Читать книгу: «Gerencia de programas sociales»
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© Enrique Vásquez H., 2020
De esta edición:
© Universidad del Pacífico
Jr. Gral. Luis Sánchez Cerro 2141
Lima 15072, Perú
Investigador responsable:
Enrique Vásquez H.
Asistentes de investigación:
Ronald Cueva
Bruno Chereque
Equipo de investigación:
Alessandra Jordán
Adriana Llallico
María Alejandra Madueño
Ricardo Vásquez
Daniela Pacussich
Gerencia de programas sociales. Análisis para mejorar la gestión
Enrique Vásquez H.
1.ª edición: agosto de 2020
Diseño de la carátula: Icono Comunicadores
Tiraje: 150 ejemplares
ISBN: 978-9972-57-446-7
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2020-04800
BUP
Vásquez, Enrique.
Gerencia de programas sociales: análisis para mejorar la gestión / Enrique Vásquez H. -- 1a edición. -- Lima: Universidad del Pacífico, 2020.
295 p.
1. Programas sociales -- Perú -- Administración
2. Personas socialmente vulnerables -- Perú
3. Adultos -- Perú -- Condiciones sociales
4. Ancianos -- Perú -- Condiciones sociales
5. Pobreza -- Perú
6. Desigualdad social -- Perú
I. Universidad del Pacífico (Lima)
361.25 (SCDD)
La Universidad del Pacífico no se solidariza necesariamente con el contenido de los trabajos que publica. Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin permiso de la Universidad del Pacífico.
Derechos reservados conforme a Ley.
Introducción
La preocupación
La desigualdad es un problema que continúa presente a nivel mundial, tanto en ámbitos económicos como sociales y demográficos. El Perú, lamentablemente, no es ajeno a esta problemática; si bien el coeficiente de Gini se redujo de 49,1 en el año 2000 a 43,3 en el año 2017 (Banco Mundial, 2020), se pueden observar grandes diferencias en ingresos entre distintos grupos. Existen peruanos que están en la lista de Forbes de los más ricos de América Latina (Forbes, 2019) y otros que forman parte del 20,5% de la población que vive en situación de pobreza (INEI, 2019c). Dichas diferencias, lamentablemente, son determinantes en el acceso a oportunidades y en la posibilidad de ejercer derechos como a un trabajo decente, a la alimentación, a la salud, a la educación, entre otros. Aquellos peruanos que son parte de los quintiles más altos cuentan con más y mejores oportunidades laborales y acceso de servicios de mejor calidad, mientras que el 20,5% que vive en situación de pobreza a menudo no cuenta con servicios básicos como agua potable (16% de los hogares), desagüe (8,2% de los hogares) o alumbrado eléctrico (5% de los hogares) (INEI, 2019c).
No cabe duda de que las diferencias entre peruanos se han ido acortando en los últimos tiempos, pero siguen siendo preocupantes si se ven desde perspectivas como el género y la ubicación geográfica. Esto es particularmente cierto para sectores como el empleo, el acceso a servicios de salud, pensiones, etc. Por ejemplo, en el año 2007, el 50,7% de los hombres urbanos estaban empleados adecuadamente, y en el caso de las mujeres la cifra era del 29,1%. Para áreas rurales, el empleo adecuado masculino era del 16%, y del 4,4% para las mujeres (INEI, 2018h). Por su parte, en 2009, el 76,9% de las mujeres sufrieron algún tipo de violencia por parte de sus esposos o compañeros (INEI, 2019d). En 2007, además, el 40,9% de los hombres rurales estaban afiliados a un sistema de pensiones, y, para el caso de las mujeres urbanas, la cifra era del 24,7%. Para las zonas rurales, los hombres afiliados a un sistema de pensiones eran el 8,5% y las mujeres, el 2,2% (INEI, 2018h).
Estas cifras, no obstante, fueron mejorando a medida que pasaba el tiempo y que el Estado intensificaba sus esfuerzos por crear un país con más igualdad. Las cifras respaldan esta afirmación. El 69% de los hombres en áreas urbanas estaban adecuadamente empleados en 2017, mientras que, para el caso de las mujeres, esta cifra era solamente del 47,3% (INEI, 2018h). Para las áreas rurales, la tasa de empleo adecuado masculino era del 32,5% mientras que la de empleo adecuado femenino era del 10,3%. Del mismo modo, problemáticas sociales como la violencia contra la mujer continúan siendo un obstáculo para la calidad de vida de muchas mujeres del país; en 2018, el 63,2% de las mujeres habían sufrido violencia a manos de sus parejas (INEI, 2019d). Asimismo, para 2017, en el caso de los hombres urbanos, el 49,7% estaban afiliados a un sistema de pensiones, mientras que, para el caso de mujeres urbanas, la cifra era del 34,5%. Para las áreas rurales, sin embargo, solo el 14,4% y 4,5% de los hombres y mujeres estaban afiliados, respectivamente (INEI, 2018h).
En nuestro libro La niñez en la mira (2020), retratamos cómo, desde que nace un niño hasta la adolescencia, es difícil acortar las diferencias. Si no naciste en una cuna de oro (de plástico), tienes que llevar a tu hijo a un Cuna Más; si no hay para el desayuno, debes, como más de un millón de jefes de hogar, hacer cola a las 5 a. m. para recoger el Vaso de Leche; si no puedes matricular a tu hijo en un colegio privado bilingüe donde te piden una colaboración de miles de soles mensuales, debes dormir la noche previa en el frontis del colegio público; y así sucesivamente, hasta ver cómo un adolescente, aunque forme parte del 1% más talentoso, si no es uno de los pocos beneficiarios de Beca 18, no podrá conseguir un trabajo adecuadamente remunerado cuando pase a ser parte de la PEA, y terminará siendo, más bien, parte del 78% de jóvenes de entre 14 y 29 años en el sector informal (INEI, 2019d).
La carencia de recursos económicos suele llevar a que no sea posible para las familias dar a sus hijos una adecuada nutrición, salud y educación de calidad (Cepal, 2018). Es muy cierto que el panorama social del Perú ha cambiado en la medida en que el país ha crecido a un ritmo promedio anual del 3,2% del PBI entre los años 2000 y 2018. No se puede negar que, mientras que en el año 2000, según el INEI (2019d), la anemia afectaba al 60,9% de las niñas y los niños de 6 a 35 meses, en el año 2018 esta impacta al 43,5% (INEI, 2019d). No cabe duda de que la mortalidad infantil del año 2000, de 27 por cada 1.000 nacidos según el INEI (2019d), ha descendido a 15 por cada 1.000 nacidos en 2018. De manera similar, en el año 2008, el 12,4% de las mujeres y el 4,1 % de los hombres a partir de 15 años eran analfabetos, mientras que, para el año 2018, los datos apuntan al 8,3% y el 2,9% para mujeres y hombres respectivamente (INEI, 2019h). De esta manera, cuando estos niños crecen, carecen de la formación necesaria para insertarse en el mercado laboral formal y obtener salarios dignos. Así, sus familias también carecen de recursos suficientes para garantizar sus derechos. Esta es la manera como las diversas desigualdades llevan a que se produzca y persista el ciclo de la pobreza en el Perú (Castañeda & Aldaz-Carroll, 1999) y que la transmisión intergeneracional de la pobreza siga flagelando a una quinta parte de los peruanos. Es posible darse cuenta, entonces, de que, a pesar de que el Perú tuvo un crecimiento económico del 3,9% en 2018 (Banco Mundial, 2019), no todos se benefician de manera equitativa de este.
De acuerdo con Anthony Painter (2017), en el mundo de hoy, los puentes entre la política y el ciudadano son débiles, la confianza disminuye cada vez más y el descontento se ha tornado más sonoro. La economía moderna se ha dividido en su abordaje, aún más en relación con el ingreso, la riqueza y la seguridad económica. Algunas de las tensiones visibles son: políticas (los de afuera y los de dentro), económicas (los privilegiados y los precarios), comunales (los integrados y los dejado de lado), de producción (ricos en activos y pobres con deudas), entre otras. Así, las diferencias y la polarización de posiciones se han tornado demasiado evidentes. Las diferencias entre los que están arriba y los que están abajo permanecen casi intactas en el mundo público y corporativo. Desempleo, desnutrición y carencia de acceso a servicios son solo algunos de los problemas que evidencian las inequidades en el Perú.
Para luchar contra estas brechas, el Estado ha desarrollado diversas intervenciones sociales que ayudan a garantizar los derechos de las poblaciones más vulnerables a fin de aliviar la pobreza o acortar las desigualdades. Estas intervenciones, denominadas «programas sociales», están presentes en el día a día de los ciudadanos más pobres del Perú. En Vásquez (2020), vimos que, desde que nace un bebé hasta que el joven deja la adolescencia, el Estado peruano, mal o bien, está presente para intentar atender las necesidades de los que menos tienen. En este libro, continuaremos viendo cómo el Gobierno peruano interviene en las diferentes etapas de la vida adulta de los pobres.
No resulta difícil imaginarse a una familia de cinco miembros en la que Bruno, uno de los hijos, corre presuroso a tomar su combi para llegar a inscribirse en el programa Jóvenes Productivos, a fin de conseguir una plaza para ser capacitado y obtener un empleo formal. Bruno acompaña a María, su hermana adolescente, a la posta, para que el SIS pueda apoyarla en su embarazo temprano. Mientras tanto, la mamá, doña Karina, se encuentra colaborando desde las 6 a. m. en la cocina del programa de Comedores Populares para recibir raciones por su apoyo; y don Franklin, el padre, se encuentra de faena haciendo aceras en el distrito gracias al programa Trabaja Perú. Por último, el señor Felipe, el abuelito, está en el Banco de la Nación haciendo cola para recibir su subsidio del programa Pensión 65. Este retrato imaginario en realidad sí es visible para más de 6 millones de casos en el Perú al año 2018 (Midis, 2019).
El presente libro se centra en mirar los programas sociales enfocados en problemas como el desempleo, la alimentación, la violencia contra la mujer, el acceso a servicios de salud y la calidad de vida de los adultos mayores. Su particularidad es que descompone seis dimensiones de la gestión de estas intervenciones públicas. Del mismo modo, para un mejor análisis del aprendizaje institucional, se menciona brevemente el concepto de teoría del cambio. Dicha teoría busca explicar la relación causal mediante la cual una intervención en particular logra, a través de sus productos y posteriores resultados, llegar a cumplir un impacto final (Dhillon & Vaca, 2018). En otras palabras, a partir de los insumos de una iniciativa en particular, se logra ofrecer productos. Posteriormente, estos productos, al ser implementados de una manera adecuada, se verán traducidos en resultados. Por último, se espera que dichos resultados generen un impacto en los beneficiarios que pueda ser percibido de manera positiva en el largo plazo (Rogers, 2014). Para aquellos programas en los que, en la revisión bibliográfica, no se logró encontrar la teoría del cambio oficial, este libro presenta simplemente un boceto de carácter ilustrativo, y solo eso, de lo que podría ser la teoría del cambio, en la forma de un flujograma.
Propuesta de enfoque multidimensional a nivel de programa social
Este libro estudia siete programas sociales desarrollados en el Perú. Para lograr un análisis adecuado, se propone un enfoque multidimensional de la gestión de programas sociales. Este fue construido tras una revisión de la literatura y una descomposición de las dimensiones de todo programa social. De este modo, el estudio de la dinámica de cada intervención social ha seguido un proceso lógico. Lo primero que se hace es identificar el problema social que el Estado intentaba aliviar en el momento de la concepción del programa. Con la información disponible, se buscó entender las causas y las implicancias del problema social para poder comprender cuáles eran los objetivos o aspiraciones en término de brechas o tensiones sociales por enfrentar. Después, se busca comprender cómo el contexto histórico fue retando a la intervención en su intento de resolver el problema social. Para ello, se aborda la historia institucional de la entidad pública.
Así, la dinámica del aprendizaje institucional se descompondrá a partir de la observación de cambios en las seis diferentes dimensiones de gestión del programa. Cada dimensión engloba, a su vez, elementos de juicio, criterios o acciones que le dan contenido y forma. Desde esta perspectiva, se propone que el análisis multidimensional de la gestión de un programa social es un compacto de seis dimensiones que dan fondo y forma al abordaje. Esta propuesta de enfoque se puede traducir de manera gráfica mediante un cubo de análisis, a fin de representar las seis dimensiones del programa social en sus seis caras. A su vez, cada lado del cubo es la base de pirámides de elementos o marcadores de visión y/o acción del programa social, con el objetivo de pautear la variedad de términos de referencia con las que cada dimensión se gestiona. En términos gráficos, el enfoque se puede visualizar de la siguiente manera:
Figura 1
Esquema de análisis multidimensional de la gestión de un programa social
Cada una de estas seis dimensiones de gestión, que son complementarias entre sí, es una parte constitutiva central en la intervención de un programa social. Cada una de las seis dimensiones puede definirse en los términos siguientes:
1. Identificación de beneficiarios. La definición de la población objetivo y beneficiaria en términos de grupo de edad y/o principal vulnerabilidad es fundamental para precisar el objetivo central del programa social (Wodon, 2012). Para ello, la literatura académica y los manuales de las organizaciones han condensado el conocimiento técnico y científico especializado en técnicas del proceso de identificar a la población por atender (Schuck & Zeckhauser, 2006). De este modo, se puede evaluar la pertinencia y efectividad de determinado programa social (Banco Mundial, 2012b). Cuatro elementos son fundamentales:
Figura 2
Elementos de la dimensión de la identificación de beneficiarios de un programa social
1.1 Definición de criterios de identificación. Precisar desde un principio los criterios técnicos para visualizar, abordar y definir a la población (objetivo, atendible y beneficiaria) es el primer punto fundamental para poder medir el margen de alcance del programa social (Sedesol, 2015b). Debe estar claro quiénes recibirán el bien o servicio público y quiénes no lo harán (Banco Mundial, 2012b). Los criterios deben basarse en mediciones previas y análisis de intervenciones exitosas y fallidas experimentadas en el pasado (Wodon, 2012). Además, se debe tener claro cómo se utilizará el concepto de beneficiario al llevar a cabo la labor de campo.
1.2 Métodos de investigación y herramientas estadísticas de identificación. Los avances de investigación cuantitativa y cualitativa han ido en sintonía con los progresos en el desarrollo, uso y acuciosidad de herramientas para poder identificar en teoría y campo a la población del programa social (Madueño, Linares, & Zurita, 2004). Resulta relevante saber escoger el método más pertinente para abordar la realidad social a la que el programa intenta intervenir (Cecchini & Madariaga, 2011). Cada programa, entonces, debe tener claras las herramientas y métodos que utilizará. Estos deben ser pertinentes a la población objetivo, pues habrá poblaciones que requieran mayor logística que otras en el momento de la identificación (Azevedo & Robles, s. f.).
1.3 Gama de perfiles de población. La definición de perfiles por edad, género, raza, estado civil, carga familiar, empleo, situación migratoria, religión, dominio geográfico, entre otros, ayudará a construir con precisión a los diferentes tipos de población objetivo y/o beneficiaria (Van Domelen, 2007). Esto permitirá determinar qué tipo de intervención o enfoque es relevante para cada tipo perfil (Fernández, 2015, pp. 15, 16). Del mismo modo, la implementación de sistemas de información modernos ayudaría a generar proyecciones sobre el crecimiento de los distintos grupos poblacionales (Madueño et al., 2004).
1.4 Construcción y validación de padrones. Es importante definir y controlar el cumplimiento estricto de los términos de referencia del trabajo técnico de los responsables de recolectar, procesar, analizar y validar en campo la construcción de padrones de beneficiarios (Evalúa CDMX, 2016). Únicamente de este modo, se podrá generar una base para estándares de pertinencia y transparencia en la identificación de la población por atender (Madueño et al., 2004). Solo así, se lograría la optimización de los recursos de un programa, a fin de evitar fraudes, errores de duplicación y superposición de beneficios (Banco Mundial, 2012b).
2. Provisión del bien o servicio público. Esta segunda dimensión se centra en cómo es concebida y operada la gestión de la producción y entrega del bien o servicio público como parte de cada intervención que busca aliviar o resolver brechas o tensiones sociales. Debe existir un proceso de logística desde su producción hasta su entrega, el cual debe ser preciso y eficiente. Cuatro elementos son fundamentales para dar contenido a esta dimensión del programa social:
Figura 3 Elementos de la dimensión de la provisión del bien o servicio público de un programa social
2.1 Definición técnica y operativa del bien o servicio que será entregado a los beneficiarios. Las lecciones aprendidas de evaluaciones previas, de estudios de costo-efectividad o de experiencias internacionales en la producción y entrega del bien o servicio han de servir de benchmark para concebir el proceso productivo y de entrega del bien público del programa (Pardo, 2003). Conocidas las características particulares de la población meta, es estratégico que el bien o servicio que será brindado satisfaga las expectativas de contribuir a cerrar las brechas o acortar las tensiones sociales que el programa intenta resolver (Fernández, 2015). Se debe, además, considerar las características de cada perfil poblacional, de modo que el bien o servicio ofrecido sea relevante para su caso particular (Madueño et al., 2004).
2.2 Términos de referencia del proceso de producción y entrega del bien o servicio público. La claridad y la precisión de cada característica de los eslabones de la cadena de producción y suministro del bien o servicio público deben ser incuestionables (ONU, 1998). Los detalles basados en estudios, pruebas e informes técnicos deberán traducirse en las especificaciones técnicas para todo el proceso (Cepal, 2010). A su vez, las especificaciones deben guardar estricta pertinencia entre la oferta del bien público y la demanda social por satisfacer (Devereux & Cook, 2000). Cualquier descalce ocasiona problemas en la efectividad del programa social.
2.3 Deberes y derechos de los agentes involucrados en la cadena de suministro. La acción del programa social abarca el involucramiento de una serie de actores que incluyen a proveedores, subcontratistas, técnicos, operadores, receptores, veedores y población beneficiaria (OIT, 2016). Cada uno debe tener claro cuáles son sus deberes y derechos en toda la cadena de la provisión para que se asegure la efectividad de la entrega en las condiciones especificadas por los reglamentos del programa (Defensoría del Pueblo, 2011). De ahí que los requisitos especificados previamente en los términos de referencia de la intervención deben tomar en cuenta los puntos de vista de los actores involucrados. Todos los requisitos y responsabilidades, además, deben estar especificados en contratos o manuales (Macroconsult, 2014). Del mismo modo, se deben analizar los perfiles (legal, financiero, impositivo, etc.) de los distintos proveedores involucrados.
2.4 Definición de recursos legales, financieros y humanos responsables. El costeo de todos y cada uno de los eslabones de la cadena de producción y entrega del bien o servicio por parte del programa social debe hacerse bajo criterios técnicos estrictos (Banco Mundial, 2012a). Estos deben involucrar no solo el aspecto presupuestal, sino el legal y la gestión del talento humano, a fin de que pueda asegurarse la puesta en marcha de la intervención sin tropiezos (Armijo, 2007). En general, se debe buscar que los programas sociales sigan una línea efectiva en términos de costos, pero que permita un accionar adecuadamente eficiente.
3. IEC (información, educación y capacitación). La literatura académica alienta cada vez más a los gestores sociales a ir más allá al asegurar la entrega del bien o servicio público (Fernández, 2000). Por ello, es importante tomar en cuenta cuatro elementos de IEC que pueden permitir cambios de patrones, actitudes y comportamientos de los agentes involucrados en el delivery del programa social (Abramo, Cecchini, & Morales, 2019). De esta manera, la dimensión IEC de gestión del programa, que complementa a la acción propia de la provisión del bien, haría posible incrementar la usabilidad y rentabilidad social del bien o servicio público (República de Paraguay, 2016). A saber:
Figura 4 Elementos de la dimensión IEC de un programa social
3.1 Acceso y uso de información. Los programas sociales necesitan desarrollar, en sus proveedores, colaboradores, operadores y beneficiarios, la capacidad de acceder y usar información para que la intervención, en sus diferentes dimensiones, logre cumplir sus roles (Ribar, 2014). Un supuesto fundamental es que debe existir un óptimo sistema de información que ofrezca datos, conocimiento y proyecciones de los problemas y soluciones que va a atender el programa (Suárez, s. f.).
3.2 Educación para la formación de agentes de cambio. La formación en principios, valores y criterios para la acción que genere el cambio de patrones, actitudes y comportamientos es vital para que la rentabilidad de la inversión sea la esperada (Aritomi & Díaz, s. f.). Esto debido a que, si no se realizan cambios en las tendencias de los beneficiarios, o de sus padres, en la transmisión intergeneracional de la pobreza (Cecchini & Madariaga, 2011), o de la problemática por tratar, puede persistir la ineficacia. Problemas como las brechas de género y la violencia contra la mujer parten de ideas y percepciones sociales que pueden ser cambiadas paulatinamente mediante el componente IEC (OIT, 2015). Ciertamente es un proceso lento, pero todo programa debe aspirar a producir y difundir contenidos para generar el cambio esperado (Fernández, 2000).
3.3 Capacitación técnica para operadores, proveedores, usuarios y evaluadores. Se deben establecer conceptos, variables, indicadores, productos, procesos y resultados homogéneos que sean manejados por todos los responsables de cada uno de los eslabones de la cadena de la intervención (Vara-Horna, 2007). De este modo, se podrá lograr una sintonía en la operatividad (Grade, 2006). Para ello, resulta sumamente importante el desarrollo de contenidos y sesiones de capacitación técnica (Vásquez, 2006). Asimismo, es clave capacitar también a personas cercanas a los beneficiarios, de modo que puedan cumplir un rol de soporte y apoyo de manera eficiente (MIMP, 2017d).
3.4 Protocolos IEC. El quehacer de acceder a información y usarla, y brindar educación y capacitación a todos los agentes involucrados debe regirse por estrictos protocolos que garanticen la existencia de un valor agregado en el servicio público provisto (Fernández, 2000). De esta manera, la inversión en esta dimensión puede tener un ordenado proceso de implementación, supervisión y actualización que se ajuste a los productos, procedimientos y resultados esperados (Midis, 2019a). Se debe contar con una estrategia establecida sobre cómo se llevará a cabo la cadena de suministro de información, educación y capacitación.
4. Monitoreo y evaluación de impacto. La mejora continua de un programa debe basarse en las lecciones aprendidas de la gestión (Gertler et al., 2017). Para ello, la institución requiere monitorear y realizar evaluaciones de impacto de carácter cuantitativo y/o cualitativo. La única manera en que se puede realizar esto es mediante el diseño de un sistema de información que permita sustentar los análisis pertinentes de la intervención (Bernal & Peña, 2011). De esta manera, los indicadores de insumo, proceso y resultados del programa mostrarán evidencia para sustentar acciones de corrección y/o mejora (Gertler et al., 2017; Bernal & Peña, 2011; Khandker, Koolwal, & Samad, 2010). La información debe ser recolectada, procesada, analizada y difundida. Por lo tanto, cuatro elementos son importantes:
Figura 5 Elementos de la dimensión del monitoreo y evaluación de impacto de un programa social
4.1 Recolección de información. Un buen monitoreo y evaluación de impacto debe basarse en evidencia correctamente construida (Khandker et al., 2010). Para ello, resulta fundamental que la información sea de calidad, en la cantidad y la oportunidad adecuadas (Naser & Concha, 2014). Ciertamente, el punto de partida de un programa social es contar con un sistema de captura de información de campo, fundamentalmente uno basado en los más estrictos estándares técnicos y académicos, que permita acopiar de manera adecuada los datos (Gertler et al., 2017; Bernal & Peña, 2011). Además, para una recolección de información más eficiente, se debe tener claro cuáles son los indicadores y variables pertinentes que serán analizados a lo largo del proceso. Es decir, qué información es la que se necesita captar (Vara-Horna, 2007).
4.2 Procesamiento de información. Dados los productos, procesos y resultados esperados del programa social, este requiere que se construya todo un sistema apropiado basado en las técnicas estadísticas y de evaluación más recientes e incuestionables (Irarrázaval, 2004). La construcción de cualquier métrica deberá ser muy rigurosa en su concepción y aplicación, de manera que los resultados muestren sustento incuestionable a todo diagnóstico para la mejora del programa social (Gertler et al., 2017; Bernal & Peña, 2011; Khandker et al., 2010).
4.3 Análisis de información. La realidad multidimensional exige que los programas sociales desarrollen equipos multidisciplinarios para que puedan abordar los problemas y soluciones posibles de la mejor manera posible (Banco Mundial, 2012a) . Así, haciendo uso de enfoques cuantitativos y/o cualitativos, los equipos técnicos podrán construir la mejor argumentación para que el monitoreo y la evaluación de impacto sean efectivos (Khandker et al., 2010). La información recolectada y procesada debe ser interpretada de manera correcta, de modo que sea posible generar conclusiones y recomendaciones, e identificar oportunidades de mejora (Vara-Horna, 2007).
4.4 Difusión de información. Todos los agentes involucrados tienen el deber y el derecho de contar con los resultados del monitoreo y la evaluación de impacto (Banco Mundial, 2012a). Dependiendo del público, se deberán traducir los informes de la mejor manera para la presentación de la evidencia de los resultados (Navarro, 2005). Solo así, cada agente podrá comprender cuánto se avanza o cuánto se requiere mejorar en el accionar del programa social (Naser & Concha, 2014). Cada cual, desde su perspectiva, podrá contribuir a entender las fortalezas y debilidades que el programa social tiene, pero también podrá identificar, a la luz del análisis, el potencial de mejora permanente y cómo cada cual puede y debe contribuir (Bernal & Peña, 2011).
5. Graduación y elegibilidad. Se entiende por «graduación» cuando un beneficiario egresa del programa y deja ser atendido por este debido a que ha superado su condición de vulnerabilidad (Banco Mundial, 2012b), mientras que «elegibilidad» se refiere al hecho de que el atendido debe poseer las características que el programa establece como necesarias para su recepción (Madueño et al., 2004). Ambos tienen implicancias que derivan en el cese de la recepción del bien o servicio provisto por el programa social. Sin embargo, debe haber un proceso logístico alrededor de dicha desvinculación (IEP, 2011). Cuatro elementos constituyen este componente de la gestión:
Figura 6 Elementos de la dimensión de la graduación y elegibilidad de beneficiarios de un programa social
5.1 Derechos y deberes del programa social en relación con el beneficiario. La institución debe contar con reglas de juego claras y simples (Grey, Campana, & Monge, 2018). El directivo, el colaborador, el operador, el subcontratista y el beneficiario deben saber con precisión qué responsabilidades y qué derechos asisten al programa en su vínculo con este último (Banco Mundial, 2012b). La institución debe ser cuidadosa de que los manuales o protocolos no estén abiertos a interpretación y sean lo más específicos posibles. Además, debe haber transparencia para que dicha información esté al alcance de todos los involucrados en la intervención (Trivelli & Clausen, 2015).
5.2 Derechos y deberes del beneficiario. El «contrato social» del Estado con el beneficiario debe ser accesible y entendible para este. De esta manera, el ciudadano tendrá un horizonte preciso de lo que el programa espera que cumpla, y a lo que el propio beneficiario debe o puede acceder como ayuda social. Las precisiones ayudarán a ambas partes a construir una sana y transparente relación de corresponsabilidad entre el Estado y la ciudadanía (Banco Mundial, 2012b). Del mismo modo, los requisitos para formar parte del programa deben ser claros y explícitos, y la información debe ser accesible a todos los interesados (Trivelli & Clausen, 2015).
5.3 Consideraciones de excepcionalidad. Si bien el programa puede hacer el máximo esfuerzo de aliviar o reducir la vulnerabilidad del beneficiario, ello no necesariamente se logra en la dimensión u oportunidad esperada (Romero, Riva, & Benites, 2016). Existirán beneficiarios que no logran superar por completo su vulnerabilidad, o que lo hacen manera precaria (Banco Mundial, 2012b). Por ello, es conveniente contar con cláusulas de excepcionalidad que permitan al operador intervenir en casos muy excepcionales, a fin de que el beneficiario no se quede al amparo del riesgo y la incertidumbre (Grey et al., 2018).
5.4 Protocolo de gestión del cambio de condición del beneficiario. El egreso o pérdida de la condición de beneficiario de un programa social siempre genera incertidumbre al ciudadano, quien contaba con la ayuda (Zárate et al., 2012). Por ello, el programa precisa de un protocolo para que, con la anticipación necesaria y prudente, el beneficiario tome conciencia y se elabore un plan de salida acorde con las situaciones ex ante y ex post del beneficiario (Trivelli & Clausen, 2015). De esta manera, el cambio será más prudente y gradual tanto para la institución como, fundamentalmente, para el ciudadano que deja de ser beneficiario (Grey, Campana, & Monge, 2018). Para el caso de los beneficiarios que logran egresar exitosamente de un programa, es necesario que se les haga seguimiento, de modo que los logros obtenidos gracias a la intervención no se pierdan en el tiempo (MIMP, 2017d).
6. Articulación interinstitucional. El último componente de análisis no es el menos importante: todo lo contrario. La literatura reta cada vez más a los gestores a buscar intervenciones coordinadas, pues así la sinergia ayuda a incrementar la rentabilidad de la inversión social (Trivelli & Clausen, 2015). Es posible construir dos tipos de articulaciones. Por un lado, la articulación horizontal, que vincula diversos sectores o ministerios dentro del ámbito público. Por otro, la articulación vertical, que relaciona a los diferentes niveles de gobierno. En ambos casos, se pueden considerar, complementariamente, las intervenciones privadas de fundaciones, empresas, ONG, iglesias y organizaciones sociales de base como elementos de colaboración en el ejercicio de la articulación (Schwarzer, Tessier, & Gammage, 2014).
Figura 7 Elementos de la dimensión de articulación interinstitucional de un programa social
6.1 Formulación de políticas e intervenciones. El punto de partida de la sinergia de los programas sociales es crear y mantener un espacio de construcción y actualización de políticas e intervenciones (Leyton, 2018). El compartir entre instituciones de los diferentes sectores y niveles de gobierno los enfoques políticos y de gestión detrás de las estrategias nacionales vigentes ayuda a comprender mejor el margen de maniobra de cada entidad colaboradora (Bertranou, Casali, & Velasco, 2018). De esta manera, se sentarían las bases de una concertación de la inversión social como un solo Estado, focalizado como un todo en lograr sus metas de bienestar.
6.2 Construcción de sistemas operativos de llegada a la población, producción y delivery del bien y/o servicio público. La experiencia acumulada por décadas entre todos los programas sociales se ha convertido en un saber escasamente compartido. Por ello, la articulación (vertical u horizontal) debe promoverse constantemente para que los conceptos, las decisiones y las acciones sean compartidos de manera fluida entre las instituciones (Irarrázaval, 2004). La tecnología de la información permite generar oportunidades para que el aprendizaje institucional sea compartido y enriquecido gracias a las redes (Beltrán & Vásquez, 2018). De este modo, la fertilización cruzada de saberes ayudará a que el Estado gestione su inversión de manera más sintonizada entre instituciones y, sobre todo, con la ciudadanía.
6.3 Prácticas de monitoreo y evaluación compartidas. Las acciones y lecciones de realizar monitoreo y evaluación de impacto deben ser ejercitadas en conjunto por los diferentes actores comprometidos con la inversión social (Gertler et al., 2017). El compartir lo bueno, lo malo y lo feo de la experiencia de cada cual ayudará a que todos y cada uno de los programas puedan comprender mejor sus limitaciones y potencialidades a la luz de los ojos de terceros (Bernal & Peña, 2011). Idealmente, la fusión de sistemas de información de los programas ayudaría mucho a cimentar una cultura de evaluación multisectorial y multinivel.
6.4 Protocolos, convenio y acuerdos de intervenciones sinérgicas. La producción legal de acuerdos, convenios, alianzas y redes ha avanzado mucho sobre la base de la acción de los programas sociales. Sin embargo, es importante compartir más este saber y, sobre todo, conocer cuán cerca o cuán lejos estuvo la acción o resultado del programa social en relación con lo concebido en los protocolos. De esta manera, se podrá aprender a mejorar los contenidos y formas de desarrollar las articulaciones entre las instituciones para que la inversión social entre programas se maneje con una mayor sinergia.
En suma, el enfoque de análisis de las seis dimensiones de la gestión de un programa social propuesto intenta presentar un esquema para armar el rompecabezas de la dinámica del proceso de aprendizaje institucional de la intervención. A partir de la descomposición de este cubo de abordaje en sus seis pirámides de dimensiones de gestión diferentes, se espera tener una visión práctica para mirar y aprender de los programas sociales.
Los programas seleccionados
Los programas sociales peruanos en los que se centra el análisis han sido seleccionados del Registro de Programas Sociales de la Dirección General de Focalización del Midis. El lector, además, encontrará que se ha complementado el proceso con lecciones aprendidas de experiencias internacionales. Para el caso de los programas internacionales, se abordaron aquellos que mostraron mayor diversidad, profundidad y detalles operativos, que sirvieron para nutrir la experiencia nacional. En el análisis, no se exponen necesariamente las iniciativas internacionales mejor evaluadas, sino aquellas de las que resulta pertinente rescatar aprendizajes que los gestores de políticas locales puedan tomar como punto de comparación, o como recomendaciones.
La aplicación del enfoque de análisis se basó en la revisión de información tanto secundaria como primaria, de fuentes cuantitativas y cualitativas. Por un lado, las bases de datos de la Enaho, la Endes, el SIAF y el repositorio de las Auditorías de Desempeño (Contraloría General de la República), las Evaluaciones Independientes (MEF) y los Informes del Congreso de la República han sido útiles para poder producir estadísticas y respaldar argumentos. Por otro lado, entrevistas en profundidad a una serie de funcionarios y técnicos de los programas sociales del Gobierno. El compartir documentos oficiales además de los datos disponibles en los websites de los programas ayudó para poder escribir algunas historias.
La presentación de los siete programas sociales se ha hecho buscando un orden en sintonía con el ciclo de vida, desde el momento en el usuario termina su etapa educativa. Es decir, se analiza el apoyo que pueden recibir desde que buscan insertarse en el mercado laboral hasta la etapa de jubilación. Por ende, el libro se inicia con el estudio del programa Jóvenes Productivos, que atiende a adultos jóvenes en busca de empleo, y termina con el programa Pensión 65, que se centra en adultos mayores.
El libro comienza estudiando el esfuerzo estatal por disminuir el desempleo juvenil. Para ello, el Gobierno ha implementado el programa Jóvenes Productivos, que consiste en brindar capacitaciones técnicas y de emprendimiento. La idea ha sido que los jóvenes puedan insertarse en el mercado laboral formal, ya sea como trabajadores dependientes o mediante el autoempleo. Sin embargo, surgen interrogantes, como: ¿qué tan sostenibles son los efectos?, ¿los jóvenes logran realmente encontrar empleo de calidad o establecer negocios propios exitosos?
Del mismo modo, se dedica un capítulo al análisis de los Comedores Populares. Se explora no solo la logística detrás de la entrega de alimentos, sino además los efectos en el desarrollo de las mujeres que participan de la administración de estos establecimientos. Así, se destaca la relevancia del capital social generado y el alivio en el gasto del hogar que implicaban los Comedores Populares.
La cobertura masiva a casos de violencia contra la mujer evidencia lo imperativo que es discutir el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS). En un país donde la violencia doméstica, los feminicidios y las brechas de género son temas de conversación diarios, es necesario destacar programas destinados a la erradicación de dichos problemas. Este programa es uno de los múltiples esfuerzos del Estado por erradicar la violencia contra la mujer y brindar apoyo a las víctimas. Pero ¿qué tan efectivo ha sido realmente? ¿Ayuda a eliminar las raíces de la violencia?
El Seguro Integral de Salud (SIS), por su parte, busca garantizar a todos el acceso a servicios de salud. En 2019, se adoptó el reto de universalizar su servicio, y ello despertó dudas respecto de qué tan factible es dicha decisión. Entonces, cabe explorar los retos que este programa tenía antes de la universalización y cómo estos se traducen en nuevos desafíos. ¿Qué implica la universalización? ¿Qué necesitará el Estado para hacerla realidad?
La persistencia y la amplitud de un problema como el desempleo y la informalidad hacen que sea necesario analizar no uno sino dos programas sociales destinados a mitigarlo. Por ello, se hace énfasis también en el desempleo de adultos mediante un análisis del programa Trabaja Perú. ¿Cómo logra este programa generar oportunidades de empleo temporal? ¿Logran estas generar cambios sostenibles en la condición laboral de los beneficiarios?
Del mismo modo, existen poblaciones cuyo número es imposible de conocer dada su condición invisible. Uno de estos grupos es el de los adultos mayores en situación de calle. Por ello, se estudia el programa Vida Digna y se resaltan las estrategias utilizadas para la identificación de beneficiarios y de entrega de los servicios. Igualmente, se explora la red de articulación que ha logrado formar con otros programas sociales y ministerios para poder restituir los derechos básicos de los adultos mayores en situación de calle.
Por último, todo adulto mayor tiene derecho a una pensión. Lamentablemente, la informalidad en el mercado laboral peruano hace que esto no sea posible para que todos los mayores de 65 años tengan una vejez digna. Por ello, el Estado ha desarrollado el programa Pensión 65. De este modo, se espera poder dar a los adultos mayores más vulnerables un alivio económico. Pero ¿cuál es la logística detrás de estas transferencias? ¿Cómo se puede prevenir que se dé el problema en primer lugar?
El presente trabajo hubiera sido imposible sin el concurso de jóvenes economistas de la Universidad del Pacífico. En primer lugar, Ronald Cueva, quien me ayudó en la puesta en marcha del presente esfuerzo; Bruno Chereque, quien dio alma, corazón y vida para que el texto adquiriera fuerza y contenido; y Daniela Pacussich, quien nos ayudó a cerrar este proyecto con excelente pulcritud y compromiso. En segundo lugar, Alessandra Jordán, Adriana Llallico, María Alejandra Madueño y Ricardo Vásquez fueron diligentes participantes de los talleres de investigación 2017 que permitieron producir y cumplir con nuestras expectativas. En tercer lugar, deseo agradecer a los evaluadores anónimos que nos retaron a mejorar hasta llegar a esta versión del texto. Por último, a la Universidad del Pacífico, por brindarnos apoyo por casi dos años para producir los insumos, y al IBEI (Universidad Pompeu Fabra, Barcelona), por darme facilidades para poder escribir con paz y tranquilidad durante mi estancia como profesor visitante entre los años 2017 y 2019. No cabe duda de que el contenido del presente libro es de exclusiva responsabilidad del autor.
Enrique Vásquez H.
Capítulo I
Desempleo en jóvenes con bajos ingresos
Cuando la persona no cuenta con un empleo, se torna vulnerable y, con ello, arrastra a su entorno. Si el joven ya tiene responsabilidades familiares, los efectos del desempleo son aún mayores, pues estos medran en la calidad de vida de sus dependientes. Por ello, cuando carece de conocimientos, capacidades o herramientas para realizar un trabajo, el joven requiere del auxilio del Gobierno. Esto debe hacerse sí o sí. Si el joven no cuenta ahora con la experiencia y el conocimiento suficientes, más tarde le será imposible insertarse en el mercado laboral (Chacaltana, 1999, p. 10). De ahí la necesidad de que el Gobierno enfrente el problema del desempleo juvenil con extrema urgencia. Se debe, también, proveer a los jóvenes los conocimientos para hacer respetar sus derechos como trabajadores: contrato, remuneración mínima, jornada máxima de trabajo, seguros, etc. (MTPE, 2014b).
Del mismo modo, el Estado debe continuar con sus esfuerzos por reducir la informalidad que domina el mercado laboral peruano. Esto con el objetivo de que sea posible garantizar el trabajo decente y reducir el empleo precario. De este modo, se puede garantizar la seguridad y el bienestar de los trabajadores según lo establecido por el Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (El Peruano, 2017a). Además, es importante señalar el derecho al trabajo decente. Este se enfoca en el reconocimiento de derechos de los trabajadores y en sus conceptos básicos: oportunidades, libertad, productividad, equidad, seguridad y dignidad. De este modo, el concepto de trabajo decente debe estar en la base del desarrollo de políticas a favor de los trabajadores (Gamero Requena, 2015).
Ante esto, ¿debe el Estado encargarse de generar empleo o promover el empleo? En el pasado, el Estado llegó a tener una presencia dominante en los mercados de bienes y factores del Perú. En paralelo, la administración pública acogió a miles de trabajadores que no necesariamente, en su totalidad, contribuían a la eficiencia y eficacia del Estado. En lugar de ello, originaban trabas burocráticas en los trámites, así como excesivas regulaciones que dificultaban el adecuado desempeño de la sociedad (Du Bois & Torres, 2006, p. 22). Es más, la situación respecto a los funcionarios públicos se agravaba al no existir un sistema que permitiera relacionar su productividad con su remuneración (Du Bois & Torres, 2006, p. 26). Precisamente, los recursos públicos debieron ser usados para promover el empleo, y aún más, incentivar el trabajo decente para todos sin distinción. Esto significa, ciertamente, que los tomadores de decisiones públicas deben formular y construir un clima en el que trabajadores y empresarios logren sus objetivos sin privilegios, rentismos y subsidios insostenibles. Y, a la par, que la clase trabajadora y empresarial opte por mejorar sus competencias y habilidades en lugar de hacer lobbying y pugnar por favoritismos del Estado.
En general, la realidad trágica de los jóvenes de bajos ingresos siempre debe estar bajo escrutinio para encontrar una solución. Las cifras son preocupantes. Por ejemplo, entre los años 2007 y 2018, la tasa de desempleo entre jóvenes de 15 a 24 años ha sido mucho mayor que las que experimentaron grupos de mayor edad. Como se aprecia en la figura 1.1, durante la época de bonanza económica, el desempleo para los jóvenes se redujo de manera considerable y llegó a disminuir en 4 puntos porcentuales para el año 2013. No obstante, resulta fácil intuir lo difícil que ha sido para el joven encontrar empleo en el escenario de desaceleración productiva observado después del año 2015. Las cifras denotan resultados preocupantes: al año 2016, la tasa de desempleo igualó los resultados obtenidos 10 años atrás.
Asimismo, la figura 1.2 nos indica que la diferencia entre desempleo femenino y masculino en el área urbana también ha persistido a lo largo de los años. Si bien las tasas de desempleo por género a nivel nacional han tenido una tendencia descendente, se ha mantenido la diferencia entre ambas. De este modo, de decidir participar de la fuerza laboral, las mujeres tienen menos probabilidad de conseguir trabajo que los hombres. Esto sugiere que el desempleo tiene factores tanto de edad como de género.
¿Cómo se explican estos fenómenos? Las mujeres, como todos, tienen derecho a la igualdad de oportunidades. Asimismo, existen esfuerzos como el Programa Interamericano sobre la Promoción de los Derechos de la Mujer y la Equidad e Igualdad de Género (1998), que tiene como objetivo alcanzar el pleno acceso de las mujeres al mercado laboral en condiciones de igualdad (Cepal et al., 2013). No obstante, la presencia de discriminación por género hacia las mujeres persiste en el mercado laboral y es la causa de sus tasas de desempleo más altas (OIT, s. f.).
Figura 1.1 Tasa de desempleo según grupos de edad en áreas urbanas, 2007-2018
Fuente: INEI (2019e). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Figura 1.2 Tasa de desempleo del área urbana según género, 2007-2018
Fuente: INEI (2019e). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Esto se puede explicar por las percepciones sobre roles de genero arraigadas en la sociedad (OIT, 2015). Las mujeres realizan la mayoría del trabajo no remunerado, que implica el rol de cuidadora del hogar y de la familia (Beltrán & Lavado, 2014). Esto dificulta su inserción en el mercado laboral, pues se considera que el doble rol podría afectar su rendimiento al desempeñar una función (Bustelo, Suaya, & Viollaz, 2018). De la misma manera, existe particular dificultad para lograr insertarse en determinados sectores del mercado, como áreas técnicas y científicas (Ruiz-Bravo et al., 2018). Esto debido a que las mujeres son menos propensas a elegir carreras de alta productividad, que se traducen en salarios más altos. La mayoría de las mujeres empleadas lo están en trabajos estereotipados como «femeninos» y de menores remuneraciones (OIT, 2015).
De esta manera, la discriminación y la atención a trabajos domésticos están entre los principales obstáculos no solo para ingresar al mercado laboral, sino también para ascender a cargos de liderazgo (Alcázar & Balarin, 2018). Cabe resaltar, además, que la situación de discriminación se agudiza si la mujer pertenece a una minoría étnica (Garavito, 2011). La dificultad de ingreso al mercado laboral, además, conlleva la aceptación de sueldos menores y trabajos precarios, lo que genera un círculo vicioso. También puede traducirse en una mayor tasa de inactividad femenina causada por una menor motivación. Así, persiste el ciclo de la pobreza para el caso de las mujeres de bajos ingresos (INEI, 2018e).
Por su parte, también existe literatura que explica la razón de las altas tasas de desempleo juvenil. Para Zegarra, una de las causas es la educación y la relación que esta posee con la pobreza. Dado que asistir al colegio supone un costo para aquellos que no tienen los recursos necesarios, se derivan problemas de deserción escolar, y, por ende, dejan de adquirir capacidades vitales para un futuro empleo (Zegarra, 2015, p. 21). Por ello, en la medida en que «el sistema educativo y de capacitación no [prepare] adecuadamente a los jóvenes para el mundo laboral» (Ferrer, 2014, p. 51), el desempleo creciente será imparable. Ciertamente, se pueden dar otras explicaciones del ausentismo y la rotación laboral en los jóvenes. Por ejemplo, Huamani sostiene que los trabajadores de menor edad tienden a faltar al trabajo o cambiar de trabajo con mayor frecuencia que las personas mayores. Esto se explicaría por la falta de experiencia y por la inestabilidad que presentan los jóvenes (Huamani, 2013, p. 88).
Por otro lado, Chacaltana y Ruiz consideraron que otro factor importante del desempleo juvenil ha sido la transición a la maternidad o paternidad, usualmente no planificada, que presentaron los jóvenes. En su investigación, encontraron que, a los 29 años, el 65% de los hombres y el 80% de las mujeres ya contaban con hijos. Esto se traducía en una mayor probabilidad de abandono tanto de estudios como de trabajos, para dedicarse al cuidado de los niños (Chacaltana & Ruiz, 2012, pp. 293-294). Además, los autores hallaron que aquellos jóvenes que lograban tener acceso a algún tipo de educación para obtener trabajo podían presentar el problema de skill mismatch. Este surge cuando una persona se encuentra sobrecalificada para un trabajo y existe un problema de inadecuación entre lo que se necesita en el mundo laboral y lo que esta ha estudiado (Chacaltana & Ruiz, 2012, p. 294).
Favara y Sánchez sostienen que las experiencias a nivel cognitivo y formativo que tienen los jóvenes en la niñez o en la adolescencia son fundamentales para determinar su desarrollo educativo y laboral. Los autores resaltan que aquellos jóvenes de 22 años que crecieron en un ambiente cómodo y sin preocupaciones tienen mayores oportunidades para cursar estudios superiores, lo que los lleva a tener una mejor preparación para ingresar al mercado laboral. En la misma línea, hacen hincapié en que tanto las competencias socioemocionales como los sueños o aspiraciones cumplen un papel fundamental a nivel educativo en los jóvenes (Favara & Sánchez, 2018, p. 413).
Una causa más que intenta explicar la brecha en análisis es la cantidad de tiempo que los jóvenes demoran en conseguir estabilidad en sus trabajos. Según la OIT, el momento en que se logra una transición completa es cuando una persona joven tiene un empleo estable, satisfactorio o no satisfactorio; o un empleo satisfactorio, pero temporal; o un empleo por cuenta propia satisfactorio (Ferrer, 2014, p. 54). Ferrer identificó, usando información de la Encuesta sobre la Transición de la Escuela al Trabajo (ETET) aplicada por el INEI en el año 2012, que el 69,6% de los jóvenes de entre 15 y 29 años tardaron alrededor de tres años para lograr una transición completa. Ese tiempo de demora llegó a ser de tres a seis años, o hasta de seis a más años, en proporciones más reducidas de la población, el 14,9% y el 11,8% respectivamente (Ferrer, 2014, p. 59). ¿Cuánto de esta transición depende de las propias características formativas y técnicas del joven y cuánto del clima de inversión que genere empleo de manera sostenible? Es una pregunta que falta responder.
Con el objetivo de ver las causas desde una perspectiva económica, O’Higgins buscó explicar los principales determinantes del desempleo juvenil a nivel internacional y por qué estas tasas eran más variables que las de los adultos. En su investigación, indicó que los movimientos en la demanda agregada tienen un impacto en el desempleo, pero desproporcional entre ambos grupos etarios (O’Higgins, 2001, p. 40). Atribuyó esto a que las personas de menor edad tienden más a dejar sus trabajos de manera voluntaria para lograr ganar experiencia, y a que, básicamente, es más barato para las empresas despedir empleados jóvenes que adultos. El autor sostuvo, a su vez, que es menos probable que los trabajadores de menor edad estén sujetos a protecciones laborales legislativas, lo que facilita que las empresas puedan prescindir de ellos fácilmente (O’Higgins, 2001, p. 41). De aquí se desprende que uno de los posibles factores, a nivel global, de estas disparidades en el desempleo sería la iniciativa propia de los jóvenes de ganar mayor experiencia.
La problemática del desempleo juvenil se agrava cuando los reflectores caen sobre los ninis, aquellos jóvenes que ni estudiaban ni trabajaban (véase la tabla 1.1). Este grupo se encuentra invisibilizado y constituye un reto para las políticas públicas. Esto es preocupante, debido a que dentro de los miles de jóvenes ninis se estaría formando un núcleo poblacional que recurre a la delincuencia para poder sobrevivir (DCNE, 2012). Es preocupante el hallazgo de Tavera et al., quienes encontraron que en el Perú existía una mayor proporción de ninis entre las mujeres que entre los hombres, la cual era igual al 12,6% del total para el año 2013. Los casos más críticos se encontraban en las regiones de Cajamarca y Piura (Tavera, Oré, & Málaga, 2016, pp. 37-38), donde la pobreza urbana y la rural eran agobiantes. Por lo tanto, el problema de los ninis radica en que es potencialmente el embrión de otros dramas sociales como embarazo temprano, consumo de drogas y estupefacientes, así como delincuencia común o crimen organizado; aristas no solo de una pobreza material1, sino también moral2. Por ello, el desempleo juvenil es crítico, pero aún más dramática es la situación de aquellos jóvenes que no realizan ni trabajo ni estudio alguno que les permita salir de su situación de riesgo.
De Alcázar et al. (2018), se desprende que la situación de los ninis y de los jóvenes en trabajos precarios es extremadamente volátil e inestable. Las autoras sostienen que «[...] incluso cuando los jóvenes urbanos vulnerables trabajan, los circuitos laborales en los que se insertan los mantienen en situación de precariedad a través de los años» (Alcázar et al., 2018, p. 108). En esta línea, por medio de estimaciones cuantitativas, identificaron que, si un joven es trabajador en condiciones de precariedad, presenta una probabilidad del 34% de continuar siéndolo y del 20% de convertirse en nini en el año siguiente3 (Alcázar et al., 2018, p. 109).
Tabla 1.1
Porcentaje de jóvenes de entre 15 y 24 años que no estudian ni trabajan, 2009-2018
| Año | Nacional |
| 2009 | 16,8 |
| 2010 | 16,0 |
| 2011 | 16,2 |
| 2012 | 15,3 |
| 2013 | 15,9 |
| 2014 | 16,3 |
| 2015 | 17,3 |
| 2016 | 16,8 |
| 2017 | 17,0 |
| 2018 | 16,9 |
Fuente: Alcázar et al. (2018).
Figura 1.3 Estatus de actividad: jóvenes urbanos de 15 a 29 años, 2015
Fuente: Alcázar et al. (2018).
Como se puede apreciar, el desempleo experimentado por los jóvenes se debe a problemas de educación y formación académica, a elevados niveles de ausentismo y poca productividad por su falta de experiencia, al impacto de la demanda agregada en el empleo, entre otros factores. Esta problemática deriva en consecuencias negativas tanto para las personas de manera individual, en sus niveles de ingreso futuros, como para la sociedad en conjunto, que se traducen en criminalidad o delincuencia. En el Perú del año 2012, el número de pacientes jóvenes tratados por consumo de drogas fue alarmante: 3 de cada 10 personas tenían entre 13 y 18 años, y 1 de cada 5 personas, entre 19 y 25 años (Devida, 2016, p. 18). Respecto a las características de la población juvenil infractora registrada en los Centros Juveniles de Diagnóstico y Rehabilitación del país, se tuvo que, para el año 2016, el 89,6% de los infractores no habían culminado su educación escolar (INEI, 2016d, p. 150). De aquí se desprende que, sin la educación necesaria, la generación de ingresos de estos jóvenes se ve fuertemente afectada; por ello, toman como opción delinquir. Dicho esto, es relevante la toma de acción del Estado para intentar mitigar estos conflictos adversos en la economía nacional.
El Perú ha tratado desde hace décadas de enfrentar el problema del desempleo juvenil. En la década de 1990, una serie de programas y acciones de capacitación técnica, entre los que destacaron Projoven, Aprolab y Caplab, emergieron por influencia de organismos multilaterales o cooperación internacional. El primero de ellos era un programa del Estado; el segundo, un proyecto de inversión pública del Minedu; mientras que el tercero era promovido por una asociación sin fines de lucro; y tuvieron como principal objetivo incentivar el empleo juvenil en las zonas marginales del Perú. Sin embargo, estos se establecieron de manera relativamente aislada, sin articulación entre sí (Chacaltana & Ruiz, 2012, p. 300). El programa que tuvo un mayor alcance fue Projoven, que, desde el Ministerio de Trabajo, y aprendiendo de Chile Joven, intentaba facilitar la inserción de jóvenes con escasos recursos en el mercado laboral mediante cursos de capacitación técnicos articulados con las necesidades de las empresas privadas (MTPE, 1999, pp. 13-14). Se atribuyen a este programa éxitos como mejorar la inserción laboral, los ingresos por hora y las horas trabajadas a la semana por los jóvenes. No obstante, se detectó que se requerían esfuerzos aún mayores en la inversión del programa para lograr mitigar la situación de pobreza de los participantes (Ñopo, Robles, & Saavedra, 2002, pp. 57-58). La verdad es que el problema no era que el joven consiguiera prácticas temporales de trabajo, sino que lograra un empleo con proyección de mediano plazo. Por ello, la preocupación siempre es el empleo juvenil.
Hacia el año 2001, en el Perú había 1,3 millones de jóvenes que vivían en zonas urbanas en condición de pobreza (Saavedra & Chacaltana, 2001, p. 12), ¿qué pasó con aquellos que sufrían de desempleo?
A partir de la información mostrada anteriormente, se concluyen dos cosas. En primer lugar, el desempleo juvenil de los pobres descendió de 364.492 a 87.956 personas entre los años 2004 y 2015. Esto como consecuencia natural de la acelerada tasa de crecimiento del PBI durante el período de auge económico en el Perú. Lamentablemente, esta tendencia decreciente se revirtió en los siguientes años: los desempleados jóvenes pobres ascendieron a 113.173 en el año 2017. En segundo lugar, el desempleo urbano descendió más rápidamente que el desempleo rural hasta el año 2015, y esto se debió a que sectores económicos como, por ejemplo, la construcción fueron grandes demandantes de mano de obra no calificada en ese período. No obstante, sobre la base de las estadísticas de la Enaho, 113.173 jóvenes que vivían en condiciones de pobreza no lograron insertarse en el mercado laboral para el año 2017.
Figura 1.4 Cantidad de desempleados pobres de entre 15 y 29 años en el Perú, 2004-2018
Fuente: INEI (2019a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Con el objetivo de seguir mejorando el acceso a empleo de calidad para los más pobres, se creó el programa Jóvenes Productivos4 en agosto de 2011 mediante el Decreto Supremo 013-2011-Trabajo. Este fue establecido sobre la base del programa Projoven del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, creado en la segunda mitad de la década de 1990. Jóvenes Productivos tuvo el objetivo de «mejorar la empleabilidad y fomentar la inserción en el mercado laboral formal de los jóvenes de 15 a 29 años de edad, de escasos recursos económicos y/o en situación de vulnerabilidad» de las familias más pobres del país (MTPE, 2015a). Para ello, se distinguen dos líneas. Por un lado, la formación técnica para poder laborar en empresas. Por otro lado, la promoción del emprendimiento con la finalidad de generar el autoempleo juvenil sostenible.
Figura 1.5 Cantidad de desempleados pobres de entre 15 y 29 años en el Perú: 2013, 2014, 2018
Fuente: INEI (2019a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Para entender mejor cómo un programa social lleva a los resultados esperados y poder monitorearlos, es importante introducir el concepto de teoría del cambio (Stein & Valters, 2012). Esta explica cómo se espera que una intervención lleve a un efecto (cambio) específico (UNDG, 2017). A través de relaciones causales, muestra una cadena de actividades y resultados que llevan hacia el objetivo final (Rogers, 2008). De este modo, describe una serie de eventos que deberían llevar a un resultado esperado (Vogel, 2012). Sobre esta base, y diversos trabajos de investigación, la figura 1.6 presenta un boceto gráfico de teoría del cambio. Cabe señalar que este libro no profundizara en la teoría del cambio ni pretende desarrollar una teoría del cambio para aquellos programas que no la tengan. Su propósito está orientado a estudiar el aprendizaje institucional de cada programa, y el boceto se hace con el objetivo de mostrar los efectos que el programa espera tener.
El boceto de teoría del cambio de Jóvenes Productivos, cuyo objetivo es reducir el desempleo juvenil, opera a través de la mejora en capital humano que generan las capacitaciones provistas por el programa, destinadas a aumentar su productividad (Sanz, 2003). De manera general, el programa brinda formación laboral que da a los beneficiarios los conocimientos técnicos necesarios para poder trabajar. Estos están ligados a sus derechos como trabajadores, la formalización, etc. (Reto Quintanilla, 2016). De la misma manera, el programa ofrece capacitaciones técnicas para poder ingresar al mercado laboral. Estas se orientan a atender la demanda del mercado, por lo que se centran en rubros demandados por las empresas aliadas (MTPE, s. f. [a]). Asimismo, ofrece capacitaciones para fomentar el emprendimiento de los jóvenes. De este modo, se esperaba que los jóvenes pudieran insertarse de manera exitosa en el mercado laboral formal o formar su propio negocio independiente (MTPE, s. f. [b]). Así, se esperaba impulsar una reducción en el desempleo joven y que aquellos jóvenes beneficiarios pudieran superar su condición de pobreza (Tristán & Vásquez, 2018).
En particular, la promoción del emprendimiento en jóvenes vulnerables resulta ser una estrategia de acción innovadora con el objetivo poner un freno a la transmisión intergeneracional de la pobreza. Este programa social inculca en los jóvenes, mediante capacitaciones y facilidades para acceder a capital, un cambio en su mentalidad para que sean artífices de su propio destino (MTPE, 2017a). Un caso de éxito es, por ejemplo, en Huamanga, Ayacucho, el de Felipe, practicante de veterinaria que, al visualizar la necesidad de mantener saludables a los animales en su localidad, sentó las bases para un negocio de éxito. Asimismo, en la ciudad de Tacna, está el caso de Lucila, quien, mediante sus conocimientos de repostería y las capacitaciones brindadas por el programa, encontró la oportunidad de establecer su negocio de pastelería e innovar en él (MTPE, 2017a). En este sentido, el programa brinda a jóvenes de escasos recursos el empujón (que representa un set de conocimientos y la entrega de capital semilla) necesario para empezar y administrar un negocio.
Figura 1.6 Boceto de teoría del cambio del programa Jóvenes Productivos
Fuentes: MTPE (2018b), Tristán y Vásquez (2018), Sanz (2003) y Atoche (2017). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Para lograr el correcto funcionamiento del programa, el presupuesto público asignado en 2017 fue de S/ 63.872.583 (MEF, 2018). Este monto es atribuible a los servicios de capacitación y asistencia en los que se ha basado el programa para su funcionamiento. Ciertamente, el presupuesto se asignaba a lo largo del territorio nacional mediante concursos públicos en los que participaban universidades, institutos y centros de capacitación, tanto públicos como privados, en alianza con empresas. De esta manera, el Estado tercerizaba gran parte de su intervención, lo que activaba el mercado de servicios de capacitación, así como la demanda laboral de las firmas.
En el ámbito internacional, existían diversos programas con un enfoque similar a la iniciativa peruana: intervenir en la oferta laboral buscando que se ajuste a los requerimientos de la demanda laboral proveniente, básicamente, de las empresas privadas. Si bien es cierto que presentaban matices diversos, se analizarán algunos de ellos y se rescatarán los principales componentes de los programas sociales y organizaciones encargados de aliviar el problema del desempleo juvenil.
Uno de estos esquemas del exterior era Empleo Joven, de Argentina. Se trataba de una acción de la política integral de capacitación, formación e inserción laboral en el mercado para jóvenes de entre 18 y 24 años promovida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina (MTEySS, 2017a). Otra de estas iniciativas internacionales fue Bécate, programa de becas para la capacitación para el trabajo en México. Esta institución se encargaba de otorgar apoyos y los recursos necesarios para una adecuada capacitación teniendo en cuenta las condiciones y requerimientos del mercado (OIT, 2017).
También se analizará el programa Juventud y Empleo, perteneciente a República Dominicana, cuyo objetivo primordial es mejorar la empleabilidad de aquellos jóvenes que perciben ingresos bajos mediante capacitaciones laborales (MT, 2017). Por último, se examinará la Youth Employment Strategy, iniciativa canadiense encargada de ayudar principalmente a aquellos jóvenes que tienen barreras para la empleabilidad, a fin de que logren una transición efectiva al mercado laboral (Service Canada, 2017).
1.1 Identificación de jóvenes desempleados
La intervención nacional Jóvenes Productivos se ha enfocado en beneficiar a jóvenes de 15 a 29 años que se encontraban en situación de desempleo y en condición de pobreza o pobreza extrema, residentes tanto en zonas urbanas como rurales del Perú (MTPE, 2015a). Debe resaltarse de este enfoque que el indicador de línea de pobreza era el parámetro con el cual se identificaba a los potenciales beneficiarios.
¿Hasta qué punto los objetivos de la intervención pública han logrado traducirse a la realidad para el año 2018? La tabla 1.2 presenta el número de jóvenes desempleados que debieron ser atendidos año a año por región, es decir, la población objetivo del programa durante el período 2011-2018.
La figura 1.7 muestra que, para el caso de jóvenes de entre 15 y 29 años de áreas urbanas, la diferenciación por género también está presente. Excepto en 2009 y 2015, las tasas históricas de desempleo juvenil femenino son más altas que para el caso masculino (INEI, 2019i). De este modo, las mujeres jóvenes son el grupo más vulnerable y propenso al desempleo. Para el caso de las mujeres jóvenes, la brecha en el empleo persiste. La etapa de transición entre la educación y el trabajo es clave para el desarrollo profesional, y dicha transición es más larga para mujeres jóvenes que para hombres jóvenes.
Asimismo, la figura 1.8 muestra que, tanto en el mercado formal como en el informal, el empleo masculino es mayor que el femenino (INEI, 2018e). Además, históricamente, la tasa de empleo informal se ha mantenido durante el período en más del doble de la tasa formal. Así, preocupa también el predominio del empleo informal en la población joven. Por ello, el programa está destinado a promover el empleo formal y decente.
A primera vista, además, se puede notar, en la tabla 1.2, que la cantidad total de jóvenes desempleados de bajos ingresos se ha reducido año tras año hasta 2015 y ha logrado una disminución del 35,55% para esa fecha con respecto al año 2011. Sin embargo, esto puede atribuirse a dos factores. En primer lugar, el crecimiento económico experimentado durante el período de análisis ciertamente se tradujo en mayores oportunidades de trabajo para los jóvenes. Un aspecto particular es que este crecimiento fue desigual entre las regiones, y, por ello, las cifras de jóvenes pobres muestran tendencias y ritmos de reducción, y hasta crecimiento, marcadamente diferenciados. En segundo lugar, la cantidad de desempleados, si bien aminoró en cierta manera, también evidenciaba alzas y bajas que pueden deberse a cómo el sector público y, sobre todo, el privado promovieron o no mejoras continuas de la empleabilidad de los jóvenes. Al respecto, existen diversos ejemplos en los que entidades públicas han coordinado acciones con empresas extractivas para aliviar las limitadas competencias y habilidades laborales de los jóvenes de sus localidades. Uno de ellos es el caso del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP). Este planteó la creación de un fondo en el cual las empresas mineras, de manera voluntaria, contribuían con el objetivo de reducir la pobreza en las zonas en que operaban (SNMPE, s. f., p. 1). El dinero recaudado era utilizado principalmente para ser invertido en programas de apoyo educativo y capacitaciones técnicas a los pobladores, así como en obras específicas para las regiones con uso de mano de obra proporcionada por las localidades (SNMPE, s. f., p. 2).
Dentro de las diversas actividades del Gobierno estaban aquellas promovidas por Jóvenes Productivos. En las tablas 1.3 y 1.4, se muestran la composición del número de beneficiarios de Jóvenes Productivos en la modalidad de capacitación técnica básica para el empleo por región, la cantidad de jóvenes que fueron dejados de lado y el porcentaje de la población objetivo del programa que estaba siendo realmente atendida, para los años 2015 y 2017.
A partir de la información presentada previamente, se puede concluir que la cantidad de jóvenes dejados de lado, es decir, la resta entre el número de aquellos jóvenes desempleados con escasos recursos económicos y la cantidad de personas realmente atendidas por el programa, era mayor para regiones costeras que para la Sierra y Selva. Al situar nuestra atención específicamente en Lima, se aprecia que 41.606 jóvenes fueron invisibilizados por la modalidad analizada del programa para el año 2017, cuando solo logró atender a 1.660 personas. En la misma línea, se puede deducir que aproximadamente un total de 100.140 jóvenes de 15 a 29 años fueron dejados de lado a nivel nacional, en cuanto a atención del Estado, en el año 2017. Ciertamente, llaman la atención estos cambios justo cuando el contexto de desempleo era más apremiante. Hay dos posibles explicaciones. Por el lado de la demanda laboral, es probable que la desaceleración de la economía se haya traducido en menores compromisos de empresas a contratar a egresados del programa. Por otro lado, la oferta de capacitación ha perdido interés por parte de los potenciales beneficiarios, lo cual se traduce en menos campañas de formación ante la baja demanda de los cursos.
Tabla 1.2 Jóvenes pobres desempleados de entre 15 y 29 años, 2011-2018
| Regiones | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Amazonas | 324 | 760 | 664 | 2.201 | 681 | 505 | 511 | 917 |
| Áncash | 3.783 | 4.930 | 4.130 | 3.024 | 4.291 | 1.971 | 2.633 | 2.830 |
| Apurímac | 2.799 | 3.584 | 1.073 | 1.026 | 1.324 | 726 | 1.542 | 1.498 |
| Arequipa | 5.618 | 3.594 | 2.664 | 3.018 | 3.659 | 2.463 | 2.332 | 2.671 |
| Ayacucho | 3.352 | 5.670 | 5.020 | 5.203 | 2.622 | 2.194 | 3.464 | 2.786 |
| Cajamarca | 7.346 | 4.017 | 5.839 | 6.315 | 4.033 | 6.886 | 4.988 | 2.602 |
| Callao | 7.464 | 7.528 | 3.634 | 3.226 | 4.377 | 2.447 | 7.357 | 8.068 |
| Cusco | 317 | 2.511 | 5.712 | 3.707 | 1.815 | 3.839 | 5.740 | 3.712 |
| Huancavelica | 1.959 | 1.183 | 1.530 | 960 | 425 | 516 | 1.395 | 2.323 |
| Huánuco | 5.630 | 3.570 | 2.635 | 473 | 1.618 | 3.982 | 2.700 | 734 |
| Ica | 1.678 | 2.504 | 1.128 | 1.806 | 411 | 150 | 592 | 363 |
| Junín | 3.540 | 3.258 | 2.695 | 3.611 | 1.707 | 3.235 | 1.648 | 1.409 |
| La Libertad | 9.302 | 9.214 | 9.513 | 6.082 | 7.044 | 8.256 | 6.212 | 5.283 |
| Lambayeque | 5.706 | 4.581 | 7.191 | 7.408 | 4.977 | 1.869 | 5.678 | 3.548 |
| Lima | 47.138 | 31.460 | 29.329 | 25.729 | 30.340 | 45.298 | 43.266 | 48.658 |
| Loreto | 6.221 | 6.191 | 4.866 | 2.729 | 2.687 | 2.785 | 1.129 | 2.041 |
| Madre de Dios | - | 110 | 57 | 128 | - | 148 | - | 60 |
| Moquegua | 431 | 659 | 828 | 438 | 452 | 388 | 224 | 377 |
| Pasco | 2.273 | 2.047 | 2.826 | 1.823 | 3.013 | 1.768 | 1.857 | 1.939 |
| Piura | 10.216 | 12.980 | 16.231 | 6.368 | 4.404 | 6.725 | 6.328 | 6.599 |
| Puno | 5.943 | 4.223 | 3.588 | 4.592 | 4.654 | 7.412 | 5.335 | 4.513 |
| San Martín | 2.819 | 821 | 2.155 | 1.221 | 843 | 992 | 4.401 | 747 |
| Tacna | 1.139 | 1.551 | 1.229 | 938 | 1.155 | 1.080 | 2.348 | 526 |
| Tumbes | 910 | 945 | 1.145 | 964 | 798 | 646 | 983 | 198 |
| Ucayali | 567 | 756 | 940 | 564 | 625 | 160 | 510 | 1.045 |
| Total | 136.477 | 118.649 | 116.622 | 93.553 | 87.956 | 106.441 | 113.173 | 105.450 |
Fuente: INEI (2019a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Figura 1.7 Tasa de desempleo de la población urbana de 14 a 29 años según sexo, 2007-2018
Fuente: INEI (2019i). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Figura 1.8 Tasa de empleo formal e informal de la población joven ocupada entre 15 y 29 años según sexo, 2009-2016 (en porcentajes)
Fuente: INEI (2018e). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Tabla 1.3 Cantidad de beneficiarios y desatendidos de Jóvenes Productivos en la modalidad Capacitación Técnica Básica para el Empleo para el grupo de edad de 15 a 29 años por región, 2015
| Regiones | Beneficiarios | Desatendidos | Proporción de la población realmente atendida respecto a la población objetivo |
| Amazonas | 225 | 456 | 33,04% |
| Áncash | 659 | 3.632 | 15,36% |
| Apurímac | 276 | 1.048 | 20,85% |
| Arequipa | 1.446 | 2.213 | 39,52% |
| Ayacucho | 230 | 2.392 | 8,77% |
| Cajamarca | 315 | 3.718 | 7,81% |
| Cusco | 329 | 1.486 | 18,13% |
| Huancavelica | 100 | 325 | 23,53% |
| Huánuco | 188 | 1.430 | 11,62% |
| Ica | 840 | 0 | 100% |
| Junín | 345 | 1.362 | 20,21% |
| La Libertad | 1.149 | 5.895 | 16,31% |
| Lambayeque | 672 | 4.305 | 13,50% |
| Lima | 4.004 | 26.336 | 13,20% |
| Loreto | 704 | 1.983 | 26,20% |
| Madre de Dios | 175 | - | - |
| Moquegua | 125 | 327 | 27,65% |
| Pasco | 276 | 2.737 | 9,16% |
| Piura | 389 | 4.015 | 8,83% |
| Puno | 937 | 3.717 | 20,13% |
| San Martín | 356 | 487 | 42,23% |
| Tacna | 70 | 1.085 | 6,06% |
| Tumbes | 221 | 577 | 27,69% |
| Ucayali | 330 | 295 | 52,80% |
Fuente: MEF (2018). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Tabla 1.4 Cantidad de beneficiarios y desatendidos de Jóvenes Productivos en la modalidad Capacitación Técnica Básica para el Empleo para el grupo de edad de 15 a 29 años por región, 2017
| Regiones | Beneficiarios | Desatendidos | Proporción de la poblaciónrealmente atendida |
| Amazonas | 33 | 478 | 6,46% |
| Áncash | 99 | 2.534 | 3,76% |
| Apurímac | 158 | 1.384 | 10,25% |
| Arequipa | 541 | 1.791 | 23,20% |
| Ayacucho | - | 3.464 | - |
| Cajamarca | 108 | 4.880 | 2,17% |
| Cusco | 138 | 5.602 | 2,40% |
| Huancavelica | - | 1.395 | - |
| Huánuco | - | 2.700 | - |
| Ica | 155 | 437 | 26,18% |
| Junín | 353 | 1.295 | 21,42% |
| La Libertad | 271 | 5.941 | 4,36% |
| Lambayeque | 288 | 5.390 | 5,07% |
| Lima | 1.660 | 41.606 | 3,84% |
| Loreto | 56 | 1.073 | 4,96% |
| Madre de Dios | 89 | - | - |
| Moquegua | 98 | 126 | 43,75% |
| Pasco | 130 | 1.727 | 7,00% |
| Piura | 580 | 5.748 | 9,17% |
| Puno | 285 | 5.050 | 5,34% |
| San Martín | 260 | 4.141 | 5,91% |
| Tacna | 56 | 2.292 | 2,39% |
| Tumbes | 127 | 856 | 12,92% |
| Ucayali | 280 | 230 | 54,90% |
Fuente: MEF (2018). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Si bien es cierto que el programa ha logrado capacitar y beneficiar a cada vez más personas, los esfuerzos por insertar a los jóvenes en situaciones de pobreza en el mercado laboral siempre están alejados del reto. A pesar de que las brechas de desatendidos sean poco altas en regiones como La Libertad, Piura, Cusco y Lambayeque, resulta relevante analizar también qué porcentaje de la población objetivo del programa está siendo realmente atendida. Como se puede apreciar, la proporción de atendidos por el programa fue realmente heterogénea. La mayoría de las regiones no alcanzaron proporciones mayores del 10% de la cantidad total de desempleados jóvenes de bajos recursos. Nuevamente, estas cifras nos demuestran que es necesario más vigor para enfrentar esta problemática, ya que, si bien se están realizando esfuerzos por llegar a los más pobres, todavía queda mucho por hacer. Asimismo, dentro del propio programa hay componentes de desigualdad de género. Esto se evidencia por el hecho de que las madres solteras no reciben apoyo del programa para cuidar a sus hijos y asistir al programa en simultáneo. Del mismo modo, los capacitadores limitaban a la participación de mujeres en carreras consideradas «masculinas» (Atoche, 2017).
Enfrentar el desempleo juvenil no es nada fácil, y ello se puede ver en el mismo ámbito internacional. Será de utilidad comprender cómo los países diseñan y aplican estrategias y herramientas en formatos diversos de arreglos institucionales. Específicamente, se identificará cómo definían a su población objetivo, a qué grupos de personas atendían y qué criterios utilizaban.
La iniciativa argentina Jóvenes con Más y Mejor Trabajo permitía la participación de jóvenes desempleados de 18 a 24 años que residieran de manera permanente en su país y no hubieran podido culminar sus estudios primarios o secundarios. En la misma línea, el programa argentino Progresar atendía a aquellas personas, de entre las mismas edades mencionadas antes, que no trabajaban, trabajaban informalmente o recibían un salario menor que la remuneración mínima vital (MTEySS, 2017a). Por otra parte, lo que hacía el subprograma mexicano Bécate era identificar participantes mayores de 16 años que se encontraban en condición de desempleo o subempleo (Secretaría del Trabajo, 2015).
Otra de estas acciones de los Gobiernos era la del programa Juventud y Empleo, que apoyaba a aquellos jóvenes de entre 16 y 29 años que pertenecían al sector de pobreza, presentaban escolaridad incompleta y se encontraban desempleados, subempleados o inactivos (MT, 2017). Mientras que la iniciativa Youth Employment Strategy de Canadá dirigía a personas de entre 15 y 30 años a diversos programas enfocados en la experiencia laboral (Service Canada, 2017). Aunque se trata de un país con características económicas y de desarrollo diferentes a las del Perú, es importante rescatar las enseñanzas que deja su experiencia.
La iniciativa peruana5 presentaba semejanzas a los criterios utilizados por programas similares del exterior. Principalmente, identificaba a aquellos jóvenes que se encontraban en situación de pobreza, como en República Dominicana; sin embargo, enfocándose en los desempleados. En países como Argentina y México, los programas recibían también a personas de menor edad que contaban con un trabajo informal con salarios menores que la remuneración mínima vital o a los que se enfrentaban a condiciones de subempleo. Además, en estos últimos países, junto con Canadá, los beneficiarios abarcaban un grupo mayor que solo los que percibían bajos ingresos o se encontraban en condiciones de pobreza extrema.
1.2 Capacitación en función del mercado y emprendimiento
La acción del Estado de proveer el servicio al joven desempleado en el Perú respondía a la siguiente lógica. Primero, se identificaba la demanda laboral por tareas y labores que presentaban los diferentes sectores productivos. Segundo, el Estado financiaba los programas de capacitación y entrenamiento laboral que entidades de formación habían diseñado sobre la base de los requerimientos de las empresas privadas. Tercero, según determinados parámetros de pobreza, dominio geográfico, sexo, edad y otros, la entidad pública, por concurso, asignaba fondos de capacitación atados a prácticas laborales en empresas. Desde esta perspectiva de presentación de los servicios públicos, ¿qué tipo de actividades fueron ejecutadas por la iniciativa nacional? En la tabla 1.5 se presentan cuatro tipos de servicios.
La intervención del programa se distinguía por zona de residencia. Por un lado, en las zonas urbanas, el programa financiaba la capacitación técnica a los beneficiarios y buscaba que lograran una efectiva inserción laboral en el mercado. Esta ayuda enfocaba su acción en el empleo, tanto dependiente como independiente, y en el emprendimiento de negocios, facilitando a las personas el capital inicial requerido para el trabajo. Por otro lado, en las zonas rurales, su intervención fue financiar acciones de capacitación técnica productiva de los jóvenes, aconsejando e instruyendo su acción hacia el empleo independiente con el desarrollo de centros de producción y emprendimientos productivos (MTPE, 2015a). En Lima y el Callao, para el año 2017, se ofrecían dos tipos de servicios para capacitar a los jóvenes: una capacitación laboral con formación técnica a nivel básico-operativo, con el objetivo de mejorar la empleabilidad y el acceso a trabajos dependientes, y una formación de emprendimiento, con la finalidad de promover el autoempleo (MTPE, s. f. [a]; s. f. [b]).
Tabla 1.5 Servicios brindados por Jóvenes Productivos
| Servicio | Descripción |
| Formación laboral | Capacitaciones orientadas a brindar los conocimientos técnicos para poder laborar. |
| Inserción en el mercado laboral | Generación de oportunidades para la inserción de jóvenes en el mercado laboral. |
| Emprendimiento | Capacitación en la elaboración de planes de negocio. |
| Capacitación en oficios | Capacitación de acuerdo con demanda de mercado laboral en los siguientes rubros: agropecuario, comercio, construcción, industria, pesca, servicios y transporte, almacenamiento y comunicaciones. |
Fuente: MTPE, (2015a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
¿En qué medida las empresas han encontrado en el Estado un aliado para captar mano de obra de acuerdo con sus requerimientos y, a su vez, contribuir a la reducción sostenida del desempleo juvenil? En términos concretos, la cantidad máxima de beneficiarios ha sido de 20 a 25 trabajadores por curso, todos asignados para capacitaciones de tres meses. Sin embargo, en la práctica, se incumplía con frecuencia este plazo, debido a faltas de coordinación o problemas administrativos de las entidades capacitadoras, lo que generaba pérdida de interés en la demanda de empresas privadas. Un hallazgo importante, pero preocupante, destacado por Pedro Taqueda, jefe de planificación, monitoreo y evaluación del programa, fue que, para julio de 2016, solo el 20% de los graduados habían logrado establecer contratos con las empresas en las que practicaban (Taqueda, 2016). En suma, calzar con las necesidades del sector privado de mano de obra calificada, así como satisfacer la expectativa de un trabajo decente de la población juvenil desempleada, ha sido siempre un reto difícil de lograr plenamente.
Por otro lado, la rama del programa Jóvenes Productivos dedicada al emprendimiento está orientada a fomentar el desarrollo personal, la creación de planes de negocio y el acompañamiento personalizado para el desarrollo de negocios. De este modo, se espera que los jóvenes desarrollen capacidades productivas que les permitan establecer y gestionar negocios propios rentables (InnovaPUCP, s. f.).
No obstante, para la creación de negocios propios, los jóvenes enfrentan obstáculos aún más grandes que los de aquellas personas de mayor edad. Esto se debe, principalmente, a la mayor inestabilidad económica y a la falta de experiencia de los jóvenes en comparación con los adultos (Weller, 2007). Del mismo modo, tienen mayores probabilidades de pasar a un empleo dependiente que sus similares adultos (Weller, 2007). En general, los efectos de los programas de emprendimiento juvenil son, en su mayoría, efectivos en el corto plazo (Kluve, 2016). En el largo plazo, sin embargo, no presentan efecto alguno, o bien podrían presentar incluso efectos negativos (OIT & PNUD, 2016). En Latinoamérica, en general, solo el 5% de los jóvenes que emprenden en nuevos negocios logran que estos se mantengan en el mercado por más de 42 meses. La razón de esto suele estar vinculada a la falta de financiamiento, conocimientos y contactos (Murillo, 2016).
Si bien los programas de emprendimiento juvenil están destinados a proporcionar soluciones a estos problemas, existen otras razones que pueden generar barreras para los emprendimientos de jóvenes de bajos recursos. En la mayoría de los casos de jóvenes de bajos recursos, las pequeñas empresas establecidas tienen como objetivo la subsistencia (Pezzini, 2016). De este modo, los emprendimientos no están orientados a la innovación, la creación de empleo o el crecimiento. Estos negocios tampoco realizan cambios a lo largo del tiempo ni expanden su tamaño. Por el contrario, permanecen estáticos (Canales, Román, & Ovando, 2017). Esto hace que no sean sostenibles en el tiempo. En el Perú, del total de empresas que se crean, solo el 28% sobrepasan el umbral de 42 meses. De cada 10 empresas creadas en un año, 6 cierran. La edad de los gestores de estas empresas es una característica determinante para el cierre, pues, mientras más jóvenes, mayor probabilidad existe de cese de operaciones (Alva, 2017).
En su mayoría, para los jóvenes de bajos recursos, el emprendimiento es un medio para escapar del desempleo. Los programas de emprendimiento fomentan el establecimiento de múltiples negocios, o microempresas, de baja productividad y tamaño pequeño (CAF, 2013). En el Perú, al año 2017, la mayoría de las microempresas contaban con cinco trabajadores o menos (Alva, 2017). Estas pequeñas unidades de negocio constituyen además una fuente de ingresos inestables y bajos. Dichas microempresas, si bien en conjunto emplean a una gran cantidad de trabajadores, suelen hacerlo de manera informal (CAF, 2013). En el Perú, al año 2017, las microempresas constituían el 95% de las empresas y empleaban al 48% de la población ocupada (Alva, 2017).
Además, el manejo de microempresas, y trabajar en estas, impide a los jóvenes acumular experiencia y habilidades para el mercado laboral, lo que dificulta la posterior inserción. Así, la Corporación Andina de Fomento (CAF) sugiere que las múltiples microempresas obstaculizan el surgimiento y crecimiento de empresas de alta productividad. Esto se debería a la falta de mano de obra calificada necesaria para que estas empresas se expandan y crezcan a tasas altas. Esta falta de trabajadores capacitados, a su vez, se genera por la falta de empresas que ofrezcan oportunidades para desincentivar la informalidad (emprendimientos). De esta manera, se genera una trampa de informalidad y baja productividad (CAF, 2013).
Desde el ámbito internacional, se pueden observar esfuerzos similares a los del Perú. Por ejemplo, se ha visto que en Argentina se entregaba un subsidio monetario equivalente a aproximadamente US$ 135,756 por medio de tarjetas magnéticas personales e intransferibles (MTEySS, s. f. [a]). Los jóvenes eran incentivados a seguir una capacitación, terminar sus estudios y generar su propio emprendimiento en el marco del programa Empleo Joven. Este, a su vez, se encontraba dividido en tres líneas de trabajo: Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, encargado de capacitar a aquellas personas desempleadas que no hubieran terminado sus estudios; Progresar, cuya función era brindar cursos de introducción al trabajo; y Formación Continua, que incentivaba la formación permanente y actualizada para mejorar la empleabilidad de los trabajadores (MTEySS, 2017a).
Los dos primeros programas mencionados venían antecedidos por información sobre el mercado laboral. Para ello, se llevaban a cabo dos cursos: uno enfocado en la orientación hacia el mundo laboral y el otro específicamente en la introducción al trabajo. Con estos cursos se buscaba fortalecer las herramientas para la comunicación de los beneficiarios, mejorar la utilización de la alfabetización digital, hacerlos conocer sus principales derechos y obligaciones, y desarrollar otras capacidades adicionales (MTEySS, 2017a). Aquí se implementaban los Clubes de Empleo para Jóvenes, que consistían en espacios destinados a acompañar a los postulantes juveniles en su búsqueda activa y sostenida de empleo. Estos tenían el objetivo de formular un plan de búsqueda de empleo individual para que el beneficiario pudiera aumentar su probabilidad de conseguir un empleo (MTEySS, 2011). En el caso del último programa, se brindaban cursos de formación profesional y se certificaban las competencias laborales independientemente de la forma en la que fueron adquiridas, y este se orientaba a fortalecer y actualizar las herramientas de aquellos trabajadores ocupados y desocupados (MTEySS, 2017a, 2017b, 2017c).
Otra estrategia aplicada en el exterior fue capacitar mediante diferentes modalidades al beneficiario por un período máximo de tres meses otorgándole una subvención llamada beca de capacitación. Esta estrategia, realizada por la propuesta mexicana Bécate, era equivalente a entre uno y tres salarios mínimos. Las capacitaciones se ofrecían en cinco modalidades. La primera estaba orientada al sector productivo y se enfocaba en aquellas personas jóvenes que poseían un negocio pequeño y estaban interesadas en aprender nociones técnicas y administrativas para un mejor manejo de este. La segunda era llamada capacitación mixta, dado que involucraba tanto a las empresas como a los beneficiarios. Aquellos empresarios que se encontraban en un período de expansión en la inversión de su compañía solicitaban este tipo de becas para poder entrenar a jóvenes desempleados, a quienes después contratarían (Secretaría del Trabajo, 2015; OIT, 2007, p. 61).
La tercera capacitación consistía en brindar herramientas para el autoempleo. Estuvo enfocada en personas que contaban con conocimientos y estudios, pero a quienes se les dificultaba insertarse en el mercado laboral. El objetivo principal era reentrenar a los usuarios y actualizar sus conocimientos para que lograran ser empleados. La cuarta, se basaba en apoyar a los beneficiarios sin trabajo dándoles la oportunidad de practicar en áreas técnicas y administrativas de pequeños negocios, en los cuales podrían ser contratados al finalizar el período de capacitación. Por último, en la quinta, se atendía, en centros públicos o privados autorizados, a aquellas personas que tenían la necesidad de fortalecer y complementar sus conocimientos y aptitudes laborales (Secretaría del Trabajo, 2015; OIT, 2007, pp. 62-63).
Otra estrategia que se promovió fue la capacitación de jóvenes desempleados mediante el desarrollo de habilidades blandas y duras, junto con prácticas laborales posteriores, en el programa Juventud y Empleo de República Dominicana (Martínez, 2011). La mejora del conjunto de aptitudes necesarias para la empleabilidad se llevó a cabo en dos módulos. El primero, llamado Desarrollo de Competencias Básicas, se enfocaba en fortalecer los valores, las actitudes y las competencias de los beneficiarios por un período de 75 horas. El segundo, denominado Capacitación Técnica Teórico-Práctica, era realizado en coordinación con el empresario que sería el futuro empleador y respondía a cubrir las necesidades técnicas esenciales para el trabajo asignado por un período de 150 horas. Posteriormente, se realizaba una fase de pasantía en la cual los jóvenes eran entrenados en el campo laboral en empresas que requerían personal y se encontraban dispuestas a capacitar a los participantes (Banco Mundial, 2008, pp. 3-4).
Por último, la iniciativa Youth Employment Strategy, en Canadá, ejecutaba programas integrales para que los jóvenes pudieran desarrollar habilidades y obtener experiencia laboral relacionada con carreras profesionales. Esta iniciativa brindaba servicios a sus usuarios por medio de tres líneas. La primera de ellas, Skill Links, consistía en intervenciones de largo plazo y estaba encargada de potenciar habilidades ocupacionales para aquellas personas que presentaban grandes barreras para lograr ser empleadas. La segunda, Summer Work Experience, se basaba en brindar oportunidades de corto plazo para aquellos jóvenes que buscaban retomar su educación con experiencias de trabajo de verano. La tercera, Career Focus, se enfocaba en brindar prácticas relacionadas con carreras profesionales para que los usuarios tuvieran las herramientas necesarias y se sintieran motivados a cursar estudios más avanzados (OCDE, 2008, p. 150).
Adicionalmente, para el correcto desarrollo de políticas públicas inclusivas es necesario reconocer la importancia de un elemento: el territorio. Es necesario entender que no existe un territorio único, sino una infinidad de ellos, y en cada uno habitan poblaciones con tradiciones, intereses y expectativas diferentes (Dillón & García, 2012). En el caso peruano, para lograr un desarrollo regional equitativo, la incorporación de un enfoque de territorialidad es clave (Garay, 2017). La diversidad étnica y cultural puede ser un obstáculo en el momento de instaurar una política homogénea, razón por la cual se deben tomar en cuenta las características de cada grupo poblacional que se espera beneficiar (García, 2017). Para ello, los Gobiernos locales y regionales se convierten en actores clave en el proceso de articulación y mejoramiento de políticas sociales (Vargas & Clausen, 2018). El concepto de territorialidad involucra la creación de estrategias diferenciadas para reconocer la diversidad de los beneficiarios (Vargas, 2018b).
En Argentina, se llevó a cabo el programa Manos a la Obra, orientado a promover los emprendimientos productivos de población de bajos ingresos. Este tenía planeado operar posteriormente a un diagnóstico de necesidad de desarrollo local, con el objetivo de poder potenciar inserciones productivas a la cadena de valor. El indicador variaba según el lugar y, para poder estudiarlo y atenderlo de manera efectiva, se trabajaba en conjunto con Gobiernos e instituciones regionales. Así, se esperaba que el programa definiera las prioridades de cada territorio a partir de sus características. En la práctica, sin embargo, esto fue difícil de llevar cabo (Ciolli, 2017).
En el Perú, al año 2019, el concepto de territorialidad está comenzando a ser reconocido e incorporado, a veces de manera muy sutil, como parte fundamental del desarrollo de políticas públicas. Sin embargo, es necesario seguir reforzando la necesidad de desarrollar diferentes enfoques y estrategias para poder atender objetivos regionales diversos (Vargas, 2018a).
Como se ha podido ver, la iniciativa nacional presenta diversas semejanzas y diferencias con las instituciones extranjeras respecto a los servicios ofrecidos para los jóvenes desempleados. Se puede resaltar de manera positiva el enfoque de «la demanda genera su oferta», con el cual se concebían cursos ad hoc para que el joven fuera prontamente empleable por las empresas, al menos en teoría. Es destacable que, aparte de realizar capacitaciones meramente en oficios, se impulsaran cursos en emprendimiento que permitían a los jóvenes formar pequeños negocios, y que así lograran autoemplearse. Sin embargo, las evidencias de éxito rotundo o impacto incuestionable en la promoción de micro- y pequeños negocios de larga vida son limitadas o casi inexistentes. Ello hace pensar que es momento de identificar otras acciones más costo-efectivas de lucha contra el desempleo juvenil.
Una herramienta rescatable sería otorgar becas, como se hacía en el extranjero. Estas podrían servir como incentivos y permitirían ayudar a atraer a una mayor cantidad de usuarios con más motivación para los cursos brindados. Otra estrategia aplicable podría ser potenciar con un mayor énfasis, dentro de los cursos técnicos o de emprendimiento, el desarrollo de habilidades blandas, como en República Dominicana. Resulta vital que, más allá del conocimiento práctico riguroso, se puedan potenciar las competencias básicas, los valores y las actitudes necesarios para un trabajo.
1.3 La comunicación pertinente
Projoven fue un programa de la década de 1990 que contaba con una unidad ejecutora encargada netamente de la comunicación y difusión de los contenidos relevantes (MTPE & BID, 2004, pp. 35-36). El avance de la tecnología de la información reciente ha permitido que el ministerio responsable del programa actual, Jóvenes Productivos, pueda desarrollar estrategias y materiales accesibles sobre la empleabilidad de los jóvenes y la cantidad de beneficiados. Sin embargo, los contenidos de las capacitaciones específicas acordes con las competencias relevantes que demandaban las empresas eran de dominio de los proveedores. Por ello, el programa nacional precisa términos de referencia acordes con las competencias y habilidades que las empresas esperarían en los jóvenes capacitados.
Parte del enfoque de inserción en trabajo dependiente incluye realizar las capacitaciones en función de la demanda del mercado. De este modo, se incorporan las características y necesidades del mercado local (MTPE, s. f. [a]).
Por el lado orientado al emprendimiento, el componente de información y capacitación es clave. Las capacitaciones, además, deben estar orientadas al aprovechamiento de las ventajas comparativas de la región y la abundancia relativa de ciertos recursos. Asimismo, se deben tomar en cuenta las diferencias existentes en los jóvenes beneficiarios y optar por un enfoque multidimensional que incorpore, además de capacitación técnica y financiera, el componente de innovación (CAF, 2013).
El programa colombiano Jóvenes Rurales Emprendedores, orientado a proveer capacitación empresarial a jóvenes de bajos recursos de áreas rurales, busca que la formación ofrecida tome en cuenta ciertas consideraciones respecto al contexto en que se desarrollarán las capacitaciones. Estas incluyen las necesidades de capacitación detectadas por empresas e instituciones locales y regionales, las tendencias del mercado regional y local, entre otras. De este modo, se busca tomar en cuenta las necesidades particulares de las distintas localidades (Fedesarrollo, 2010).
Siguiendo con el ámbito internacional, en México, el subprograma Bécate realizaba convocatorias para los jóvenes a través de medios de comunicación con el objetivo de fomentar su participación en las capacitaciones del programa. Asimismo, se realizaba su difusión entre las empresas formales con el objetivo de identificar las oportunidades óptimas para los jóvenes participantes (STPS & SNE, s. f., p. 14). Esta iniciativa, al igual que la dominicana y la argentina, contaba también con videos informativos colgados en medios electrónicos, en los que se buscaba informar a la población sobre lo que se ofrecía y cómo se habían logrado los avances en las implementaciones.
En Canadá, con el objetivo compartido de lograr educar e informar a la población joven, se identificaron cuatro áreas esenciales de acción para apoyarlos. La primera de ellas consistía en brindarles servicios de tutoría, en los cuales los jóvenes recibían estrategias y consejos para poder obtener oportunidades laborales. La segunda consistía en hacer que los propios empleadores formaran parte de la solución de este inconveniente proporcionando prácticas laborales a las personas de menor edad. La tercera buscaba brindar apoyo temprano, procurando que se diera una preparación adecuada y a tiempo que les fuera beneficiosa. La cuarta y última trataba de potenciar el desarrollo de habilidades necesarias antes de su primer empleo (Poverty Reduction Initiative, 2016, p. 9).
A la luz de estas experiencias internacionales, la entidad nacional puede potenciar más su actual sistema de fomento y difusión, para que más peruanos puedan enterarse de los beneficios del programa y participar. Cabe rescatar el intento de desarrollar habilidades blandas necesarias para adquirir un empleo, como en Canadá. Esto podría permitir a los postulantes locales cumplir con los requisitos necesarios para mantenerse en un empleo, más allá de solo el conocimiento técnico y práctico para la labor por efectuar.
1.4 Seguimiento de capacitados
El programa nacional brindaba a los egresados de los cursos de capacitación un proceso de seguimiento en su inserción en el mercado laboral. Para ello, el delegado del proceso de vinculación empresarial del programa se encargaba de contactarse con la empresa con el objetivo de obtener retroalimentación sobre los beneficiarios contratados (MTPE, 2016b, p. 9).
En esta línea, se contaba con distintos indicadores para poder medir los resultados tanto de los cursos que se brindaban, como del programa en su totalidad. En lo que respecta al monitoreo de las capacitaciones, se implementaron diversos índices de calidad y objetivos según su tipo. Las capacitaciones laborales contaban con dos indicadores de calidad: que el porcentaje de satisfacción por parte de los usuarios, medido a través de encuestas, fuera mayor del 90%; y el porcentaje de jóvenes capacitados que se encontraban insertados en el mercado laboral respecto a la cantidad total de capacitados (MTPE, s. f. [a], p. 7). De manera similar, las capacitaciones en emprendimiento utilizaban también dos indicadores: que el porcentaje de satisfacción de jóvenes beneficiarios en las aulas de capacitación fuera mayor del 86% y que la ratio de jóvenes que hubieran implementado un negocio entre jóvenes capacitados fuera mayor del 12% (MTPE, s. f. [b], p. 7).
En lo que concierne a los resultados netamente del programa, se utilizaron tres tipos de indicadores: de impacto, de resultados y de actividades. Los primeros estaban orientados a medir la mejora en los niveles de empleabilidad de las personas jóvenes y seguían las tasas juveniles de desempleo y subempleo, los porcentajes de jóvenes egresados de las capacitaciones insertados en el mercado laboral con respecto al total de egresados según tipo de capacitación o según tiempo desde la graduación, entre otras (MTPE, 2016a, p. 24). Los segundos se encargaban de medir los resultados de diversos componentes, que abarcaban el nivel de competencias laborales desarrolladas por los jóvenes, la vinculación entre ellos con las empresas para su inserción en el mercado laboral y los emprendimientos generados (MTPE, 2016a, p. 26). Los últimos tenían la función de identificar, de acuerdo con ciertas actividades específicas, los logros obtenidos. Principalmente, medían la cantidad de jóvenes que cumplían con características que las mismas capacitaciones buscaban inculcarles (MTPE, 2016a, p. 23).
Para el año 2019, el programa Jóvenes Productivos seguía sin contar con evaluaciones de impacto publicadas que evidenciaran, o no, los efectos esperados beneficiosos para los usuarios. Sin embargo, al antiguo programa Projoven de la década de 1990 se le realizaron diversos estudios que lograron rescatar hallazgos importantes. Para el año 2006, Rosas encontró que este programa de entrenamiento laboral tenía impactos positivos en los ingresos. De manera específica, indicó que estos podían incrementarse entre un 12 y un 30% respecto a su situación inicial luego de haber egresado del programa (Rosas, 2006, p. 58). En lo que respecta a los efectos diferenciados de la propuesta según género, Ñopo et al. concluyeron que la iniciativa analizada generaba mayores resultados en la empleabilidad de las mujeres que en la de los hombres. Los autores argumentaron que esto ocurría debido a que en el programa se buscaba promover la igualdad de género en la participación de los entrenamientos laborales (Ñopo, Robles, & Saavedra, 2008). En el año 2016, Díaz y Rosas realizaron una evaluación experimental para esta iniciativa, y sus resultados indicaron que esta mejoraba las oportunidades de los jóvenes para encontrar empleos formales en un contexto de alta informalidad (Díaz & Rosas, 2016, p. 20).
Estas experiencias han sido evaluadas por el propio Estado y la cooperación internacional. Un mensaje importante es que las firmas pueden requerir mano de obra de manera temporal, pero no necesariamente pueden comprometerse a ofrecer puestos de empleo permanentes. El caso más difícil es la línea de promoción de emprendimientos. La heterogénea disponibilidad de stocks de conocimientos y de contactos empresariales, así como la actitud de emprendimiento de negocios anteriormente desconocidos impiden mostrar altas tasas de éxito de sobrevivencia de microempresas de jóvenes más allá de los tres años de operación.
En el ámbito internacional, el monitoreo y la medición de impacto se basaron en desarrollar diversos indicadores con el objetivo de medir el desempeño que los programas estaban obteniendo. En el caso de la iniciativa dominicana, se buscaba que al menos el 65% de los graduados se encontraran empleados pasados los seis meses de egreso, que por lo menos el 45% de los participantes hubieran sido mujeres o que los graduados del programa que se encontraran empleados ganaran un 10% más que el grupo de control (SET, s. f.).
Es importante resaltar que, a pesar de contar con indicadores de análisis de resultados, también se realizaban evaluaciones de impacto en el exterior. Para la iniciativa mexicana Bécate, la consultora Analítica Consultores Asociados realizó una evaluación de impacto para el período 2013-2015, de manera específica para los servicios de capacitación mixta y para las capacitaciones en práctica laborales. Los resultados obtenidos por estimaciones mediante propensity score matching sostienen que, a los tres y seis meses de egreso del primer tipo de capacitación, los jóvenes obtenían en sus remuneraciones incrementos positivos y equivalentes a 75,85 y 98,85 pesos, respectivamente. Además, las estimaciones para el segundo tipo de capacitación brindaron resultados también positivos, equivalentes a un incremento en sus ingresos de 97,68 pesos luego de tres meses. Con estos resultados, se pudieron apreciar los impactos beneficiosos que tuvieron en el corto plazo los cursos de capacitación en los ingresos de los jóvenes que cursaron este tipo de capacitaciones laborales (Analítica Consultores, 2015, pp. 73-75). En los demás países en análisis, también se realizaron estimaciones mediante modelos probit y modelos de diferencias en diferencias (MTEySS, s. f. [b], p. 15; Martínez, 2011). Estas tenían el objetivo de cuantificar los resultados generalmente positivos que los programas tenían en los ingresos de los ciudadanos beneficiados.
La entidad nacional, de manera similar a las propuestas extranjeras, estableció diversos indicadores que le permitieron medir la calidad de los servicios que se ofrecían a los usuarios. Además, brindaba a los jóvenes insertados en el mercado laboral un proceso de seguimiento para medir su desempeño. Por último, las evaluaciones de impacto realizadas a la iniciativa previa revelan resultados beneficiosos para los jóvenes participantes respecto a sus ingresos y niveles de empleabilidad. Resultaría beneficioso impulsar el desarrollo de este tipo de estudios para Jóvenes Productivos, con el fin de poder cuantificar sus impactos sobre el empleo de los jóvenes pobres y analizar sus oportunidades de mejora.
1.5 Contratación = graduación
El sistema de graduación de los beneficiarios es otro aspecto interesante y relevante al analizar estas propuestas de solución al desempleo juvenil. De manera posterior a la capacitación que recibían los jóvenes por parte de la iniciativa nacional, se realizaban esfuerzos para asegurar un proceso de inserción laboral. De acuerdo con la directiva de intermediación e inserción laboral del programa, este procedimiento se hacía efectivo desde el primer día en el que el joven empezaba a laborar en una empresa (MTPE, 2015b, p. 7). Posteriormente, se remitían informes o reportes de inserción entre las empresas contratantes y la iniciativa nacional, dado que esta solicitaba que se le informara de la situación respecto a la contratación de sus capacitados. En caso los trabajadores no llegaran a ser contratados, el manual de operaciones del programa brindaba información insuficiente respecto a si estos eran considerados como ya egresados o no. Se cree que una vez que los usuarios capacitados culminaban su formación, dejaban de ser parte del programa.
Figura 1.9 Cantidad de jóvenes capacitados e insertados gracias al programa Jóvenes Productivos, 2015-2017
Fuente: MTPE (2018b).
No obstante, al analizar trabajos de investigación académica, se llegó a conclusiones preocupantes respecto a la efectividad y durabilidad de los efectos del programa. La figura 1.9 muestra que, en los años 2015 y 2017, el número de jóvenes insertados exitosamente fue menor que la mitad del número de jóvenes capacitados (MTPE, 2018b). Asimismo, si bien el programa se adecua a las necesidades de las demandas regionales, la capacitación técnica parece ser insuficiente para que los jóvenes puedan competir en los procesos de postulación y mantenerse en los empleos en los que son colocados (Atoche, 2017). Por otro lado, para ciertos sectores, existe alta rotación del personal contratado, pues las condiciones laborales y de remuneración no coinciden con las expectativas que se han formado los jóvenes durante el programa (Tristán & Vásquez, 2018). De este modo, se evidencia el trabajo que queda pendiente para lograr los objetivos del programa de una manera duradera y certera.
De la misma manera, como ya se mencionó para el caso de los emprendimientos, estos no suelen tener una larga vida. Tampoco se ha encontrado información que detalle cómo se procedía cuando el emprendimiento no resultaba exitoso.
Los programas analizados a nivel internacional contaban con información limitada respecto a los criterios de egreso por los que debían pasar sus beneficiarios. Sin embargo, dado que estas iniciativas se encargaban de ofrecer cursos de capacitación laboral a sus beneficiarios, se puede asumir que la graduación de estos ocurría cuando estas capacitaciones se traducían en prácticas remuneradas. Se sostiene que un sistema de egreso que brinde mejores resultados a los usuarios sería aquel que deje de monitorearlos a partir de que estos logren insertarse en el mercado laboral al obtener un empleo o después de un período de búsqueda considerable.
1.6 Articulación
El programa nacional operaba con cierta coordinación con otros sectores y diferentes niveles de gobierno, dependiendo del alcance de las convocatorias de capacitación a los jóvenes. La articulación horizontal era visible en los acuerdos con entidades de los sectores Midis, Salud y Educación, con la finalidad de lograr una complementariedad de acciones y economías de escala. La articulación vertical era tangible durante las campañas que debían realizarse en Gobiernos regionales y municipios para incentivar tanto a proveedores de capacitación como a jóvenes en situación de desempleo.
En el interior de la organización, para poder llevar a cabo las capacitaciones laborales propuestas, el programa mantenía una estrecha relación de trabajo con dos tipos de agentes: las entidades de capacitación (ECAP) y las empresas. Las ECAP eran las encargadas de la formación inicial del usuario y, posteriormente, aseguraban su colocación en las empresas para que pudieran realizar prácticas laborales. Estos espacios de instrucción eran seleccionados mediante convocatorias constantes realizadas por el programa y solían ser principalmente universidades (MTPE & BID, 2004, p. 8; MTPE, 2015a).
Respecto al trabajo en conjunto con las compañías y negocios, Pedro Taqueda, jefe de planificación, monitoreo y evaluación del programa al año 2016, sostuvo lo siguiente:
Las capacitaciones desarrolladas por Jóvenes Productivos [habían] dependido de qué es lo que [demandaba] el mercado, por lo mismo, se utilizó la información obtenida por la Dirección de Investigación Socioeconómica Laboral (Disel), que [señalaba] qué tipos de trabajo se [habían] estado buscando y en dónde [...]. (Taqueda, 2016)
Sobre la base de esta información, el arreglo institucional desarrolló acercamientos empresariales a partir de los cuales las empresas indicaban qué tipos de trabajadores necesitaban y para qué fechas. Todo esto se realizaba a través del personal del programa en las unidades territoriales, a quienes se denominaba «gestores empresariales» y eran finalmente el vínculo entre el Estado y las empresas (Taqueda, 2016).
En el ámbito internacional, la iniciativa argentina se enfocó en promover la relación del programa con diversas instituciones educativas, de manera similar a la propuesta nacional. Esto con el objetivo de garantizar la eficiente oferta de capacitaciones a los usuarios (MTEySS, s. f. [a], pp. 12-13). Mientras tanto, la información respecto a los convenios y/o mecanismos de articulación para los distintos programas analizados fue escasa.
La propuesta nacional para combatir el desempleo juvenil estaba en contacto permanente con las instituciones que brindaban los servicios de capacitación, así como con las empresas que se encontraban en busca de trabajadores. Se espera que este accionar continúe y se pueda reforzar también el apoyo con distintos programas sociales con el objetivo de potenciar la calidad de los servicios brindados para todos los usuarios.
La articulación del programa Jóvenes Productivos también era evidente a nivel macrooperativo dentro del Estado. Por un lado, la articulación horizontal del programa con otros sectores de la administración pública, como salud, inclusión social y mujer, se traducía en compartir información para complementar las intervenciones. Por el lado de la articulación vertical, el programa tenía que coordinar estrechamente con los Gobiernos subnacionales a fin de poder estimar la demanda efectiva laboral y la oferta de capacitación acorde con los requerimientos del sector empresarial. Ciertamente, resultaba más retador intervenir en aquellas regiones y locaciones con mayores niveles de pobreza.
1.7 Conclusiones
El desempleo juvenil de los más pobres en el Perú siempre ha representado un problema latente, tanto en épocas de crisis como de bonanza económica. Por ello, desde la década de 1990, el Estado institucionalizó un esfuerzo focalizado en aquellos jóvenes pobres que buscaban trabajo a pesar de contar con educación secundaria completa. El quehacer de Projoven, en un inicio, y de Jóvenes Productivos, posteriormente, buscó experimentar con dos líneas de acción: una que buscaba colocar a capacitados en empresas potencialmente empleadoras y otra que incentivaba el emprendimiento para generar una fuente de ingreso independiente. A pesar de los esfuerzos institucionales, los jóvenes solían pasar largos períodos sin lograr realizar una transición completa de la escuela al trabajo.
El accionar del programa Jóvenes Productivos se desarrolló en sintonía con lo que otros países iban experimentando en paralelo. Había un afán de aumentar la empleabilidad y fomentar la inserción en el mercado laboral formal de los jóvenes de 15 a 29 años de escasos recursos económicos y/o en situación de vulnerabilidad de las familias más pobres. A la vista de experiencias internacionales, se pueden rescatar diversas prácticas que podrían enriquecer el accionar nacional. En lo que se refiere a la identificación de beneficiarios, se podría reconocer también a personas con trabajos informales que reciben una remuneración menor que la mínima vital, como se hacía en Argentina y México. En cuanto a la provisión del servicio, se podrían implementar estrategias de becas que sirvan de incentivos para los usuarios, como en México.
El programa Jóvenes Productivos, además, está articulado con diversas empresas para poder conocer las demandas del mercado y orientar sus capacitaciones en dicha línea. Asimismo, trabaja con entidades capacitadoras. Por otra parte, en relación con el monitoreo, este se basa en el uso de indicadores de calidad y objetivos. Sin embargo, se debe promover la realización de evaluaciones de impacto que puedan cuantificar los resultados obtenidos por el programa, un ejercicio necesario para capitalizar el aprendizaje institucional. En resumen, la experiencia nacional ha venido teniendo logros a lo largo de los años respecto a la reducción del desempleo en las personas jóvenes de bajos recursos. Es necesario reforzar esta iniciativa con la finalidad de que se pueda lograr atender de una mejor manera a una mayor cantidad de usuarios.
1 Mroz y Savage sostuvieron que la falta de trabajo aumentaba la probabilidad de que la persona afectada recibiera capacitaciones y un mayor adiestramiento en el futuro. No obstante, a pesar de esto, los impactos en los ingresos no lograban ser mitigados. Por ello, concluyeron que los jóvenes no lograban recuperarse enteramente de las consecuencias negativas que implicaba el desempleo en sus ingresos futuros (Mroz & Savage, 2006).
2 Fougère et al. analizaron la relación entre el desempleo juvenil y las tasas de criminalidad. Hallaron que los jóvenes desempleados (y no los jóvenes per se) tenían un impacto positivo y robusto sobre los crímenes de propiedad y delitos relacionados con drogas (Fougère, Kramarz, & Pouget, 2009).
3 Para aquellos jóvenes que no buscan trabajo y se dedican a los quehaceres del hogar, su probabilidad estimada de continuar en esa posición es del 33% y su probabilidad de convertirse en ninis es del 49% (Alcázar et al., 2018).
4 Mediante el Decreto 004-2015-TR, se cambió la denominación del programa de «Jóvenes a la Obra» a «Jóvenes Productivos».
5 Es importante resaltar la existencia de otro programa llamado Impulsa Perú, que se enfocaba en atender a aquellas personas que también se encontraban subempleadas. Sin embargo, solo operaba con aquellos ciudadanos mayores de 30 años que presentaban problemas con la reducción de sus ingresos (MTPE, 2017b).
6 Conversión de pesos argentinos a dólares PPP para el año 2015.
Capítulo II
La lucha contra la inseguridad alimentaria
El derecho a la alimentación está consagrado, y el Estado peruano ha intentado, por décadas, lograr su cumplimiento a plenitud. El Estado y organismos internacionales, como la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación en el Perú (FAO) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA), han trabajado de manera colaborativa a través de distintos proyectos y estrategias para combatir el hambre y la desnutrición (ONU, s. f.).
Lamentablemente, a pesar de los esfuerzos y de la bonanza económica de los primeros años del presente milenio, el Perú aún no supera las diferencias de consumo alimentario. Por ejemplo, para el año 2008, los gastos en alimentos por parte de las familias no pobres representaron el 39% de su gasto total, mientras que para las familias pobres representaron el 60%. Como se aprecia con detalle en la figura 2.1, a nivel de deciles de ingresos, Jaramillo encontró que, para las familias más pobres del país, el gasto en alimentos se encontraba entre el 60 y el 70% de su gasto total (Jaramillo, 2008).
Ante esto, cabe preguntarse: ¿qué particularidades se observan en el gasto en alimentos por parte de las familias pobres? Banerjee y Duflo encontraron que las personas pobres invierten parte importante de su ingreso en comprar más calorías. Aún más, sobre la base de un estudio realizado en 13 países, hallaron que los gastos en comida para familias pobres oscilaban entre el 56 y el 78% para hogares rurales y entre el 56 y el 74% para hogares urbanos (Barnejee & Duflo, 2006, p. 5). En la misma línea, Subramanian y Deaton hallaron que un incremento del 1% en el gasto total de los pobres se traduciría en un incremento aproximado de solo dos tercios en gastos de comida de las familias pobres (Subramanian & Deaton, 1996, p. 154).
Figura 2.1 Gasto en alimentos en relación con el gasto total por deciles de ingreso en el Perú, 2008 (en porcentajes)
Fuente: Jaramillo (2008). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
¿Cuáles han sido las iniciativas para compensar las limitantes de la capacidad de los más pobres de gastar en alimentos? Es difícil precisar la fecha de inicio de la ayuda alimentaria en el Perú. Sin embargo, según Garrett, a finales de la década de 1960, la esposa del entonces presidente Belaúnde inició la ayuda oficial a los comedores populares, que fueron concebidos por las propias organizaciones de mujeres. El Organismo Nacional de Apoyo Alimentario (ONAA), dependiente del Ministerio de Agricultura, era la institución encargada de administrar los alimentos provenientes de las donaciones y de compras locales. De esta manera, el Gobierno tendió puentes directos con las organizaciones de mujeres mediante la construcción de comedores, la provisión de los alimentos y el otorgamiento de pequeños montos de dinero para operar (Garrett, 2001, p. 3). Blondet y Montero indican, sobre la base de Córdova y Gorriti, que esta iniciativa por parte del Gobierno «[...] ofrecía ayuda para infraestructura y víveres donados, pero se reservaba la facultad de controlar sus operaciones a través de un administrador pagado por el Programa» (Blondet & Montero, 1995, p. 59). De esta manera, se buscaba supervisar el buen uso de los recursos públicos. Así como esta iniciativa, ya hacia finales de la década de 1970, existían en el Perú diversos programas sociales de lucha contra la inseguridad alimentaria (Blondet & Montero, 1995, p. 37) en paralelo a actividades privadas de ONG y fundaciones. En suma, los programas alimentarios, y en particular los comedores populares, fueron una respuesta de ciudadanos a la situación económica apremiante de la década de 1970.
Los comedores populares surgieron como una iniciativa ingeniosa y de emergencia ante la necesidad del pueblo en un contexto de despidos masivos que se dieron en el Perú (Vega-Centeno, 2004, p. 152) por el ajuste estructural que aplicó el Gobierno. Cabe resaltar que, a finales de la década de 1970, el 32% de la población limeña vivía en pueblos jóvenes y más de la mitad de la población se encontraba en situación de desempleo, mientras que la crisis económica reducía en un 50% su capacidad adquisitiva (Boggio, 2010, p. 78). El severo ajuste estructural y la crisis durante ese tiempo fueron razones suficientes para que las organizaciones sociales de mujeres, gracias a los aportes de diferentes iglesias y ONG nacionales e internacionales, decidieran combatir parte de las carencias alimentarias de sus barrios. Organizaciones benéficas y Gobiernos del hemisferio norte brindaban gran parte de los aportes de alimentos que recibían los comedores. Según Oxfam, «Los víveres provenían de la asociación católica Cáritas que a su vez los recibía del gobierno norteamericano, en virtud de un convenio por el cual Estados Unidos se liberaba de sus excedentes agrícolas» (Oxfam, 2014, p. 17), pero también ADRA-Ofasa, de la Iglesia evangélica, apoyaba. En los Estados Unidos, la norma PL 480 facilitaba que la sobreoferta de granos y aceites de los productores fuera comprada por el Gobierno estadounidense y este los donara a los países en crisis. Así, desde la década de 1970 y por más de 35 años, el Perú recibió anualmente miles de toneladas de alimentos para los programas alimentarios del Gobierno y la sociedad civil.
Boggio señaló que las primeras experiencias de comedores se registraron en los distritos de Villa El Salvador y Comas entre 1978 y 1979, desarrollando dos tipos de servicios. Uno como obra parroquial y otro como parte de la organización de mujeres para aliviar el hambre en sus comunidades (Boggio, 2010, p. 83). De la misma manera, Blondet y Montero afirman que, para el año 1982, según el Primer Censo de Comedores CARE, se fundaron poco más de 200 comedores en Lima Metropolitana (Blondet & Montero, 1995, p. 57). Por otra parte, en el sur de Lima se crearon los comedores administrados, que inicialmente fueron fundados y gestionados por el párroco del barrio de Villa María del Triunfo. La característica en común de estas iniciativas era el vínculo que tenían los grupos de mujeres con las actividades de catequesis con las comunidades cristianas y el reparto de alimentos (Blondet & Montero, 1995, p. 58). Toda esta ayuda se tradujo en un crecimiento de los comedores populares, que pasaron de 236 en 1982 a 523 en 1984 (Blondet & Montero, 1995, p. 59). En resumen, la necesidad de las organizaciones sociales de sobrellevar la crisis, la disponibilidad de donaciones de alimentos del exterior y el interés de los Gobiernos de tender puentes con la sociedad generaron toda una suerte de intrincadas relaciones Gobierno-ciudadanos alrededor de la ayuda alimentaria.
En esta red de interrelaciones, emergieron una serie de ONG, financiadas exteriormente, para realizar trabajo con los llamados pueblos jóvenes (en la década de 1980) que se iban asentando en las zonas marginales de Lima y las principales ciudades del país. Entre ellas, surgió Fovida (Fomento para la Vida), una organización no gubernamental sin fines de lucro que, entre los años 1984 y 1986, logró brindar apoyo a alrededor de 300 comedores (Kamioka, 2001, p. 6). Esta ONG puso en marcha en 1984 el Programa de Apoyo a Comedores Populares, cuyo objetivo era mejorar la calidad nutricional de las raciones distribuidas en comedores (Cuentas, 1989). Sus intervenciones fueron cuatro. La primera, subsidiar productos nacionales y con alto valor nutritivo de la canasta de los comedores. También, implementó un sistema de comercialización y de alimentos y ofreció asesoría y capacitación a las organizaciones de los comedores. Adicionalmente, apoyó a los productores agrícolas a través de un banco de insumos y asistencia técnica (Cuentas, 1998).
Del mismo modo, los comedores recibían la ayuda de organizaciones como Cáritas y CARE. Gracias a diversas fuentes de financiamiento internacional, como Usaid, en el marco de la ley PL 480, se apoyó en la compra de alimentos y equipos, así como en la organización de actividades (Equipo de Asesoramiento de Actividades Productivas en Sectores Populares, 1983). CARE, además, facilitó la negociación de alianzas estratégicas con entidades del Estado y otras organizaciones, en favor de los comedores populares (Garrett, 2001).
En 1985, el Gobierno aprista creó el Programa de Asistencia Directa (PAD), que recogió antiguas prácticas solidarias de los clubes de madres. El programa trabajaba a lo largo del territorio nacional brindando apoyo a dichos clubes. De este modo, daban asistencia tanto en áreas urbanas como rurales y brindaban reforzamiento técnico que facilitaba a los clubes de madres la posibilidad de participación colectiva (Córdova, 1989). Los clubes de madres del PAD ofrecían un servicio similar al de comedores populares7, entre otros (Blondet & Montero, 1995, p. 60). De esta manera, coexistían los comedores autogestionarios, los comedores administrados y los comedores oficiales. El PAD ofrecía también talleres productivos que aumentaban los niveles de ingresos generando empleo y fomentaba el desarrollo infantil estableciendo nidos. Así, los talleres eran las fuentes de ingresos que permitían a las madres adquirir los menús ofrecidos por los comedores (Córdova, 1989).
Posteriormente, en la década de 1980, el programa Vaso de Leche apareció en el escenario local y barrial junto con el Programa de Acción Directa (PAD) del Gobierno central, y luego, en la década de 1990, emergió el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa) como fusión del PAD con el ONAA. En suma, existían diversos esfuerzos de lucha contra la inseguridad alimentaria, con diferentes enfoques, auspiciados por distintas fuentes y probablemente con visiones similares de acción social. Uno de estos programas sociales, financiado con recursos públicos pero administrado por organizaciones de base de mujeres, es el de Comedores Populares.
Durante el gobierno de Fujimori, en la década de 1990, los comedores populares fueron incluidos como parte de las organizaciones receptoras de recursos de los programas alimentarios del Estado para aliviar, en cierta medida, la situación de pobreza de las familias peruanas (Griffiths, s. f., p. 21). Blondet y Montero mencionaron que, durante estos años, el Estado focalizó el gasto social para centrarse en los más vulnerables a causa de las medidas económicas de liberalización impuestas, mediante programas específicos y ayudas asistenciales (Blondet & Montero, 1995, p. 37), con la finalidad de compensar los efectos del fuerte programa de shock económico. Es decir, nuevamente, las iniciativas ciudadanas captaron la atención de la acción del Estado para paliar una situación apremiante: compensar socialmente a quienes el shock de la década de 1990 afectaba implacablemente.
Durante la década de 1990, la lucha contra la inseguridad alimentaria estaba en diversas manos: el Pronaa y Foncodes dentro del Ministerio de la Presidencia, el Programa de Alimentación y Nutrición para Familias de Alto Riesgo (Panfar) como parte del Ministerio de Salud, y el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Suelos (Pronamachs), que operaba en el Ministerio de Agricultura, por citar las intervenciones más emblemáticas. El Gobierno, a través del Pronaa, buscaba reconocer a las mujeres organizadas que estaban a cargo de los comedores populares, y por ello existían partidas presupuestales para la distribución de alimentos y lucha contra la pobreza, de manera que se les brindaba un subsidio parcial (Blondet, 2004, pp. 14-15). Para el año 1994, según Kamioka, en Lima Metropolitana ya existían alrededor de 5.000 comedores populares y en todo el país llegaron a ser 13.000 (Kamioka, 2001, p. 2). En paralelo, la lucha contra la desnutrición crónica infantil y la malnutrición de los escolares era una preocupación del Panfar y Foncodes, cada cual con sus métodos de focalización y delivery del bien o servicio público. Por último, Pronamachs apuntaba a mejorar la capacidad adquisitiva de los campesinos y buscaba que la producción agrícola llegara a los comedores populares a través de las compras locales. En suma, desde diversas instituciones, y con variados enfoques, el Estado intentaba combatir la inseguridad alimentaria.
En este escenario de diversos actores, los comedores populares siempre han tenido estelaridad. La tabla 2.1 muestra el rápido crecimiento de la cantidad de comedores en Lima entre los años 1980 y 1995. Este crecimiento se explicaría, en parte, por los apoyos presupuestales recibidos de los Gobiernos de García y Fujimori. Incluso, el respaldo del Gobierno llegó a traducirse en la promulgación, en el año 1993, de la Ley 26404, que priorizaba la ayuda alimentaria a todo tipo de comedor, incluidos los autogestionarios (Kamioka, 2001, p. 9). Esta era una modalidad mediante la cual la organización social administraba libremente los recursos propios que generaba y utilizaba para la prestación del servicio.
Tabla 2.1 Evolución de la cantidad de comedores populares en Lima Metropolitana, 1980-1995
| Año | Número de comedores populares |
| 1980 | 119 |
| 1981 | 172 |
| 1982 | 199 |
| 1983 | 236 |
| 1984 | 303 |
| 1985 | 523 |
| 1986 | 884 |
| 1987 | 1.117 |
| 1988 | 1.383 |
| 1989 | 1.861 |
| 1990 | 2.958 |
| 1991 | 3.259 |
| 1992 | 5.112 |
| 1993 | n. d. |
| 1994 | n. d. |
| 1995 | 4.848 |
Fuente: Blondet y Montero (1995).
La creación de los comedores populares trajo consigo diversas consecuencias, tanto para los vecinos de barrio como para las comunidades y el Estado. Por un lado, los comedores cumplían un rol importante en cuanto a la regeneración de lazos sociales, ya que estos vínculos se estuvieron deteriorando por el desempleo y la pobreza de la población (Bonvecchi & Smulovitz, 2008, p. 8). Por otro lado, se pudo observar el importante rol que cumplían las mujeres organizadas que contribuían a la mejora del capital humano y social de sus comunidades. Por ello, la existencia de comedores llamó la atención de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (IFAD) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) respecto de poder intensificar la inversión de recursos en la mejora de las capacidades de las mujeres tanto urbanas como rurales. Estas entidades internacionales reconocían que las mujeres venían siendo un motor para luchar contra la pobreza (PMA, 2017). Por lo tanto, los comedores se convirtieron en actores importantes de la política social de alivio a la pobreza en el Perú.
De este modo, se podría construir un boceto de teoría del cambio de los comedores populares, tal y como se presenta en la figura 2.2. Estas iniciativas de la sociedad civil operan con el objetivo de contribuir al alivio de la pobreza mediante alimentos accesibles y el empoderamiento de las mujeres socias (Cuentas, 1998). El objetivo principal era lograr mejorar la calidad de vida de las familias en situación de pobreza mediante una reducción en su gasto en alimentos y un aumento en su nivel de nutrición (Vara, 1999). De esta manera, los comedores otorgan raciones gratis o a precios muy bajos, y esto permite mejorar la alimentación de los beneficiarios. Además, se espera que con ello mejoren sus niveles de salud y su productividad, así como la calidad alimentaria que reciben (Monge, Vásquez, & Winkelried, 2009). De igual manera, la provisión de alimentos reduce el gasto en estos, lo que da a las familias de bajos recursos una mayor capacidad de gasto. Tanto este aumento en la capacidad de gasto como la mejora en alimentación y salud mejorarían la calidad de vida de los beneficiarios (Vara, 1999).
Es importante resaltar que la iniciativa peruana tuvo su propio proceso de aprendizaje institucional, en el que sociedad civil y Estado tenían sus encuentros y desencuentros siempre alrededor del recurso alimentario. Esta historia ciertamente puede tener algunas similitudes, así como diferencias, con diversas prácticas internacionales llamadas mayoritariamente «comedores comunitarios». En México, por ejemplo, surgieron comedores promovidos desde la comunidad, cuya principal prioridad era brindar servicios alimentarios a niños de hasta 18 años, mujeres embarazadas, personas con discapacidad y, en general, personas en condición de pobreza extrema (DIF Tlaquepaque, s. f.). De similar manera operaba la Red de Comedores Comunitarios en Argentina. Esta contaba con más de 300 centros cuyo objetivo era brindar el servicio a las personas en situación de vulnerabilidad social en la ciudad de Buenos Aires (Buenos Aires Ciudad, s. f.).
En la misma línea, en Colombia, la creación de los comedores comunitarios formó parte del programa Bogotá sin Hambre, el cual benefició a más de 675.000 personas en la capital para el año 2007. Los objetivos del programa fueron generar procesos de inclusión social y otorgar una alimentación balanceada y adecuada, así como la creación de hábitos para que, en el mediano plazo, los usuarios asumieran la administración del comedor (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2009). Sin embargo, los estudios demostraron que faltaba desarrollar el sistema de focalización del programa, lo que hacía que se cometieran errores de inclusión y exclusión.
En Centroamérica, el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) de Guatemala desarrolló el proyecto llamado Mi Comedor Seguro. Esta iniciativa se encargó de brindar asistencia alimentaria a muy bajo costo a las personas que atravesaban situaciones de pobreza y pobreza extrema. La situación guatemalteca fue afectada por la crisis mundial y el cambio climático, los cuales llevaron a un incremento en el número de personas que requerían ayuda social (Unicef, 2010). Esta propuesta ha servido para ayudar a reducir en gran medida el número de personas en situación de hambre. Eran cerca de 3 millones de guatemaltecos los que carecían de acceso a recursos básicos como agua potable, y 3 de cada 10 niños indígenas estaban afectados por desnutrición crónica en el año 2010 (Unicef, 2010).
Por último, en el continente asiático operaba la organización internacional Rokpa. Esta se fundó en 1995 y se encargó de instalar comedores populares todos los años en la temporada de invierno, que va de diciembre a marzo, en Katmandú, Nepal. El programa brindó más de 800 platos diarios a los niños y personas sin hogar, y fue dirigido por cocineros locales y voluntarios de todo el mundo. Pese a los altos niveles de desnutrición y el elevado número de personas que se encontraban en la pobreza, el programa no contó con apoyo gubernamental (Rokpa, s. f. [a]). Si bien esta región es diferente al Perú en términos geográficos, demográficos, sociales y económicos, es importante tomar en cuenta las lecciones que deja su experiencia.
Figura 2.2 Boceto de la teoría del cambio de los comedores populares
Fuentes: Cuentas (1998) y Vara (1999). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacifico.
En suma, se puede puntualizar que momentos de crisis empujan a las comunidades a tomar acciones para resolver el tema de llevar un alimento a la boca de poblaciones pobres. Dependerá de la disponibilidad de los Gobiernos, los donantes e incluso los voluntarios que la iniciativa no solo permanezca y sea sostenible, sino que también llegue solo a los más necesitados.
En este sentido, resulta relevante identificar las diferentes herramientas de gestión necesarias para que los comedores logren sus objetivos alimentarios. En las siguientes líneas, se abordarán seis componentes importantes de todo esfuerzo institucional de lucha contra la inseguridad alimentaria.
2.1 Ser beneficiario
En el caso peruano, los Comedores Populares están administrados por las organizaciones sociales de mujeres y, por lo tanto, para que una persona sea incluida como beneficiario de este programa deberá inscribirse en el padrón de socias. Como primer paso del procedimiento, las pobladoras debían presentarse ante la asamblea y realizar una solicitud formal. La junta directiva del comedor evaluaba su registro y, posteriormente, les permitía el acceso a los beneficios del programa (Blondet & Montero, 1995, p. 77). Las mujeres se convertían en socias y debían cumplir con los deberes a los cuales se habían comprometido a realizar en el comedor. Todos debían colaborar de manera solidaria para el beneficio de todas las asociadas8. Una situación particular era la de las personas en situación de extrema pobreza, llamados «casos sociales», quienes recibían un menú en calidad de donación hasta que consiguieran un trabajo estable (Medina, 2017) o resolvieran su situación de vulnerabilidad. El resto de las socias podían recibir raciones gratuitas si trabajaban en tareas de compra de insumos, preparación o servicio de los alimentos; de lo contrario, debían pagar el costo directo de la ración, que por lo general era una fracción de un dólar. En suma, los comedores populares eran esfuerzos solidarios para enfrentar de manera colectiva los problemas de alimentación.
De acuerdo con Trivelli, de las 480.000 raciones diarias producidas en Lima Metropolitana para el año 2003, 350.000 fueron para socias, 42.000 fueron para casos sociales y 86.000 fueron vendidas (Trivelli, 2004, p. 21). Sobre la base de la Encuesta a Comedores Populares, la autora halló que los principales consumidores eran las socias y sus familias, así como la gente del barrio. Se encontró también que menos del 10% de las raciones se vendían a gente «de paso» (Trivelli, 2004, p. 22). La información se encuentra detallada en la tabla 2.2.
Tabla 2.2 Promedio de raciones producidas según tipo de comedor en el Perú para el año 2003
| Autogestionario | Subsidiado | Total | |
| A socias | 60 | 63 | 61 |
| Para venta | 16 | 22 | 18 |
| A cocineras | 12 | 17 | 14 |
| Para casos sociales | 8 | 11 | 9 |
| Total | 97 | 112 | 102 |
Fuente: Blondet y Trivelli (2004).
Casi 15 años después, las cifras se han mantenido prácticamente inalterables. Por ejemplo, al observar en la tabla 2.3 la cantidad de usuarios de los comedores populares según la Enaho 2017, Lima mantendría sus cifras de atención. Ciertamente, como puede entenderse, Lima albergaba el mayor bolsón de beneficiarios y absorbía 19 veces más de presupuesto público de lo que Apurímac, región pobre, contaba para las poblaciones con déficit alimentario.
El tema de identificación, y por lo tanto de atención, de beneficiarios ha sido siempre complejo, al menos por dos razones. Por un lado, en épocas de crisis, los comedores surgieron como una solución comunitaria a un problema social, y fue pertinente que el Gobierno asignara recursos públicos y dirigiera donaciones internacionales para paliar los déficits alimentarios. Por otro lado, pasadas las crisis, o en épocas de bonanza, el recurso público debía servir, alternativamente, para atender otras urgencias y resolver problemas sociales críticos, con lo cual, los casos sociales debían ser atendidos siempre, pero el subsidio del Estado no podía llegar a extenderse a personas no pobres. Por ello, Vásquez mencionó en diversos estudios que las características de la población beneficiaria se habían distanciado conceptualmente de las características de la población objetivo del programa que debía ser atendida de manera prioritaria. Con el tiempo, la acción social, con recursos públicos, se convirtió en un emprendimiento privado. Esto se debió a que el conjunto de beneficiados se había ampliado, incluyendo a no pobres extremos que recibían de manera gratuita o subsidiada el servicio alimentario (Vásquez, 2004, p. 35). Si a ello se sumara la valorización del tiempo en horas no remuneradas de las mujeres socias de los comedores, el subsidio probablemente sería aún mayor (Beltrán & Andía, 2002, p. 93).
Tabla 2.3 Usuarios del Programa de Comedores Populares por región en el Perú, 2014-2018
| Región | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Amazonas | 7.538 | 4.325 | 2.091 | 3.467 | 5.748 |
| Áncash | 18.234 | 21.752 | 21.902 | 18.542 | 17.429 |
| Apurímac | 3.922 | 5.524 | 7.611 | 6.509 | 7.506 |
| Arequipa | 6.915 | 5.834 | 4.010 | 4.695 | 2.414 |
| Ayacucho | 8.738 | 7.272 | 7.742 | 6.918 | 8.511 |
| Cajamarca | 15.084 | 5.633 | 15.401 | 23.399 | 20.118 |
| Callao | 8.957 | 7.494 | 4.842 | 8.332 | 6.975 |
| Cusco | 12.044 | 11.653 | 12.443 | 8.039 | 8.566 |
| Huancavelica | 27.045 | 28.381 | 25.404 | 24.584 | 28.260 |
| Huánuco | 12.069 | 6.981 | 11.578 | 8.354 | 14.773 |
| Ica | 1.864 | 3.855 | 4.746 | 2.707 | 2.943 |
| Junín | 738 | 9.139 | 6.601 | 5.495 | 3.152 |
| La Libertad | 8.075 | 8.964 | 13.763 | 12.596 | 9.709 |
| Lambayeque | 7.374 | 4.528 | 13.149 | 10.710 | 9.349 |
| Lima | 93.492 | 98.590 | 78.660 | 117.100 | 84.954 |
| Loreto | 649 | 2.358 | 1.446 | 786 | 629 |
| Madre de Dios | 179 | 843 | 581 | 390 | 209 |
| Moquegua | 2.166 | 1.887 | 2.566 | 2.540 | 1.979 |
| Pasco | 3.881 | 2.884 | 3.928 | 2.517 | 3.356 |
| Piura | 20.503 | 14.835 | 20.629 | 19.508 | 15.033 |
| Puno | 16.036 | 17.155 | 33.622 | 18.844 | 10.764 |
| San Martín | 1.844 | 1.408 | 1.288 | 2.447 | 608 |
| Tacna | 2.497 | 1.854 | 2.209 | 2.355 | 1.521 |
| Tumbes | 3.138 | 1.774 | 10.100 | 5.366 | 6.317 |
| Ucayali | 3.387 | 2.766 | 2.050 | 1.535 | 837 |
| Total | 286.368 | 277.690 | 308.364 | 317737 | 271.659 |
Fuente: INEI (2019a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
En vista de esta problemática, un estudio del Banco Central de Reserva del Perú, entre los años 2005 y 2007, encontró que el nivel de subcobertura del programa era superior al 90%, mientras que el nivel de filtración se encontraba en el orden del 40%, como se muestra en la tabla 2.4.
Tabla 2.4 Niveles de filtración y subcobertura de Comedores Populares (en porcentajes)
| Filtración | Subcobertura | |
| 2005 | 38,2% | 96,9% |
| 2006 | 41,7% | 97,6% |
| 2007 | 46,2% | 97,6% |
Fuente: Del Valle y Alfageme (2009). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Sin embargo, Monge et al. hallaron que la tasa de subcobertura del programa había opacado posibles potencialidades de este (Monge et al., 2009). En ese sentido, los autores señalan, sobre la base de Blondet y Trivelli (2004), que «[...] las redes de participación podrían interpretar el fenómeno de la cobertura ya que se complicarían aún más los procesos de graduación si los participantes pertenecían a grupos de interés» (Monge et al., 2009). En consecuencia, la discusión sobre cobertura y filtración de programas sociales como el de Comedores Populares se convierte en un problema político porque es un problema económico no resuelto: la satisfacción de expectativas de actores económicos (proveedores), sociales (organizaciones sociales) y políticos (partidos oficialista y de oposición).
Más allá de esta discusión, que nunca terminará, es útil conocer cómo se identificaba a los beneficiarios en programas similares que han operado en el exterior. Un elemento común de los esfuerzos comunitarios era la evaluación de candidatos a beneficiarios por parte de la directiva de la organización. Por ejemplo, en México, para poder ser incluido como parte de la población atendida y tener acceso gratuito al servicio, se necesitaba pasar por un proceso de evaluación por el Comité Comunitario de la localidad a través de la Asamblea General. Adicionalmente, el servicio permitía incluir beneficiarios de otros programas sociales del Gobierno mexicano, como el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y el Programa de Apoyo Alimentario (Sedesol, 2015a, pp. 3-5). El alcance del Programa de Comedores Comunitarios era relativamente importante: este identificó y atendió a un total de 439.019 personas anualmente9. La inscripción en este programa requería un proceso exhaustivo. Se necesitaba lo siguiente: realizar la encuesta Enhina, una carta de compromiso, una copia del acta de nacimiento y de la identificación oficial, la clave única de registro de población (CURP) y una constancia médica que justificara la situación de vulnerabilidad del beneficiario (DIF Tlaquepaque, s. f.). Estos requerimientos podían ser consultados de manera detallada por las dirigencias que lo necesitaran y, a la vez, eran accesibles a través de los medios oficiales del Gobierno mexicano. A pesar de lo exhaustivo del proceso, se desconocía el nivel de yuxtaposición con programas similares o el grado de filtración de beneficiarios que no correspondían a la población objetivo.
Es importante resaltar que, en la mayoría de los países que contaban con un sistema de comedores populares, los requerimientos para acceder al programa eran usualmente bastante sencillos10. En Colombia, los interesados debían inscribirse en las direcciones correspondientes y, por último, se realizaba una visita al hogar del usuario para determinar sus condiciones de vida (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2013). Cuando se presentaba la ocurrencia de un desastre de la naturaleza o crisis, se buscaba que la comunidad se organizara y fuera expeditiva con la solicitud y en la atención de los beneficiarios. Por ejemplo, en Guatemala, la autoridad estatal desarrolló procesos rápidos de atención (Mides, 2015, p. 9). De esta manera, desde la sociedad civil o desde las instancias públicas, han emergido redes de protección social para paliar problemas circunstanciales o permanentes de disponibilidad de alimentos en la localidad.
En síntesis, la identificación de beneficiarios en el Programa de Comedores Populares del Perú se hacía a través de un proceso de selección por parte de una asamblea de las propias organizaciones sociales de base. Las mujeres elegidas como socias pasaban a dirigir el local y velar por su correcto funcionamiento. Ciertamente, esto se puede mejorar tomando en cuentas prácticas observables en otros ámbitos. Por ejemplo, se pueden ampliar los requisitos para las personas que quieran asistir a los comedores, como en México. Allí, se necesita una serie más completa de documentos para verificar si realmente la persona requiere la ayuda. Por último, cuando se quiere hacer la intervención de manera más focalizada en grupos vulnerables, resulta muy pertinente la experiencia de trabajo a nivel local de Guatemala.
2.2 La provisión de alimentos
En el Perú, surgieron comedores con distintas estructuras y funcionalidad de servicios. En primer lugar, se puede identificar aquellos que surgieron como iniciativa propia de los grupos de mujeres, en los que la organización era funcional al servicio social. En segundo lugar, existía la posibilidad de que una organización ya establecida (club de madres, organización vecinal, etc.) convocara a voluntarios para participar en la organización del comedor, con el objetivo de generar relaciones y alianzas con otros actores sociales y de gobierno. En tercer lugar, estaba la posibilidad de que la iniciativa proviniera de una institución externa (ONG, parroquia, partido, etc.). En este caso, la organización del comedor se alineaba con los objetivos del promotor. Por último, mientras que algunos comedores mantenían únicamente su objetivo original de alivio de la pobreza, otros desarrollaron nuevos objetivos, como la promoción de la mujer o la educación popular (Flores, 1989).
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