федерации, общественными объединениями и организациями.

Основными задачами Департамента являются:

– выработка и осуществление государственной политики в области гражданской авиации;

– разработка проектов нормативных правовых актов в области гражданской авиации и анализ их применения;

– участие в работе по координации деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (в части гражданской авиации), Федерального агентства воздушного транспорта.

Действует на основании Положения, утв. приказом Минтранса России от 04.05.2018 № 174.

Министерство транспорта выступает на международной арене как компетентный орган в области гражданской авиации при реализации обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации. Министерство руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, организует проведение переговоров и заключение международных договоров в установленной сфере деятельности, осуществляет свою деятельность непосредственно или через подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального дорожного агентства, Федерального агентства железнодорожного транспорта и Федерального агентства морского и речного транспорта.

В сфере деятельности гражданской авиации Министерство транспорта РФ осуществляет следующие основные полномочия:

– вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, по которым требуется решение Правительства РФ по вопросам, относящимся к сфере деятельности авиации, а также проекты планов работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;

– самостоятельно принимает нормативные правовые акты, касающиеся правил государственной регистрации, государственного учета гражданских воздушных судов, включая порядок нанесения государственных и регистрационных опознавательных знаков гражданских воздушных судов и порядок нанесения товарных знаков на гражданские воздушные суда, правил перевозки пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение Воздушного кодекса РФ, правил формирования и применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации, правил продажи билетов и выдачи перевозочных документов и т. д.

Реализуя свои полномочия в сфере деятельности гражданской авиации, Министерство транспорта не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Ростанснадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации в области гражданской авиации, имеет право проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность, применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в сфере деятельности авиации и использования воздушного пространства, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (ФСНСТ, Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации, осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральную службу по надзору в сфере транспорта возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра транспорта Российской Федерации.

Действует на основании Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 398.

СТРУКТУРА

ЦЕНТРАЛЬНОГО АППАРАТА ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ТРАНСПРТА

1. Управление государственного надзора за деятельностью в гражданской авиации (Ространснадзор).

2. Управление транспортной безопасности.

3. Управление государственного железнодорожного надзора (Госжелдорнадзор).

4. Управление государственного автомобильного и дорожного надзора (Госавтодорнадзор).

5. Управление государственного морского и речного надзора (Госморречнадзор).

6. Административное управление.

7. Финансовое управление.

8. Правовое управление.

Управление государственного надзора за деятельностью в гражданской авиации Федеральной службы по надзору в сфере транспорта является структурным подразделением центрального аппарата Ространснадзора, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации (кроме авиационно-космического поиска и спасания).

Руководство Управлением осуществляет начальник Управления, назначаемый и освобождаемый от должности руководителем Службы, а в период временного отсутствия – заместитель начальника Управления.

СТРУКТУРА

УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА

ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В ГА ФСНСТ

1. Отдел надзора за состоянием безопасности полетов и анализа деятельности гражданской авиации.

2. Отдел надзора за соблюдением летных стандартов и сертификацией эксплуатантов воздушного транспорта.

3. Отдел надзора за деятельностью авиации общего назначения. 4. Отдел надзора за поддержанием летной годности гражданских воздушных судов.

5. Отдел надзора за аэропортовой деятельностью и организацией воздушных перевозок.

6. Отдел надзора в сфере использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания.

7. Отдел надзора за подготовкой авиационного персонала.

Действует на основании Положения, утв. приказа ФСНСТ от 21 декабря 2010 г. № ГК-1394фс.

По общему правилу Федеральная служба надзора не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (п. 7 Положения о ФСНСТ).

Таким образом, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта обеспечивает исполнение действующей нормативной правовой базы в области гражданской авиации и обладает правом издания актов применения (правовых актов управления) в пределах своей компетенции.

Задачи и функции по государственному надзору в сфере гражданской авиации в ФСНСТ выполняет Управление надзора за деятельностью в гражданской авиации (Госавианадзор).

Управление осуществляет свою деятельность непосредственно, во взаимодействии со структурными подразделениями центрального аппарата Службы и ее территориальными органами, а также во взаимодействии со структурными подразделениями Минтранса России и другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Управление руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства транспорта Российской Федерации, а также Положением и регламентом Службы.

Управление, с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности, имеет право осуществлять контроль (надзор) за соблюдением требований в сфере организации летной работы, летной и технической эксплуатации гражданских воздушных судов. за соблюдением требований в сфере поддержания летной годности воздушных судов гражданской авиации, за правильностью учета и классификацией авиационных событий, нарушений порядка использования воздушного пространства РФ, проводить проверки воздушных судов, осуществляющих полеты над территорией или за пределы территории Российской Федерации, на борту воздушного судна в пределах стоянки воздушного судна в целях установления действительности находящихся на борту воздушного судна документов членов экипажа, оценки технического состояния воздушного судна и его оборудования при условии, что это не будет являться причиной необоснованной задержки воздушного судна (рамповая проверка), участвовать в проведении расследований авиационных происшествий (инцидентов).

Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация, ФАВТ) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического поиска и спасания, функции по оказанию государственных услуг в области транспортной безопасности в этой сфере, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними.

Федеральное агентство воздушного транспорта возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра транспорта Российской Федерации.

Действует на основании Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 396.

СТРУКТУРА

ЦЕНТРАЛЬНОГО АППАРАТА ФЕДЕРАЛЬНОГО АГЕНТСТВА

ВОЗДУШНОГО ТРАНСПОРТА

1. Управление летной эксплуатации.

2. Управление инспекции по безопасности полетов.

3. Управление поддержания летной годности воздушных судов. 4. Управление аэропортовой деятельности.

5. Управление транспортной безопасности

6. Управление организации использования воздушного пространства.

7. Управление радиотехнического обеспечения полетов и авиационной электросвязи.

8. Управление организации авиационно-космического поиска и спасания.

9. Управление регулирования перевозок.

10. Управление сертификации авиационной техники.

11. Управление особо важных полетов и специальных программ.

12. Управление государственной службы и кадров.

13. Управление экономики и программ развития.

14. Управление правового обеспечения и имущественных отношений.

15. Управление международного сотрудничества.

16. Управление финансового обеспечения, бюджетного планирования и отчетности.

Росавиация находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации, осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральное агентство организует и проводит в установленном порядке обязательную сертификацию аэродромов, предназначенных для осуществления коммерческих воздушных перевозок на самолетах пассажировместимостью более чем 20 человек, а также аэродромов, открытых для выполнения международных полетов гражданских воздушных судов (с выдачей соответствующего сертификата), гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования, светосигнального оборудования, устанавливаемого на сертифицированных аэродромах, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов, а также радиотехнического оборудования и оборудования авиационной электросвязи, используемых для обслуживания воздушного движения, обязательную аттестацию авиационного персонала.

В установленной сфере деятельности осуществляет полномочия по организации и проведению подтверждения соответствия требованиям федеральных авиационных правил юридических лиц индивидуальных предпринимателей, осуществляющих техническое обслуживание гражданских воздушных судов, разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, осуществляет организацию использования воздушного пространства и выдачу свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, допускаемых к выполнению функций членов экипажа гражданского воздушного судна, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, а также функций по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения и т. д.

В рамках Росавиации создано новое структурное подразделение – Управление сертификации авиационной техники (УСАТ), именно оно занимается подтверждением соответствия требованиям федеральных авиационных правил юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, выдачей документа, удостоверяющего изменение ранее утвержденной типовой конструкции гражданского воздушного судна, аккредитацией органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), проведению обязательной сертификации гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов и др.⁵

Осуществляет полномочия по проведению государственного контроля за обеспечением соответствия требованиям к летной годности и к охране окружающей среды типовой конструкции гражданского воздушного судна, авиационного двигателя или воздушного винта либо изменения их типовых конструкций.

В результате перераспределения функций в аппарате Министерства транспорта к функциям ФАВТ отнесен ряд позиций, ранее числящихся за Росаэронавигацией, а именно: оказание государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации, в том числе по организации воздушного движения, обеспечения электросвязи, предоставления аэронавигационной и метеорологической информации.

Федеральному агентству воздушного транспорта предоставлено право активно влиять на обеспечение транспортной безопасности. ФАВТ утверждает результаты оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утверждает планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, производит категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и ведет соответствующий реестр.

Согласно п. 7 Положения о ФАВТ введенном в действие Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 396 – «Федеральное агентство воздушного транспорта не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации».

Полномочия федерального органа исполнительной власти могут быть преданы также международной организации. Органом, которому федеральным законом, указом Президента РФ, Постановлением Правительства РФ предоставлены полномочия федерального органа исполнительной власти в соответствующей области деятельности и на который возложена ответственность этого органа, является Межгосударственный авиационный комитет.

Основные направления деятельности МАК были: разработка авиационных норм, правил и требований; сертификация авиационной техники, аэродромов и оборудования; информация по безопасности полетов; расследование авиационных происшествий на территории стран-участниц соглашения с участием гражданских воздушных судов.

В конце 2015 года было подписано постановление о передаче в России ключевых функций МАК по сертификации авиатехники, ее разработчиков и изготовителей российским Минтрансу, Минпромторгу и Росавиаци и создании новой структуры для этих целей – ФАУ «Авиационный регистр РФ» (Aviation register of the Russian Federation). «Основной целью и предметом деятельности ФАУ «Авиационный регистр Российской Федерации» является выполнение работ в сфере обязательной сертификации в гражданской авиации, в том числе гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов. Приказом ФАВТ от 4 октября 2016 года № 763 утвержден Устав федерального автономного учреждения «Авиационный регистр Российской Федерации».

Основным направлением деятельности МАК на территории России на данном этапе является расследование авиационных происшествий.

2.4. Государственный надзор в области гражданской авиации в Российской Федерации

Целью государственного надзора деятельности в области гражданской авиации в Российской Федерации является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества выполняемых в ГА работ и оказываемых услуг (ст. 28 ВК РФ).

Предметом проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности в области ГА требований международных договоров Российской Федерации, воздушного законодательства Российской Федерации.

Государственный надзор в области гражданской авиации осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного транспортного надзора в порядке, установленном Правительством РФ.

На основании Указа Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет функции по контролю и надзору в сфере транспорта (в том числе и в сфере гражданской авиации).

В развитие положения Воздушного кодекса и в целях реализации требований Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта приказом от 21.12.2010 № ГК-1394фс Федеральной службой по надзору в сфере транспорта было утверждено Положение об Управлении государственного надзора за деятельностью в гражданской авиации Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Основной задачей Управления является осуществление контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации (кроме авиационно-космического поиска и спасания).

Полномочия должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и ее территориальных органов, осуществляющих контрольные (надзорные) функции утверждены Постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 г. № 409⁶.

Объектами контроля (надзора) государственного транспортного инспектора в области гражданской авиации является соблюдение правил использования воздушного пространства РФ, норм, правил и процедур в области авиационной безопасности и безопасности полетов, правил организации летной работы, летной и технической эксплуатации гражданских воздушных судов и т. д.

Госинспектор, при исполнении должностных обязанностей, осуществляет следующие полномочия: производит осмотр транспортных объектов и транспортных средств, инспектирует экипажи воздушных судов, проводит проверки воздушных судов, осуществляющих полеты над территорией или за пределы территории РФ, на борту воздушного судна, в пределах стоянки воздушного судна, может быть включен в состав экипажа ГВС в качестве проверяющего на внутренних и международных линиях при осуществлении мероприятий по контролю и надзору.

В соответствии с законодательством предусмотрено исполнении контролирующих функции в рамках Федерального агентства воздушного транспорта. Так, в заново утвержденном Положении об Управлении поддержания летной годности воздушных судов Росавиации⁷, в сферу деятельности Управления входит осуществление полномочий по проведению государственного контроля за обеспечением соответствия требованиям к летной годности и к охране окружающей среды типовой конструкции ГВС, авиационного двигателя или воздушного винта либо изменения их типовых конструкций. Управление также отвечает за подтверждение соответствия требованиям федеральных авиационных правил юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих техническое обслуживание ГВС, а также разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники.

2.5. Административные регламенты органов исполнительной власти, их значение в системе государственного регулирования

Одним из основных результатов административной реформы исполнительной власти в Российской Федерации является детальное регулирование государственных функций, осуществляемых органами исполнительной власти. При этом осуществление государственных функций регулируется параллельно с оказанием государственных услуг. И в отношении функций, и в отношении услуг законодателем избрана единая форма регулирования: административные регламенты.

Административный регламент в современной практике правового регулирования управленческой деятельности является необходимым инструментом регламентации административных процедур. Развитие института административных регламентов было в значительной степени обусловлено началом административной реформы в Российской Федерации. Условно можно выделить несколько основных этапов становления и внедрения в практику управленческой деятельности административных регламентов.

Впервые административный регламент как правовая категория был закреплен в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако само понятие «административный регламент» в законе сформулировано не было.

Следующим этапом «легализации» института административных регламентов федеральных исполнительных органов стало утверждение Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. В этом правовом акте закреплено положение о том, что регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти.

Развитию административных регламентов также способствовало утверждение Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Этим Типовым регламентом были определены структурные элементы административного регламента и установлено, что порядок и сроки разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг определяются Правительством РФ.

В последующем, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.⁸ акцент был сделан на разработку и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов в органах исполнительной власть, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Таким образом, административные регламенты призваны были упорядочить административные процедуры, устранить избыточные административные процедуры и действия, сократить количество документов, представляемых заявителями, и сроки осуществления административных процедур, конкретизировать ответственность должностных лиц. На этапе реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. идея административного регламента как регулятора административных процедур, а также как одного из ключевых инструментов закрепления результатов административной реформы получила окончательное оформление. Правительство РФ от 16 мая 2011 г. № 373 приняло Постановление «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг», которым установлены также правила проведения экспертизы проектов административных регламентов.

Административные регламенты, которые разработаны федеральными службами и федеральными агентствами, которые находятся в ведении федерального министерства, утверждаются в установленном порядке федеральным министром. Так административные регламенты Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по конкретному направлению деятельности должны утверждаться приказом Министерства транспорта Российской Федерации.

Административные регламенты подлежат официальному опубликованию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Административные регламенты должны содержать следующие разделы:

I. Общие положения;

II. Требования к регламенту.

Содержание разделов определяется содержанием административного регламента. Административный регламент предоставления государственных услуг содержит следующие разделы:

а) общие положения (предмет регулирования регламента, круг заявителей, требования к порядку информирования о предоставлении государственной услуги, порядок получения информации заявителями);

б) стандарт предоставления государственной услуги;

в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;

г) формы контроля за исполнением регламента;

д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также их должностных лиц;

е) особенности выполнения административных процедур (действий) в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг.

Наименования регламентов определяются органами, предоставляющими государственные услуги, с учетом формулировки, соответствующей редакции положения нормативного правового акта, которым предусмотрена государственная услуга, и наименования такой государственной услуги в перечне.

Примеры административных регламентов:

Административный регламент Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по допуску перевозчиков, имеющих соответствующие лицензии, к выполнению международных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов: утв. приказом Минтранса России от 07.05.2015 № 162.

Административный регламент Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по организации и проведению обязательной сертификации физических лиц, юридических лиц, выполняющих авиационные работы: утв. приказом Минтранса России от 12.03.2013 № 86.

Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере транспорта проведения проверок за обеспечением транспортной безопасности: утв. приказом Минтранса России от 13.12.2011 № 313.

Тема 3
Международное воздушное право: его содержание и источники

Стремительное развитие международных воздушных сообщений, создание сети авиалиний, связывающих многие страны, потребовало установления единых правил, касающихся регулирования вопросов международных воздушных сообщений, перевозок пассажиров и грузов.

3.1. Понятие, предмет, система и принципы международного воздушного права

Под международным воздушным правом (МВП) следует понимать систему принципов и норм, регулирующих отношения между государствами и международными авиационными организациями по поводу использования воздушным транспортом воздушного пространства над государственной территорией и за ее пределами в целях осуществления регулярных и нерегулярных полетов и выполнения воздушных перевозок по установленным между государствами международным воздушным сообщениям.

Международное воздушное право входит в систему международного права и является отраслью международного права, которая выполняет функции обеспечения международного правопорядка при использовании воздушного пространства над государственной территорией и за ее пределами.

Международное воздушное право регулирует преимущественно международную деятельность национальной гражданской авиации, которая складывается из международных полетов, выполняемых в суверенном воздушном пространстве иностранных государств и за пределами государственной территории, и международных перевозок пассажиров и грузов, перемещаемых на воздушном транспорте из одной страны в другую. Международные полеты и международные перевозки производятся одновременно, но регулируются отдельно друг от друга. В результате этой деятельности возникают специфические межгосударственные отношения: одни складываются в области международных полетов, другие – в сфере эксплуатации международных воздушных сообщений и осуществления международных воздушных перевозок, что и составляет предмет регулирования международного воздушного права.

В современном виде система МВП сложилась не сразу. Ее становление и развитие во многом определялось и определяется научно-техническим прогрессом в области гражданской авиации. Сначала МВП по существу было «правом полетов». Затем, с появлением коммерческой авиация, стали формироваться нормы, регулирующие установление и эксплуатацию международных воздушных сообщений, и осуществление воздушных перевозок пассажиров и грузов.

История МВП свидетельствует о том, что его эволюция обусловливается внутренними противоречиями, периодически появляющимися в этой отрасли международного права под влиянием научно-технического прогресса, конкуренции на рынке международных авиаперевозок, политических, экономических и иных факторов. Такие противоречия – мощный двигатель в развитии и совершенствовании системы МВП. Например, долгое время исключительно важную роль в регулировании международных воздушных перевозок играла «Варшавская система», не способная адекватно решать поставленные перед ней задачи. И тогда в целях разрешения возникших противоречий между практикой применения «Варшавской системы» и реальными потребностями современных международных воздушных перевозок была принята в 1999 г. новая Монреальская конвенция. Так были разрешены серьезные противоречия между отслужившими свое варшавскими правилами международных воздушных перевозок и потребностями международных воздушных перевозок в новых правилах.

Совершенствование системы МВП происходит разными способами: путем коренного пересмотра старых конвенций и заменой их новыми, принятия новых поправок к Чикагской конвенции, принятия новых конвенций, совершенствования действующих двусторонних соглашений на основе типовых статей, постоянного обновления технических стандартов ICAO.

Одним из первых международных правовых актов, устанавливающих основы международного воздушного права, была Парижская конвенция 1919 года. Взамен Парижской конвенции 1919 года в декабре 1944 года была принята Конвенция о международной гражданской авиации. Это ознаменовало новый этап в дальнейшем развитии международного воздушного права, ориентированного на обеспечение безопасности полетов. Чикагская конвенция 1944 г. является эффективной основой современного МВП, определяет его сущность, содержание и общую направленность всех правовых процессов, возникающих в практике международного воздушного транспорта.

Нормативное содержание международного воздушного права разнообразно и многопланово. Составляющие его принципы и нормы объективно дифференцируются на соответствующие институты, которые во взаимосвязи и взаимодействии друг с другом образуют единое целое и в этом качестве выполняют конкретные функции в системе международного права.

Особое место в системе МВП занимают основные принципы, обладающие только им присущими признаками и свойствами. Они играют роль системообразующих начал, влияющих на формирование норм, образуют юридический фундамент всей нормативной базы системы МВП и определяют общий порядок применения норм МВП. В тех случаях, когда возникает необходимость в урегулировании новых проблем, принципы служат критериями законности принимаемых норм.

Центральное место в международном воздушном праве по своему значению занимает принцип полного исключительного суверенитета государства над своим воздушным пространством. Нормативное содержание принципа заключается в ряде исключительных правомочий государства в отношении его воздушного пространства. В соответствии с международным правом, государство имеет право вводить разрешительный порядок полетов на своей территории, устанавливать правила таких полетов, требовать от иностранных судов выполнения таких правил и в принудительном порядке его обеспечивать, создавать запретные воздушные зоны и т. д. Так, статья 6 Чикагской конвенции предусматривает, что никакие регулярные воздушные сообщения не могут осуществляться на территории государства-участника, кроме как по специальному разрешению или с иной санкции этого государства и в соответствии с условиями такого разрешения или санкции. На практике разрешения требуются не только на регулярные воздушные сообщения, но и на разовые рейсы. Соответственно, различают две основные формы, в которых может быть выражено согласие государства на полеты в его воздушном пространстве: договоры о воздушных сообщениях и специальные разрешения, выдаваемые компетентными государственными органами в каждом конкретном случае. Каждое государство обладает также определенными юрисдикционными полномочиями в отношении иностранных судов, совершивших посадку на его территории. К числу таких полномочий относятся, например, досмотр судна и проверка документов, меры таможенного, валютного, санитарного и иммиграционного контроля.

Принцип свободы полетов в воздушном пространстве, которое относится к территориям с международным режимом, отражает особенности правового режима международных территорий, не находящихся под суверенитетом какого-либо государства. По общему правилу, территории с международным режимом открыты для использования всеми государствами на равных и справедливых условиях. Данный принцип действует в воздушном пространстве над открытым морем и над Антарктикой. Свобода полетов над открытым морем предусмотрена Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года, а над Антарктикой – Договором об Антарктике 1959 года.

Нормативное содержание принципа свободы полетов в открытом воздушном пространстве включает в себя обязанность государств следовать стандартам и рекомендациям ICAO, касающимся обеспечения безопасности воздушных сообщений. Помимо стандартов и рекомендаций ICAO, государства при осуществлении полетов своих судов над открытым морем должны соблюдать законные интересы других стран. Об этом, в частности, упоминается в статье 87 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Согласно данной статье, свобода полетов над открытым морем должна осуществляться с учетом заинтересованности всех других государств в пользовании этой свободой. Поэтому любые действия, влекущие за собой ограничение соответствующих прав других стран, являются незаконными.

Таким образом, рассматриваемый принцип нельзя понимать, как абсолютную вседозволенность авиационной деятельности государств на территориях с международным режимом. Можно сказать, что главное практическое следствие свободы полетов в территориях с международным режимом – это отсутствие разрешительного порядка. В остальном государствам надлежит руководствоваться общепризнанными правилами воздушных сообщений.

Одним из важнейших принципов международного воздушного права является и принцип обеспечения безопасности международной гражданской авиации. Значение данного принципа определяется двумя факторами. Во-первых, гражданская авиация представляет собой вид деятельности, связанный с эксплуатацией источников повышенной опасности (воздушных судов). Эксплуатация таких объектов, в силу самой их природы, сопряжена с риском выхода из-под контроля человека и причинения вреда жизни и здоровью граждан, а также имуществу. Во-вторых, воздушные суда нередко используются для совершения террористических актов и иных преступных действий. Соответственно, деятельность по обеспечению безопасности гражданской авиации включает в себя два основных направления. С одной стороны, государства сотрудничают в обеспечении технической безопасности международных полетов и основополагающую роль в этом направлении играет ICAO. С другой стороны, безопасность гражданской авиации предполагает борьбу с актами незаконного вмешательства в соответствующую деятельность. Это направление межгосударственного сотрудничества и суверенное право государства принимать адекватные меры организационного, технического, эксплуатационного, информационного и т. д. характера, обеспечивающих выполнение полетов гражданских воздушных судов без угрозы для здоровья и жизни людей.

Основные принципы не всегда являются исключительным продуктом международного права. Некоторые из них имеют прямое родство с принципами национального воздушного права. Такой важнейший принцип МВП как принцип суверенитета над воздушным пространством, признается Чикагской конвенцией, но не закрепляется и не устанавливается, поскольку этот принцип уже давно закреплен в национальном законодательстве многих государств. Чикагская конвенция исходит из признания этого принципа. То же можно сказать о принципе обеспечения безопасности международной гражданской авиации.

Основные законы по воздушному праву пронизаны императивными требованиями обеспечения безопасности ГА как в воздухе, так и на земле. На ее обеспечение направлены все нормы, регулирующие полеты и перевозки над государственной территорией. В международном праве эта национальная императивная норма признана как основной принцип.

3.2. Источники международного воздушного права

Под источниками международного воздушного права понимаются те юридические формы, с помощью которых создаются, устанавливаются и закрепляются нормы этого права.

Сотрудничество между государствами по самым разнообразным вопросам международных полетов, международных авиаперевозок и международных воздушных сообщений реализуется, как правило, в форме международного договора и обычая. В международном воздушном праве используются различные наименования такого соглашения: договор, конвенция, соглашение, протокол к конвенции, меморандум, обмен нотами и т. д.

Международные договоры (соглашения) подразделяются на многосторонние и двусторонние.

К многосторонним соглашениям относятся:

– универсальная Конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. (Чикагская конвенция 1944 г.);

– соглашения о коммерческих правах: Соглашения о транзите при международных воздушных сообщениях 1944 г. (о «двух свободах» воздуха), Соглашение о международном воздушном транспорте 1944 г. (о «пяти свободах» воздуха), относящиеся к регулярным воздушным сообщениям;

– конвенции об унификации правил, Конвенция для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок 1999 г. (Монреальская конвенция 1999 г.), Конвенция об ответственности за ущерб, причиненный воздушным судном третьим лицам на поверхности, 1952 г. (Римская конвенция 1952 г.). Эти Конвенции устанавливают режим единообразного применения перевозчиками части правил международных воздушных перевозок и ответственности за ущерб при осуществлении международных воздушных сообщений.

– конвенции по борьбе с угоном и захватом самолетов: Конвенции о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушного судна, 1963 г. (Токийская конвенция 1963 г.), Конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г. (Гаагская конвенция 1970 г.), Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, 1971 г. (Монреальская конвенция 1971 г.), Протокола о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, 1988 г., дополняющего Монреальскую конвенцию 1971 г., Конвенции о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения 1991 г.;

– конвенции об унификации норм, гарантирующих защиту финансовых интересов кредиторов при лизинге воздушных судов: Конвенции о международных гарантиях в отношении подвижного оборудования и Протокола по авиационному оборудованию к ней 2001 г. (Кейптаунская конвенция 2001 г.).

Круг регулируемых указанными договорами вопросов деятельности международного воздушного транспорта весьма широк и многообразен. В них решаются вопросы международных полетов над государственной территорией и за ее пределами, осуществления международных авиаперевозок, установления и эксплуатации международных воздушных сообщений, деятельности международных авиационных организаций, борьбы с захватом и угоном самолетов.

Роль двусторонних соглашений о воздушном сообщении. исключительна велика: вся всемирная сеть международных воздушных сообщений построена на этих соглашениях, и только они решают, как и каким образом воздушные суда одних государств могут осуществлять международные полеты и перевозки в другие государства.

Важную часть нормативной базы действующего международного воздушного права образуют региональные соглашения: многостороннее Соглашение о коммерческих правах при нерегулярных воздушных сообщениях в Европе 1956 г.; Соглашение о порядке установления тарифов при регулярных воздушных сообщениях между членами Европейской конференции гражданской авиации (ЕКГА) 1967 г., Соглашение о коммерческих правах при нерегулярных воздушных сообщениях членов Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) 1971 г., и т. д.

К вспомогательным источникам международного воздушного права относятся Стандарты и Рекомендуемая практика, принимаемые ICAO в целях обеспечения единообразия правил, касающихся международной аэронавигации и международного воздушного транспорта. Хотя международные стандарты ICAO не являются строго обязательными и государства вправе по своему усмотрению выборочно применять или не применять их в своей национальной практике, заложенные в них параметры безопасности, основанные на мировом опыте ГА, побуждают государства широко ими пользоваться. Длительная практика применения стандартов ICAO свидетельствует о сложившемся обычае, в соответствии с которым государства придают стандартам ICAO обязательный характер.

Соглашения между авиакомпаниями (назначенными перевозчиками) по вопросам эксплуатации международных воздушных сообщений имеют важное значение в правовом регулировании деятельности международных воздушных сообщений. Такие соглашения регулируют вопросы коммерческого и технического обслуживания полетов и авиаперевозок, а также конкретизируют порядок пользования коммерческими правами, предусмотренными соглашениями о воздушном сообщении. С помощью этих соглашений общие двусторонние договоренности государств по поводу установления международных воздушных сообщений на уровне перевозчиков обретают конкретный характер, что позволяет им перейти к непосредственной эксплуатации таких сообщений на практике. Подчиненность соглашений между авиаперевозчиками решению практических задач, прямо связанных с эксплуатацией международных воздушных сообщений, дает основание характеризовать их в качестве эксплуатационных соглашений. Поскольку они регулируют гражданско-правовые, коммерческие, информационные, технико-эксплуатационные и иные, частноправовые по своей сути, отношения по поводу полетов и перевозок между перевозчиками из разных государств, то их следует считать источниками международного частного права.

По своей юридической природе эти соглашения не являются межправительственными и заключаются авиакомпаниями в развитие и дополнение двусторонних договоров. Для этого назначенные авиаперевозчики наделяются государствами специальной договорной правоспособностью, которая, с одной стороны, характеризуется определенной договорной свободой в смысле содержания двусторонних соглашений по различным вопросам осуществления регулярных перевозок по установленным международным воздушным маршрутам, а с другой стороны, эта свобода ограничивается требованиями и условиями, предусмотренными межправительственными соглашениями о воздушном сообщении. Одним из них является требование соблюдения национальных законов и правил сторон межправительственного соглашения при решении вопросов сотрудничества на уровне назначенных перевозчиков. Принимая коммерческие, технические, информационные и иные соглашения, перевозчики обязаны это требование выполнять и принимать нормы, не противоречащие национальным законам и правилам государств, сторон двусторонних соглашений. Если это требование нарушается, то государства имеют право оспорить законность принятых перевозчиками соглашений вплоть до приостановки их действия. Все это заставляет перевозчиков при заключении соглашений между собой действовать осмотрительно, тщательно и взвешенно.

Обычай в международном воздушном праве. Считается, что обычай занимает незначительное место в международном воздушном праве в отличие, например, от международного морского права. Нередко он существует наряду с договорными нормами аналогичного содержания, иными словами, отдельные международно-правовые нормы могут носить смешанный характер, представляют собой своего рода обычно-договорные нормы.

Существуют три общепризнанных обычая в МВП:

1. Принцип суверенитета государств над воздушным пространством над своей территорией. Не вызывает сомнения, что до закрепления данного принципа в Чикагской конвенции 1944 г. складывалась обычная международно-правовая норма аналогичного содержания. Согласно Чикагской конвенции, принцип суверенитета признается все государствами. Государства-неучастники Чикагской конвенции руководствуются этим принципом, применяя его в обычно-правовом порядке.

2. Сохранение государством за пределами его территории юрисдикции в отношении ВС, занесенного в реестр данного государства. В ряде случаев на установление юрисдикции могут претендовать и другие государства (государства эксплуатанта, гражданства пассажира, командира ВС и т. д.), и тогда возникает вопрос о конкурирующей юрисдикции. Однако юрисдикция государства регистрации презюмируется с самого начала, и любое судебное решение в отношении применения юрисдикции другого государства не может поколебать обычно-правового принципа «основной юрисдикции» государства регистрации ВС.

3. Обычай помощи воздушным судам, терпящим бедствие, в том числе признание за ними права несанкционированного влета в пределы иностранной государственной территории. Существуют и договорные нормы по данному вопросу, содержащиеся в немногочисленных двусторонних соглашениях. В основном же подобные вопросы регулируются в международном воздушном праве обычным путем. Содержащиеся в Приложении 12 к Чикагской конвенции 1944 г. и других документах ICAO стандарты по вопросам поиска и спасания носят исключительно технический характер.

3.3. Чикагская конвенция 1944 г. – основной источник международного воздушного права

Чикагская конвенция состоит из преамбулы и четырех частей, включающих 22 главы и 96 статей. Для понимания основного назначения Конвенции важное место имеет преамбула, в которой говорится о том, что страны заключили Конвенцию для того, «чтобы международная гражданская авиация могла развиваться безопасным и упорядоченным образом и чтобы международные воздушные сообщения могли устанавливаться на основе равенства возможностей и осуществляться рационально и экономично».

Основными принципами Чикагской конвенции, изложенными в первой главе части I «Аэронавигация», являются:

1. Полный и исключительный суверенитет каждого государства над воздушным пространством над своей территорией.

2. Обязательство договаривающихся государств не использовать гражданскую авиацию в каких-либо целях, не совместимых с духом и целями Конвенции.

3. Применение Конвенции только к гражданским воздушным судам в отличие от государственных воздушных судов, используемых на военной, таможенной и полицейских службах.

4. Обязательство договаривающихся государств при установлении правил для своих государственных воздушных судов обращать должное внимание на безопасность навигации гражданских воздушных судов.

В других пяти главах части I Конвенции приведены основные положения, регламентирующие:

– права и обязанности государств при выполнении регулярных международных воздушных сообщений и нерегулярных полетов;

– правила государственного контроля и обслуживания воздушных судов в аэропортах и меры содействия аэронавигации;

– требования и условия, которым должны отвечать воздушные суда;

– порядок принятия международных авиационных регламентов и их признания государствами;

– требования к отметкам в удостоверениях о годности к полетам и свидетельствах членов экипажа, условия признания их действительными.

Часть II «Международная организация гражданской авиации» состоит из 7 глав и 24 статей, в которых говорится о создании Международной организации гражданской авиации (ICAO), целях, правоспособности, процедурных вопросах деятельности рабочих органов и их функциях.

Часть III «Международный воздушный транспорт» включает 3 главы и 13 статей, в которых рассмотрены основные вопросы международных воздушных перевозок: обязанность предоставления информации и отчетов о деятельности авиапредприятий, установления государствами маршрутов полетов, аэропортов и аэронавигационных средств и их усовершенствование, возможность организации международных воздушных линий совместной эксплуатации.

В части IV «Заключительные положения», состоящей из 6 глав и 17 статей, оговорены договорно-правовые условия подписания и регистрации соглашений в области ГА, порядок разрешения споров между государствами, порядок принятия приложений к Конвенции и поправок к ней, а также положения, касающиеся ратификации, вступления в силу и изменения Конвенции и присоединения к ней других государств.

Чикагская конвенция сыграла и продолжает играть огромную роль в развитии современного международного воздушного права. Во-первых, она закрепила универсальные основы регулирования взаимоотношений государств в области регулярных и нерегулярных полетов, осуществляемых в рамках международных воздушных сообщений как совокупность универсальных обязательных дозволений и предписаний. Во-вторых, Конвенция выполняет роль объединяющей, нормативной базы, на основе которой развиваются, модифицируются и разрабатываются новые нормативные документы. Так, она послужила основой для принятия в 1963, 1970, 1971 и 1988 гг. конвенций по борьбе с угоном и захватом самолетов, образовавших правовой фундамент сотрудничества государств в борьбе с террористическими актами в области международной гражданской авиации. В-третьих, Конвенция регулирует и обеспечивает единообразный технологический режим международной аэронавигации путем принятия Стандартов и Рекомендуемой практики, разрабатываемых ICAO в соответствии с ее положениями. В-четвертых, Конвенция является уставом ICAO, определяющим долгосрочные и оперативные задачи деятельности этой международной организации, имеющей статус специализированного учреждения ООН.

3.4. Международные организации гражданской авиации

Международные авиационные организации – постоянные объединения международного характера в области авиации, созданные, как правило, на основе международного договора или решения международной конференции. МАО создаются в целях согласования решения вопросов деятельности международной гражданской авиации, представляющих интерес для их членов, развития международного сотрудничества в соответствующей области, защите прав и интересов их членов. Сфера деятельности, цели и задачи каждой МАО определяются ее учредительным документом, регламентирующим структуру организации, характер ее деятельности, порядок принятия решений, членство, источники финансирования и т. п.

По кругу участников МАО делятся на универсальные (например, ICAO) и региональные. Одни занимаются вопросами обеспечения региональной международной аэронавигации, другие – экономико-правовыми проблемами регионального международного воздушного транспорта.

Международная организация гражданской авиации (ICAO) является специализированным учреждением ООН и носит всемирный характер. Деятельность других межправительственных организаций распространяется, как правило, на отдельные регионы.

Для совершенствования управления воздушным движением (УВД) на территории Западной Европы в 1960 г. был создан Евроконтроль – Европейская организация по обеспечению безопасности аэронавигации. В том же 1960 году было образовано Агентство по обеспечению безопасности аэронавигации в Африке и на Мадагаскаре – АСЕКНА. С этими же целями с 1961 года начала функционировать Центральноамериканская организация по обслуживанию аэронавигации – КОКЕСНА. Африканская комиссия гражданской авиации (АФКАК) содействовать выработке общей политики государств-членов в области гражданской авиации, способствуют более эффективному использованию африканского воздушного транспорта. АФКАК была создана для осуществления консультативных функций.

Европейская конференция гражданской авиации ЕКАК, которая была учреждена в 1954 году. Основными задачами этой организации являются рассмотрение и разрешение проблем, связанных с деятельностью воздушного транспорта.

Помимо межправительственных авиационных организаций существует большая группа (около 200) неправительственных авиационных организаций. Среди них различают экономические, эксплуатационно-технические, профсоюзные, научные авиационные организации. Существуют также неправительственные авиационные организации, специализирующиеся на вопросах воздушного страхования, авиационного туризма и спорта, авиационной медицины и т. д. Бесспорным лидером этих организаций следует считать Международную ассоциацию воздушного транспорта (IATA), объединяющую авиакомпании пяти континентов мира. В настоящее время IATA является второй по важности после ICAO организацией, играющей важную роль в формировании единой экономической, правовой, технической политики авиакомпаний в области международного воздушного транспорта в глобальном масштабе.

Основными целями IATA являются:

– содействие развитию безопасного, регулярного и экономичного воздушного транспорта в интересах народов мира;

– поощрение авиационной коммерческой деятельности, изучение связанных с этих проблем;

– обеспечение развития сотрудничества между авиатранспортными предприятиями;

– прямое сотрудничество с ICAO и другими международными авиационными организациями.

IATA разрабатывает рекомендации по построению и правилам применения тарифов, устанавливает единые стандарты обслуживания пассажиров, перевозки грузов, багажа, ведет работы по стандартизации и унификации перевозочной документации и пр.

Большое значение в деятельности IATA имеют постоянно проводимые региональные конференции по перевозкам.

Несмотря на то что деятельность IATA носит независимый характер, в последнее время наметилась тенденция сближения IATA и ICAO. IATA использует ICAO для решения многих важных экономических проблем международного воздушного транспорта и защиты интересов авиакомпаний.

Таким образом, сегодня основной формой многостороннего сотрудничества авиакомпаний как на региональном, так и на общемировом уровне является сотрудничество в рамках ассоциаций авиакомпаний и прежде всего Международной ассоциации воздушного транспорта – IATA.

3.5. Международная организация гражданской авиации (ICAO)

Юридическим основанием создания Международной организации гражданской авиации (ICAO) можно считать решение, принятое в ходе работы Чикагской конференции 1944 года по вопросам гражданской авиации, которое было представлено в виде Чикагской конвенции 1944 года.

Практическая деятельность ICAO началась с момента вступления в силу Конвенции о международной гражданской авиации 4 апреля 1947 года.

Цели и задачи ICAO определены статьей 44 Чикагской конвенции 1944 г. Ими являются:

– обеспечение безопасного и упорядоченного развития международной гражданской авиации во всем мире;

– поощрение искусства конструирования и эксплуатации воздушных судов;

– создание и развитие воздушных трасс, аэропортов и аэронавигационных средств для международной гражданской авиации;

– удовлетворение потребностей народов мира в безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте;

– предотвращение экономических потерь, вызванных неразумной конкуренцией;

– содействие безопасности полетов.

ICAO проводит огромную работу по обобщению мирового опыта в области гражданской авиации с целью разработки и совершенствования правил и норм, применяемых в повседневной практике при эксплуатации гражданских воздушных судов и обеспечении безопасности полетов и авиационной безопасности.

В процессе практической работы ICAO реализует принципы и правила, закрепленные в Конвенции, касающиеся прежде всего определения национальной принадлежности воздушных судов, процедур применения законов и правил договаривающихся государств в отношении эксплуатации и навигации гражданских воздушных судов, находящихся в пределах территории конкретного государства, требований к летной годности гражданских воздушных судов, к уровню подготовки, квалификации авиационного персонала.

Для решения этих конкретных задач ICAO наделен специальной компетенцией, т. е. правом участвовать в решении вопросов, связанных с деятельностью международного воздушного транспорта, и правом принимать определенные решения.

Для осуществления своей исполнительской и координационной деятельности в сфере международной гражданской авиации ICAO имеет ряд органов, которые образуют структуру ICAO.

Высшим представительным органом ICAO является Ассамблея. В Ассамблее представлены на равных основаниях все государства— члены ICAO. Основной функцией Ассамблеи является определение стратегических направлений деятельности ICAO в области международной аэронавигации и международного воздушного транспорта. До 1954 года сессии Ассамблеи проводились ежегодно. С 1954 года сессии созываются один раз в три года.

Во время работы сессия утверждает отчеты Совета за трехлетний период деятельности ICAO и программу работы на последующие три года.

Только Ассамблея вправе вносить поправки к Чикагской конвенции и заключать соглашения с другими международными организациями.

Совет ICAO является исполнительным постоянно действующим органом ICAO, который обеспечивает непрерывность его деятельности между сессиями Ассамблеи и ответственен перед этим высшим органом ICAO.

Формирование Совета осуществляется по особым правилам и критериям и предполагает избрание 33 государств. Функции Совета многочисленны и ответственны. Центральной задачей Совета, согласно статье 54 Чикагской конвенции, является разработка и принятие международных стандартов и рекомендаций, а при необходимости – их изменение с учетом национальной и международной практики эксплуатации гражданских воздушных судов, аэродромов и воздушных трасс.

Все свои функции Совет реализует с помощью им созданных и подчиненных ему специальных комитетов, и комиссий. В прямом подчинении Совета находятся: Аэронавигационная комиссия, Авиатранспортный комитет, Комитет по совместной поддержке аэронавигационного обеспечения, Комитет по незаконному вмешательству, Юридический комитет, Финансовый комитет и Секретариат.

Аэронавигационная комиссия занимается разработкой новых правил и поправок, относящихся к правилам полетов, управлению воздушным движением, аэронавигационному и другим видам обеспечения полетов, которые потом предоставляются на рассмотрение Совету. К функциям Авиатранспортного комитета отнесены сбор данных, характеризующих все значимые аспекты деятельности международного транспорта, анализ данных и опубликование обзоров для информирования государств – участников Конвенции.

Юридический комитет проводит консультации членов Совета и Совета в целом по вопросам толкования и изменения Чикагской конвенции, норм международного воздушного права, подготовку проектов конвенций, соглашений и т. д.

Как правило, при подготовке проекта конвенции Юридический комитет создает специальный подкомитет, который после проработки вопроса, обобщения поступивших ответов государств и международных организаций по конкретному вопросу подготавливает доклад и представляет его Юридическому комитету. Этот доклад распространяется среди государств – членов ICAO и международных организаций, которые, обсудив его, дают соответствующие замечания.

На очередной своей сессии Юридический комитет по установленной процедуре и в установленном порядке производит обсуждение доклада и проекта конвенции и принимает соответствующее решение.

Финансовый комитет является постоянным органом ICAO, осуществляющим управление финансами, и несет ответственность за свою деятельность перед Советом.

К функциям Финансового комитета можно также отнести подготовку рекомендаций и предложений в области финансовой деятельности ICAO, а также контрольные функции за своевременным поступлением членских взносов Договаривающихся государств, проведение финансовых проверок с целью определения правильного расходования средств организации.

Комитет по незаконному вмешательству ICAO учрежден, в отличие от ранее рассмотренных Комитетов, в более позднее время – 10 апреля 1969 года в соответствии со специальной резолюцией Совета.

Необходимость его создания была вызвана проблемами несанкционированного вмешательства в деятельность авиации и террористическими актами на воздушном транспорте.

Комитет рассматривает и анализирует подготовленные Секретариатом сообщения государств относительно конкретных актов незаконного захвата воздушных судов и актов террора.

В ведении Комитета находятся также вопросы, связанные с техническими проблемами незаконного захвата воздушных судов, вооруженных нападений на воздушном транспорте.

Комитет может рекомендовать Совету, а в некоторых вопросах даже инициировать принятие стандартов, рекомендаций и процедур, направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства в оперативную деятельность гражданской авиации. Примером этого может служить создание приложения 17 «Защита Международной гражданской авиации от актов незаконного вторжения».

Секретариат ICAO, во главе которого стоит Генеральный секретарь, главное исполнительное должностное лицо организации, назначаемое Советом ICAO, включает пять специализированных управлений по аналогии с комитетами Совета.

Функции Секретариата заключаются в обеспечении работы сессии Ассамблеи, комитетов и комиссий ICAO, сборе и обобщении информации по проблемам международной гражданской авиации, обеспечении связей с государствами – членами ICAO, организации текущей работы ICAO, подготовке и издании документации, переводах и т. д.

Рабочими органами Секретариата являются также представительства ICAO в различных регионах мира.

Постоянным местом пребывания ICAO избрана Канада (Монреаль). Юридическим основанием нахождения штаб-квартиры на территории Канады является специальное соглашение о статусе ICAO на территории Канады, заключенное Советом ICAO и правительством Канады.

Согласно этому соглашению и главе X Конвенции определен статус Генерального секретаря и персонала Секретариата. Политика набора персонала, конкретные требования к сотрудникам и т. п. первоначально были определены в Кодексе службы ICAO.

3.6. Международные авиационные регламенты

Для содействия государствам в обеспечении максимально возможной степени единообразия правил, стандартов, процедур в области гражданской авиации на ICAO возлагается разработка, согласование, утверждение и доведение до государств международных стандартов, рекомендуемой практики и процедур для использования их в национальном законодательстве государств.

Правовую основу этого аспекта деятельности ICAO определяет статья 37 Чикагской конвенции, в которой зафиксировано, что «каждое Договаривающееся государство обязуется сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации, касающихся воздушных судов, персонала, воздушных трасс и вспомогательных служб, по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать ее».

Для реализации этой цели ICAO было предоставлено право принимать, при необходимости изменять международные стандарты, рекомендуемую практику и процедуры, которые касаются:

– систем связи и аэронавигационных средств;

– характеристик аэропортов и посадочных площадок;

– правил полетов и практики управления воздушным движением;

– присвоения квалификации летному и техническому персоналу;

– годности воздушных судов к полетам;

– регистрации воздушных судов;

– сбора метеорологической информации и обмена ею;

– бортовых журналов и аэронавигационных карт, и схем;

– таможенных и иммиграционных процедур;

– воздушных судов, терпящих бедствие;

– расследования авиационных происшествий.

Кроме того, ICAO может время от времени включать в указанный перечень другие вопросы, касающиеся безопасности, регулярности и эффективности аэронавигации.

Международные авиационные регламенты – юридические акты, устанавливаемые ICAO на основании Чикагской конвенции 1944 года. Данные акты унифицируют правила полетов, требования к авиационному персоналу, нормам летной годности ВС и т. д. Эти требования отражаются в Стандартах, Рекомендуемой практике, правилах для аэронавигационных служб, рекомендациях и процедурах.

Хотя технико-юридические требования и предписания, в какой бы форме они ни закреплялись, являются рекомендательными, между ними существует четкая иерархия. Стандарт содержит высшие эталонные требования, которым необходимо следовать в интересах безопасности международной аэронавигации, чего нельзя сказать о требованиях Рекомендуемой практики.

Стандарты определены как любое требование к физическим характеристикам, конфигурации, материальной части, техническим характеристикам, персоналу и правилам, единообразное применение которого признается необходимым для обеспечения безопасности или регулярности международной аэронавигации и которое будут соблюдать договаривающиеся государства согласно Конвенции. В случае невозможности соблюдения стандарта Совету в обязательном порядке направляется уведомление в соответствии со ст. 38 Конвенции.

Рекомендуемой практикой признано любое требование к физическим характеристикам, конфигурации, материальной части, техническим характеристикам, персоналу или правилам, единообразное применение которого признается желательным для обеспечения безопасности, регулярности или эффективности международной аэронавигации и которое будут стремиться соблюдать Договаривающиеся государства согласно Конвенции.

Принятые Советом ICAO Стандарты и Рекомендуемая практика сгруппированы по близким темам в 19 приложениях к Чикагской конвенции. Регулирующие положения в приложениях дополнены Правилами аэронавигационного обслуживания (PANS) и многочисленными руководствами, дающими практические рекомендации по выполнению и применению приложений.

Правила аэронавигационного обслуживания содержат, главным образом, эксплуатационную практику, рабочие процедуры, которые не приобрели достаточной завершенности, чтобы быть принятыми в качестве Международных стандартов и Рекомендуемой практики (SARPS), а также материалы более постоянного характера, которые не подходят для включения в SARPS, т. к. слишком подробны для этого, или же материалы, подвергаемые частым изменениям и дополнениям и для которых процесс принятия как SARPS был бы слишком затруднителен. Зачастую PANS конкретизируют основные принципы соответствующих SARPS для облегчения их применения.

Во многих случаях документы PANS более пригодны и применимы, чем Стандарты и Рекомендуемая практика, содержащиеся в Приложениях к Чикагской конвенции. PANS разрабатываются в основном специализированными совещаниями ICAO и утверждаются Советом ICAO.

Дополнительные региональные правила (SUPPS) – рабочие процедуры, дополняющие SARPS и PANS и разработанные главным образом региональными аэронавигационными совещаниями ICAO для удовлетворения потребностей конкретного региона ICAO. SUPPS относятся к вопросам, влияющим на безопасность и регулярность международной аэронавигации. Эти процедуры сведены в единый документ, охватывающий все регионы и являются частью аэронавигационного плана, разрабатываемого и утверждаемого региональными аэронавигационными совещаниями (RAN) для удовлетворения потребностей конкретных географических районов (регионов ICAO), которые не учитываются в положениях, имеющих всемирное применение. SUPPS дополняют перечень требований к оборудованию и обслуживанию, содержащихся в аэронавигационных планах. SUPPS утверждаются Советом ICAO и рекомендуются для применения договаривающимися государствами в районах полетной информации, к которым они относятся.

Аэронавигационные планы (ANP) конкретизируют сведения о средствах и видах обслуживания, необходимых для международной аэронавигации в пределах каждого конкретного региона ICAO. Каждый план содержит рекомендации, которым могут следовать правительства при планировании средств и видов обслуживания, и гарантирует, что средства и виды обслуживания, предоставляемые в соответствии с данным планом, в дальнейшем образуют со средствами и видами обслуживания других государств единую систему, которая отвечает требованиям ближайшего будущего. ANP готовятся с санкции Генерального секретаря ICAO на основе рекомендаций региональных аэронавигационных совещаний и принятых по ним решений Совета.

Технические издания, руководства – документы, содержащие инструктивный материал и информацию и призванные содействовать введению государствами и единообразному применению Стандартов, Рекомендуемой практики и PANS. Различные части Руководства по обучению предназначены для обеспечения единых норм присвоения квалификации персоналу с выдачей соответствующих свидетельств и для достижения высокого уровня профессиональной подготовки в целом. Технические руководства издаются с санкции Генерального секретаря ICAO.

Циркуляры содержат предназначенную для распространения среди договаривающихся государств специализированную информацию, результаты региональных и специальных исследований, проводимых в мировом масштабе, представляющих интерес для договаривающихся государств (технические исследования, анализы, копии или выдержки из информационных документов, представленных договаривающимися государствами, отчеты о выполнении SARPS, сборники авиационных происшествий и т. д.).

Доклады совещаний – доклады специализированных, региональных совещаний групп экспертов, имеющих международное значение, содержащие рекомендации и основные положения, относящиеся к повестке дня каждого совещания.

Статистика гражданской авиации – статистические данные, получаемые по формам отчетности о воздушном транспорте от договаривающихся государств в соответствии со статьями 54 (i) и 67 Конвенции о Международной гражданской авиации.

3.7. Краткая характеристика приложений к Чикагской конвенции

Внедрение стандартов и рекомендуемой практики в национальную практику государств – очень сложная и трудоемкая задача, так как это связано прежде всего с различными политическими, экономическими, географическими, этническими и т. п. особенностями каждого государства. Именно поэтому для упрощения задачи стандарты и рекомендуемая практика оформлены в виде приложений к Чикагской конвенции. В настоящее время действует 19 приложений.

Приложение 1 «Требования к личному составу гражданской авиации при выдаче свидетельств». Определяются требования к квалификации, необходимые для получения свидетельств членов экипажа воздушного судна и наземного персонала, а также устанавливаются медицинские требования для получения этих свидетельств (например, командир корабля – до 60 лет, штурман – без ограничений).

Приложение 2 «Правила полетов». Определяет общие правила полетов в целях обеспечения их безопасности, правила визуальных полетов, правила полетов по приборам.

Приложение 3 «Метеорологическое обеспечение международной аэронавигации». Определяет требования к метеорологическому обслуживанию международной аэронавигации и органам, обеспечивающим это обслуживание.

Приложение 4 «Аэронавигационные карты». Определяет требования к аэронавигационным картам, необходимым для выполнения международных полетов воздушных судов.

Приложение 5 «Единицы измерения, подлежащие использованию в воздушных и наземных операциях». Определяет размерность единиц, используемых в двухсторонней связи воздушных судов с землей. В этом приложении приводится таблица единиц измерения (3 системы), используемых в ICAO.

Приложение 6 «Эксплуатация воздушных судов». Определяются минимальные требования к выполнению полетов при регулярном и нерегулярном международном воздушном сообщении, а также по производству любых полетов авиации общего назначения (за исключением выполнения авиационных специальных работ), обязанности командира воздушного судна.

– Часть I. «Международный коммерческий воздушный транспорт».

– Часть II. «Международная авиация общего назначения».

– Часть III. «Международные полеты вертолетов».

Приложение 7 «Государственные и регистрационные знаки воздушных судов». Определяются минимальные требования к маркировке для указания принадлежности и регистрационных знаков воздушных судов, а также порядок регистрации и выдачи свидетельств на воздушные суда.

Приложение 8 «Летная годность воздушных судов». Определяет минимальный уровень летной годности воздушных судов, который необходим для признания государствами – членами ICAO сертификатов летной годности других государств, воздушные суда которых выполняют полеты над территорией этих государств или над их территориальными водами, а также единую форму выдачи сертификатов и проведения инспекций.

Приложение 9 «Упрощение формальностей при международных воздушных перевозках». Определяет требования в отношении паспортно-визового и санитарно-карантинного контроля, таможенных формальностей, формальностей при въезде, выезде и транзите пассажиров, а также оформления порядка прибытия и убытия воздушных судов.

Приложение 10 «Авиационная электросвязь». Определяет требования к посадочным и трассовым радионавигационным средствам, а также рассматривает системы связи и порядок использования радиочастот.

– Том I. «Средства связи».

а) Часть 1. «Оборудование и системы».

б) Часть 2. «Распределение радиочастот».

– Том II. «Процедуры связи».

Приложение 11 «Обслуживание воздушного движения». Определяет общие требования к обслуживанию воздушного движения, виды обслуживания воздушного движения, требования к диспетчерскому и полетно-информативному обслуживанию воздушного движения, аварийному оповещению, к делению воздушного пространства на верхнее и нижнее, потребности в средствах связи и каналах, объему метеорологической информации, порядку обозначения воздушных трасс, маршрутов входов и выходов.

Приложение 12 «Поиск и спасание». Устанавливает принципы создания и работы служб поиска и спасания Договаривающегося государства, а также организации взаимодействия с аналогичными службами соседних государств, порядок и сигналы, оформление документов, права и обязанности должностных лиц при проведении поиска.

Приложение 13 «Расследование летных происшествий». Устанавливает общие принципы расследования авиационных происшествий, ответственности и обязанности государств в отношении проведения расследования и предоставления информации об авиационных происшествиях, состав комиссий, их полномочия, порядок составления отчетов о расследовании.

Приложение 14 «Аэродромы». Содержит стандарты и рекомендации, определяющие требования к физическим характеристикам аэродромов и оборудованию, которое должно быть обеспечено на аэродромах, используемых для международного воздушного сообщения.

Приложение 15 «Службы аэронавигационной информации». Определяет общие требования к аэронавигационной информации, формам ее предоставления и функциям органов, обеспечивающих ее.

Приложение 16 «Охрана окружающей среды».

– Том I. «Авиационный шум». Устанавливаются общие требования к максимально допустимому уровню авиационных шумов при сертифицировании воздушных судов по шуму, условия выдачи сертификатов летной годности, излагаются эксплуатационные методы снижения шума.

– Том II. «Эмиссия авиационных двигателей». Устанавливаются нормы и требования по вопросам авиационного топлива при сертифицировании авиационных двигателей по эмиссии СО и другие необходимые технические условия.

Приложение 17 «Защита Международной гражданской авиации от актов незаконного вторжения». Устанавливает стандарты и рекомендации в отношении административных и организационных мер пресечения актов незаконного вторжения.

Приложение 18 «Безопасная перевозка опасных грузов по воздуху». Дана классификация опасных грузов. Устанавливаются ограничения по перевозке опасных грузов по воздуху, требования к их упаковке и маркировке, обязанности грузоотправителя и перевозчика.

Приложение 19 «Управление безопасностью полетов». Устанавливаются требования по разработке и принятию Государственной программы обеспечения безопасности полётов, определены юридические параметры систем управления безопасностью полетов, которыми должны руководствоваться поставщики обслуживания.

Тема 4
Воздушные суда

Представление об объектах гражданской авиации, знание основных положений международного права и воздушного законодательства, устанавливающего к ним требования, позволит проводить системный анализ нормативных документов, определяющих правовой статус этих объектов.

4.1. Понятие «воздушное судно»

Термин «воздушное судно» был введен в обиход в начале XX в. с появлением и развитием воздухоплавания. В этот период наряду с первыми летательными аппаратами – воздушными шарами – совершали полеты самолеты, планеры, дирижабли, технические и правовые аспекты аэронавигации и эксплуатации которых во многом совпадали. Стало очевидным, что в системе транспортных средств возникла новая разновидность – группа летательных аппаратов, обладающих общими характеристиками и вызывающих необходимость их обозначения единым термином. Таковым явился термин «воздушное судно», определение которого было впервые дано в Парижской конвенции 1919 г. В его основу было положено аэродинамическое свойство летательного аппарата «держаться в атмосфере за счет реакции воздуха».

Определение «воздушное судно» имеет важное значение для разрешения правовых вопросов, связанных с деятельностью гражданской авиации. Потребность в уточнении того, что следует понимать под воздушным судном, возникла еще со времени первых полетов. В современных же условиях, когда воздушные суда осуществляют внутренние и международные перевозки, важно, чтобы такое определение отражало те свойства, которые наиболее характерны для воздушных судов. Это и является основной целью включения определения понятия «воздушное судно» в национальные законы, регулирующие полеты летательных аппаратов, с тем, чтобы указать, к каким летательным аппаратам применяются эти законы, а к каким нет.

Норма п. 1 ст. 32 ВК РФ почти дословно соответствует определению воздушного судна, данному в стандартах приложения 7 к Чикагской конвенции 1944 г.: «Воздушное судно – летательный аппарат, поддерживаемый в атмосфере за счет взаимодействия с воздухом, отличного от взаимодействия с воздухом, отраженным от поверхности земли или воды».

В официальном переводе приложения 7 понятия «воздушное судно» и «летательный аппарат» пишутся через точку с запятой как синонимы для английского термина «aircraft». В ст. 32 ВК РФ понятие «воздушное судно» определяется как один из видов летательных аппаратов, т. е. законодатель предполагает, что могут быть и другие виды летательных аппаратов, но нормы для регулирования их использования в главе V Воздушного кодекса не предусмотрены. В этом смысле приложение 7 более четко определяет эту группу объектов регулирования (табл. 1).

Чикагская конвенция (ст. 3) предусматривает деление воздушных судов на гражданские и государственные. В международных соглашениях по воздушному праву, как правило, оговаривается их неприменимость к государственным воздушным судам. В национальном праве зачастую отсутствует деление воздушных судов на гражданские и государственные (как, например, в РФ). Квалификация воздушных судов в качестве государственных может производиться на основе двух критериев: предназначенности или использования для «государственных» целей, а также нахождения на службе военных, таможенных и полицейских органов. Все многосторонние договоры универсального характера в международном воздушном праве не распространяют свое действие на государственные воздушные суда. Тем не менее интересы безопасности полетов диктуют необходимость соблюдения некоторых общих правил как гражданскими, так и государственными воздушными судами. В настоящее время такие правила складываются на обычно-правовой основе в отдельных частях воздушного пространства с ориентацией полетов государственных воздушных судов на правила полетов, которыми руководствуются гражданские воздушные суда.

Нормы п. 2 и 3 ст. 32 ВК устанавливают особые категории воздушных судов. Такая классификация необходима для регулирования в дальнейшем некоторых видов деятельности в области гражданской авиации (например, ст. 36, 37, 37.1, 61, 66, 67 ВК РФ).

К основной категории относятся воздушные суда с максимальным взлетным весом не менее 5700 кг, в том числе вертолеты с максимальным взлетным весом 3100 кг и более.

К легким воздушным судам отнесены воздушные суда, максимальный взлетный вес которых составляет менее 5700 кг, в том числе вертолеты, максимальный взлетный вес которых менее 3100 кг.

Сверхлегкое воздушное судно – воздушное судно, максимальный взлетный вес которого составляет не более 495 кг без учета веса авиационных средств спасания. Законодатель, введя класс сверхлегких воздушных судов и регламентировав порядок их использования, позволил владельцам таких воздушных судов выполнять полеты на законных основаниях, что способствует общему развитию авиации при сохранении уровня безопасности полетов всех воздушных судов.

В Воздушный кодек РФ введено понятие пилотируемое воздушное судно, беспилотное воздушное судно, беспилотная авиационная систем.

Пилотируемое воздушное судно – воздушное судно, управляемое в полете пилотом, находящимся на его борту.

Беспилотное воздушное судно – воздушное судно, управляемое, контролируемое в полете пилотом, находящимся вне борта такого воздушного судна (внешний пилот).

Беспилотная авиационная система – комплекс взаимосвязанных элементов, включающий в себя одно или несколько беспилотных воздушных судов, средства обеспечения взлета и посадки, средства управления полетом одного или нескольких беспилотных воздушных судов и контроля за полетом одного или нескольких беспилотных воздушных судов.

Таблица 1

Классификация воздушных судов (летательных аппаратов) согласно приложению 7 к Чикагской конвенции

4.2. Государственная регистрация гражданских воздушных судов

В основе международно-правового статуса воздушного судна лежит его национальная, т. е. государственная принадлежность. Под этим понимается регистрация воздушного судна в соответствующем государстве в соответствии с его законами и правилами.

Требования о необходимости и порядке государственной регистрации гражданских воздушных судов вытекают из положений гл. III Чикагской конвенции 1944 г. «Национальность воздушных судов».

Нормы ст. 33 ВК РФ распространяется на все виды авиации и устанавливают общие принципы и виды государственной регистрации и государственного учета воздушных судов, а также определяют уполномоченные органы, выполняющие эти функции. Государственная регистрация воздушных судов необходима для документального подтверждения их принадлежности Российской Федерации и вытекающих из этого обязательств собственника, эксплуатанта и Российской Федерации как государства регистрации в соответствии с требованиями воздушного законодательства и международных договоров РФ (в первую очередь Чикагской конвенции).

Согласно подпункта 1 п. 1 ст. 33 ВК РФ подлежат государственной регистрации предназначенные для выполнения полетов беспилотные воздушные суда, за исключением беспилотных гражданских воздушных судов с максимальной взлетной массой 30 килограмма и менее, и пилотируемые гражданские воздушные суда, за исключением сверхлегких пилотируемых гражданских воздушных судов с массой конструкции 115 килограммов и менее.

В Российской Федерации порядок государственной регистрации гражданских воздушных судов определен Административным регламентом Федерального агентства воздушного транспорта (Административный регламент)⁹, который определяет сроки и последовательность административных процедур (действий) должностных лиц Федерального агентства воздушного транспорта и порядок их взаимодействия с заявителями при предоставлении государственной услуги. Структурным подразделением Росавиации, уполномоченным на осуществление административных процедур, связанных с предоставлением государственной услуги, является Управление инспекции по безопасности полетов¹⁰.

Действие Административного регламента не распространяется на сверхлегкие гражданские воздушные суда авиации общего назначения, беспилотные гражданские воздушные суда с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, сверхлегкие пилотируемые гражданских воздушных судов с массой конструкции 115 килограммов и менее, а также беспилотные неуправляемые аэростаты.

Предоставление государственной услуги включает в себя следующие административные процедуры: прием и регистрация документов; оценка полноты заявленных сведений о воздушном судне и его собственнике; внесение сведений о гражданском воздушном судне в Государственный реестр и присвоение ему государственного и регистрационного опознавательных знаков; оформление и выдача свидетельства о регистрации; внесение изменений в Государственный реестр; выдача дубликата и замена свидетельства о регистрации; исключение данных о воздушном судне из Государственного реестра; оформление и выдача свидетельства об исключении воздушного судна из Государственного реестра, свидетельств о регистрации (п. 46 Административного регламента).

В случае внесения изменений в Государственный реестр производится замена свидетельства о регистрации. Ранее выданное свидетельство о регистрации погашается и хранится в деле гражданского воздушного судна. При переоформлении свидетельства о регистрации его номер остается неизменным в течение всего периода государственной регистрации в Государственном реестре (п. 81, 82 Административного регламента).

Нормы п. 1–3 ст. 33 ВК РФ предусматривают возможность установления уполномоченными органами особого порядка государственной регистрации и государственного учета сверхлегких воздушных судов гражданской авиации и воздушных судов экспериментальной авиации.

Сверхлегкие воздушные суда регистрируются в Федеральном агентстве воздушного транспорта с выдачей свидетельства о государственной регистрации сверхлегкого гражданского воздушного судна авиации общего назначения¹¹.

Экспериментальные воздушные суда подлежат государственному учету с выдачей соответствующих документов уполномоченным органом в области оборонной промышленности.

Государственные воздушные суда регистрируются в порядке, установленном уполномоченным органом в области обороны, по согласованию с уполномоченными органами, имеющими подразделения государственной авиации.

Зарегистрированное в установленном порядке в России воздушное судно приобретает национальную принадлежность РФ. Тем самым решается вопрос юрисдикции, или подчиненности национальному правопорядку. Данная норма соответствует ст. 17 Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 года, согласно которой воздушные суда имеют национальность того государства, в котором они зарегистрированы. Каждое воздушное судно должно иметь национальность только одного государства и должно быть включено в реестр того государства, национальность которого оно имеет. Международное право допускает смену государственной регистрации воздушных судов: «Регистрация или смена регистрации воздушных судов в любом Договаривающемся государстве производится в соответствии с его законами и правилами» (ст. 19 Чикагской конвенции).

На ВС наносятся изображения Государственного флага РФ, присвоенные ему государственный и регистрационный опознавательные знаки. Могут также наноситься изображение флага субъекта РФ, а также товарные знаки-символы, надписи, эмблемы и иные зарегистрированные в установленном законодательством РФ порядке знаки.

Порядок нанесения на гражданские воздушные суда государственных и регистрационных опознавательных знаков, товарных знаков определен приказом Минтранса РФ от 29.04.2014 г. № 113.

Данные о гражданском воздушном судне исключаются из Государственного реестра в следующих случаях: списание гражданского воздушного судна или снятие его с эксплуатации; продажа гражданского воздушного судна или переход на иных законных основаниях права собственности на него иностранному государству, а также иностранному гражданину, лицу без гражданства или иностранному юридическому лицу при условии вывоза гражданского воздушного судна за пределы территории Российской Федерации; нарушение требований к государственной регистрации гражданского воздушного судна.

При исключении данных о гражданском воздушном судне из Государственного реестра гражданских воздушных судов РФ свидетельство о государственной регистрации этого воздушного судна утрачивает силу и подлежит возврату органу, выдавшему указанное свидетельство.

Свидетельство о регистрации выдается только для целей регистрации и не является документом, удостоверяющим право собственности на воздушное судно. Государственная регистрация прав собственности и иных вещных прав на воздушные суда осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 14.03.2009 г. № 31-ФЗ «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними». Органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на гражданские воздушные суда и сделок с ним и ведение Государственного реестра, является ФАВТ¹². Государственная регистрация прав на воздушные суда является единственным доказательством существования зарегистрированного права на воздушное судно, которое может быть оспорено только в судебном порядке.

Роль международных Конвенций при регулировании прав собственности на воздушные суда невелика. Основным международным соглашением является Женевская конвенция о международном признании прав на воздушные суда 1948 г. По сравнению с другими конвенциями в области воздушного права число ее участников незначительно. Конвенция распространяется на все воздушные суда, за исключением военных судов и судов, используемых для таможенной или полицейской службы. Основным коллизионным принципом в конвенции избран принцип права страны регистрации судна.

Согласно Конвенции договаривающиеся стороны обязуются признавать: а) право собственности на воздушные суда; б) право владельца приобретать суда путем покупки; в) право владения на основе договора аренды; г) право залога, ипотеки и другие имущественные права, возникающие из договоров в качестве обеспечения платежей по долговым обязательствам. Все эти права признаются при условии, что они возникли по праву страны, в которой судно внесено в реестр, и при условии, что они занесены в соответствующий официальный реестр. Все записи об имущественных правах в отношении одного и того же судна, согласно Конвенции, должны совершаться в одном официальном реестре. Каждое договаривающееся государство может признавать на основе своих законов и другие имущественные права, кроме перечисленных в Конвенции.

Всякого рода ограничения в праве пользования гражданскими воздушными судами (привлечение к воздушным перевозкам для государственных нужд, временное изъятие гражданских воздушных судов и иные ограничения) по статье 39 ВК РФ допускается в военное время и (или) при введении военного, чрезвычайного положения.