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Capítulo 1.
Importancia del derecho humano a proteger el ambiente dentro de la dinámica económica del capitalismo tardío bajo un contexto de globalización
1.1. El Estado en la globalización: problemas de legitimidad y gobernabilidad
1.1.1. Aproximaciones teóricas en torno al Estado y su necesidad de legitimidad

La definición del Estado ha estado sujeta a su contexto histórico. Incluso, no siempre ha existido este concepto en la historia de la humanidad. Por ejemplo, en la antigua Grecia solían llamarlo polis, concepto con el que se destacaba la participación de los ciudadanos en una comunidad política; mientras, en Roma se introdujeron otro términos como la res pública o el imperium.1 En los albores de la modernidad, con el Renacimiento, la primera mención del Estado puede identificarse en el siglo XVI con El Príncipe, de Nicolás Maquiavelo, bajo el término stati.2 3 Así,

se destaca el carácter ineludiblemente histórico del Estado, que se configura así como un fenómeno que nace en un momento dado, evolución, y tal vez en algún momento sea sustituido por otra entidad política diferente.4

En la medida en que el Estado es un constructo histórico, se puede entender que su acepción contemporánea es referente de acuerdo con las teorías que surgieron en la modernidad. Bajo dicho periodo, el Estado es consustancial a la política, ya que, por medio de tal institución, se pueden realizar las actividades públicas.5 Como cualquier fenómeno social, no hay una sola definición para describir al Estado. Por el contrario, hay tantas como perspectivas teóricas lo aborden, al igual que en cada aproximación se destacan consideraciones diferentes. Así, una de ellas es la teoría general del Estado. Bajo sus aproximaciones, se aspiró a construir una caracterización universal de los elementos del Estado, aplicable a todo país.6 Ha sido una de las teorías que mayor difusión ha tenido en la ciencia política y el derecho.7

A grandes rasgos, desde tal perspectiva teórica al Estado se le define como

el ente formado por la organización jurídico-política de una población sobre un territorio, mediante la cual se ejerce un poder que, actuando a través de normas jurídicas, dispone del monopolio del uso legítimo de la fuerza.8

En el mismo tenor, David Held y Anthony McGrew sostienen que

Los Estados modernos se desarrollaron como Estados-nación: cuerpos políticos separados tanto del gobernante como del gobernado, con suprema jurisdicción sobre un área territorial demarcada, respaldados por el derecho al monopolio del poder coercitivo, y con la legitimidad que les otorga la lealtad o el consentimiento de sus ciudadanos.9

Como se advierte, en las definiciones anteriores hay tres elementos: población, territorio y gobierno. Asimismo, se puede identificar un componente jurídico para preservar la articulación de estos elementos. Finalmente, se puede destacar que estas consideraciones disienten de las aproximaciones de Max Weber al diferenciar el Estado de cualquier otro tipo de organización política. Al respecto, el autor refiere que

por Estado debe entender un instituto político de actividad continuada, cuando y en la medida en que su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión al monopolio legítimo de la coacción física para el mantenimiento del orden vigente.10

A la par de que se han reconocido los elementos que componen al Estado, en la teoría se ha propuesto que no es un ente aislado del resto de la sociedad. Por el contrario, se encuentra en íntima relación con ella; en específico, esto ha sido posible desde la sociología del Estado. Bajo esta aproximación, se reconocen las funciones sociales de esta organización política. Así, Norberto Bobbio advierte que el Estado fue el órgano capaz de delimitar algunas actividades vinculadas con la política, particularmente:

el poder de mandar en un territorio determinado, incluso muy basto, que se da a través de la monopolización de algunos servicios esenciales para el mantenimiento del orden interno y externo, como la producción del derecho mediante la ley […] y el aparato coactivo necesario para la aplicación del derecho contra los reticentes.11

En esencia, el Estado se atribuyó facultades para decidir sobre una comunidad agrupada en un territorio, así como la aplicación de la fuerza para que la voluntad de los gobernantes fuera aceptada. En el mismo tenor, Sartori refiere que el Estado logró hacerse de las funciones políticas de la sociedad, la cual le permite volverse “la esfera de las ‘decisiones colectivizadas’ soberanas, coercitivamente sancionables e ineludibles”.12 Al considerar su función política, el Estado se encarga de la conducción del resto de los ciudadanos presentes en el territorio, a través de la toma de decisiones. Para ello, se auxilia de su componente jurídico; por lo que, las alternativas elegidas son vinculantes, ameritan una pena en caso de no realizarse y tienen efecto en toda la sociedad.

Como consecuencia de su función política en la sociedad, el Estado requiere que las decisiones sean aceptadas por el resto de los ciudadanos. Al respecto, se puede esgrimir que con el poder coactivo del derecho basta, ya que este consagra sanciones que los sujetos adquieren en la medida en que se trasgreden las normas.13 Sin embargo, es posible reconocer que, en el fondo, el Estado se encarga de imponer una voluntad sobre el resto de los ciudadanos; es decir, se atribuye la dominación política. En la medida en que la sociedad adopta una decisión que no fue pensada o ideada por ella, los gobernantes requieren justificar sus acciones, en virtud de mantener la dominación.14

En tal sentido, surge el concepto de legitimidad. A grandes rasgos, se trata de un concepto que implica la relación entre dos agentes: gobernantes y gobernados. Esta clasificación es una propuesta conceptual trabajada por Gaetano Mosca, para quien los primeros, o clase política es la “menos numerosa, desempeña las funciones políticas, monopoliza el poder y disfruta de las ventajas que van unidas a él”.15 En cambio, los gobernados se refieren al resto de los ciudadanos.

En tal sentido, la legitimidad alude a un atributo para caracterizar la relación entre estos grupos. Así, para la clase política, la legitimidad es un concepto que se relaciona con la justificación del poder.16 Mientras, para los ciudadanos, la legitimidad se relaciona con el “reconocimiento por parte de la población de que los gobernantes de su Estado son los verdaderos titulares del poder”.17 O sea, se trata de un esfuerzo de los gobernantes para justificar sus decisiones en aras de que los ciudadanos reconozcan su dominación. Con la legitimidad, es posible que las decisiones de un Estado sean aceptadas por el resto de la sociedad.

Conseguir la legitimidad implica poner en juego estrategias de comunicación con los ciudadanos. A ellas, Mosca las llama fórmula política: “conjunto de ideologías, creencias y mitos que la clase política produce, basados en una cultura político-social para justificar su dominio”.18 Como se aprecia, se trata de recursos o referentes a los que los Estados apelan en su comunicación con los ciudadanos.

En suma, los Estados son agrupaciones políticas conformadas por una población, territorio y gobierno. La relación de estos elementos y su definición están ceñidos al momento histórico en el que surgen. Bajo la modernidad, el Estado se ha hecho para sí de funciones sociales relacionadas con la toma de decisiones. Sin embargo, para lograrlo, se requiere justificar el uso del poder, así como que los ciudadanos lo reconozcan; es decir, se necesita de legitimidad. Para lograrlo, los Estados solían aludir a la nación, vuelta nacionalismo.

1.1.2. La globalización, proceso histórico actual de los Estados

Dado el carácter histórico del Estado, comprenderlo en la épica contemporánea requiere actualizar los planteamientos de las perspectivas teóricas a la luz de uno de los procesos más importantes de la actualidad: la globalización. Con fines analíticos, se puede entender a la globalización en diferentes sentidos. Por un lado, se le suele referir como un proceso histórico inacabado de integración entre los países del orbe. De acuerdo con Mauricio Lascurain y Jesús López, el mundo ha vivido diferentes etapas de la globalización.19 La primera data de 1870 a 1914. Así, se puede remontar

al trabajo de muchos intelectuales del siglo XIX y principios del XX, desde Karl Marx y sociólogos como Saint-Simon, hasta especialistas en geopolítica como MacKinder, los cuales reconocieron que la modernidad estaba integrando al mundo.20

En tanto proceso histórico, el doctor Nayef Al-Rhodan define a la globalización como “un proceso que engloba las causas, curso y consecuencias de la integración trasnacional y transcultural de las actividades humanas y no humanas”.21 En esta primera acepción se puede reconocer que, al ser un proceso, no remite a un fenómeno acabado, finito o estático, sino a uno en permanente construcción. Por ello, el autor relaciona la globalización con los fenómenos que se vinculan con la integración de los países.

Siguiendo a Al-Rhodan, entre los acontecimientos que favorecen a la globalización pueden aludirse a una serie de fenómenos acontecidos durante la segunda mitad del siglo XX. Particularmente, la globalización comenzó a adquirir sus características actuales desde la década de 1960, tanto en debates académicos como en espacios institucionales.22 A partir de entonces y con el fin de la Guerra Fría, cada vez más, en el sistema internacional comenzaron a ganar importancia espacios de concertación y organismos supranacionales, como la Organización de las Naciones Unidas (ONU). De igual modo, se intensificó con políticas económicas de apertura de mercado, popularizadas con las administraciones de Margaret Thatcher y Ronald Reagan en la década de 1980.23 Estas situaciones maximizaron la integración de los países.

A partir de tales acontecimientos, se puede precisar que la globalización es un proceso histórico con características particulares. Al respecto, se puede retomar la propuesta de Bokser y Salas-Porras, para quienes este fenómeno tiene un carácter multifacético, multidimensional y contradictorio.24

En esencia, las autoras advierten la complejidad inherente a la globalización contemporánea. Por un lado, implica los diferentes ámbitos —como el político o el económico— que ya se perfilaban desde 1960. Por otro, implica tanto a instituciones nacionales como internacionales. Finalmente, puede tener consecuencias no intencionadas.

Con base en lo anteriormente expuesto, para la presente investigación, a la globalización se le entiende como un proceso complejo, histórico e inacabado que, en su etapa contemporánea, tiene un alcance multidimensional —pues un mismo fenómeno puede impactar en diferentes niveles, como el local, nacional o global—, un carácter multifácetico —dado que se despliega en aspectos económicos, políticos y socioculturales—25 y de consecuencias contradictorias —ya que algunas medidas consideradas positivas en un nivel y ámbito, como lo global y lo económico, tienen repercusiones adversas en otro, como en lo local y lo cultural—. Cabe precisar que no se trata de atributos mutuamente excluyentes, sino convergentes, dado que la globalización es un proceso complejo. A continuación, se expresa el sentido de cada atributo, así como su relación con el Estado.

Con respecto de su alcance multidimensional, es uno de las características más controversiales de la globalización para los teóricos del Estado. Como se revisó, bajo la modernidad, esta institución política fue definida a partir de elementos como la territorialidad y la soberanía. Sin embargo, la globalización altera este orden por su alcance, dado que los fenómenos bajo este periodo histórico son extraterritoriales. Por tanto, los problemas sociales bajo la globalización tienen “un carácter indeterminado, ingobernable y autopropulsado de los asuntos mundiales; la ausencia de un centro, una oficina de control, un directorio, una agencia general”.26

En las relaciones internacionales, se ha planteado el concepto de porosidad de las fronteras para explicar esta situación. Con este término, se alude al hecho de que “las fronteras territoriales tienden a ser más porosas, pues los fenómenos son cada vez más transnacionales”.27 En esencia, lo poroso se trata de una metáfora para expresar el hecho de que el alcance de los fenómenos trasciende a las fronteras territoriales de los Estados. En términos epistemológicos y prácticos, se trata de un reto para los Estados-nación, ya que implica abandonar los límites territoriales como una característica distintiva —adoptada desde la Paz de Westfalia en 1648—. Por el contrario, los Estados actuales apuestan por la integración regional y la cooperación internacional como principios de política exterior,28 gracias a que los problemas y retos de los países cada vez más trascienden sus fronteras e implican a otros actores. Con esto, es posible advertir que los Estados apuestan por defender sus intereses y soberanía al reconocer el alcance multidimensional de los fenómenos contemporáneos.

En buena medida, la asimilación de principios como la integración y la cooperación regional implica el reconocimiento de uno de los ámbitos sobre los que se despliega la globalización: el político. Bajo esta faceta de la globalización, se alude al hecho de que la política ya no se realiza solo en el Estado, sino de manera multilateral. Por algún tiempo, se pensó lo contrario. Esto quiere decir que, bajo la globalización, la actividad internacional se desarrollaba bajo una suerte de des-orden mundial, ya que no había un régimen político para reglamentar los flujos sociales y económicos que acontecieron desde finales del siglo XX.29

Sin embargo, actualmente, se puede comprender que hay toma de decisiones entre diferentes Estados, bajo un sistema de relaciones internacionales, en el cual hay actores y estructuras para desplegar procesos de concertación multilateral.30 Justamente, este régimen de política internacional es lo que atrapa el aspecto político de la globalización; o sea, la interacción de un Estado con otro, a partir de ciertos mecanismos, organismos y reglas. A partir de esta relación, los países definen su política interna, de manera armónica con la comunidad internacional.

Por otro lado, el aspecto económico de la globalización implica apertura de mercados e intensificación de intercambios comerciales a nivel internacional.31 Así, “la globalización económica representa el fin del Estado como el principal regulador de la actividad económica y del mismo mercado”.32 Como se advierte, la administración de la economía se trata de otro de los aspectos que se le despoja al Estado-nación. En su lugar, toma protagonismo la defensa del libre mercado, a través de la reducción de barreras arancelarias entre países, en aras de intensificar las relaciones comerciales.33 34

Al interior del Estado, la dimensión económica de la globalización implicó una serie de reformas para modernizarlo. Con esta idea, se alude a abrir la economía nacional a capitales internacionales. Como se mencionó con anterioridad, el Estado se encargaba de abastecer servicios sociales. Así, con la entrada de inversionistas extranjeros, se replegó el Estado de bienestar en aras de incentivar la participación de capitales privados. Asimismo, su entrada en la administración de servicios permitió que se implantaran principios de gestión racional de recursos, como la eficacia y la eficiencia, en los planes y programas del Estado.35

También, la globalización se despliega en un ámbito sociocultural. Con esta idea, se ha reconocido que este proceso histórico ha dado paso a revalorizar las minorías identitarias, en lugar de privilegiar un ethos cosmopolita.36 Así, se ha dado paso a privilegiar las diferencias dentro de un mismo territorio. De este modo, se puede entender que bajo la globalización se ha dado paso a crear “vínculos y espacios sociales transnacionales, revaloriza culturas locales y trae a un primer plano terceras culturas”.37

Para los Estados-nación, el aspecto sociocultural implica otro cambio fundamental. Bajo la modernidad, estos buscaron legitimarse al recurrir a la nación. Sin embargo, bajo la globalización, se han podido privilegiar las diferentes naciones que habitan dentro de un mismo territorio. Por lo que, autores como Bokser y Salas-Porras plantean la idea de que los Estados requieren entenderse como multinacionales. 38

Finalmente, se puede decir que los fenómenos que acontecen bajo el periodo de la globalización tienen efectos contradictorios. Con esta idea, se alude al hecho de que no hay un solo sentido en las consecuencias de la integración de los países. Con una serie de ejemplos, Zygmunt Bauman refiere que

Lejos de homogeneizar la condición humana, la anulación tecnológica de la distancia de tiempo y espacio tiende a polarizarla. Emancipa a ciertos humanos de las restricciones territoriales a la vez que despoja al territorio, donde otros permanecen confinados, de su valor y su capacidad para otorgar identidad. Para algunos augura una libertad sin precedentes de los obstáculos físicos y una inédita capacidad de desplazarse y actuar a distancia. Para otros, presagia la imposibilidad de apropiarse y domesticar la localidad de la cual tendrán escasas posibilidades de liberarse para ir a otra parte.39

En esencia, la experiencia de la globalización no es única. Por el contrario, cada elemento que se entremezcla puede llevar consecuencias adversas para otros actores, en un nivel y ámbito distintos. Esta idea ha sido una de las más importantes para comprender la desigualdad social en regiones como Latinoamérica. Así,

La primera globalización y la crisis de la deuda de los años 1980 han generado efectos distributivos desfavorables para los países latinoamericanos, como también lo han hecho los impactos iniciales de la liberalización económica de fines del siglo XX.40

En esencia, los procesos de apertura económica de países como Estados Unidos e Inglaterra no se tradujeron en beneficios positivos para esta región.

1.1.3. Problemas de legitimidad y crisis de gobernabilidad del Estado en la globalización

Al comprender la globalización como el proceso histórico bajo el cual se ciñen los Estados contemporáneos, se pueden identificar cambios fundamentales en la concepción moderna que se desarrolló de esta institución. Por un lado, su alcance multidimensional desancló al Estado de los límites territoriales y lo introdujo a una dinámica de integración con la comunidad internacional. Asimismo, el aspecto político de la globalización evidencia que la toma de decisión de política interna ya no es producto de la voluntad de clase política, sino que también emerge de la concertación multilateral.

Por sobre todo, los aspectos económico y sociocultural de la globalización despojaron al Estado de dos de sus principales fuentes de legitimidad; a saber, la administración económica y la nación. Por un lado, la apertura de mercado no solo permitió intensificar los intercambios comerciales de un Estado con el exterior. También implicó la entrada de actores de la iniciativa privada en actores que anteriormente eran competencia del Estado de bienestar; como el abastecimiento de servicios sociales y la economía en general. A su vez, la dimensión sociocultural de la globalización ha permitido revalorizar a los grupos minoritarios para comprender que un Estado no posee una sola nación, sino que es multinacional.41 Se trata de un cambio radical para el Estado-nación, ya que se le despoja de la oportunidad de justificar sus acciones al interpretarlas a la luz de referentes culturales de una nación.

En esencia, el arribo de la globalización ha colocado al Estado en una situación crítica. Por un lado, ya no puede definirse por sus límites territoriales o por su entera soberanía en la toma de decisiones al interior de una comunidad. Tampoco puede recurrir al abastecimiento de servicios sociales y los referentes nacionales para legitimarse. Ante este escenario, ¿qué consecuencias vive la clase política para asegurar la dominación política sobre los ciudadanos? En este sentido, se puede sostener que los Estados en la globalización se encuentran bajo una crisis de legitimidad.

Se trata de un concepto introducido por Jürgen Habermas en el marco del capitalismo tardío. Para el autor, este se trata de una modalidad contemporánea del capitalismo en el que la gestión de la economía y la política ha cambiado con respecto de cómo ocurrió bajo el capitalismo liberal del siglo XIX. 42 En específico, el sistema económico se ha politizado, en la medida en que el Estado comenzó a atribuirse tareas económicas, bajo la idea del Estado benefactor. Esta situación hizo que aumentara la necesidad del Estado de justificar su incidencia en otros ámbitos que no eran tradicionalmente los suyos, como lo es el de la economía. Así,

la ampliación del campo de materias manejadas administrativamente exige lealtad de masas para las nuevas funciones de la actividad estatal; más aún: en el curso de esa ampliación se desplaza también el límite del sistema político en detrimento del sistema cultural […]. En suma, la planificación administrativa genera una necesidad universal de justificación en una esfera que se había caracterizado, precisamente, por su poder de autolegitimación.43

En esencia, el filósofo alemán advierte que en el capitalismo tardío el Estado aumenta considerablemente su necesidad de legitimarse, dada su intervención en otros ámbitos de servicios sociales. En este tenor, Ruidiaz García reconoce que, en el fondo, el Estado se atribuyó tareas administrativas de repartición de recursos económicos. Sin embargo, “los gobiernos actuales encuentran muchas dificultades para generar los recursos que les permitan llevar a cabo las tareas de redistribución de los recursos sociales y asistenciales”.44

Si bien la interpretación habermasiana del capitalismo tardío alude, más bien, a los Estados de bienestar, sus planteamientos permiten reconocer una situación que se agravó con el desmantelamiento de esta institución, gracias a la dimensión económica de la globalización. En esencia, los Estados al legitimarse con los servicios sociales generaban expectativas en la sociedad sobre ciertas prestaciones que los ciudadanos recibirían sin algún costo. Sin embargo, la apertura de mercado público interno se encargó de que al Estado se le dificultase cumplir con tal expectativa. Así,

En una situación de estancamiento económico, pero masivo y crisis de los presupuestos públicos, se ponen de manifiesto los límites estructurales dentro de las naciones y se desarrolló el Estado social [...]. El Estado social corre el peligro de perder su base de apoyo popular y de que las capas con movilidad ascendente (sus más directas beneficiarias), formen un bloque defensivo junto a los conservadores y las antiguas clases medias contra los menos privilegiados.45

En consecuencia, se presenta una crisis de legitimidad cuando el Estado “no alcanza a cumplir con las exigencias programáticas autoimpuestas; [por tanto] es castigado entonces con un déficit de legitimación”.46 En este primer sentido, se puede entender que se trata de una crisis que surge cuando las expectativas de los ciudadanos son más que las que se pueden cumplir por el gobierno. De manera complementaria, Ruidiaz García extiende la premisa habermasiana al señalar que las crisis de legitimidad ocurren cuando

el Estado debe asumir tareas de redistribución de los ingresos que aportan las empresas privadas y los individuos. Pero se da la paradoja de que estos últimos tienen poco interés en colaborar con el Estado. El resultado es lamentable. Los gobiernos no pueden afrontar adecuadamente las demandas de mayor bienestar para todos y los ciudadanos no reciben lo que esperan de él.47

A partir de tal situación crítica, la crisis de legitimidad puede interpretarse como una pérdida de reconocimiento de las instituciones administrativas, aunque posean la autoridad legal, como producto del incumplimiento de las funciones esperadas por el Estado. Así,

una crisis de legitimidad es un tipo crucial de crisis de identidad en la conciencia de los actores sociales (individuales y colectivos), que cuestionan, con más o menos radicalismo, la validez de un sistema político dado.48

Para la clase política de los Estados en la globalización, la crisis de legitimidad implica la dilución de los dos componentes principales de la legitimidad: justificación y reconocimiento. Por un lado, no logran justificar las decisiones tomadas, ya que los ciudadanos no reconocen su autoridad para conducir al Estado. Así, los Estados en la globalización entran en crisis de legitimidad “tanto por la ineficacia del Estado para conseguir lo que se espera de él, como por su incapacidad para motivar la lealtad”.49 Con respecto del primero, esto ocurre como consecuencia de la apertura de mercados, ya que la clase política deja de garantizar el cumplimiento de algunas expectativas, como la prestación de servicios sociales. Mientras, el Estado se vuelve incapaz de cohesionar a la sociedad en las decisiones tomadas porque ya no hay elementos nacionales únicos que se puedan retomar para generar lealtad.

Finalmente, los Estados en la globalización experimentan crisis de legitimidad por las consecuencias contradictorias de la globalización. En específico, hay lugares del mundo, como México, donde la integración de los países no ha resultado benéfica para todos. Por el contrario, ha generado condiciones de desigualdad social y pobreza. Al respecto, Victor Keegan comenta que la redistribución de los recursos mundiales es

una nueva forma de piratería. Apenas el 22% de la riqueza global pertenece a los llamados ‘países en vías de desarrollo’, que comprenden el 80% de la población mundial. Sin embargo, este difícilmente será el límite de la polarización actual, ya que la parte de los ingresos globales que reciben los pobres es aún menor: en 1991, el 85% de la población mundial recibía el 15% de los ingresos. No es casual que el paupérrimo 2.3% de la riqueza global que recibía el 20% de los países más pobres haya caído actualmente al 1.4%.50

A manera de síntesis, se puede plantear que el Estado es un concepto histórico, por lo que adquiere particularidades de acuerdo con el contexto en que se le piense. En la época contemporánea, se le puede interpretar bajo la globalización. Este es un proceso complejo, implica reconocer que los fenómenos sociales tienen un alcance multidimensional —o sea, no suceden o impactan en un solo territorio—, un carácter que trastoca ámbitos económicos, políticos y socioculturales; como consecuencia de ello, se pueden presentar efectos contradictorios.

Bajo tal panorama, los Estados pierden elementos que los caracterizaron en la modernidad como la territorialidad. Por sobre todo, los Estados entran en una situación de crisis de legitimidad, ya que pierden capacidad económica de cumplir las tareas que se les atribuye, y se les dificulta cohesionar a los ciudadanos bajo un solo proyecto nacional. En tal sentido, los ciudadanos dejan de reconocer la autoridad de la clase política, a pesar de que esta sea la autorizada legalmente para conducir al Estado. En consecuencia, la clase política pierde capacidad de justificar sus decisiones ante el resto de los ciudadanos.

1.2. Consecuencias de la globalización en América Latina y México

En términos teóricos, la globalización ha implicado una serie de retos para los Estados contemporáneos. Particularmente, han cambiado algunas formas de realizar las actividades económicas y las estrategias que usan para legitimarse. Al llevar las anteriores consideraciones a Estados como los de América Latina, se pueden advertir otra clase de consecuencias. En este sentido, el presente apartado aborda las secuelas de la globalización en Latinoamérica y en México.

1.2.1. Cambios económicos de la globalización: la dinámica de la economía en países en desarrollo

En la práctica, la dimensión económica de la globalización se ha desarrollado a partir de la promoción de cambios institucionales en la gestión gubernamental por parte de los países desarrollados. En esencia, esto ha sido posible por dos cambios sustanciales, uno al interior de los países y otro al exterior. Por un lado, se han instrumentado políticas económicas fundamentadas en el libre mercado, en aras de lograr la apertura e integración comercial de todos los Estados del mundo.51 Por otro lado, se ha promovido la integración de los países al comercio exterior. Así, en los primeros años de la globalización, el comercio internacional creció gracias a políticas como la disminución de barreras arancelarias y la promoción de la Inversión Extranjera Directa (IED) de las empresas multinacionales (EMN).52

Acerca de los cambios al interior de los Estados, se puede sostener que un concepto central de la dimensión económica de la globalización es el libre mercado. Es un término que alude coloquialmente a la economía de mercado. Se trata de una forma de administrar la economía de un país, en la cual el Estado regula en menor medida las actividades de los mercados. En este sentido, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) la define como

la eliminación parcial o total de las restricciones impuestas por el gobierno sobre el comportamiento financiero interno, de tal manera que los agentes económicos pueden tomar sus propias decisiones con respecto al volumen, el precio, los plazos y el propósito de las transacciones financieras.53

La definición del organismo internacional ayuda a entender la configuración contemporánea de la economía, a partir del libre mercado. En esencia, se pasó de una regulación del Estado de las actividades comerciales hacia un estadio en el que los agentes económicos son quienes deciden el desarrollo de la economía.

En el caso de Latinoamérica, la liberalización del mercado fue un proceso que ha sido impulsado gracias a instituciones financieras internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) o el Banco Interamericano del Desarrollo (BID). En palabras de Carvajal Martínez y Guzmán Rincón,

[La intervención de estas instituciones] en la política de los Estados para velar por la adopción de un marco institucional favorable a los lineamientos del consenso de Washington, que principalmente se orientó a garantizar el retorno de los préstamos, mediante la promoción y difusión de reformas institucionales, y políticas de condicionalidad del crédito.54

En esencia, los autores advierten que los países latinoamericanos comenzaron a adoptar políticas económicas de libre mercado gracias a las intervenciones de instituciones financieras internacionales. Debido a la adopción de estas medidas, es que se les podía otorgar financiamientos. En particular, los cambios que los diferentes países de la región emprendieron fueron la disminución de inversión pública en servicios sociales, reducción de la participación del Estado en actividades económicas, aumento de la participación de empresas privadas en el abastecimiento de servicios públicos.

En México, la adopción de estas políticas económicas comenzó con el gobierno de Miguel de la Madrid y continuaron hasta la gestión de Enrique Peña Nieto.55 Esto ha sido posible gracias a cambios conocidos como reformas estructurales. Para Trejo Ramírez y Andrade Robles, estas se definen como

los instrumentos de política económica para estabilizar a la economía y sacarla de las crisis por las que constantemente atravesó; también fueron el instrumento mediante el cual se pretendió modernizar a la estructura económica, con la finalidad de alcanzar mejores estándares de producción y productividad, elementos necesarios para la inserción de la economía mexicana en el proceso de globalización.56

En suma, en Latinoamérica, la dimensión económica de la globalización comenzó a experimentarse gracias a cambios institucionales en la regulación de la economía. Estos fueron impulsados por organismos supranacionales, como el FMI, el BM o el BID. En México, la adopción de políticas económicas de libre mercado comenzó desde la década de 1980 con De la Madrid, a través de diferentes reformas estructurales.

A la par de los cambios en la forma de la gestión pública de la economía, otro aspecto clave de la implantación económica de la globalización ha sido la integración de las economías nacionales al comercio internacional. De este modo, las políticas económicas de libre mercado han favorecido la interconexión comercial de los países; por ejemplo, los países han derribado las barreras arancelarias que impedían la importación y regulaban la exportación. En México, desde la adopción del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), los impuestos arancelarios disminuyeron paulatinamente y aumentó en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari. Asimismo, se permitió que la exportación aumentara “de 1986 a 2002 se pasó de 21.8 millones a 168.8 mil millones de dólares”.57

En buena medida, la integración comercial internacional ha sido posible gracias a la Inversión Extranjera Directa (IED). Con la globalización, los capitalistas no tienen límites para invertir en un solo espacio. Por el contrario, ya no tienen límites territoriales donde colocar capital para generar mayores ganancias. Así, para Bauman,

A diferencia de los terratenientes absentistas de la modernidad temprana, los capitalistas y corredores de bienes raíces de los tiempos modernos tardíos, gracias a la movilidad de sus recursos que ahora son líquidos, no enfrentan límites suficientemente reales –sólidos, rígidos, resistentes- como para someterse a su ley. Los únicos límites capaces de hacerse sentir y respetar serían los que el poder administrativo impusiera sobre la libertad de movimientos del capital y el dinero. Pero esos límites son escasos, y los pocos que restan sufren tremendas presiones para que se los borre o elimine.58

Bajo la metáfora de lo líquido, el autor denuncia el carácter fluctuante de las inversiones de los capitalistas del siglo XXI. Al tener la posibilidad de que las inversiones se encuentren en diferentes Estados, los inversionistas han contribuido a integrar cada vez más a los países de Latinoamérica con el comercio exterior. Así, la globalización ha permitido que el capital se pueda invertir en otros lugares del mundo y se obtengan ganancias en diferentes países.

Esta situación ha sido aprovechada por las empresas multinacionales (EMN). Con anterioridad, se les solía llamar empresas trasnacionales. El cambio de un término a otro, principalmente, ha sido posible por su reconocimiento por parte de las organizaciones internacionales, como el Banco Mundial, la CEPAL y la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo. Para terminar de diferenciar un término de otro, Ted London y Stuart Hart refieren que el carácter multinacional es para referir a las empresas, en tanto unidades económicas asentadas en diferentes países. En cambio, lo trasnacional remite al modelo que siguen dichas empresas. Para los autores, “el modelo multinacional, la perspectiva predominante en las estrategias globales, se centra en la integración global, responsabilidades nacionales y aprendizaje en todo el mundo”.59

En buena medida, las EMN se han encargado de agilizar el flujo de capitales entre un país y otro. Desde una perspectiva teórica, los principales argumentos que se usan para defender a las EMN son tres: fomentan la competencia de mercados nacionales al trasferir tecnología, ayudan al desarrollo de capital humano al ofrecer capacitación a empleados e incrementa el ingreso de los países receptores de inversión extranjera directa. En este sentido, Lascurain Fernández plantea que

La IED que realizan las EMN puede iniciar el mejoramiento de los recursos cuando entrena al personal local para operar nuevo equipo, en los métodos de producción y, sobre todo, para usar las nuevas tecnologías. La transferencia de métodos de trabajo innovadores aumenta la productividad, lo que a su vez incrementa el tiempo disponible para otras actividades. Además, la competencia adicional puede impulsar a las empresas existentes a mejorar su eficiencia.60

Como se aprecia, en términos conceptuales, se espera que la IED de las EMN impulse la economía de un Estado, gracias a los recursos tecnológicos y científicos que pueden aportar. Asimismo, favorece que la competencia entre empresas al interior de un país se dinamice, permitiendo que se mejore la eficiencia de las unidades económicas.

Al igual, en investigaciones empíricas se han encontrado resultados similares a los previstos teóricamente. En cuanto a los efectos de la IED ocasionada por el EMN, Lascurain y López reportan que los estudios empíricos dicen que

un flujo entrante de inversión proveniente de las EMN puede estimular el desarrollo local a través del aumento y la mejora de recursos y capacidades (stock de capital, tecnología, capacidad empresarial, acceso a mercados); el aumento de competencia, la mejor asignación de recursos, el desarrollo de recursos humanos, la generación de empleo, etc.61

En consecuencia, los argumentos que defienden la IED, las EMN y la integración económica internacional han permitido que surja una hipótesis atractiva para los Estados en desarrollo, como México y los países de Latinoamérica: la globalización permite el crecimiento económico. Incluso, bajo esta promesa es que los gobernantes, desde la década de 1980, han buscado legitimar los cambios en la política económica.62 Para Lascurain y López, esta premisa puede entenderse del siguiente modo:

la expansión de la economía global conlleva a la prosperidad a través de la división del trabajo y la especialización de acuerdo con la ventaja competitiva de cada país. Este principio motivó las transacciones internacionales, en donde los países menos desarrollados pueden beneficiarse con el mercado global gracias al acceso a capital más barato y mejores tecnologías.63

Las palabras del autor exponen las ideas que se han desarrollado para justificar teóricamente a la globalización económica y la IED. Básicamente, se presume que la integración económica internacional favorece el crecimiento económico de los países en desarrollo. Se trata de una hipótesis que ha sido desarrollada desde una visión optimista de la economía.64 Los autores que se adscriben a este supuesto sostienen que los países que tenían políticas económicas de apertura al intercambio internacional experimentan crecimiento económico. Algunos investigadores buscaron corroborar tal supuesto a través de estudios empíricos. Particularmente, se puede destacar la experiencia de las naciones del sudeste asiático, ya que, a través de políticas de apertura comercial, países como China experimentan un crecimiento que no se había visto en otras partes del mundo.65

En este sentido, para los Estados en la globalización, la posibilidad de que las EMN lleguen a sus territorios puede significar una oportunidad para atraer oportunidades de crecimiento económico. Para los ciudadanos, esto se traduce en fuentes de empleo. Como se revisó en el anterior apartado, al dejar de tener resultados económicos prósperos y dejar de abastecer servicios públicos, los Estados han experimentado una crisis de legitimidad ante sus ciudadanos.66 De este modo, la promesa del crecimiento económico a partir de la globalización ha sido asimilada por diferentes Estados para recuperar la legitimidad.

Ahora bien, cumplir tal cometido no es tarea sencilla. Principalmente, en cuanto a la atracción de la IED, diferentes Estados buscan que las multinacionales se asienten en su territorio. Así,

La globalización, entendida en términos económicos, no solo significa intercambio comercial y apertura de los mercados. Ocasiona también una competencia más fuerte, un ritmo más acelerado, una mayor presión innovadora; y, como consecuencia del imperativo de adaptación global, un mayor desmantelamiento de derechos y garantías de protección.67

Como se puede advertir, la globalización en su aspecto económico impone un reto a los Estados para aumentar su competitividad. Así, los Estados buscan promover políticas para atraer inversión extranjera directa. Para ello, se suele recurrir a políticas fiscales y laborales con efectos contradictorios: impactan negativamente en los ciudadanos, pero logran atraer a las EMN. Dentro de las políticas fiscales, se encuentra la exención de impuestos, repatriar ganancias extranjeras, y otros incentivos a la inversión extranjera directa. Mientras, dentro de las políticas salariales se puede abaratar la mano obra de industrias clave para capitales extranjeros o instaurar regímenes laborales sin prestaciones sociales (como la minería o la manufactura).

Sin importar el tipo de estrategia que los Estados instrumenten para atraer IED, la razón para hacerlo es la misma: impulsar el crecimiento económico para volver a legitimarse ante los ciudadanos. Particularmente, se busca al capital extranjero en aras de ofrecer empleos que conlleven a una mejora en sus condiciones de vida. Aunque, al mismo tiempo, existen consecuencias adversas para los ciudadanos, como eliminar derechos sociales.68 Al respecto, desde el contexto europeo, Ulrich Beck ilustra el impacto de tales trasformaciones:

El enorme cambio que se ha hecho efectivo en este terreno en un lapso relativamente breve se aprecia con toda claridad si comparamos la situación actual con la que existía en las décadas de 1950, 1960 o 1970. Desde la perspectiva actual, aquellos años parecen una época de armonía, de estabilidad duradera. Es cierto que el nivel salarial era entonces más bajo y el bienestar más modesto; pero, por otro lado, los contratos de trabajo indefinidos y los horarios laborales fijos constituían la regla, al menos en Europa central, y muchos asalariados permanecían toda su vida en el mismo puesto y hasta en la misma empresa. Durante los años del prolongado auge económico, la mano de obra era muy solicitada, e incluso cuando el desempleo comenzó a aumentar se mantuvo en niveles comparativamente bajos.69

En suma, la globalización económica ha sido posible por políticas de apertura de mercado e integración comercial, gracias a la IED. Estos principios han sido promovidos por organismos internacionales como el FMI o el BM. Básicamente, se ha solicitado a los diferentes Estados que realicen cambios en sus políticas económicas para favorecer estos dos principios de la globalización económica.70 Por tal motivo, el capitalismo contemporáneo se ha fortalecido, dado que se desarrolla bajo un régimen político que apuesta por el libre mercado y la integración económica.

Ahora bien, la promesa de crecimiento económico que fundamenta los cambios de la globalización solo es una pretensión teórica. Sin embargo, en los hechos, se vuelve un argumento endeble y de veracidad cuestionable, sobre todo para países en desarrollo. Así, a pesar de las bondades teóricas de la liberalización económica, Lascurain y López sostienen que no se ha encontrado evidencia empírica que la relacione con el crecimiento sostenido de los países.71

Por el contrario, la liberalización se le ha asociado con inestabilidad macroeconómica. Por ejemplo, Lascurain refiere la crisis económica de 1994 en México. Durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, se vivió un periodo de aumento dramático del proceso de apertura comercial. Uno de ellos fue el aumento de IED.72 Se pasó de 1.9 mil millones de dólares a cerca de 9.5 millones en 1994 (véase Gráfica 1).

Gráfica 1. Inversión extranjera directa de 1982 a 1994

Nota. Los valores expresan miles de millones de dólares. Fuente: Secretaría de Economía.73

Entre los diferentes factores, en México, la crisis económica se experimentó por la retirada de capitales de la IED durante 1994 y después. Al respecto, Banda y Chacón reportan que

la fuga de capitales y la salida de inversión de cartera fueron de 1,689 millones de dólares y de 7,355 millones de dólares respectivamente durante el primer trimestre de 1995, a pesar de la devaluación.74

El caso de México, ayuda a entender que la liberalización económica y la atracción de la IED no necesariamente redundan en crecimiento económico. Diferentes analistas de la economía global se han encargado de explicitar por qué no se logró la promesa de crecimiento asociada a la globalización. Una explicación ha sido desarrollada por la CEPAL. Para este organismo, la liberalización financiera ocurrió en países en desarrollo caracterizados por un entorno institucional débil. Con esta expresión, se alude al hecho de que los Estados no contaban con andamiajes jurídicos ni órganos que permitiesen administrar la participación de diferentes actores —tanto nacionales como internacionales— en las actividades económicas.

Como consecuencia, los bancos incrementaron sus préstamos de forma abrupta. Posteriormente, los gobiernos tuvieron que intervenir para rescatar a los bancos:

Las políticas a corto plazo incluyeron la adquisición de instituciones insolventes, la recapitalización, la compra de cartera vencida y el respaldo a los deudores. Las políticas de más largo plazo supusieron la enajenación de los bancos intervenidos, lo que a menudo dio como resultado una mayor propiedad extranjera, y un sistema mejorado de regulación y supervisión.75

En este sentido, se puede sostener que el fracaso en Latinoamérica de la promesa del crecimiento económico de la globalización se debió por la falta de instituciones sólidas que permitiesen administrar los cambios en la política económica. A diferencia de otras regiones del mundo, la liberalización financiera en América Latina ocurrió de forma volátil y abrupta. Por un lado, en 1970 se vivió un proceso intermedio de liberalización que se interrumpió y continuó hasta 1988. A partir de ese año, “el proceso de liberalización comenzó de nuevo y durante los años siguientes su velocidad superó la de cualquier período [sic] en cualquier otra región”.76

El caso de México no fue la excepción. De acuerdo con información del Fondo Monetario Internacional, la liberalización del sector financiero se vivió de forma desregulada, a principios de la globalización económica del siglo XX. Desde 1980 hasta 1990 se comenzaron a desarrollar los mercados financieros y se alcanzó el punto máximo en 1988. Sin embargo, no se desarrollaron instituciones financieras que permitieran la regulación de estos nuevos mercados. Incluso, en 1988 se contó con el menor crecimiento de las instituciones financieras (véase Gráfica 2).

En consecuencia, se puede afirmar que la liberalización comercial en México ocurrió sin instituciones sólidas que permitiesen regular la apertura comercial que se comenzó a experimentar con el arribo de la globalización. Fue a partir de 1993 que comenzó un crecimiento de las instituciones financieras, tanto que hasta 2017 se tiene una mayor regulación de las instituciones financieras; incluso, el crecimiento es superior al registrado en los mercados financieros (véase Gráfica 2).

En este sentido, la globalización económica se experimentó como una suerte de dictadura de mercado. Con este término, Lascurain y López refieren a una situación en la que “un Estado que perseguiría la integración económica global a expensas de una pérdida en la capacidad de decisión de sus ciudadanos, es decir, pérdida de democracia en la economía”.77 En esencia, se trata de una consecuencia adversa que surge de la liberalización del mercado, en la que los mercados tienen mayor control sobre la actividad económica en detrimento del Estado.

Básicamente, en los hechos, los países en desarrollo, como los de Latinoamérica, no cuentan con instituciones fuertes y eficientes para gestionar la globalización y redistribuir el bienestar social. Lascurain y López ejemplifican las crisis de los noventa del siglo XX como un ejemplo de que los países en desarrollo no contaban con la suficiente estabilidad institucional para gestionar el cambio que la globalización implicó.78

Gráfica 2. Crecimiento de instituciones y mercados financieros en México de 1980 a 2017

Fuente: elaboración propia con información del Fondo Monetario Internacional.79

Las experiencias de México y América Latina han hecho que diferentes autores revaloren la hipótesis del crecimiento económico asociado a la globalización económica. Por un lado, no se ha encontrado evidencia empírica que demuestre que en la práctica las políticas de apertura económica que instrumentaron la liberalización económica redunden en crecimiento. Así, Lascurain y López argumentan que

es difícil distinguir cuáles son los efectos que tiene la liberalización comercial y cuáles los de la política económica interna, ya que muchos países que liberalizan su régimen comercial, emprenden simultáneamente otras reformas internas que redundan en una expansión económica. Si estas reformas no se tienen en cuenta, el efecto de la liberalización comercial puede confundirse con el de otras medidas que fomentan el crecimiento económico.80

En esencia, los autores argumentan que no se puede demostrar el crecimiento económico asociado solo con la liberalización comercial. Esto se debe a que, a la par de esta clase de políticas, los Estados instrumentan otras medidas económicas. Por ello, se ha reconocido que la apertura comercial por sí misma no genera crecimiento económico. Más bien, se le debe complementar con otras políticas económicas. Por ejemplo, Lascurain y López destacan las políticas de estabilización macroeconómica, control de inflación, fortalecimiento institucional y política cambiaria estable.81

Por otro lado, con las experiencias de México y América Latina se evidenció el papel delicado que tiene la IED y la fortaleza de las instituciones financieras para sortear los cambios de la globalización. En esencia, se evidenció que el crecimiento económico prometido por la globalización fracasa cuando hay un entorno institucional débil. Sin embargo, en los hechos, la falta de regulación institucional resulta un factor atractivo para los inversionistas. Datos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés) señalan que entre 1992 y 2010 se realizaron 2,800 cambios regulatorios en legislaciones nacionales sobre IED. De ellas, solo 10% fueron favorables. En cambio, datos del Banco Mundial reportan que la desregulación de normas nacionales aumenta la IED. Lascurain y López rescatan que el máximo crecimiento se experimentó en 2007 con $2,355 mil millones de dólares (véase Gráfica 3).82

Gráfica 3. Inversión extranjera directa en México de 1970 a 2015

Fuente: Lascurain.83

Los datos anteriores permiten advertir una contradicción sobre la globalización económica. En los hechos, la regulación institucional desincentiva la inversión extranjera directa. Pero su ausencia, en países en desarrollo desencadena problemas económicos y dificulta el crecimiento económico.

Incluso, la pertinencia de la IED para los Estados en desarrollo se vuelve más debatible. Algunos Estados contemporáneos parten del supuesto de que la IED puede resultar benéfica para los ciudadanos para guiar sus políticas económicas y de relaciones exteriores. Bajo este planteamiento subyace la idea de que la globalización económica puede contribuir a reducir las causas de la desigualdad. Para probar esta idea, Kristjanpoller y Contreras realizaron un análisis cuantitativo en doce economías latinoamericanas entre 2000 y 2013. En su análisis, descompusieron la globalización económica en dos indicadores: apertura de mercado e inversión extranjera directa (IED). Su principal hallazgo fue que la apertura de mercado disminuye la desigualdad; mientras, que la IED la aumenta.84

Se trata de un hallazgo contundente, ya que en algunos países del mundo, como México, la globalización se ha interpretado como una oportunidad para abrir la economía nacional a capitales extranjeros, mediante la atracción de IED. Así “esto es algo preocupante, dado que desde la década de los noventa, Latinoamérica se ha convertido en uno de los principales destinos de la inversión extranjera directa”.85 Esto con la intención de que se pueda incentivar empleos para los ciudadanos e ingresos para el erario público. Sin embargo, se trata de una premisa que no tiene un sustento empírico. Por el contrario, el estudio de Kristjanpoller y Contreras evidencia que la atracción de IED no implica que las condiciones de vida de las personas cambien; por el contrario, se intensifican las condiciones de desigualdad.

En suma, en los hechos se ha demostrado que se necesita desregulación para atraer IED a los países. Sin embargo, la falta de regulación institucional no resulta tan benéfica para incentivar el crecimiento económico. Incluso, se pueden generar crisis económicas por no tener suficientes instituciones para gestionar el cambio que la globalización implica. Asimismo, la IED en países como los de Latinoamérica puede empeorar las condiciones de desigualdad en las que viven los ciudadanos de estos Estados. De este modo, se puede hipotetizar que son debatibles las políticas de atracción de IED —basadas en la desregulación del mercado financiero—, ya que pueden generar condiciones que dificulten el crecimiento económico, a la par de que pueden intensificar las condiciones de vida de los ciudadanos en países en desarrollo.