Staatshaftungsrecht

Anmerkungen

[1]

Zur Problematik der Systembildung im Staatshaftungsrecht vgl etwa Sauer, JuS 2012, 695, 695 f; Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl., 2013, S. 2 ff.

Teil II Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichen Ersatzleistungen und zivilrechtlichen Anspruchsgrundlagen

6

Das Recht der öffentlichen Ersatzleistungen knüpft an die Folgen hoheitlichen Handelns an. Es zielt auf die Verantwortlichkeit des Staates, anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts oder sonstiger Hoheitsträger für die Beeinträchtigung von Rechtsgütern infolge der Ausübung öffentlicher Gewalt. Wegen dieser Anknüpfung an hoheitliches Handeln wird das Recht der öffentlichen Ersatzleistungen auch nicht dem Privatrecht, sondern dem öffentlichen Recht zugeordnet[1].

7

Handeln Hoheitsträger dagegen privatrechtlich und führt dieses Handeln zu einer Beeinträchtigung von Rechtsgütern, so können Ersatzleistungsansprüche prinzipiell nur auf zivilrechtliche Grundlagen gestützt werden. Dies ist etwa der Fall bei der Beschaffung von Sachgütern (zB dem Erwerb eines Grundstücks, der Errichtung eines Verwaltungsgebäudes oder dem Kauf von Büromaterialien), der Einstellung von Personal (Arbeiter und Angestellte), der Betätigung als Wirtschaftsunternehmen (zB kommunale Wohnungsvermittlung, städtische Spielbanken, Landesbanken) oder der Erfüllung öffentlicher Aufgaben der Daseinsvorsorge in den Formen des Privatrechts (zB Wasser- oder Stromversorgung durch eine Aktiengesellschaft, deren Anteile mehrheitlich von einer Kommune gehalten werden).

8

Die damit nötige Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Handeln lässt sich in vielen Fällen nicht mit Eindeutigkeit vornehmen. Zwar gibt es zahlreiche Abgrenzungstheorien. Diese Theorien lassen aber bei ihrer Anwendung häufig noch beträchtliche Reste an Zweifel und Unsicherheit zurück[2].

9

Ein weiterer Punkt kommt hinzu: Selbst dann, wenn das Handeln eines Hoheitsträgers als privatrechtliches Handeln zu qualifizieren sein sollte, kann in Ausnahmefällen dennoch eine öffentlich-rechtliche Ersatzleistung in Betracht kommen[3]. Auf diese Problematik wird bei den einzelnen Ersatzleistungsansprüchen eingegangen.

10

Festzuhalten bleibt:

Anmerkungen

[1]

BVerfGE 61, 149, 176 – Staatshaftungsgesetz.

[2]

Dazu ausführlicher etwa: Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl., 2017, § 3 Rn 10 ff.

[3]

Liegt etwa ein verwaltungsprivatrechtliches Handeln des Staates vor (dazu etwa Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl., 2017, § 3, Rn 16, § 17), hat er dabei aber eine Monopolstellung inne, so besteht die Möglichkeit eines öffentlich-rechtlichen Amtshaftungsanspruchs – vgl dazu OLG Nürnberg NJW 1994, 2032 – Postdienst.

Teil III Ersatzansprüche gegen inländische Personen des öffentlichen Rechts

Inhaltsverzeichnis

§ 1 Rechtsgüterindifferente Ersatzleistungsansprüche

§ 2 Rechtsgüterspezifische Ersatzleistungsansprüche

§ 3 Anspruchskonkurrenzen

Teil III Ersatzansprüche gegen inländische Personen des öffentlichen Rechts › § 1 Rechtsgüterindifferente Ersatzleistungsansprüche

§ 1 Rechtsgüterindifferente Ersatzleistungsansprüche

Inhaltsverzeichnis

A. Ansprüche auf Beseitigung der Folgen rechtswidrigen hoheitlichen Handelns (Folgenbeseitigungsanspruch)

B. Ansprüche auf Schadensersatz

C. Ansprüche auf Entschädigung

D. Besonderheiten in den neuen Bundesländern

E. Ansprüche auf effektive Beseitigung des Rechtsverstoßes (Anspruch wegen Verletzung europäischen Unionsrechts)

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Das Recht der öffentlichen Ersatzleistungen kennt Anspruchsgrundlagen, bei denen die Frage ohne Belang ist, ob ein spezifisches Rechtsgut beeinträchtigt wurde. Diese Anspruchsgrundlagen setzen lediglich voraus, dass überhaupt ein Rechtsgut verletzt wurde, gleichgültig welches. Diese rechtsgüterindifferenten Ersatzleistungsansprüche lassen sich indes im Hinblick auf den Inhalt des Anspruchs unterscheiden. So bestehen vier Gruppen rechtsgüterindifferenter Ansprüche: Ansprüche auf Beseitigung von Unrechtsfolgen, auf Schadens- und Aufwendungsersatz, auf Entschädigung sowie auf effektive Beseitigung eines Rechtsverstoßes.

Teil III Ersatzansprüche gegen inländische Personen des öffentlichen Rechts › § 1 Rechtsgüterindifferente Ersatzleistungsansprüche › A. Ansprüche auf Beseitigung der Folgen rechtswidrigen hoheitlichen Handelns (Folgenbeseitigungsanspruch)

A. Ansprüche auf Beseitigung der Folgen rechtswidrigen hoheitlichen Handelns (Folgenbeseitigungsanspruch)

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Fall 1:

E ist Eigentümer einer frisch renovierten Gründerzeitvilla, für die er einen zahlungskräftigen Mieter sucht. Familie F ist obdachlos. Um diesen Zustand zu beseitigen, weist die zuständige Behörde die Familie durch eine Ordnungsverfügung in die Villa des E ein. Nach einer Klage des E wird die Verfügung als rechtswidrig aufgehoben. Familie F weigert sich jedoch auszuziehen. Sie fühlt sich in der Villa sehr wohl. E verlangt von der Behörde die Räumung des Gebäudes. Außerdem fordert er Renovierungsmaßnahmen, da die Familie F nach ihrer Einweisung 25 Katzen in die Wohnung aufgenommen hatte, wodurch zum Teil ein erheblicher Sachschaden entstanden war. Lösung Rn 89

I. Anspruchsziel

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Der Folgenbeseitigungsanspruch dient dem Schutz der vom Grundgesetz verbürgten Grundrechte. Greift öffentliche Gewalt in grundrechtlich geschützte Rechtsgüter wie etwa Freiheit, Leben, Gesundheit, Religion, Beruf oder Eigentum ein, ohne dazu berechtigt zu sein, so kann der Einzelne unmittelbar aus den Grundrechten die Unterlassung der Beeinträchtigung verlangen und damit den Eingriff abwehren (grundrechtlich verbürgter Unterlassungsanspruch).

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Beispiel:

Ordnet im Fall 1 die Ordnungsbehörde durch Verfügung (= Verwaltungsakt, § 35 VwVfG) die Einweisung der obdachlosen Familie in die Villa an und stellt sich nach einer rechtlichen Prüfung heraus, dass die Behörde dazu mangels einer gesetzlichen Grundlage nicht ermächtigt war, so kann E die Unterlassung der Einweisung aufgrund seines Grundrechts der Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) verlangen und damit die Befreiung von der Pflicht beanspruchen, den Einzug der Familie F in seine Villa zu dulden.

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Der Schutz der Grundrechte durch den Anspruch auf Unterlassung ungerechtfertigter Beeinträchtigungen, also durch „Eingriffs-Abwehr“, erweist sich aber dann als unzureichend, wenn durch Eingriffe Folgen herbeigeführt und Fakten geschaffen werden, die allein durch die Geltendmachung des Anspruchs auf Unterlassung der Beeinträchtigung nicht mehr aus der Welt zu schaffen sind.

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Beispiel:

Stellt sich erst nach dem Einzug der Familie F in die Villa des E im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens heraus, dass die Einweisungsverfügung rechtswidrig war, ist dem E mit der Aufhebung der Einweisungsverfügung durch das Gericht (vgl § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und der Geltendmachung seines grundrechtlichen Unterlassungsanspruchs nicht geholfen, da die Familie sich ja weiterhin in seiner Villa aufhält.

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Damit in solchen Konstellationen der grundgesetzlich verbürgte Schutz der Grundrechte Bestand hat, wurde von der Rechtsprechung der Folgenbeseitigungsanspruch eingeführt. Dieser Anspruch liefert ein Instrument, um den Schutz der Grundrechte auch hinsichtlich der Folgen ungerechtfertigter Grundrechtseingriffe zu gewährleisten. Er zielt auf die Herbeiführung eines Zustandes, der dem ursprünglichen entspricht, also dem Zustand, der vor dem Eingriff bestand. Auf welchem Wege dieser Zustand herbeigeführt wird, hängt von der Art des Eingriffs, seinen Folgen sowie vom jeweils betroffenen Grundrecht ab. In Betracht kommen die Einstellung von Lärmimmissionen, der Widerruf einer ehrverletzenden oder geschäftsschädigenden Äußerung oder aber sonstige faktische Maßnahmen, die geeignet sind, den herbeigeführten rechtswidrigen Zustand zu beseitigen und den grundrechtlich garantierten Zustand wiederherzustellen (zB durch den Rückbau einer rechtswidrig über ein privates Grundstück geführten öffentlichen Straße).

II. Rechtsgrundlage des Anspruchs

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Der Folgenbeseitigungsanspruch findet seinen Rechtsgrund in den Grundrechten. Dies lässt sich aus seiner oben beschriebenen Funktion ableiten: Er dient dem Schutz der Grundrechte, indem er auf die Herbeiführung eines den Gewährleistungen der Grundrechte entsprechenden Zustandes zielt. Diese Funktion wird vom normativen Gehalt der Grundrechte mit umfasst. Die spezielle Regelung des § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO, wonach das Verwaltungsgericht auch anordnen kann, dass und wie die Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts wieder rückgängig zu machen ist, stellt allein eine einfach-gesetzliche Konkretisierung und prozessrechtliche Absicherung dieses Grundgedankens der grundrechtlichen Verankerung des Folgenbeseitigungsanspruchs dar.

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Auf die grundrechtliche Wurzel des Folgenbeseitigungsanspruchs wurde von der Rechtsprechung schon mehrfach hingewiesen[1], vor allem ist sie aber von der Literatur offen gelegt worden. Allerdings findet sich im Schrifttum auch eine Vielzahl konkurrierender Begründungsversuche, so der Verweis auf Art. 20 Abs. 3 GG, das Rechtsstaatsprinzip, die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, das Gebot der Gerechtigkeit oder die Bildung einer Analogie zu den zivilrechtlichen Vorschriften der §§ 1004, 862, 12 BGB. Dieser Begründungsfrage braucht aber keine besondere Aufmerksamkeit geschenkt zu werden. Die Existenz des Folgenbeseitigungsanspruchs wird inzwischen nicht mehr in Frage gestellt. Dies kommt auch darin zum Ausdruck, dass das Bundesverwaltungsgericht den Folgenbeseitigungsanspruch inzwischen als richterrechtlich geprägten, gewohnheitsrechtlichen Anspruch charakterisiert, der nach dem „unumstrittenen Stand der Rechtsprechung“ grundsätzlich anerkannt sei[2].

III. Inhalt des Anspruchs

1. Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes

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Der Inhalt des Folgenbeseitigungsanspruchs lässt sich durch sein Ziel näher bestimmen und präzisieren, die Folgen ungerechtfertigter Grundrechtseingriffe aus der Welt zu schaffen. Dementsprechend enthält der Folgenbeseitigungsanspruch die Pflicht der öffentlichen Gewalt, die Fortdauer des durch den ungerechtfertigten Eingriff geschaffenen Zustandes zu beenden und jenen Zustand herbeizuführen, der vor dem Eingriff bestand (bzw, da dieser Zustand der Vergangenheit angehört, den Zustand, der dem ursprünglichen, aber vergangenen Zustand gleichwertig ist)[3]. Der Folgenbeseitigungsanspruch richtet sich also auf die Wiederherstellung des früheren Zustandes, auf einen „Ausgleich in natura“[4], grundsätzlich nicht auf die Gewährung eines Geldausgleichs.

21

Insofern unterscheidet sich der Folgenbeseitigungsanspruch prinzipiell ebenso von einem Entschädigungsanspruch, der immer auf Geldleistung zielt, wie von einem Anspruch auf Schadensersatz in Geld (vgl §§ 249 Satz 2, 250 bis 253 BGB). Dagegen unterscheidet er sich nur graduell von einem Anspruch auf Schadensersatz durch Naturalrestitution im Sinne von § 249 Satz 1 BGB. Der Folgenbeseitigungsanspruch verpflichtet nämlich nicht dazu, den Zustand „herzustellen, der bestehen würde“, wenn der Grundrechtseingriff nicht erfolgt wäre. Der Folgenbeseitigungsanspruch verpflichtet nicht zur Herbeiführung eines Zustandes, der bei einer Untätigkeit des Hoheitsträgers aller Wahrscheinlichkeit nach eingetreten wäre, sondern allein dazu, den Zustand wiederherzustellen, der vor dem ungerechtfertigten Eingriff bestand. Die Perspektive des Folgenbeseitigungsanspruchs zielt also auf einen realen, wenn auch der Vergangenheit angehörenden Zustand, nicht auf einen hypothetischen, nur wahrscheinlich eingetretenen Zustand.

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Beispiel:

Stellt die Polizei ohne gesetzliche Ermächtigung ein Fahrzeug sicher und transportiert es auf einen polizeieigenen Parkplatz, so kann der Eigentümer aufgrund des Folgenbeseitigungsanspruchs die Verbringung des Fahrzeugs an seinen ursprünglichen Ort und seine Herausgabe verlangen. Nicht aber kann der Eigentümer fordern, auch den Gewinn zu ersetzen, der ihm entgangen ist, weil er durch den Abtransport des Fahrzeugs einen viel versprechenden Geschäftstermin nicht wahrnehmen konnte.

2. Geldleistung nur in Ausnahmefällen

23

Nur in Ausnahmefällen liefert der Folgenbeseitigungsanspruch auch eine Grundlage für die Forderung von Geldleistungen.

a) Geldverlust als Eingriffsfolge

24

Zunächst kommt eine Geldleistung dann in Betracht, wenn der ungerechtfertigte Eingriff zu einem Geldverlust geführt hat[5].

25

Beispiel:

Die Behörde verpflichtete den Kläger aufgrund außenwirtschaftsrechtlicher Vorschriften, ein zinsloses Bardepot in Höhe von 10 Millionen Euro anzulegen. Der Kläger konnte die Summe nicht durch eigene Rücklagen aufbringen und nahm daher einen verzinsten Kredit auf. Nachdem gerichtlich festgestellt wurde, dass die Auferlegung der Bardepotpflicht rechtswidrig war, fordert E nun Ersatz der geleisteten Kreditzinsen (zur Problematik, ob nur die unmittelbaren Folgen erfasst sind, siehe unten unter Rn 31 ff).

b) Mitverschulden und Unmöglichkeit der Wiederherstellung

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Eine weitere Ausnahme gilt dann, wenn derjenige, der aufgrund hoheitlichen Handelns Einbußen an seinen Rechtsgütern hinnehmen musste, an der Entstehung dieses rechtswidrigen Zustandes mitverantwortlich ist, ihm also analog § 254 BGB ein „Mitverschulden“ vorzuwerfen ist, und der frühere Zustand zudem nicht wiederhergestellt werden kann[6].

27

Beispiel:

Bei Straßenbauarbeiten einer Gemeinde kommt es zur Anschüttung von Erdreich an der Einfriedungsmauer auf dem Grundstück des E. Im Laufe der Zeit zeigen sich an der Mauer Druck- und Feuchtigkeitsschäden. Diese Schäden sind auch darauf zurückzuführen, dass E an seinem Grundstück Abgrabungen vorgenommen hat. Eine Reparatur der Mauer ist aus tatsächlichen Gründen nicht möglich.

28

Bei der Begründung dieser ausnahmsweise erfolgenden Zuerkennung einer Geldleistung beruft sich die Rechtsprechung auf einen allgemeinen Rechtsgedanken, der in § 251 Abs. 1 BGB sowie in § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG und § 11 Abs. 5 FStrG zum Ausdruck komme: „Soweit die Herstellung eines Zustandes aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ausgeschlossen ist, tritt an die Stelle des hierauf gerichteten Anspruchs vielfach ein Geldanspruch“[7].

c) Unverhältnismäßigkeit und Unzumutbarkeit der Folgebeseitigung

29

Die dritte Ausnahme erfasst den Fall, dass die Beseitigung der Folgen mit unverhältnismäßigen, vernünftigerweise nicht mehr zumutbaren Aufwendungen verbunden wäre[8].

30

Beispiel:

Bei dem kommunalen Bau einer Straße kommt es zu einer Überbauung des Grundstücks des E. Ein acht Zentimeter breiter und vier Meter langer Streifen des Grundstücks ist nun von der Straße bedeckt. Der Wertverlust des Grundstücks beträgt rund 100 Euro, die Kosten der Beseitigung der unzulässigen Überbauung würden sich dagegen auf rund 2000 Euro belaufen.

Begründet wird diese Ausnahme mit dem in § 251 Abs. 2 BGB enthaltenen entsprechenden Rechtsgrundsatz[9].

3. Wiederherstellung durch Beseitigung nur der unmittelbaren Folgen

31

Der Folgenbeseitigungsanspruch erstreckt sich nicht auf sämtliche Folgen, die durch rechtswidriges Verhalten von Hoheitsträgern verursacht werden. Vielmehr sind nur die Folgen erfasst, auf die das Verhalten unmittelbar (final) gerichtet war. Die Beseitigung sonstiger Folgen, auf deren Eintritt das Verhalten nicht unmittelbar zielt, kann jedenfalls dann nicht geltend gemacht werden, wenn diese (mittelbaren) Folgen erst durch ein Verhalten des Betroffenen – oder eines Dritten – verursacht oder mitverursacht worden sind und dieses Verhalten auf deren eigenen Entschlüssen beruht.

32

Beispiel:

B wird die Pflicht auferlegt, eine Geldsumme als Sicherheit zu hinterlegen. Da er nicht über ausreichendes Eigenkapital verfügt, ist er gehalten, einen verzinsten Kredit aufzunehmen. Nachdem sich die Rechtswidrigkeit der Verpflichtung herausstellt, kann B nicht den Ersatz des Zinsschadens geltend machen. Dieser Schaden ist nur eine mittelbare Folge der Verpflichtung, die auf einem eigenen Willensentschluss des B beruht.

33

Die Rechtsprechung versucht diese Haftungsbeschränkung mit dem Schutzzweck von Art. 20 Abs. 3 GG zu begründen, der dem Folgenbeseitigungsanspruch zugrunde liege: Nur die durch hoheitliches Verhalten unmittelbar veranlassten Folgen, die mit Gesetz und Recht nicht in Einklang stünden, sollen keinen Bestand haben und folglich wieder zu beseitigen sein[10].

34

Eine tragfähige Begründung für den Ausschluss mittelbarer Folgen ist damit freilich nicht gegeben. Denn auch bei diesen Folgen ist eine Verletzung von „Recht und Gesetz“ nicht kategorisch ausgeschlossen. Diese Unklarheit in der Begründung der Rechtsprechung deckt sich mit der Unsicherheit, die angesichts der Frage mittelbarer Grundrechtseingriffe besteht[11]. Diese Unsicherheit ist wohl der Grund dafür, dass die Rechtsprechung noch keine definitive Antwort auf die Frage der Einbeziehung nur mittelbar eingetretener, adäquater Folgen als Gegenstand des Folgenbeseitigungsanspruchs gegeben hat[12]. Möglicherweise kann der Betroffene aber bezüglich dieser mittelbaren Folgen noch Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche aus enteignungsgleichem bzw aufopferungsgleichem Eingriff oder Amtshaftung geltend machen.

4. Wiederherstellung durch Beseitigung allein der störenden Folgen

35

Aus der grundrechtlichen Fundierung des Folgenbeseitigungsanspruchs fließt die Pflicht, den Zustand zu beseitigen, der durch den rechtswidrigen hoheitlichen Eingriff in die subjektive (grundrechtliche) Rechtsstellung des Betroffenen hervorgerufen wurde. Der Betroffene kann daher nicht genau den Zustand wiederhergestellt verlangen, der vor dem rechtswidrigen Eingriff gegeben war, sondern nur die Beseitigung der störenden, mit den grundrechtlich verbürgten Gewährleistungen nicht zu vereinbarenden Folgen dieses Eingriffs[13]. Diese Beseitigung dürfte regelmäßig zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes führen, sie muss es aber nicht in allen Fällen.

36

Beispiel:

Der Ausbau einer Sackgasse zu einer Durchgangsstraße, durch die das Grundstück des B mit erheblichen Lärmimmissionen belegt wird, erweist sich als rechtswidrig. B kann nicht den Rückbau der Straße in eine Sackgasse verlangen, sondern nur die Beseitigung des Eingriffs, der die Störung durch Lärmimmissionen nach sich gezogen hat. Diese Störung kann aber statt durch einen Rückbau der Straße auch durch Lärmschutzmaßnahmen beseitigt werden.