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Name: Handbuch Ius Publicum Europaeum
ISBN: 9783811489028

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Handbuch
Ius Publicum Europaeum

Band II

Offene Staatlichkeit – Wissenschaft vom Verfassungsrecht

Herausgegeben von

Armin von Bogdandy

Pedro Cruz Villalón

Peter M. Huber

Unter Mitwirkung von

Diana Zacharias

Mit Beiträgen von

Stanislaw Biernat • Patrick Birkinshaw • Armin von Bogdandy

Maurizio Fioravanti • Mariano García-Pechuán • Christoph Grabenwarter

Wim E. van de Griendt • Catherine Haguenau-Moizard • Luc Heuschling

Peter M. Huber • Julia Iliopoulos-Strangas • András Jakab • Helen Keller

Martina Künnecke • Irena Lipowicz • Antonio López Castillo

Kjell Å. Modéer • Remco Nehmelman • Joakim Nergelius • Carlo Panara

Walter Pauly • Christos Pilafas • Rainer J. Schweizer

Alexander Somek • Karl-Peter Sommermann • Pál Sonnevend

Adam Tomkins • Ramses A. Wessel • Diana Zacharias

Impressum

Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek

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ISBN 978-3-8114-8902-8

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Vorwort

Der zweite Band des Handbuchs Ius Publicum Europaeum vertieft im ersten Teil denjenigen Aspekt der nationalen Verfassungen, der die Ausbildung des europäischen Rechtsraums, Prämisse und Horizont dieses Werks, erlaubt: die je spezifische Öffnung gegenüber Unionsrecht und EMRK. Der zweite Teil präsentiert die Wissenschaft vom Verfassungsrecht. Ein vertieftes Verständnis einer Verfassungsordnung ist ohne Kenntnis ihrer Wissenschaft kaum denkbar, denn diese beschreibt nicht nur, sondern birgt oft den Schlüssel zu ihrer Identität und zum Selbstverständnis des Rechtsstabs.

Wie der erste Band verfolgt auch dieser Band seine Ziele mit einer Kombination von rechtsvergleichenden und mehr rechtsordnungsspezifischen Elementen. Die rechtsvergleichenden Eckpunkte bilden der einheitliche Fragebogen, der allen Beiträgen zugrunde liegt (abgedruckt im Anhang zu § 26 und § 39), die Aufforderung an die Autoren, die Bedeutung der Rechtsvergleichung für die behandelten Themen herauszustellen, die vergleichenden Beiträge zum Ende eines jeden Teils sowie der abschließende vergleichende Beitrag zu der verfassungsrechtlichen Terminologie.

Walter Pauly stand mit an der Wiege dieses Projekts und hat dem durch die Bearbeitung des § 27 Ausdruck verliehen. Das Projekt ist der Fritz Thyssen-Stiftung zutiefst verpflichtet. Sie hat die aufwändige und kostenträchtige Zusammenarbeit in der Form der Finanzierung einer Tagung und von Übersetzungen nachdrücklich gefördert. Ohne ihre ebenso unbürokratische wie substantielle Hilfe hätte dieser Band nicht in dieser Form verwirklicht werden können. Unser Dank geht weiter an den C.F. Müller Verlag für die Aufnahme in das Verlagsprogramm sowie an Frau Professor Dr. Mahulena Hofmann, die das Projekt in der Frühphase koordinierte, und Frau Dr. Diana Zacharias, in deren Händen die Gesamtredaktion lag, und alle, die die Beiträge übersetzt und redaktionell bearbeitet haben, in Heidelberg unter der Federführung von Dr. Diana Zacharias an Dr. Jürgen Bast, Nicole Betz, Isabel Feichtner, Matthias Goldmann, Leonie Guder, Benjamin Hartmann, Stefan Häußler, Dr. Felix Hanschmann, Timo-Christian Heger, Birgit Jacob, Daniel Klein, Dr. Karin Oellers-Frahm, Markus Rau, Michael Roetting, Serigne Falilou Saw, Verena Schaller-Soltau, Angelika Schmidt, Flaminia Tacconi und Joseph Windsor, in München unter der Federführung von Dr. Ferdinand Wollenschläger an Andreas Engel, Carla Henker, Fabian Kahlert, Florian Leßniak, Nikolaus Plagemann und Sophia Schwemmer.

Heidelberg, Madrid und München, im August 2007

Armin von Bogdandy/Pedro Cruz Villalón/Peter M. Huber

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Verfasser

Erster Teil Offene Staatlichkeit

§ 14Offene Staatlichkeit: Deutschland

§ 15Offene Staatlichkeit: Frankreich

§ 16Offene Staatlichkeit: Griechenland

§ 17Offene Staatlichkeit: Großbritannien

§ 18Offene Staatlichkeit: Italien

§ 19Offene Staatlichkeit: Niederlande

§ 20Offene Staatlichkeit: Österreich

§ 21Offene Staatlichkeit: Polen

§ 22Offene Staatlichkeit: Schweden

§ 23Offene Staatlichkeit: Schweiz

§ 25Offene Staatlichkeit: Ungarn

§ 26Offene Staatlichkeit: Vergleich

Zweiter Teil Wissenschaft vom Verfassungsrecht

§ 27Wissenschaft vom Verfassungsrecht: Deutschland

§ 28Wissenschaft vom Verfassungsrecht: Frankreich

§ 29Wissenschaft vom Verfassungsrecht: Griechenland

§ 30Wissenschaft vom Verfassungsrecht: Großbritannien

§ 31Wissenschaft vom Verfassungsrecht: Italien

§ 32Wissenschaft vom Verfassungsrecht: Niederlande

§ 33Wissenschaft vom Verfassungsrecht: Österreich

§ 34Wissenschaft vom Verfassungsrecht: Polen

§ 35Wissenschaft vom Verfassungsrecht: Schweden

§ 36Wissenschaft vom Verfassungsrecht: Schweiz

§ 37Wissenschaft vom Verfassungsrecht: Spanien

§ 38Wissenschaft vom Verfassungsrecht: Ungarn

§ 39Wissenschaft vom Verfassungsrecht: Vergleich

§ 40Verfassungsrechtliche Terminologie und Begrifflichkeit im europäischen Rechtsraum

Personenregister

Sachregister

Verfasser

Stanisław Biernat, Dr. habil. iur., Professor, Katedra Prawa Europejskiego (Jean-Monnet-Lehrstuhl für Europarecht), Uniwersytet Jagielloński; Richter des Obersten Verwaltungsgerichts

Patrick J. Birkinshaw, Professor of Public Law, Barrister at Law (Inner Temple), LL.B. Hons., Law School, University of Hull

Armin von Bogdandy, Dr. iur., M.A., Professor, Juristische Fakultät, Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg; Direktor des Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Heidelberg

Maurizio Fioravanti, Dr. iur., Professor, Facoltà di Giurisprudenza, Dipartimento di Teoria e Storia del Diritto, Università degli Studi di Firenze

Mariano García-Pechuán, Dr. iur., Professor (Titular), Facultad de Derecho, Departamento de Derecho Constitucional, Universidad de Valencia

Christoph Grabenwarter, Dr. iur., Dr. rer. soc. oec., Professor für Öffentliches Recht, Wirtschaftsuniversität Wien; Richter am Verfassungsgerichtshof in Wien

Wim E. van de Griendt, drs., Centre for European Studies, Universiteit Twente

Catherine Haguenau-Moizard, Dr. iur., Faculté Droit Economie Gestion, Université d’Orléans

Luc Heuschling, Dr. iur. (Paris I), Professeur agrégé de droit public, Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales, Université de Lille II

Peter M. Huber, Dr. iur., Professor, Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Staatsphilosophie, Ludwig-Maximilians-Universität München

Julia Iliopoulos-Strangas, Dr. iur., Professor, Rechtswissenschaftliche Fakultät der Nationalen und Kapodistria-Universität Athen

András Jakab, Dr. iur., LL.M., Lecturer in Law, Liverpool Law School, University of Liverpool

Helen Keller, Dr. iur., LL.M. (College of Europe), ordentliche Professorin, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht, Rechtswissenschaftliches Institut, Universität Zürich

Martina Künnecke, Dr. iur., Ass. iur., Lecturer, Law School, University of Hull

Irena Lipowicz, Dr. iur., Professor, Instytut Nauk Prawno-Administracyjnych, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Warszawski; Sonderbeauftragte Botschafterin des polnischen Ministeriums für Auswärtige Angelegenheiten für die Deutsch-Polnischen Beziehungen

Antonio López Castillo, Dr. iur., Professor (Titular), Facultad de Derecho, Departamento de Público y Filosofía Jurídica (Área de Derecho Constitucional), Universidad Autónoma de Madrid

Kjell Å. Modéer, Dr. iur., Dr. iur. h.c. (Greifswald), Dr. theol. h.c. (Lund), Professor, Inhaber der von Torsten und Ragnar Söderberg’s Stiftungen gestifteten Professur zum Gedächtnis Samuel Pufendorfs, Juridiska fakulteten, Lunds Universitet

Remco Nehmelman, Dr. iur., Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Afdeling Staats- en Bestuursrecht, Vrije Universiteit Amsterdam

Joakim Nergelius, Dr. iur., Professor, Institutionen för beteende-, social- och rättsvetenskap, Örebro Universitet

Carlo Panara, Dr. iur., Lecturer, Law School, University of Hull

Walter Pauly, Dr. iur., Professor, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechts- und Verfassungsgeschichte, Rechtsphilosophie, Rechtswissenschaftliche Fakultät, Friedrich-Schiller-Universität Jena

Christos Pilafas, Dr. iur., LL.M. eur., Rechtsanwalt in Athen

Rainer J. Schweizer, Ordinarius für öffentliches Recht einschliesslich Europarecht und Völkerrecht, Forschungsgemeinschaft für Rechtswissenschaft, Universität St. Gallen

Alexander Somek, Dr. iur., Professor of Law, College of Law, University of Iowa

Karl-Peter Sommermann, Dr. iur., Professor, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Staatslehre und Rechtsvergleichung, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

Pál Sonnevend, Dr. iur., Universitätsdozent, Nemzetközi Jogi Tanszék, Eötvös Lóránd Tudományegyetem/Eötvös-Lóránd-Universität Budapest

Adam Tomkins, LL.M., John Millar Professor of Public Law, School of Law, University of Glasgow

Ramses A. Wessel, Dr. iur., Professor, Centre for European Studies, Universiteit Twente

Diana Zacharias, Dr. iur., wiss. Referentin, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Heidelberg

Erster Teil Offene Staatlichkeit

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 14 Offene Staatlichkeit: Deutschland

Karl-Peter Sommermann

§ 14 Offene Staatlichkeit: Deutschland

I.Die Grundentscheidung für die offene Staatlichkeit1 – 13

1.Die Idee der europäischen Einigung2 – 4

2.Die Beratungen im Verfassungskonvent und im Parlamentarischen Rat5 – 10

3.Grundsätzliche verfassungsrechtsdogmatische Einordnung der Integrationsklausel des Art. 24 Abs. 1 GG11 – 13

II.Offene Staatlichkeit und europäische Integration14 – 49

1.Die offene Staatlichkeit in der Bewährung14 – 32

a)Europapolitische Weichenstellungen15 – 17

b)Das Verhältnis zwischen deutschem Verfassungsrecht und europäischem Gemeinschaftsrecht18 – 27

aa)Grundrechte19 – 22

bb)Demokratieprinzip23 – 25

cc)Bundesstaatsprinzip26, 27

c)Fortentwicklung des Europaverfassungsrechts28 – 32

2.Die Integrationsklauseln im Einzelnen33 – 49

a)Art. 23 GG34 – 45

aa)Erweiterung der Integrationsperspektive35, 36

bb)Inhaltliche Steuerung des Integrationsprozesses und Struktursicherung37 – 42

cc)Prozedurale Steuerung, insbesondere Föderalisierung der deutschen Integrationsgewalt43 – 45

b)Art. 24 GG46 – 48

c)Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG49

III.Offene Staatlichkeit und Europäische Menschenrechtskonvention50 – 60

1.Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes51 – 55

2.Menschenrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes56 – 60

a)Ansätze einer Stärkung der Stellung der EMRK in der deutschen Rechtsordnung57

b)Der Grundsatz menschenrechtskonformer Auslegung58 – 60

IV.Entwicklungsperspektiven61 – 63

Bibliographie

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 14 Offene Staatlichkeit: Deutschland › I. Die Grundentscheidung für die offene Staatlichkeit

I. Die Grundentscheidung für die offene Staatlichkeit

Vgl. Hinweise im Beitrag von Horst Dreier, § 1 Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Deutschland, im ersten Band.

Die Hinwendung Deutschlands zu einer Staats- und Verfassungsordnung, die durch das Friedensziel und eine beispiellose Bereitschaft zur Integration in die internationale Staatengemeinschaft geprägt sein sollte, erfolgte nach einer historischen Zäsur, wie sie tiefer nicht sein konnte. Bereits im Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, der vom 10. bis 23. August 1948 tagte, wurden die Grundlagen für die anschließend vom Parlamentarischen Rat getroffene Grundentscheidung für eine „offene Staatlichkeit“ geschaffen. Der Parlamentarische Rat, der sich aus insgesamt 77 Repräsentanten der Länder der drei westlichen Besatzungszonen zusammensetzte, konnte freilich nur eine Verfassung für einen Teil Deutschlands, ein „Grundgesetz“ für die spätere Bundesrepublik Deutschland, beraten und am 8. Mai 1949 verabschieden.[1] Parallel zur Ausarbeitung des Bonner Grundgesetzes fand in der Sowjetischen Besatzungszone ein verfassunggebender Prozess statt,[2] der in die Verabschiedung der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik mündete.[3] Darin manifestierte sich über 40 Jahre die Spaltung Deutschlands in zwei Staaten, bis das Grundgesetz am 3. Oktober 1990 auch in den ostdeutschen Ländern in Kraft trat,[4] deren (Wieder-)Einführung nach dem Sturz des sozialistischen Regimes in der DDR noch von der Volkskammer beschlossen wurde.[5]

1. Die Idee der europäischen Einigung

In der historischen Rückschau erscheint es erstaunlich, wie stark die Idee der europäischen Einigung die Arbeiten zum Grundgesetz bestimmte. So wie die Verankerung der Menschenwürde und der Grundrechte an der Spitze des Verfassungstextes eine Antwort auf die Verbrechen des Nationalsozialismus war, so sollte die Integrationsbereitschaft des zu reorganisierenden deutschen Staates[6] den Kontrapunkt zu dem für den Zweiten Weltkrieg verantwortlichen nationalen Hegemonialstreben bilden und eine Rückkehr in die Gemeinschaft friedliebender Staaten ermöglichen.

Die Idee der Einigung der europäischen Staaten bzw. der Integration der internationalen Staatengemeinschaft insgesamt wurde freilich nicht erst nach dem Zweiten Weltkrieg geboren. Sieht man von ferneren Vorläufern in der politischen Ideengeschichte[7] ab, so waren es vor allem Pläne und Konzepte aus der Zwischenkriegszeit und aus der Zeit des Zweiten Weltkriegs, die die Vorstellungen der Mitglieder des Verfassungskonvents in Herrenchiemsee und des Parlamentarischen Rates beeinflussten. Unter den Initiativen, die zahlreiche maßgebliche Politiker in ihren Bann zogen, ragt die Gründung der Paneuropa-Union durch Richard Coudenhove-Kalergi im Jahr 1922 hervor. Mit ihr wird seitdem das Ziel einer – nach mehreren Integrationsstufen zu erreichenden – Schaffung von „Vereinigten Staaten von Europa“ verfolgt.[8] Unter den deutschen Autoren, die sich früh mit Fragen der Staatenintegration befassten, ist etwa Arnold Bergsträsser zu nennen, der im Jahre 1930 sein Buch „Sinn und Grenzen der Verständigung zwischen Nationen“ veröffentlichte. Hierin sah er ähnlich wie später Jean Monnet[9] und Luigi Einaudi[10] das wirtschaftliche Element als treibende Kraft für eine Integration Europas.[11] Während des Zweiten Weltkriegs wurden insbesondere von Exilregierungen sowie Kreisen des Widerstandes gegen den italienischen Faschismus und gegen das nationalsozialistische Regime Pläne für eine auf Staatenintegration aufbauende Nachkriegsordnung Europas entwickelt.[12] So entwarf die polnische Exilregierung unter General Sikorski Pläne für eine polnisch-tschechoslowakische Föderation, die auch anderen mittel- und osteuropäischen Staaten zum Beitritt offen stehen sollte.[13] Im Westen waren es insbesondere der Belgier Paul-Henri Spaak und ab 1943 auch der französische General de Gaulle, die aus dem Exil Pläne für eine regionale Föderation im Westen unterstützten. Auf französischer Seite trat Jean Monnet früh dafür ein, dass eine europäische Föderation vordringlich die Schwerindustrie als Schlüsselindustrie der Kriegswirtschaft unter die Leitung einer internationalen Behörde stellen müsse.[14] Im deutschen Widerstand bekannte sich auf Seite der Konservativen vor allem der 1945 in Plötzensee hingerichtete Karl Friedrich Goerdeler zu einem „Zusammenschluss der europäischen Völker“, „in dem weder Deutschland noch eine andere Macht Vorherrschaft beansprucht“.[15] Im Jahre 1943 verabschiedete die „Internationale Gruppe demokratischer Sozialisten in Stockholm“, der unter anderem Gunnar Myrdal, Willy Brandt und Bruno Kreisky angehörten, ein Friedensprogramm mit der Forderung nach einem „Neuen Völkerbund“ und einer „Regionalen Föderation“ in Europa, wobei sie eine Zusammenarbeit „zwischen der Sowjetunion und den angelsächsischen Demokratien“ für notwendig hielten.[16]

Nach dem Zweiten Weltkrieg erreichten die Bestrebungen eines föderalen Zusammenschlusses der europäischen Staaten eine große Dynamik.[17] Im Juni 1948 legte der französische Christdemokrat François de Menthon im Auftrag der Europäischen Parlamentarier-Union den Entwurf einer föderalen Verfassung der Vereinigten Staaten von Europa vor; im November 1948 verabschiedete die Union europäischer Föderalisten in Rom den „Vorentwurf einer europäischen Verfassung“.[18]

2. Die Beratungen im Verfassungskonvent und im Parlamentarischen Rat

Im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee und im Parlamentarischen Rat in Bonn waren es verschiedene Beweggründe, aus denen die Integrationsbereitschaft Deutschlands in der Präambel des Grundgesetzes zum Ausdruck gebracht und durch operationale Bestimmungen im Haupttext ergänzt werden sollte. Die Befürworter einte die Einsicht, dass ein dauerhafter Frieden in Europa nur durch eine Integration der europäischen Staaten zu erreichen wäre. Neben den überzeugten Europäern, zu denen etwa Konrad Adenauer, Carlo Schmid und Wilhelm Heile gehörten,[19] gab es auch Mitglieder, die für die Öffnung nach Europa votierten, da sie darin den einzigen Weg sahen, auf dem Deutschland wieder Wohlstand erlangen und als „voll souveräne[r] Staat in die europäische Völkergemeinschaft“[20] zurückkehren könnte.[21] Es gab in diesem Sinne durchaus auch eine politisch und wirtschaftlich interessengeleitete „Flucht nach Europa“.[22] Im Übrigen traten im Konvent von Herrenchiemsee und im Parlamentarischen Rat die auch die weitere Entwicklung prägenden unterschiedlichen Vorstellungen über die europäische Nachkriegsordnung zutage. Während nach einer Auffassung sich Europa als dritte Kraft zwischen der Sowjetunion und den Vereinigten Staaten etablieren sollte, betonte eine andere Strömung die atlantische Verbindung zu den USA. Die stärkere Westbindung verstärkte freilich den Gegensatz zur Sowjetunion, so dass die Gegner dieser Politik geltend machten, dass dadurch zugleich die dauerhafte Spaltung Deutschlands immer wahrscheinlicher werde. Konkrete Konzepte für eine Einigung Europas traten im Übrigen bei den Beratungen zum Grundgesetz nicht zutage. In jedem Falle reichten die Vorstellungen über die auf der Londoner Sechs-Mächte-Konferenz im Juni 1948 geforderten Grundsätze, nach denen Deutschland jedenfalls in wirtschaftlicher Hinsicht mit den anderen Staaten Westeuropas verbunden sein sollte,[23] hinaus. Die Debatten im Verfassungskonvent und im Parlamentarischen Rat widerlegen daher auch in dieser Hinsicht die These, dass die im Grundgesetz getroffene Entscheidung für eine offene Staatlichkeit letztlich von den westlichen Alliierten erzwungen worden sei.

Die Deutlichkeit, mit der im Ergebnis das Grundgesetz die Grundentscheidung für die offene Staatlichkeit zum Ausdruck brachte, war auch gemessen am Maßstab der Verfassungsentwicklung in den anderen europäischen Staaten ein Novum. Dies gilt weniger für Art. 25 GG, der die allgemeinen Regeln des Völkerrechts zu einem mit Übergesetzesrang ausgestatteten Bestandteil des Bundesrechts erklärt. Diese Bestimmung bringt zwar gegenüber der entsprechenden Bestimmung der Weimarer Verfassung[24] eine Aufwertung des Völkerrechts, bewegt sich jedoch noch in traditionellen Bahnen. Einen neuen Ansatz enthält indes Art. 24 GG, der erstmals die Möglichkeit einräumt, „Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen zu übertragen“.

Allerdings hatte bereits die französische Verfassung von 1946 in ihrer Präambel einen ersten Schritt hin zur Öffnung und zur Bereitschaft zum Verzicht auf Souveränitätsrechte auf der Basis der Gegenseitigkeit getan. In der Präambel[25] heißt es: „Sous réserve de réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l’organisation et à la défense de la Paix“. Eine ähnliche Regelung wurde bald darauf in die italienische Verfassung von 1947 aufgenommen.[26] Beide Verfassunggeber hatten dabei auch die Gründung der Vereinten Nationen und die Schaffung möglicher weiterer Systeme kollektiver Sicherheit im Blick.

Die Gewährleistung eines dauerhaften Friedens, gleichsam in Weiterentwicklung des Leitmotivs des Westfälischen Friedens,[27] war Ziel aller Integrationsbestrebungen. Dies galt in besonderem Maße auch für die Beratungen zum Grundgesetz, wo bereits der Entwurf des Unterausschusses I des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee einen Integrationsartikel (Art. D) vorsah, der dem späteren Art. 24 des Grundgesetzes sehr nahe kam.[28]

Art. D des ursprünglichen Entwurfs(August 1948):	Art. 24 des Grundgesetzes(endgültige Fassung vom 23. Mai 1949):
(1) Der Bund kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen.	(1) Der Bund kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen.
(2) Insbesondere kann er im Interesse der Aufrechterhaltung des Friedens sein Gebiet in ein System kollektiver Sicherheit einordnen und hierbei, unter der Voraussetzung der Gegenseitigkeit, in diejenigen Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen, durch die eine friedliche und dauerhafte Ordnung der europäischen Verhältnisse erreicht und sichergestellt werden kann.	(2) Der Bund kann sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen; er wird hierbei in die Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen, die eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt herbeiführen und sichern.
(3) Ein solches Gesetz bedarf in Bundesrat und Bundestag einer Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl.	(3) Zur Regelung zwischenstaatlicher Streitigkeiten wird der Bund Vereinbarungen über eine allgemeine, umfassende, obligatorische, internationale Schiedsgerichtsbarkeit beitreten.

Während Abs. 2 des Art. D (später Art. 24) mit der Möglichkeit einer reziproken Beschränkung von Hoheitsrechten die Vorbilder der französischen und der italienischen Verfassung aufgreift, geht Abs. 1 mit der Option einer Übertragung von Hoheitsrechten erheblich darüber hinaus und wird so zum nachdrücklichsten Bekenntnis zur „offenen Staatlichkeit“, wie die Integrationsbereitschaft später apostrophiert wurde. Mit der weitgehenden Öffnungsklausel sollte „nach den Dingen, die im Namen des deutschen Volkes geschehen sind“, eine „Vorleistung“ erbracht[29] werden, die, wie ein Redner formulierte, zugleich eine „sehr schöne Antwort“ sei „auf das, was die französische Republik in der Präambel ihrer neuen Verfassung sagt“.[30]

Wenngleich die Vorstellungen über die Gestalt des in der Präambel des Grundgesetzes angesprochenen „vereinten Europas“ eher diffus blieben,[31] wurden die bei Integrationsentscheidungen einzuhaltenden Verfahrensregeln eingehend diskutiert. Gegen Integrationsentscheidungen durch einfaches Gesetz wurde geltend gemacht, dass es dabei um eine besonders wichtige Frage gehe, so dass ein verfassungsänderndes Gesetz,[32] im Hinblick auf die betroffenen Länderinteressen jedenfalls aber eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundesrat[33] zu fordern sei. Dieser Forderung wurde entgegengehalten, dass damit der Integrationsklausel die „Pointe“ genommen würde, da eine Integration durch Verfassungsänderung immer möglich sei.[34] Die Entscheidung über die Integrationsbereitschaft solle eindeutig im Grundgesetz selbst getroffen werden.[35] Aus denselben Erwägungen wurden letztlich auch die im ursprünglichen Entwurfstext vorgesehene Anforderung einer Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl in Bundestag und Bundesrat sowie das Erfordernis einer Zustimmung des Bundesrats verworfen.

3. Grundsätzliche verfassungsrechtsdogmatische Einordnung der Integrationsklausel des Art. 24 Abs. 1 GG

Die Integrationsklausel des Art. 24 Abs. 1 GG war bald, insbesondere nach den ersten Schritten der europäischen Einigung, Gegenstand verfassungsrechtsdogmatischer Erörterungen und Einordnungen. Rasch setzte sich die Einsicht durch, dass die „Übertragung“ von Hoheitsrechten nicht so verstanden werden kann, dass der zwischenstaatlichen Einrichtung jeweils ein Ausschnitt aus der nationalen Hoheitsgewalt der Mitgliedstaaten übertragen wird, sondern dass durch die „Übertragung“ auf der Grundlage eines völkerrechtlichen Vertrags eine einheitliche Hoheitsgewalt neuer Qualität geschaffen wird, für die die Vertragsstaaten ihre innerstaatliche Kompetenzsphäre, ihren „Souveränitätspanzer“[36], öffnen.[37] In diesem Sinne wird die Befugnis der zwischenstaatlichen Einrichtung, durch Rechtsakte die staatlichen Organe und die Bürger unmittelbar zu verpflichten, der sog. „Durchgriffseffekt“, als entscheidendes Merkmal für die Anwendung des Art. 24 Abs. 1 GG angesehen.[38]

Die Öffnung der innerstaatlichen Kompetenzsphäre, die Permeabilität des Staates, hat Klaus Vogel prägend als „offene Staatlichkeit“ charakterisiert.[39] Bezogen auf die dadurch eröffnete Möglichkeit der Einordnung Deutschlands in eine supranationale Gemeinschaft, deren Recht Vorrang gegenüber dem nationalen Recht beansprucht, sprach Hans Peter Ipsen von Art. 24 Abs. 1 GG als „Integrationshebel“.[40] Das spanische Verfassungsgericht sollte später im Hinblick auf die vergleichbare Bestimmung des Art. 93 der spanischen Verfassung von 1978 von einem „Scharnier“ (bisagra) sprechen.[41] Bewusst war den meisten Autoren von Anfang an, dass mit jeder Übertragung von Hoheitsrechten eine materielle Verfassungsänderung einhergeht.[42] Art. 24 Abs. 1 GG wird in diesem Sinne nicht nur eine auch die Kompetenzsphäre der Länder einbeziehende Integrationskompetenz des Bundes entnommen, sondern auch eine Sonderregelung im Verhältnis zu Art. 79 GG, der für eine Grundgesetzänderung eine Zwei-Drittel-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat vorsieht. Indem Art. 24 Abs. 1 GG regelt, dass nur ein einfaches Bundesgesetz erforderlich ist, trifft er hingegen keine Bestimmung darüber, ob im konkreten Fall die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist oder ob es sich um ein Einspruchsgesetz handelt. Diese Frage richtet sich, soweit es nicht um die Hoheitsübertragung als solche geht, nach Art. 59 Abs. 2 GG, also danach, ob sich der Integrationsvertrag auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht, die eine Zustimmungspflicht auslösen oder nicht. Die bloße Tatsache, dass ein Integrationsvertrag Hoheitsrechte der Länder berührt, hat eine Zustimmungsbedürftigkeit nicht zur Folge.[43]

Daraus, dass Art. 24 Abs. 1 GG dem Bund die Möglichkeit eröffnet, Hoheitsrechte zu übertragen, folgt nicht die Verpflichtung, dies bei jeder Gelegenheit zu tun. Allerdings hat man unter Berücksichtigung des Zusammenhangs mit den Vorschriften der Art. 24 bis 26 GG den „Willen“ des Grundgesetzes zu erkennen gemeint, „den Bund und seine Organe zu einer aktiven Politik und Gesetzgebung in der Richtung auf solch eine ‚offene‘ Staatlichkeit zu verpflichten“.[44] Demgegenüber wurde zu Recht zur Zurückhaltung gemahnt.[45] Jedenfalls kann aus der Ermächtigung des Art. 24 Abs. 1 GG nicht eine Staatszielbestimmung abgeleitet werden, die einen rechtlichen Maßstab für Integrationsentscheidungen liefert. Hingegen sind der Präambel des Grundgesetzes das Friedensziel sowie das Ziel eines vereinten Europas zu entnehmen. Zutreffend ist, dass die Vorschriften der Art. 24 bis 26 GG eine effektive Verfolgung dieser Ziele ermöglichen sollen.[46]

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 14 Offene Staatlichkeit: Deutschland › II. Offene Staatlichkeit und europäische Integration

II. Offene Staatlichkeit und europäische Integration

1. Die offene Staatlichkeit in der Bewährung

Mit den Öffnungsklauseln des Grundgesetzes waren verfassungsrechtlich die Voraussetzungen geschaffen, die Bundesrepublik in eine intensive internationale Zusammenarbeit bis hin zur Integration in supranationale Gemeinschaften zu führen. Das Grundgesetz musste nun mit Leben erfüllt werden. Mit der fortschreitenden europäischen Integration, deren Einwirkung auf das nationale Recht immer tiefere Spuren hinterließ, wurden zunehmend die Grenzen der Integrationsfreundlichkeit des Grundgesetzes ausgelotet, bis schließlich im Wege einer Grundgesetzänderung ausdrückliche Integrationsdirektiven verankert wurden.

a) Europapolitische Weichenstellungen

Die Europapolitik war seit der 1. Legislaturperiode ein zentrales Element der politischen Debatte. Die Bundesrepublik hatte zwar an der Gründung des Europarats, dessen Satzung bereits am 5. Mai 1949 unterzeichnet wurde, noch nicht mitwirken können,[47] doch war sie an Verhandlungen über die Gründung einer Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) auf der Grundlage des Schuman-Plans[48] von Anfang an maßgeblich beteiligt.[49] Dabei traten innerhalb der politischen Kräfte der Bundesrepublik die unterschiedlichen europapolitischen Vorstellungen zu Tage. Während die CDU, insbesondere in der Person von Konrad Adenauer, der Westintegration der Bundesrepublik Vorrang einräumte, vertrat die SPD mit ihrem Vorsitzenden Kurt Schumacher das Ziel, Europa auf breiter Basis als dritte Kraft zwischen den USA und der Sowjetunion zu etablieren und so die Wiedervereinigung Deutschlands zu erreichen. In der EGKS erblickten sie eine rein westeuropäische Lösung, die die Spaltung Deutschlands vertiefen würde.[50] Carlo Schmid, der den Schuman-Plan zunächst begrüßt hatte, bemängelte, dass das Vereinigte Königreich, dessen Regierung seinerzeit von der Labour-Partei gestellt wurde, und die skandinavischen Staaten der Gemeinschaft nicht angehören würden.[51]

Das Vertragsgesetz über die Mitwirkung der Bundesrepublik an der EGKS, das noch vor Unterzeichnung des Vertrags mit den drei Westmächten über die Aufhebung des Besatzungsregimes (Deutschlandvertrag)[52] im Bundestag beraten wurde, konnte im Ergebnis auch gegen die Stimmen der SPD beschlossen werden,[53] da Art. 24 Abs. 1 GG lediglich ein einfaches Gesetz fordert, mithin eine verfassungsändernde Mehrheit nicht erforderlich war. Mit Beginn des Funktionierens der EGKS beendete die im Jahre 1949 von den Westalliierten und den Beneluxstaaten errichtete Internationale Ruhrbehörde, deren Errichtung im Parlamentarischen Rat gerade bei den „Europäern“ aller Parteien auf heftige Kritik gestoßen war,[54] ihre Arbeit.[55]

Die parteipolitischen Auseinandersetzungen über die Europapolitik hielten an, so etwa auch bei der Debatte über die (letztlich gescheiterte) Europäische Verteidigungsgemeinschaft. Ein breiterer Konsens konnte erst bei der Entscheidung über die Römischen Verträge erreicht werden: Für den Vertrag über die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und den Vertrag über die Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG),[56] die am 25. März 1957 unterzeichnet wurden, stimmte schließlich auch die Mehrheit der SPD-Abgeordneten. Vorbehalte hatte es zunächst ebenso in der CDU gegeben, so namentlich bei Ludwig Erhard, der eine Beeinträchtigung der Marktwirtschaft und des Freihandels (im Verhältnis zu Drittstaaten) durch Dirigismus und Abschottung der Gemeinschaft befürchtete.[57] Der Einfluss Jean Monnets, der mit seinem „Aktionskomitee für die Vereinigten Staaten von Europa“ einen informellen, parteiübergreifendenden Diskussionskreis maßgeblicher europäischer Politiker über Ziele und Wege der europäischen Integration etabliert hatte,[58] spielte für die Erlangung dieses weit reichenden Konsenses eine wichtige Rolle.[59]

b) Das Verhältnis zwischen deutschem Verfassungsrecht und europäischem Gemeinschaftsrecht

War die Frage nach einem möglichen Spannungsverhältnis zwischen den in der Verfassung verankerten Zielen einer europäischen Integration einerseits und der deutschen Wiedervereinigung andererseits sowie nach den daraus gegebenenfalls zu ziehenden Konsequenzen in erster Linie politisch zu beantworten, so war das bald zu Tage tretende Problem eines möglichen Konflikts zwischen dem Europäischen Gemeinschaftsrecht und tragenden Bestimmungen des deutschen Verfassungsrechts Gegenstand gerichtlicher, insbesondere verfassungsgerichtlicher Entscheidungen sowie rechtswissenschaftlicher Auseinandersetzungen. Drei Konfliktlinien des Gemeinschaftsrechts standen im Vordergrund: erstens ein möglicher Konflikt mit dem Rechtsstaatsprinzip, insbesondere den Grundrechten (aa), zweitens ein Konflikt mit dem Demokratieprinzip (bb) und drittens ein Konflikt mit dem Bundesstaatsprinzip (cc).

aa) Grundrechte

In seinem Urteil Costa/ENEL vom 15. Juli 1964 hatte der EuGH festgestellt, dass der Vorrang des Gemeinschaftsrechts vorbehaltlos gilt, so dass dem supranationalen Recht „keine wie immer gearteten innerstaatlichen Rechtsvorschriften vorgehen können“.[60] Darin lag zugleich eine Aufforderung an die nationalen Verfassungsgerichte, sich einer Kontrolle des sekundären Gemeinschaftsrechts am Maßstab des nationalen Verfassungsrechts, insbesondere der Grundrechte, zu enthalten. Dies stieß insbesondere in Italien und Deutschland auf Sensibilitäten, da die nach dem Krieg angenommenen Verfassungen beider Länder den Grundrechten und ihrem einfachgerichtlichen und verfassungsgerichtlichen Schutz besonderen Stellenwert einräumen. Nachdem zunächst die Corte costituzionale in ihrer Frontini-Entscheidung vom 27. Dezember 1973 einen äußersten Vorbehalt zugunsten des Schutzes der fundamentalen Verfassungsprinzipien sowie der Grundrechte formuliert hatte,[61] behielt sich das Bundesverfassungsgericht in seinem sog. Solange I-Beschluss vom 29. Mai 1974 eine weiter gehende Kontrolle des innerstaatlich anwendbaren Gemeinschaftsrechts hinsichtlich seiner Vereinbarkeit mit den im Grundgesetz verankerten Grundrechten vor. Zwar hatte das Gericht in einer Entscheidung aus dem Jahre 1967 das Europäische Gemeinschaftsrecht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des EuGH als eine „autonome Rechtsquelle“ anerkannt und daher Verfassungsbeschwerden gegen Akte der Gemeinschaft für unzulässig erklärt,[62] doch betonte es nunmehr, dass Art. 24 Abs. 1 GG nicht den Weg eröffne, „die Grundstruktur der Verfassung, auf der ihre Identität beruht, ohne Verfassungsänderung, nämlich durch die Gesetzgebung der zwischenstaatlichen Einrichtung zu ändern“.[63] Ein „unaufgebbares, zur Verfassungsstruktur des Grundgesetzes gehörendes Essentiale“ sei der Grundrechtsteil des Grundgesetzes.[64] Solange sowohl ein unmittelbar demokratisch legitimiertes Parlament fehle, dem gegenüber die rechtsetzenden Gemeinschaftsorgane verantwortlich seien, als auch ein Grundrechtskatalog, der die Gewissheit gebe, dass ein dem Grundgesetz vergleichbarer Grundrechtsstandard gewährleistet ist, werde es seine Kontrolle ausüben, wobei es nicht über die Gültigkeit der Rechtsakte der Gemeinschaft, sondern nur über die innerstaatliche Anwendbarkeit entscheide. Drei der acht Richter des Zweiten Senats formulierten gegen diese Entscheidung ein Sondervotum, in dem sie zum einen die Unvereinbarkeit einer solchen Kontrolle mit Art. 24 Abs. 1 GG ins Feld führten, zum anderen auf die im Grundsatz auch von der Senatsmehrheit anerkannte grundrechtsfreundliche Rechtsprechung des EuGH näher eingingen. Nicht zuletzt im Hinblick auf den sich abzeichnenden Widerstand in den Mitgliedstaaten hatte der EuGH gerade in dieser Zeit die Grundlagen für eine dynamische Grundrechtsrechtsprechung gelegt, indem er Grundrechtsverbürgungen des Gemeinschaftsrechts aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten sowie den Garantien der seit 1974 von allen Mitgliedstaaten ratifizierten EMRK herleitete.[65]

Die Linie des Solange I-Beschlusses war nicht zu halten, wollte das Gericht nicht die Wirksamkeit der Gemeinschaftsrechtsordnung in den Mitgliedstaaten generell in Frage stellen. Die teilweise heftige Kritik der Entscheidung in der wissenschaftlichen Literatur[66] sowie die weitere Entwicklung blieb auf die deutschen Verfassungsrichter nicht ohne Eindruck. Bereits in seinem so genannten „Vielleicht-Beschluss“ vom 25. Juli 1979 betonte das Gericht die Notwendigkeit „einer möglichst einheitlichen Auslegung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch alle Gerichte im Geltungsbereich des EWG-Vertrages“ im Interesse „der Rechtssicherheit und der Rechtsanwendungsgleichheit“ und ließ es offen, „ob und gegebenenfalls inwieweit – etwa angesichts mittlerweile eingetretener politischer und rechtlicher Entwicklungen im europäischen Bereich – für künftige Vorlagen von Normen des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts“ der Kontrollanspruch aufrechterhalten werde.[67] Der entscheidende Schritt zu einer weitgehenden Rücknahme des Kontrollanspruchs wurde mit dem so genannten Solange II-Beschluss vom 22. Oktober 1986 vollzogen, in dem der Zweite Senat des Gerichts ausführlich darlegte, dass die Entwicklung des Gemeinschaftsrechts, insbesondere die von ihm im Einzelnen nachgezeichnete Rechtsprechung des EuGH, mittlerweile einen dem deutschen Recht vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleiste. Wörtlich heißt es:[68] „Solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Gemeinschaften, einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im wesentlichen gleichzuachten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt, wird das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht, das als Rechtsgrundlage für ein Verhalten deutscher Gerichte und Behörden im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland in Anspruch genommen wird, nicht mehr ausüben und dieses Recht mithin nicht mehr am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes überprüfen“. Damit hatte das Bundesverfassungsgericht einen auch für die Europäische Gemeinschaft akzeptablen modus vivendi gefunden, ohne den nationalen Verfassungsvorbehalt vollständig aufzugeben.

Eine Rückkehr zu einer aktiveren Kontrolle des Gemeinschaftsrechts schien sich mit dem Maastricht-Urteil vom 12. Oktober 1993 anzudeuten. Der Zweite Senat sprach selbstbewusst von einem „Kooperationsverhältnis“ zwischen dem Bundesverfassungsgericht und dem EuGH[69] und betonte besonders die Abhängigkeit der Geltung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts in Deutschland von dem im Zustimmungsgesetz enthaltenen Rechtsanwendungsbefehl.[70] Nicht mehr vom Zustimmungsgesetz gedeckte Änderungen des „Integrationsprogramms“ und daraus hervorgehende „ausbrechende“ Rechtsakte seien im deutschen Hoheitsbereich nicht verbindlich, was der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht unterliege.[71] Deutschland bleibe einer der „Herren der Verträge“.

Mit der Doktrin der „ausbrechenden Rechtsakte“ wird implizit die Letztentscheidungsbefugnis des EuGH für die Auslegung des Primärrechts bestritten. Mit dessen übergreifendem Rechtsprechungsauftrag (Art. 220, 230 EG) ist das nicht in Übereinstimmung zu bringen.[72] Offensichtlich wollte das Bundesverfassungsgericht einen „Warnschuss“ gegen allfälliges ultra vires-Handeln des EuGH selbst abgeben, dessen dynamische Rechtsfortbildung auch in anderen Mitgliedstaaten auf Vorbehalte stößt.[73] Die paradoxe Frage des „Quis custodiet custodes?“, d.h. in der Konsequenz, welches der beiden Rechtsprechungsorgane tatsächlich ultra vires handeln würde, wäre im Übrigen selbst im Falle einer ausnahmsweise zulässigen Kontrolle nicht aufzulösen, da das Vorliegen der Ausnahme streitig bliebe. In seinem „Bananenmarkt“-Beschluss vom 7. Juni 2000 stellte der Zweite Senat klar, dass das Maastricht-Urteil an der „Solange II-Rechtsprechung“ nichts geändert habe und daher Verfassungsbeschwerden und Richtervorlagen wegen einer möglichen Verletzung von Grundrechten durch sekundäres Gemeinschaftsrecht nur zulässig seien, wenn im Einzelnen dargelegt werde, „dass der jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet“, d.h. „die europäische Rechtsentwicklung einschließlich der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nach Ergehen der Solange II-Entscheidung [...] unter den erforderlichen Grundrechtsstandard abgesunken“ sei.[74]

bb) Demokratieprinzip

Grenzen der Integrationsbereitschaft der Bundesrepublik Deutschland leitete das Bundesverfassungsgericht auch aus dem Demokratiegebot des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) her. In seiner Solange I-Entscheidung führte es als zusätzliches Argument für seine Zuständigkeit für eine Kontrolle des sekundären Gemeinschaftsrechts an, dass die Gemeinschaft noch „eines unmittelbar demokratisch legitimierten, aus allgemeinen Wahlen hervorgegangenen Parlaments, das Gesetzgebungsbefugnisse besitzt und dem die zur Gesetzgebung zuständigen Gemeinschaftsorgane politisch voll verantwortlich sind“, entbehre.[75] Dieser Sachverhalt wurde später in der Solange II-Entscheidung freilich nicht als unüberwindliche Hürde für die Rücknahme der Gerichtsbarkeit über das abgeleitete Gemeinschaftsrecht angesehen, zumal die Integration weiter vorangeschritten sei.[76]

In seinem Maastricht-Urteil stellte das Gericht im Hinblick auf Art. 79 Abs. 3 GG, der eine Änderung der Grundsätze der Art. 1 und 20 ausschließt, fest, dass „der Ausdehnung der Aufgaben und Befugnisse der Europäischen Gemeinschaften vom demokratischen Prinzip her Grenzen gesetzt“ seien, da demokratische Legitimation maßgeblich „durch die Rückkopplung des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten“ erfolge.[77] Die Vermittlung demokratischer Legitimation durch das Europäische Parlament trete bislang nur „stützend“ hinzu; sie müsse „schritthaltend mit der Integration ausgebaut werden“.[78] Adressat dieser Direktive, die bereits unter Berücksichtigung auch des neuen Art. 23 GG[79] begründet wurde, sind naturgemäß die deutschen Verfassungsorgane, soweit sie auf die Entscheidungen über weitere Integrationsschritte Einfluss nehmen können.

Der Grundgedanke der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich somit in der einfachen Korrelation zusammenfassen, dass der Umfang der Zuständigkeiten der Europäischen Union das notwendige Maß demokratischer Legitimation der Gemeinschaftsorgane bestimmt.[80] Welche äußersten Grenzen damit der deutschen „Integrationsgewalt“[81] bei den Vertragsverhandlungen gezogen sind, ist freilich eine nicht leicht zu beantwortende Frage. Sie ist auf der Grundlage einer Gesamtwürdigung des jeweiligen Integrationsschritts zu beantworten, wobei den zuständigen Verfassungsorganen eine Einschätzungsprärogative zukommt.[82]

cc) Bundesstaatsprinzip

Da der Bund auch Hoheitsrechte übertragen darf, die innerstaatlich Kompetenzen der Länder betreffen, zieht die insofern „länderblinde“ Kompetenzerweiterung der Europäischen Gemeinschaft/Union in der Regel auch Kompetenzeinbußen der Länder nach sich. Die Länder haben sich daher früh über eine Einengung ihrer Gesetzgebungsbefugnisse beklagt, die wegen der Ausschöpfung der konkurrierenden Zuständigkeiten durch den Bundesgesetzgeber ohnehin begrenzt sind.[83] Wenn weitergehend ein drohender Verlust ihrer Eigenstaatlichkeit geltend gemacht wird, so wird damit auf einen möglichen Konflikt mit Art. 79 Abs. 3 GG abgehoben, der die Gliederung des Bundes in Länder und – in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG – das Bundesstaatsprinzip für nicht abänderbar erklärt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss den Ländern ein „Kern eigener Aufgaben als ‚Hausgut‘ unentziehbar“ verbleiben,[84] wobei das Gericht in einer Entscheidung aus dem Jahr 1992 offen ließ, ob dies nur im Verhältnis zum Bund oder auch bei Kompetenzübertragungen auf die Europäische Gemeinschaft gelten soll.[85] Diese Frage wurde bald darauf durch den in das Grundgesetz eingefügten neuen Art. 23 GG explizit im letzteren Sinne beantwortet.

Die Länder versuchten früh, zur Kompensation ihrer Kompetenzverluste stärker an der Willensbildung in Angelegenheiten der Europäischen Gemeinschaften beteiligt zu werden. Bereits das Zustimmungsgesetz zu den Römischen Verträgen von 1957[86] hatte die Verpflichtung der Bundesregierung statuiert, nicht nur den Bundestag, sondern auch den Bundesrat (und auf diesem Wege die Landesregierungen) über die Entwicklungen im Rat der Wirtschaftsgemeinschaft und im Rat der Atomgemeinschaft laufend zu unterrichten. Gesteigerte Beteiligungsrechte des Bundesrates sah das Zustimmungsgesetz zur Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 (EEA) vor,[87] mit der die Weichen für die Weiterentwicklung der Gemeinschaften und der Europäischen Politischen Zusammenarbeit zu einer Europäischen Union gestellt wurden. Da auch dieses Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedurfte, konnten die Länder ihre Forderungen im Wesentlichen durchsetzen. In dem Gesetz wurde nunmehr auch die Verpflichtung der Bundesregierung festgelegt, Stellungnahmen des Bundesrates zu Vorhaben der Europäischen Gemeinschaften, welche die Interessen der Länder berühren, bei den Verhandlungen zu berücksichtigen und, soweit es um Stellungnahmen geht, die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betreffen, davon nur „aus unabweisbaren außen- und integrationspolitischen Gründen“ abzuweichen.[88] Da das Zustimmungsgesetz zur EEA Rechtsbeziehungen zwischen Verfassungsorganen regelte, konnte es ohne Grundgesetzänderung nur dann als verfassungsmäßig qualifiziert werden, wenn man in ihm eine zutreffende Konkretisierung der Pflichten erblickte, die sich aus den verfassungsrechtlichen Prinzipien der Bundestreue oder der Organtreue ergeben.[89] Auch hinsichtlich der Beteiligungsrechte der Länder durch den Bundesrat brachte der 1992 in das Grundgesetz eingefügte neue Art. 23 GG bald eine explizite Regelung.

c) Fortentwicklung des Europaverfassungsrechts

Angesichts der fortschreitenden Integration der Europäischen Gemeinschaften hatte es seit den 1970er Jahren Überlegungen zu einer Reform der auf die europäische Integration bezogenen Bestimmungen des Grundgesetzes gegeben. Die im Jahr 1973 vom Bundestag eingesetzte Enquête-Kommission Verfassungsreform befasste sich auch näher mit den Art. 24, 25, 32 und 59 des Grundgesetzes.[90] Eine der im Bericht aus dem Jahr 1976 formulierten Empfehlungen ging dahin, die Übertragung von Hoheitsrechten der Länder künftig nur auf der Grundlage eines von der Zustimmung des Bundesrates abhängigen Vertragsgesetzes zu erlauben.[91] Ein entsprechender Vorschlag war bereits im Parlamentarischen Rat diskutiert worden.

Den entscheidenden Anlass für die Einfügung spezifischen Europaverfassungsrechts in das Grundgesetz lieferte der Maastrichter Unionsvertrag. In der im Januar 1992 konstituierten Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat kam man, nicht zuletzt auf der Basis einer Sachverständigenanhörung,[92] zu dem Schluss, dass mit dem Unionsvertrag ein „neues Stadium“ der europäischen Integration erreicht werde.[93] Bei der Expertenanhörung im Mai 1992 hatte die Mehrzahl der Sachverständigen vertreten, dass die mit dem Unionsvertrag erreichte Integrationsstufe nicht mehr durch das geltende Verfassungsrecht gedeckt sei. Art. 24 Abs. 1 GG gehe von der Übertragung einzelner Hoheitsrechte aus und nicht von einem Zusammenschluss, der weite Bereiche der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland bestimme. Entgegen dieser engen Interpretation des Art. 24 Abs. 1 GG hat man in anderen europäischen Ländern vergleichbare, nach dem deutschen Vorbild formulierte Integrationsklauseln weiter ausgelegt und sieht keine Schwierigkeit, auf ihrer Grundlage auch den Europäischen Verfassungsvertrag zu ratifizieren.[94]

Mit ihrem Vorschlag für eine besondere Regelung der europäischen Integration wollte die Gemeinsame Verfassungskommission freilich nicht nur weitere Integrationsschritte ermöglichen, sondern auch gewährleisten, dass die Sicherung bestimmter vom Grundgesetz besonders geschützter Strukturprinzipien von der Bundesrepublik Deutschland zur Voraussetzung weiterer Integrationsschritte gemacht wird. Der neue „Europa-Artikel“ sollte dabei symbolträchtig die Stelle der früheren nationalen Integrationsklausel, der Bestimmung über das Inkrafttreten des Grundgesetzes in „anderen Teilen Deutschlands“, einnehmen. Der alte Art. 23 GG war mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik,[95] d.h. mit der am 3. Oktober 1990 wirksam gewordenen Wiedervereinigung, gegenstandslos geworden.

Die Vorschläge der Gemeinsamen Verfassungskommission, die auch eine Reihe weiterer Bestimmungen des Grundgesetzes betrafen, wurden durch das 38. Änderungsgesetz zum Grundgesetz am 21. Dezember 1992[96] umgesetzt. Die weiteren durch dieses Gesetz eingefügten Grundgesetzbestimmungen betreffen u.a. die Einrichtung eines Europa-Ausschusses im Bundestag (Art. 45 a GG) und einer Europakammer im Bundesrat (Art. 52 Abs. 3a GG) sowie die Regelung des Kommunalwahlrechts von Unionsbürgern (Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG).

Der vorerst letzte Schritt eines Ausbaus des Integrationsverfassungsrechts erfolgte im Jahr 2000[97] mit der Regelung von Ausnahmen des Verbotes der Auslieferung Deutscher an das Ausland im Interesse der Mitwirkung Deutschlands an einer internationalen Strafgerichtsbarkeit sowie an einer integrierten justiziellen Zusammenarbeit im Rahmen der Europäischen Union (Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG).

2. Die Integrationsklauseln im Einzelnen

Art. 23 GG n.F. ist seit der Grundgesetzänderung von 1992 die entscheidende Grundlage für die Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland an der Fortentwicklung der EU. Wie seinerzeit bei Art. 24 Abs. 1 GG, der späteren Verfassungen als Vorbild diente, handelt es sich um einen in rechtsvergleichender Perspektive ungewöhnlichen Integrationsartikel, der an Regelungsdichte nur – allerdings erheblich – von der österreichischen Verfassung übertroffen wird.[98]

a) Art. 23 GG

Anders als Art. 24 Abs. 1 GG weist Art. 23 GG eine mehrschichtige Normenstruktur auf. Er statuiert erstens eine inhaltlich qualifizierte, d.h. mit konkreten materiellen Vorgaben verbundene Staatszielbestimmung[99] (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG), er erteilt zweitens eine Integrationsermächtigung (Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG), und er stellt drittens eine Reihe prozeduraler Anforderungen auf, die einerseits einen breiteren innerstaatlichen Konsens bei weiteren Integrationsschritten sichern (Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG), andererseits den innerstaatlichen Willensbildungsprozess in europäischen Angelegenheiten generell auf eine breitere Basis stellen sollen, indem der Bundestag (Art. 23 Abs. 2 und 23 Abs. 3 GG) und für die Länder in abgestufter Weise der Bundesrat stärker einbezogen werden (Art. 23 Abs. 2 und 23 Abs. 4 bis 7 GG). Der im Zusammenhang mit dem Zustimmungsgesetz zum Maastrichter Vertrag eingefügte Europa-Artikel wirkt somit nicht nur integrationsöffnend, sondern auch stark integrationssteuernd.[100]

aa) Erweiterung der Integrationsperspektive

Mit der Aussage, die Bundesrepublik Deutschland wirke zur „Verwirklichung eines vereinten Europas [...] bei der Entwicklung der Europäischen Union“ mit, benennt Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG zwei Staatsziele: erstens in Bekräftigung der Präambel das übergreifende Ziel eines „vereinten Europa“ und zweitens als dafür konkret und vorrangig anzustrebendes Ziel die Entwicklung der Europäischen Union.[101] Die nachfolgenden inhaltlichen Vorgaben beziehen sich demgemäß auf die EU. Mit ihrem Namen verbindet sich trotz der prozesshaften Konnotation des Begriffs „Union“[102] ein Integrationsziel, welches zwar über den Integrationsstand des Maastrichter Vertrages hinausreicht, jedoch nicht die Schaffung eines Bundesstaats einschließt. Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Sinne einschränkend von der Europäischen Union als einem „Staatenverbund“ gesprochen.[103] In Übereinstimmung mit der Entstehungsgeschichte wird bis heute ganz überwiegend angenommen, dass Art. 23 GG nicht zur Aufgabe der völkerrechtlichen Souveränität der Bundesrepublik Deutschland durch Eingliederung in einen europäischen Bundesstaat ermächtigt. Dieser Punkt wäre spätestens dann erreicht, wenn die Europäische Union für sich die Verfassungsautonomie und damit die „Kompetenz-Kompetenz“ reklamierte. Der am 29. Oktober 2004 von den Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union unterzeichnete Verfassungsvertrag[104] überschreitet diese Grenze nicht, auch wenn im Hinblick auf diesen Vertrag mit guten Gründen von der Entstehung einer „Republik“ gesprochen wurde.[105] Zwar führt vor allem die Reduzierung der Anwendungsfälle des Einstimmigkeitsprinzips im Rat zu einer Stärkung der Union. Doch beruht die Kompetenzverteilung zwischen nationaler und unionaler Ebene weiterhin auf dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung.[106]

Die Aussage, dass Art. 23 GG nicht zur Eingliederung der Bundesrepublik Deutschland in einen europäischen Bundesstaat ermächtigt, bedeutet nicht, dass ein solches Ziel nicht durch Verfassungsänderung zu erreichen wäre. Allerdings ist in der deutschen Staatsrechtslehre streitig, ob in diesem Falle die Verfassungsänderungsschranke des Art. 79 Abs. 3 GG, der auf die Grundsätze des Art. 20 GG verweist, greifen würde. Soweit man in Art. 20 Abs. 1 GG („Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“) oder in Art. 20 Abs. 2 GG (Prinzip der Volkssouveränität) eine Garantie der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland im völkerrechtlichen Sinne erblickt, wäre in der Tat für die Dauer der Geltung des Grundgesetzes ein solcher Schritt ausgeschlossen. Nach zutreffender Ansicht ist indes ein Fortbestand der Bundesrepublik Deutschland mit ihren zwei staatlichen Ebenen auch in einem europäischen Bundesstaat denkbar. Jedenfalls im staatsrechtlichen Sinne bliebe die Bundesrepublik auch als zweite Ebene in einem dreigliedrigen Staatsgebilde Staat, solange ihr in der bundesstaatlichen Ordnung substanzielle Kompetenzen im Bereich der Legislative, der Exekutive und der Judikative verblieben. Vergleichbar wird den deutschen Ländern Staatsqualität im staatsrechtlichen Sinne zugeschrieben.[107]

bb) Inhaltliche Steuerung des Integrationsprozesses und Struktursicherung

Während Art. 23 Abs. 1 GG einerseits den Weg zur Mitwirkung an einer politischen Integration Europas öffnet, schränkt er andererseits die Integrationsmöglichkeiten durch inhaltliche Vorgaben für die Gestaltung der Europäischen Union ein.

Die in Art. 23 Abs. 1 GG statuierten inhaltlichen Direktiven für eine Beteiligung der Bundesrepublik an weiteren Integrationsschritten sind freilich keine unbekannten Beschränkungen, sondern positivieren im Wesentlichen die durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie das verfassungsrechtliche Schrifttum herausgearbeiteten verfassungsimmanenten Begrenzungen. Die Verpflichtung der deutschen Staatsorgane, nur an einer Entwicklung der Europäischen Union mitzuwirken, die „einen diesem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet“, knüpft erkennbar an die Solange I-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts[108] an.

Zum verfassungsrechtlichen Essentiale des Grundgesetzes zählen auch die in Art. 20 verankerten Prinzipien. An sie anknüpfend fordert Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG die Weiterentwicklung einer Union, die „demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen“ verpflichtet ist. Die Verpflichtung auf demokratische Grundsätze ist insbesondere im Lichte des Monitums des Bundesverfassungsgerichts zu interpretieren, die Vermittlung demokratischer Legitimation durch das Europäische Parlament müsse „schritthaltend mit der Integration ausgebaut werden“ und dem Deutschen Bundestag müssten angesichts der Tatsache, dass der EU über die nationalen Parlamente demokratische Legitimation vermittelt werde, „Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben“.[109] Zum Kern der rechtsstaatlichen Prinzipien zählen neben den Freiheitsrechten das Recht auf effektiven Rechtsschutz sowie die Gewaltenteilung, die Rechtsbindung der Verwaltung und die Rechtssicherheit.[110] Bei den „sozialen Grundsätzen“ stehen die soziale Sicherheit und die Förderung der Chancengleichheit im Vordergrund.[111]

Einigkeit herrscht dabei, dass die genannten Grundsätze nicht eine strukturelle Kongruenz oder Homogenität fordern,[112] sondern dass es nur darum gehen kann, funktional vergleichbare Ziele und Strukturen auf der Unionsebene sicherzustellen.[113] Insbesondere kann die Verpflichtung auf föderative Grundsätze nicht bedeuten, das deutsche Bundesstaatsmodell auf die EU zu übertragen. Es geht vielmehr darum, die Vielfalt in der Einheit, die vertikale Gliederung und damit Gewaltenteilung als Bauprinzip der Union zu wahren und weiterzuentwickeln. Betrachtet man die bisherige Entwicklung des primären Gemeinschaftsrechts, insbesondere die vom EuGH herausgearbeiteten allgemeinen Rechtsgrundsätze und Prinzipienbestimmungen wie Art. 6 Abs. 1 EU, so findet man nicht nur eine funktionale Vergleichbarkeit, sondern sogar eine weitgehende Kongruenz der maßgeblichen Prinzipien des deutschen Rechts einerseits und des Gemeinschaftsrechts andererseits.[114] An prominenter Stelle sind die mittlerweile zum europäischen Gemeingut zählenden Werte bzw. Verfassungsgrundsätze im Europäischen Verfassungsvertrag niedergelegt,[115] was das spanische Verfassungsgericht zu der Feststellung veranlasst hat, dass damit den von verschiedenen Verfassungsgerichten erklärten inhaltlichen Integrationsvorbehalten in vollem Umfang Rechnung getragen werde.[116]

Erstmals im Grundgesetz erwähnt findet sich der Grundsatz der Subsidiarität. Mit der in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG genannten Verpflichtung der Integrationsgewalt auf diesen Grundsatz wird zum einen eine Richtschnur für die Regelung der Kompetenzverteilung von der supranationalen bis zur kommunalen Ebene in den zu verhandelnden neuen Integrationsverträgen gegeben, zum anderen eine Direktive für die vertraglich vorzusehende Kompetenzausübung der Union[117] und damit zugleich der insbesondere auf Betreiben Deutschlands in das Primärrecht eingeführte Subsidiaritätsgrundsatz[118] als aus deutscher Sicht unverzichtbarer acquis festgeschrieben.[119]

Die so genannte „Struktursicherungsklausel“ des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG zielt in erster Linie darauf, eine Kompatibilität der grundlegenden Verfassungsprinzipien auf Unionsebene und auf der Ebene des deutschen Verfassungsrechts zu gewährleisten. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG erklärt darüber hinaus den durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungskern für integrationsfest. Hat die Struktursicherungsklausel des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG die positive Gestaltung der Verfassungsordnung der EU im Blick, so steht bei der Verfassungsbestandsklausel des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG die Abwehr von Verletzungen der nationalen Verfassungssubstanz im Vordergrund. Funktional dient dabei die durch Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG bewirkte indirekte Steuerung der Verfassungsentwicklung auf Unionsebene der Vermeidung von Konflikten, für die die absolute Grenze des Art. 79 Abs. 3 GG relevant werden könnte. Der Sache nach wird insoweit auch den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 24 Abs. 1 GG entwickelten Integrationsschranken Rechnung getragen.

cc) Prozedurale Steuerung, insbesondere Föderalisierung der deutschen Integrationsgewalt

Art. 23 GG soll ausweislich der Entstehungsgeschichte nicht zuletzt eine „Verschiebung der innerstaatlichen Gewichte zwischen Bund und Ländern“ verhindern, indem „die deutschen Mitwirkungs- und Wahrnehmungsrechte in Europa entsprechend der [...] Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern verteilt werden“.[120] Eine Stärkung der Position der Länder bedeutet es zunächst, dass die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU, anders als bei Art. 24 GG, nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG stets der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Bei Verträgen grundgesetzändernden Inhalts soll sogar das Verfahren der Verfassungsänderung gelten (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 i.Vm. Art. 79 Abs. 2 GG), so dass das Zustimmungsgesetz eine Zwei-Drittel-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat benötigt. Damit die Grundregel des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG (einfaches Zustimmungsgesetz) nicht leer läuft, ist Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG so zu verstehen, dass nicht jede Hoheitsübertragung, sondern nur solche von einigem Gewicht das Erfordernis verfassungsändernder Mehrheiten auslöst.[121] Freilich bleibt bei dieser Auslegung eine Zone der Unsicherheit, die im Falle eines fehlenden Konsenses der tragenden politischen Kräfte zusätzliches Konfliktpotential birgt.

Abgesehen von der Beteiligung des Bundesrats bei der Verabschiedung der Vertragsgesetze zielt die Verankerung von Unterrichtungs- und Beteiligungsrechten des Bundesrates bei der Willensbildung in Angelegenheiten der EU auf eine prozedurale Effektivierung einer gebührenden Berücksichtigung der Belange der Länder. Die in den Absätzen 4 bis 6 geregelten Beteiligungsverfahren, die durch ein Ausführungsgesetz weiter konkretisiert werden,[122] sehen eine gestufte Intensität der Beteiligung vor. Danach hat die Bundesregierung neben den Stellungnahmen des Bundestages nach Art. 23 Abs. 3 GG[123] auch solche des Bundesrates zu berücksichtigen; soweit es um Vorhaben im Schwerpunkt der Gesetzgebungsmaterien der Länder geht, steigert sich die Berücksichtigung in eine „maßgebliche“. Am weitesten geht die Beteiligung, wenn im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen sind. In diesem Falle soll die Position der Länder nicht nur berücksichtigt bzw. „maßgeblich“ berücksichtigt werden, sondern nach Art. 23 Abs. 6 die Wahrnehmung der Rechte, die der Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union zustehen, vom Bund auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen werden, wobei allerdings die Wahrnehmung der Rechte in Abstimmung mit der Bundesregierung zu erfolgen hat.

Die in Art. 23 GG vorgesehenen Beteiligungsverfahren wirken sich auf die Koordinierung und die Konsensbildung in der Mehrebenenpolitik freilich keineswegs nur fördernd aus, wenngleich die subnationalen Untergliederungen anderer europäischer Staaten, etwa die Autonomen Gemeinschaften Spaniens, die deutsche Lösung häufig loben. In der jüngsten Diskussion über eine Reform des deutschen Föderalismus zogen unter dem Gesichtspunkt der Europafähigkeit des Grundgesetzes gerade die Kooperationsregelungen des Art. 23 GG Kritik auf sich. Befürchtet wird insbesondere, dass die durch Art. 23 GG geforderten Abstimmungsprozesse die Handlungsfähigkeit der deutschen Vertreter im Rat beeinträchtigen und so letztlich der deutsche Einfluss im Hauptrechtsetzungsorgan der Europäischen Gemeinschaft sinke.[124] Dass solche Auswirkungen bereits festzustellen sind, wird freilich von Vertretern der Länder und des Bundesrates bestritten. In dem Maße, in dem die subnationale Ebene auch anderer europäischer Mitgliedstaaten ähnliche Wege der Einflussnahme auf die Entscheidungen des Rates suchen, dürfte die Länderbeteiligung als solche nicht mehr in Frage gestellt werden. Dies schließt freilich die notwendige Suche nach neuen, funktional geeigneteren Beteiligungslösungen keineswegs aus.[125]

b) Art. 24 GG

Art. 24 Abs. 1 GG war als „Integrationshebel“ bis zur Einheitlichen Europäischen Akte Grundlage für die Verträge zur Gründung und Weiterentwicklung der Europäischen Gemeinschaften. Mit der Einfügung des neuen Art. 23 in das Grundgesetz anlässlich der Entscheidung über den Maastrichter Unionsvertrag änderte sich die verfassungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage. Seither verdrängt Art. 23 GG als lex specialis in Unionsangelegenheiten die lex generalis des Art. 24 Abs. 1. Dieser behält seine Bedeutung für die Mitwirkung Deutschlands an anderen Organisationen, die mit Hoheitsrechten ausgestattet sind bzw. werden. Beispiele bilden die europäische Flugsicherungsbehörde Eurocontrol und die Europäische Patentorganisation, aber auch der Internationale Strafgerichtshof.[126]

Mit der Grundgesetzänderung von 1992 wurde in Art. 24 GG auch ein Abs. 1a eingefügt, wonach die Länder in ihrem Kompetenzbereich mit Zustimmung der Bundesregierung Hoheitsrechte auf grenznachbarschaftliche Einrichtungen übertragen können. Die Schaffung solcher Einrichtungen wirft freilich, wenn sie Hoheitsbefugnisse gegenüber den Bürgern in Anspruch nehmen, erhebliche rechtliche Fragen auf, so etwa nach dem anwendbaren Recht, der demokratischen Legitimation der handelnden Organe oder nach dem Rechtsschutz der Bürger.[127]

Neben Art. 23, Art. 24 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 1a GG ist auch Art. 24 Abs. 2 GG Ausdruck der offenen Staatlichkeit. Er ermöglicht die Einordnung der Bundesrepublik in Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit, zu denen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts[128] nicht nur Systeme gerechnet werden, die wie die Vereinten Nationen Verfahren zur Lösung von Konflikten der Mitglieder untereinander vorsehen, sondern auch Systeme, in denen sich die Mitglieder zum wechselseitigen Beistand im Falle eines äußeren Angriffs verpflichten, wie dies beispielsweise bei der NATO und der WEU der Fall ist.[129]

c) Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG

Ein weiteres Element der „offenen Staatlichkeit“ stellt Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG dar, wonach der Gesetzgeber eine Auslieferung Deutscher an das Ausland dann vorsehen darf, wenn es sich um einen Mitgliedstaat der EU oder um einen internationalen Gerichtshof handelt und rechtsstaatliche Grundsätze gewahrt sind.[130] Diese Öffnungsklausel, die das bis dahin vorbehaltlos gewährleistete Auslieferungsverbot zugunsten Deutscher einschränkt, war im Hinblick auf die Unterzeichnung und anstehende Ratifizierung des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs[131] in das Grundgesetz eingefügt worden. Auf sie stützte der Gesetzgeber auch das Europäische Haftbefehlsgesetz vom 21. Juli 2004,[132] das der Umsetzung des Rahmenbeschlusses 2002/584/JI des Rates vom 13. Juni 2002 „über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten“[133] diente. In seinem Urteil über eine Verfassungsbeschwerde, mit der sich der sowohl die deutsche als auch die syrische Staatsangehörigkeit besitzende Beschwerdeführer gegen eine drohende Auslieferung nach Spanien wandte, stellte das Bundesverfassungsgericht zunächst fest, dass die durch die Grundgesetzänderung erfolgte Öffnung nicht gegen die gemäß Art. 79 Abs. 3 GG änderungsfesten Verfassungsprinzipien verstoßen habe.[134] Es erklärte jedoch das Europäische Haftbefehlsgesetz für verfassungswidrig und nichtig, da der deutsche Gesetzgeber den im EU-Rahmenbeschluss den Mitgliedstaaten eingeräumten Regelungsspielraum nicht zur gebotenen Schonung der Grundrechte, insbesondere zur Wahrung der Rechtsschutzgarantie, ausgeschöpft habe.[135] Das Urteil ist eine deutliche Ermahnung an das Parlament, seine Kontrollfunktion und Umsetzungsverantwortung gerade im grundrechtsrelevanten Bereich ernst zu nehmen.[136]

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 14 Offene Staatlichkeit: Deutschland › III. Offene Staatlichkeit und Europäische Menschenrechtskonvention

III. Offene Staatlichkeit und Europäische Menschenrechtskonvention

Wenn von der „offenen Staatlichkeit“ der Bundesrepublik gesprochen wird, so sind damit in erster Linie Art. 24 sowie (seit 1992) Art. 23 GG gemeint. Die Bestimmungen des Grundgesetzes, die die Stellung des Völkerrechts im innerstaatlichen Bereich betreffen, stehen insoweit eher im Hintergrund. In international-vergleichender Perspektive handelte es sich bei ihnen bei der Verabschiedung des Grundgesetzes nicht um neuartige Regelungen, wie es bei Art. 24 GG der Fall war.[137] Auch wenn sie sich bislang insgesamt bewährt haben, besteht durchaus Anlass, nach der Zukunftsfähigkeit der bestehenden Regelungen im Hinblick auf die zunehmende Integration der europäischen und der internationalen Staatengemeinschaft durch völkerrechtliche Verträge, insbesondere im Bereich der Menschenrechte, zu fragen.

1. Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes

Im Hinblick auf Art. 25 GG hat man bereits früh von der „Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes“ gesprochen.[138] Art. 25 GG erklärt die allgemeinen Regeln des Völkerrechts zum Bestandteil des Bundesrechts, wobei sie den Gesetzen vorgehen und unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes Rechte und Pflichten erzeugen sollen. Unmittelbar verfassungsrechtlich verankert ist das Verbot des Angriffskriegs sowie friedensstörender Handlungen (Art. 26 GG), wobei eine strafrechtliche Sanktionierung entsprechender Handlungen vorgeschrieben wird. Adressaten des Verbots, welches das in der Präambel des Grundgesetzes niedergelegte Friedensziel konkretisiert, sind nicht nur die staatlichen Organe, sondern alle natürlichen und juristischen Personen.[139] Damit werden insbesondere auch international agierende terroristische Vereinigungen erfasst.[140]

Was die Art der Einbeziehung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts in den innerstaatlichen Rechtsraum anbetrifft, so spricht der Wortlaut weder eindeutig für die Methode einer (generellen) Transformation in nationales Recht, noch für die einer (generellen) Adoption der Regeln als solcher (als völkerrechtliche Normen und nicht als in nationales Recht transformierte Rechtssätze) bzw. für eine entsprechende Vollzugsanordnung. Einer dem Völkerrecht gegenüber aufgeschlossenen Verfassungsordnung entspricht eher die Methode der Adoption oder die ihr verwandte Vollzugsbefehlslösung,[141] da auf diese Weise die Anordnung an die rechtsanwendenden Staatsorgane, die völkerrechtlichen Normen auch als solche, d.h. nach völkerrechtlichen und nicht nach nationalen Maßstäben, zu interpretieren, anders als bei ins nationale Recht transformierten Rechtssätzen eindeutig ist.[142] Die Vollzugsbefehlslösung lässt sich im Übrigen auch mit einer dualistischen Vorstellung des Verhältnisses von Völkerrecht und nationalem Recht vereinbaren, wie sie das Bundesverfassungsgericht neuerdings wieder betont.[143]

Unter den allgemeinen Regeln des Völkerrechts werden das Völkergewohnheitsrecht sowie die allgemeinen Rechtsgrundsätze verstanden.[144] Unmittelbar Rechte und Pflichten erzeugen sie naturgemäß nur dann, wenn sie ihrem Inhalt nach unmittelbar anwendbar (self-executing) sind. Aus der Formulierung, dass sie „den Gesetzen“ vorgehen, wird geschlossen, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts innerhalb der Normenhierarchie zwischen den Parlamentsgesetzen und der Verfassung stehen. Völkerrechtliche Regelungen können somit das nationale Verfassungsrecht nicht abbedingen; im Konfliktfalle geht das Verfassungsrecht vor. Aus einer Zusammenschau des Art. 25 GG mit anderen Bestimmungen des Grundgesetzes wie insbesondere den Art. 1 Abs. 2, 24 und 26 GG wird allerdings geschlossen, dass das Grundgesetz Konflikte des innerstaatlichen Rechts mit dem Völkerrecht möglichst zu vermeiden sucht. Daraus wird das Gebot einer völkerrechtskonformen Auslegung des innerstaatlichen Rechts einschließlich des Verfassungsrechts abgeleitet.[145]

Völkerrechtliche Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, erlangen durch das in Art. 59 Abs. 2 GG vorgesehene Zustimmungsgesetz (Vertragsgesetz) den Rang eines einfachen Gesetzes. Dies bedeutet grundsätzlich, dass ein später erlassenes Gesetz die in das innerstaatliche Recht einbezogenen völkerrechtlichen Regeln nach der lex posterior-Regel abbedingen kann. Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn wegen des klaren Wortlauts und Zwecks des widersprechenden späteren Gesetzes eine völkerrechtskonforme Auslegung oder eine Anwendung der lex specialis-Regel scheitern muss, was freilich sehr selten der Fall sein wird.[146] Eine Verfassungswidrigkeit des derogierenden späteren Gesetzes kann dann allenfalls unter dem Gesichtspunkt eines Verstoßes des Gesetzgebers gegen das in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte Willkürverbot oder gegen eine im Lichte der völkervertraglichen Regelung ausgelegten widersprechenden Verfassungsnorm in Betracht kommen. Jedenfalls kann die bloße Tatsache, dass ein Gesetz einer von der Bundesrepublik übernommenen völkervertraglichen Verpflichtung zuwider läuft, nach dem geltenden Verfassungsrecht nicht ohne weiteres zu einer verfassungsgerichtlichen Aufhebung des Gesetzes führen. Unbeschadet dessen ist die Bundesrepublik aus völkerrechtlicher Sicht selbstverständlich verpflichtet, den völkerrechtskonformen Zustand wieder herzustellen, was nach der innerstaatlichen Kompetenzverteilung bedeutet, dass das völkerrechtswidrige Gesetz in dem vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren wieder aufzuheben ist.

An der Rangerhöhung völkerrechtlicher Normen durch Art. 25 GG partizipieren völkervertragsrechtliche Bestimmungen dann, wenn sie Völkergewohnheitsrecht oder allgemeine Rechtsgrundsätze kodifizieren. Der höhere Rang wird freilich auch in diesen Fällen nicht den vertraglichen Bestimmungen als solchen, sondern den zugrunde liegenden Rechtssätzen des Gewohnheitsrechts zugeschrieben.

2. Menschenrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes

Als völkerrechtlichen Verträgen kommt auch den Menschenrechtsabkommen lediglich Gesetzesrang zu. Dies kann im Einzelfall,[147] wie dargelegt, dazu führen, dass Verstöße gegen die EMRK nur durch Gesetz wieder beseitigt werden können. Bis zur „Reparatur“ des Gesetzgebers bleibt der konventionswidrige Zustand bestehen. Angesichts der dynamischen Rechtsprechung des EGMR und seiner Bedeutung für die Herausbildung eines gemeineuropäischen Grundrechtsstandards, der auch für das europäische Unionsrecht maßgebend ist, besteht indes ein Bedarf, Konflikte zwischen der EMRK und dem innerstaatlichen Grundrechtsschutz nach Möglichkeit auszuschließen. Das Grundgesetz bietet dabei durchaus Ansatzpunkte, den Menschenrechtsabkommen einen erhöhten Bestandsschutz zu verleihen.

a) Ansätze einer Stärkung der Stellung der EMRK in der deutschen Rechtsordnung

Gerade mit Blick auf die EMRK gab es verschiedene Ansätze, sie unmittelbar bzw. mittelbar mit Verfassungsrang auszustatten. So wurde vertreten, dem Bekenntnis zu „unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlicher Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt“ in Art. 1 Abs. 2 GG sei ein Verfassungsrang der EMRK zu entnehmen.[148] Im Hinblick auf den Charakter des Grundgesetzes als einer „normativen Verfassung“[149] ist zunächst nichts dagegen einzuwenden, sondern es ist vielmehr geboten, auch dem Bekenntnis in Art. 1 Abs. 2 GG normativen Gehalt zuzuweisen. Diese Bestimmung als Inkorporationsklausel zu verstehen, hieße indes die Reichweite der Grundsatzbestimmung zu überdehnen, wie über den Wortlaut hinaus insbesondere ein Vergleich mit der Inkorporationsbestimmung des Art. 25 GG ergibt, zumal Art. 1 Abs. 3 GG bindende Wirkung nur den „nachfolgenden Grundrechten“ zuschreibt. Art. 1 Abs. 2 GG bietet daher keine Handhabe, die Konventionsrechte als solche mit den im Grundgesetz ausdrücklich verankerten Grundrechten auf eine Stufe zu stellen. Auch andere Versuche einer Konstitutionalisierung der Konventionsrechte, etwa durch Einbeziehung der Freiheitsverbürgungen der EMRK in den Wesensgehalt des Art. 2 Abs. 1 GG (das allgemeine Freiheitsrecht), oder die Deutung des Straßburger Systems als eine supranationale „Konventionsgemeinschaft“ im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG überzeugen nicht; ferner muss der zeitweise vom Bundesverfassungsgericht verfolgte Ansatz, den Erlass eines konventionswidrigen Gesetzes als Willkürverstoß zu qualifizieren, von begrenzter Reichweite bleiben.[150]

b) Der Grundsatz menschenrechtskonformer Auslegung

Allerdings kommt in dem Bekenntnis zu den Menschenrechten in Art. 1 Abs. 2 GG, der in Kenntnis der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 verfasst wurde,[151] eine nicht nur programmatisch zu verstehende spezifische Menschenrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes zum Ausdruck. Aus ihr folgt, vergleichbar der Regelung in Art. 10 Abs. 2 der spanischen Verfassung oder Art. 10 der rumänischen Verfassung, das spezielle Gebot menschenrechtskonformer Auslegung.[152] Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Entscheidung aus dem Jahre 1987 in diesem Sinne erstmals – freilich ohne seinerzeit Art. 1 Abs. 2 GG zu erwähnen – folgenden Grundsatz aufgestellt:[153] „Bei der Auslegung des Grundgesetzes sind auch Inhalt und Entwicklung der Europäischen Menschenrechtskonvention in Betracht zu ziehen, sofern dies nicht zu einer Einschränkung oder Minderung des Grundrechtsschutzes nach dem Grundgesetz führt, eine Wirkung, die die Konvention indes selbst ausgeschlossen wissen will (Art. 60 EMRK). Deshalb dient insoweit auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte als Auslegungshilfe für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite von Grundrechten und rechtsstaatlichen Grundsätzen des Grundgesetzes.“ Im konkreten Fall ging es um die Herleitung der im Grundgesetz nicht explizit verankerten Unschuldsvermutung aus dem Rechtsstaatsprinzip. Die Interpretation dieses Prinzips im Lichte der EMRK, die ihrerseits durch die Rechtsprechung des EGMR konkretisiert wird, war eine wesentliche Argumentationsstütze.[154] Auf das Gebot konventionskonformer Auslegung rekurrierte das Gericht in den kommenden Jahren nur selten.[155] Erst im Jahre 2004 wurde der Argumentationsfaden vom Zweiten Senat in seiner Görgülü-Entscheidung vom 14. Oktober 2004 wieder aufgegriffen und erstmals festgestellt, dass das Grundgesetz „mit Art. 1 Abs. 2 GG dem Kernbestand an internationalen Menschenrechten einen besonderen Schutz“ zuweise; dieser bilde „in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 GG die Grundlage für die verfassungsrechtliche Pflicht, auch bei der Anwendung der deutschen Grundrechte die Europäische Menschenrechtskonvention in ihrer konkreten Ausgestaltung als Auslegungshilfe heranzuziehen“.[156] Dies bedeutet durchaus eine dogmatische Untermauerung des gegenüber dem allgemeinen Grundsatz völkerrechtskonformer Auslegung nochmals verstärkten Gebots menschenrechtskonformer Verfassungsinterpretation.[157] Eine Nichtbeachtung der Konventionsrechte kann somit mittelbar, d.h. unter Berufung auf ein im Lichte der EMRK interpretiertes Grundrecht, durch Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden.[158]

In der Öffentlichkeit und auch vom EGMR ist die Entscheidung „Görgülü“ freilich zunächst eher als problematisch, wenn nicht konventionsfeindlich wahrgenommen worden. Dazu gaben einige generelle Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts Anlass. So heißt es, das Grundgesetz verzichte „nicht auf die in dem letzten Wort der deutschen Verfassung liegende Souveränität“, so dass es „nicht dem Ziel der Völkerrechtsfreundlichkeit“ widerspreche, „wenn der Gesetzgeber ausnahmsweise Völkervertragsrecht nicht beachtet, sofern nur auf diese Weise ein Verstoß gegen tragende Grundsätze der Verfassung abzuwenden ist“.[159] Und zur Verpflichtung der Staatsorgane, Entscheidungen des EGMR, durch die ein Konventionsverstoß festgestellt wurde, bei der erneuten Prüfung des Falles zu „berücksichtigen“, bemerkt das Gericht: „[…] die zuständigen Behörden und Gerichte müssen sich mit der Entscheidung erkennbar auseinander setzen und gegebenenfalls nachvollziehbar begründen, warum sie der völkerrechtlichen Rechtsauffassung gleichwohl nicht folgen“.[160] Wenngleich das Bundesverfassungsgericht diese Aussage auf mehrpolige Rechtsbeziehungen bezogen wissen will, die vom Straßburger Gerichtshof wegen einer sich ändernden Tatsachengrundlage (begrenzte Rechtskraft) oder auch wegen der Nichtberücksichtigung von Grundrechtspositionen Dritter (nicht am Verfahren Beteiligter) nicht abschließend gewürdigt werden konnten, bleiben seine Ausführungen zumindest missverständlich. Sie scheinen den zuvor anerkannten Grundsatz der menschenrechtskonformen Auslegung des Verfassungsrechts – mit der entsprechenden Unterordnung des einfachen Rechts – erheblich zu relativieren.[161] Im Ergebnis hat das Bundesverfassungsgericht die mit der Verfassungsbeschwerde angefochtene Entscheidung des Oberlandesgerichts Naumburg wegen nicht hinreichender Berücksichtigung der Entscheidung des EGMR für verfassungswidrig erklärt. Da das Oberlandesgericht, vermutlich durch die einseitig verstandenen Vorbehalte des Bundesverfassungsgerichts ermuntert, auch in Folgeentscheidungen im Widerspruch zum Straßburger Urteil judizierte, konnte das Bundesverfassungsgericht diesem erst nach mehrfacher Neubefassung zur Durchsetzung verhelfen.[162]

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts weist deutlich auf das Problem hin, dass es bei mehrpoligen Grundrechtsbeziehungen, in denen die Grundrechtsbeeinträchtigung des einen zum Schutz von Grundrechten eines anderen vorgenommen wird, zu unterschiedlichen Bewertungen nicht aus Missachtung von Grundrechten, sondern gerade aus dem Antrieb zur Grundrechtsverwirklichung kommen kann. Stehen nach deutschem Recht zudem Grundrechtspositionen auf dem Spiel, die im Konventionsrecht nicht ausdrücklich anerkannt oder anders bewertet werden, kann es zu einem ohne Verfassungsänderung kaum lösbaren Konflikt kommen. Dies dürfte freilich ein äußerst selten zu erwartender Ausnahmefall sein. Denn im Rahmen der Schrankenbestimmungen der Konventionsrechte berücksichtigt und gewichtet der Straßburger Gerichtshof durchaus Rechtspositionen und Interessen, die nicht durch Konventionsrechte geschützt sind. So wird die Konventionsrechtsprechung auch bei mehrpoligen Grundrechtsbeziehungen in aller Regel eine mit der deutschen Grundrechtsordnung kompatible Linie vorgeben.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 14 Offene Staatlichkeit: Deutschland › IV. Entwicklungsperspektiven

IV. Entwicklungsperspektiven

Der Grundgesetzgeber von 1948/49 hat mit der seinerzeit einzigartigen Öffnung der Staatlichkeit eine zukunftsweisende Entscheidung getroffen, die bis heute trägt. Dominierte anfangs der Eindruck einer nahezu bedingungslosen Öffnung für eine europäische Einigung, von der man die Rückkehr Deutschlands in die Staatengemeinschaft als vollberechtigtes Mitglied sowie die dauerhafte Sicherung des Friedens und der Freiheit erwartete, so wurden mit voranschreitender Integration und wachsendem Selbstbewusstsein die grundgesetzlichen Grenzen der Öffnung ausgelotet. Vor allem der mit dem Grundgesetz und seiner Konkretisierung durch die Verfassungsrechtsprechung erreichte hohe Grundrechtsstandard sollte gegen eine ausgreifende Gemeinschaftsgewalt verteidigt werden, auch wenn damit letztlich gemeinschaftsrechtliche Grundsätze in Frage gestellt wurden. Obwohl das Bundesverfassungsgericht seinen mit der viel zitierten Solange I-Entscheidung aus dem Jahr 1974 erhobenen Kontrollanspruch hinsichtlich des sekundären Gemeinschaftsrechts im Jahr 1986 erheblich abmilderte, hält es an einem letzten, einmal stärker, einmal schwächer akzentuierten Vorbehalt fest, womit es im Kreis der Verfassungsgerichte heute freilich keineswegs allein steht.[163] Der verfassungsändernde Gesetzgeber nutzte im Jahre 1992 die auf dem Weg zu einer politischen Union für notwendig gehaltene Erweiterung des Integrationsprogramms zugleich, den zuständigen deutschen Staatsorganen Direktiven für die weiteren Integrationsschritte vorzugeben. Orientiert an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dienen diese insbesondere dem Schutz der identifikationsstiftenden Grundlagen der deutschen Verfassungsordnung sowie einer der föderalen Struktur der Bundesrepublik Deutschland Rechnung tragenden Willensbildung in Angelegenheiten der Europäischen Union.

Der im Jahre 1992 in das Grundgesetz eingefügte Art. 23 GG war nicht nur Grundlage für die Annahme der Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza, sondern hat auch die Möglichkeit der Weiterentwicklung der Europäischen Union durch den Europäischen Verfassungsvertrag eröffnet, da dieser an dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung festhält. Sollte der Europäische Verfassungsvertrag in Kraft treten, so wäre es noch schwerer vorstellbar, dass es überhaupt einen Anlass für eine Aktualisierung der Vorbehalte der deutschen Verfassungsrechtsprechung geben könnte. In dem Verfassungsvertrag sind nachdrücklicher als bisher diejenigen Prinzipien verankert, die, wenn nicht eine Kongruenz, so doch eine funktionale Äquivalenz zu den tragenden Grundsätzen der deutschen Verfassungsordnung aufweisen. Was die bislang hypothetische spätere Einordnung der Bundesrepublik Deutschland in einen europäischen Bundesstaat anbetrifft, so wäre dieser Schritt nicht durch Art. 23 GG gedeckt. Nach zutreffender, freilich keineswegs unstreitiger Auffassung könnte dieser Schritt ohne eine Außerkraftsetzung des Grundgesetzes, d.h. durch eine entsprechende Grundgesetzänderung erfolgen.[164]

Nicht befriedigen vermag die grundgesetzliche Regelung der Stellung des Völkervertragsrechts in der innerstaatlichen Rechtsordnung. Der einfache Gesetzesrang völkerrechtlicher Verträge entfaltet namentlich im Hinblick auf die dynamischen Menschenrechtssysteme, insbesondere das System der Europäischen Menschenrechtskonvention, Konfliktpotenzial, welches zwar durch das auch vom Bundesverfassungsgericht anerkannte Gebot völkerrechts- bzw. menschenrechtskonformer Auslegung weitgehend entschärft wird. Um indes bei der Gesetzesanwendung eine effektive vorrangige Beachtung der EMRK sicherzustellen, erscheint es zweckmäßig, nicht nur das Völkergewohnheitsrecht, sondern im Wege einer Grundgesetzänderung auch das Völkervertragsrecht mit Übergesetzesrang auszustatten. Die überwiegende Zahl der Mitgliedstaaten der EU erkennt einen solchen Vorrang an. Es wird für die künftige Entwicklung darauf ankommen, dass die nationalen Verfassungsordnungen angesichts einer zunehmenden Vernetzung der nationalen, internationalen und supranationalen Rechtsregimes geeignete Verknüpfungs- und Koordinierungsmechanismen bereithalten.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 14 Offene Staatlichkeit: Deutschland › Bibliographie

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Anmerkungen

[1]

Das Grundgesetz wurde am 12. Mai durch die Militärgouverneure der drei Besatzungszonen genehmigt, in den Tagen vom 18. bis 21. Mai 1949 von den Landtagen (außer dem bayerischen) angenommen und am 23. Mai 1949 verkündet (BGBl. 1949 S. 1). Ein Überblick über die Phasen der Ausarbeitung und Annahme des Grundgesetzes findet sich bei Michael F. Feldkamp, Der Parlamentarische Rat 1948–1949, 1998.

[2]

Dazu jüngst Heike Amos, Die Entstehung der Verfassung in der Sowjetischen Besatzungszone/DDR 1946–1949. Darstellung und Dokumentation, 2006.

[3]

Verfassung der DDR vom 7.10.1949, GBl. I S. 4.

[4]

Art. 1 u. 3 des Vertrags zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands (Einigungsvertrag) vom 31.8.1990, BGBl. 1990 II S. 889.

[5]

Verfassungsgesetz zur Bildung von Ländern in der Deutschen Demokratischen Republik (Ländereinführungsgesetz) vom 22.7.1990, DDR-GBl. I S. 955. Es trat zusammen mit dem Einigungsvertrag am 3.10.1990 in Kraft.

[6]

Bereits in dem von Beyerle in der Plenarsitzung vom 21.8.1948 vorgetragenen Bericht des Unterausschusses I des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee heißt es, nur nach der Minderheitsauffassung finde eine „Neukonstituierung“, nach der Mehrheitsauffassung hingegen eine „Reorganisation des Staates“ statt; siehe: Der Parlamentarische Rat 1948–1949. Akten und Protokolle, Bd. 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee (bearbeitet von Peter Bucher), 1981, S. 351. Gegen die These vom Untergang des deutschen Staates sodann ausführlich Carlo Schmid in der 2. Sitzung des Plenums des Parlamentarischen Rates am 8.9.1948, in: Der Parlamentarische Rat 1948–1949. Akten und Protokolle, Bd. 9: Plenum (bearbeitet von Wolfram Werner), 1996, S. 23ff. Der Fortbestandsthese schloss sich später auch das Bundesverfassungsgericht an, vgl. BVerfGE 36, 1, 15ff. Zur Diskussion näher Rudolf Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, ³2002, § 10 III (S. 44ff.).

[7]

Dazu Denis de Rougemont, Vingt-huit siècles d’Europe, 1961; kurzer Überblick und weitere Nachweise bei Thomas Oppermann, Europarecht, ³2005, § 1 I (S. 2ff.).

[8]

Vgl. Richard Nikolaus Coudenhove-Kalergi, Paneuropa, 1926; sowie aus dem Sekundärschrifttum Rolf Italiaander, Richard N. Coudenhove-Kalergi. Begründer der Paneuropa-Bewegung, 1969; Wilfried Loth, Der Weg nach Europa, ³1996, S. 10f.

[9]

Vgl. unten, Fn. 14.

[10]

Zu dem Konzept Einaudis für eine „Federazione economica Europea“ vgl. bereits seine Flugschrift vom 1.9.1943, abgedruckt bei Lipgens (Hg.), 45 Jahre Ringen um die Europäische Verfassung, 1986, S. 140ff.

[11]

Vgl. Arnold Bergsträsser, Sinn und Grenzen der Verständigung zwischen Nationen, 1930, S. 39: „Soweit von greifbaren Erfolgen des Verständigungsgedankens in der europäischen Politik der Nachkriegszeit ernsthaft gesprochen werden kann, liegen sie auf wirtschaftlichem Gebiet. Diese Tatsache hat der öffentlichen Meinung nahe gelegt, in der wirtschaftlichen Entwicklung selbst das eigentlich treibende Element der Verständigung zu suchen.“ Die Entscheidung, die politische Einigung durch eine Wirtschaftsgemeinschaft zu erreichen zu suchen, hat nach dem Zweiten Weltkrieg auf deutscher Seite namentlich Walter Hallstein (1901–1982) befördert, vgl. nur Ernst-Joachim Mestmäcker, Die Grundlagen einer Europäischen Ordnungspolitik an der Universität Frankfurt/Main, in: Zuleeg (Hg.), Der Beitrag Walter Hallsteins zur Zukunft Europas, 2003, S. 12, 14ff.

[12]

Eingehend dazu Walter Lipgens, Europa-Föderationspläne der Widerstandsbewegungen 1940–1945, 1968; Dokumentation von Texten aus den Jahren 1939 bis 1944 auch bei Lipgens (Fn. 10), S. 35-188.

[13]

Vgl. die Thesen der polnischen Exilregierung vom 4.11.1941, abgedruckt bei Lipgens (Fn. 10), S. 74ff. Das am 23. Januar 1942 mit der provisorischen tschechoslowakischen Regierung unter Präsident Benesch abgeschlossene Abkommen beschränkte sich freilich auf das Ziel der Bildung einer polnisch-tschechoslowakischen „Konföderation“ nach dem Kriege; vgl. Loth (Fn. 8), S. 16.

[14]

Jean Monnet, Mémoires, 1976, S. 262ff.; Loth (Fn. 8), S. 17, 143 (Anm. 17) verweist als frühes Dokument auf ein Memorandum vom 5.8.1943; nach den Memoiren entwickelte Monnet das Konzept 1944/45.

[15]

Zitat aus dem Friedensplan des Spätsommer/Herbst 1943, abgedruckt bei Lipgens (Fn. 12), S. 155ff., zitiert auch bei Loth (Fn. 8), S. 20. Die Vorstellungen Goerdelers gingen freilich nicht über die eines Staatenbundes hinaus; vgl. auch Jürgen Steinle, Europa-Vorstellungen der ersten Nachkriegszeit. Aufgezeigt am Beispiel Hermann Pünders, Zeitschrift für Politik 1999, S. 424, 435.

[16]

Loth (Fn. 8), S. 21. Vgl. auch Andreas Wilkens, Willy Brandt und die europäische Einigung, in: FS für Wolf D. Gruner, 2004, S. 167, 169f.; zu den Europa-Zielen der Sozialdemokratie in der Zwischenkriegszeit und während des Zweiten Weltkriegs näher Cornelia Regin, „Die Wirtschaft im neuen Europa“. Pläne der deutschen sozialistischen Emigration für die Gestaltung der europäischen Integration, in: Bosmans (Hg.), Europagedanke, Europabewegung und Europapolitik in den Niederlanden und Deutschland seit dem Ersten Weltkrieg, 1996, S. 51-77.

[17]

Vgl. Walter Lipgens, Die Anfänge der europäischen Einigungspolitik 1945–1950, 1977, sowie die Beiträge in Loth (Hg.), Die Anfänge der europäischen Integration 1945–1959, 1990, und die bei Lipgens (Fn. 10), S. 210-368, dokumentierten Texte aus den Jahren 1945 bis 1954.

[18]

Beide Texte sind abgedruckt bei Wilfried Loth, Entwürfe einer europäischen Verfassung. Eine historische Bilanz, 2002, S. 49ff. bzw. 55ff.

[19]

Vgl. zur europäischen Orientierung dieser drei Politiker Markus Bermanseder, Die europäische Idee im Parlamentarischen Rat, 1998, S. 102ff., 111ff. bzw. 107ff.

[20]

Zitat Dr. Süsterhenn (CDU), 2. Sitzung des Plenums des Parlamentarischen Rates am 8.9.1948, Der Parlamentarische Rat 1948–1949 (Fn. 6), Bd. 9, S. 49.

[21]

Die überzeugten „Europäer“ wie Carlo Schmid sahen in der Wiedererlangung der Souveränität und der nationalen Einheit nur ein Zwischenziel, siehe ders., 6. Sitzung des Plenums des Parlamentarischen Rates am 20.10.1948, Der Parlamentarische Rat 1948–1949 (Fn. 6), Bd. 9, S. 183 („[...] denn um auf Souveränität verzichten zu können, muß man vorher souverän handeln können“), sowie 10. Sitzung des Plenums am 8.5.1949, ebd., S. 510 („Dann wollen wir diese Einheit des deutschen Volkes aus Gründen europäischer Solidarität; denn Europa kann nur geschaffen werden, wenn das ganze Deutschland dabei ist.“).

[22]

So ein Zeitungsartikel vom Februar 1949; dazu Bermanseder (Fn. 19), S. 202.

[23]

Vgl. die Sechsmächte-Empfehlung betreffend die Entwicklung der politischen und wirtschaftlichen Organisation Deutschlands vom 2.6.1948, in englischer Originalfassung abgedruckt in: von Münch (Hg.), Dokumente des geteilten Deutschland, Bd. 1, 1968, S. 82ff.

[24]

Vgl. dort Art. 4: „Die allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts gelten als bindende Bestandteile des deutschen Reichsrechts.“

[25]

Prinzip Nr. 13 der Präambel der Verfassung von 1946, abgedruckt in: Godechot (Hg.), Les Constitutions de la France depuis 1789, 1979, S. 389ff.

[26]

Art. 11 der Verfassung lautet: „L’Italia […] consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.“

[27]

In den 1648 geschlossenen Verträgen von Münster und Osnabrück (abgedruckt in: Grewe [Hg.], Fontes Historiae Iuris Gentium, Bd. 2, 1988, S. 183–201) wurde bekanntlich – wie später auch bei großen Friedensschlüssen des 18. Jahrhunderts – die Formel der „Pax Christiana universalis et perpetua“ gebraucht.

[28]

Der Parlamentarische Rat 1948–1949 (Fn. 6), Bd. 2, S. 207.

[29]

So Beyerle in dem in der Plenarsitzung vom 21.8.1948 vorgetragenen Bericht des Unterausschusses I des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee, abgedruckt in: Der Parlamentarische Rat 1948–1949 (Fn. 6), Bd. 2, S. 207. Zur „Vorleistung“ auch der Bericht des Verfassungskonvents, ebd., S. 504, 517.

[30]

So Dr. Eberhard (SPD), 6. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates am 19.11.1948, Parlamentarischer Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 1948/49, S. 70.

[31]

Versuch einer Umschreibung etwa bei Dr. Seebohm (DP), 3. Sitzung des Plenums des Parlamentarischen Rates am 9.9.1948, Der Parlamentarische Rat 1948–1949 (Fn. 6), Bd. 9, S. 127 („Europa können wir ja nur als einen übernationalstaatlichen Staatenbund auf föderalistischer Grundlage aufbauen.“).

[32]

So Dr. Seebohm (DP), 6. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates am 19.11.1948, Parlamentarischer Rat (Fn. 30), S. 69.

[33]

Dr. Seebohm für die DP-Fraktion in der 29. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates am 5.1.1949, Parlamentarischer Rat (Fn. 30), S. 345, 346.

[34]

Dr. Katz (SPD), 6. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates am 19.11.1948, Parlamentarischer Rat (Fn. 30), S. 70.

[35]

Dr. Eberhard (SPD), 29. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates am 5.1.1949, Parlamentarischer Rat (Fn. 30), S. 345, 346.

[36]

Albert Bleckmann, Zur Funktion des Art. 24 Grundgesetz, ZaöRV 35 (1975), S. 79, 81f.; ders, Zur Funktion des Art. 24 Grundgesetz, FS für Karl Doehring, 1989, S. 63, 74.

[37]

Vgl. BVerfGE 37, 271, 280: „Art. 24 GG ermächtigt nicht eigentlich zur Übertragung von Hoheitsrechten, sondern öffnet die nationale Rechtsordnung […] derart, dass der ausschließliche Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland im Geltungsbereich des Grundgesetzes zurückgenommen und der unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit eines Rechts aus anderer Quelle innerhalb des staatlichen Herrschaftsbereichs Raum gelassen wird.“ Vgl. zuvor das Urteil des EuGH, Rs. 6/64, Slg. 1964, S. 1141, 1270 – Costa/ENEL: „Aus alledem folgt, dass dem vom Vertrag geschaffenen, somit aus einer autonomen Rechtsquelle fließenden Recht wegen dieser seiner Eigenständigkeit keine wie immer gearteten innerstaatlichen Rechtsvorschriften vorgehen können, wenn ihm nicht sein Charakter als Gemeinschaftsrecht aberkannt und wenn nicht die Rechtsgrundlage der Gemeinschaft selbst in Frage gestellt werden soll.“ Zum Verständnis des Verbs „übertragen“ als „conferre“, nicht „transferre“: Christian Tomuschat, in: Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 24, Zweitbearbeitung 1981, Rn. 15ff. m.w.N.

[38]

Tomuschat (Fn. 37), Rn. 8f.; Ondolf Rojahn, in: von Münch/Kunig (Hg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, ⁵2001, Art. 24 Rn. 20; Hermann Mosler, Die Übertragung von Hoheitsgewalt, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 7, 1992, § 175, S. 599, 608ff. (Rn. 17ff.). Stephan Hobe, in: Friauf/Höfling (Hg.), Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 24 Rn. 16 (siehe aber auch Rn. 9f.); vgl. aus dem früheren Schrifttum insbesondere Peter Badura, Bewahrung und Veränderung demokratischer und rechtsstaatlicher Verfassungsstruktur in den internationalen Gemeinschaften, VVDStRL 23 (1966), S. 34, 54ff.

[39]

Klaus Vogel, Die Verfassungsentscheidung des Grundgesetzes für die internationale Zusammenarbeit, 1964, S. 42.

[40]

Hans Peter Ipsen, Das Verhältnis des Rechts der europäischen Gemeinschaften zum nationalen Recht, in: Aktuelle Fragen des europäischen Gemeinschaftsrechts – Europarechtliches Kolloquium 1964, 1965, S. 1, 26; vgl. auch ders., Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, § 10 Rn. 53 (S. 286), wo Ipsen zustimmend Karl Roemer, Betrachtungen zum Verhältnis Gemeinschaftsrecht – nationales Recht. Vortrag, 1969, S. 19, zitiert, der seinerseits anknüpfend an das von Ipsen gebrauchte Bild des „Integrationshebels“ Art. 24 als die Vorschrift versteht, „die einen Vorrang des Gemeinschaftsrechts zwar nicht vorschreibt, aber doch zulässt“.

[41]

Declaración del Pleno del Tribunal Constitucional 1/2004 v. 13.12.2004, Boletín Oficial del Estado núm. 3 Suplemento v. 4.1.2005, S. 5, 9 (II 3). Für eine deutsche Übersetzung und Anmerkung zu dem Urteil siehe Anne C. Becker, EuR 2005, S. 339 bzw. 353.

[42]

Vgl. nur Hermann von Mangoldt/Friedrich Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1, ²1957, Art. 24 Anm. III 4 b (S. 662); Vogel (Fn. 39), S. 5ff. m.w.N.

[43]

Tomuschat, (Fn. 37), Rn. 31.

[44]

Vogel (Fn. 39), S. 46.

[45]

Vgl. Christian Tomuschat, Die staatsrechtliche Entscheidung für die internationale Offenheit, in: Isensee/Kirchhof (Fn. 38), § 172, S. 483, 486 (Rn. 7).

[46]

Vgl. zur aktuellen Rechtslage die Einordnung im Görgülü-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14.10.2004, BVerfGE 111, 307, 318: „Das Grundgesetz hat die deutsche öffentliche Gewalt programmatisch auf die internationale Zusammenarbeit (Art. 24 GG) und auf die europäische Integration (Art. 23 GG) festgelegt.“

[47]

Sie wurde zunächst wie das Saarland assoziiertes Mitglied (BGBl. 1950 S. 263) und am 2.5.1951 Vollmitglied.

[48]

Die vom französischen Außenminister Robert Schuman abgegebene Regierungserklärung vom 9. Mai 1950 über die Vereinigung der deutschen und französischen Kohle- und Stahlindustrie wurde veröffentlicht in: Agence France Presse, Informations et Documentation no. 291 v. 13.5.1950; Text im Internet abrufbar z.B. unter http://europa.eu.int/abc/symbols/9-may/decl–fr.htm (18.4.2006); gekürzte deutsche Übersetzung in: Lipgens (Fn. 10), S. 293ff.

[49]

Vgl. nur Françoise Berger, Le compromis franco-allemand dans la sidérurgie, in: FS für Wolf D. Gruner, 2004, S. 379ff., die auch die zentrale Rolle von Konrad Adenauer und Alcide de Gasperi hervorhebt.

[50]

Vgl. im Einzelnen Dietmar Ramuschkat, Die SPD und der europäische Einigungsprozeß. Kontinuität und Wandel in der sozialdemokratischen Europapolitik 1949–1955, 2003, S. 100ff.

[51]

Dazu Ramuschkat (Fn. 50), S. 119f.

[52]

Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten (Deutschlandvertrag) vom 26.5.1952, BGBl. 1955 II S. 301.

[53]

Gesetz vom 29.4.1952, BGBl. 1952 II S. 447.

[54]

Vgl. insbesondere die Rede Carlo Schmids am 7.1.1949 im Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates, in: Parlamentarischer Rat (Fn. 30), S. 373ff.

[55]

Zum Ruhrstatut Klaus Nathaus, in: Benz (Hg.), Deutschland unter alliierter Besatzung 1945–1949/55, 1999, S. 362-364.

[56]

BGBl. 1957 II S. 766 bzw. 1014.

[57]

Näher Tim Geiger, Ludwig Erhard und die Anfänge der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, in: Hrbek/Schwarz (Hg.), 40 Jahre Römische Verträge: Der deutsche Beitrag. Dokumentation der Konferenz anlässlich des 90. Geburtstages von Dr. h.c. Hans von der Groeben, 1998, S. 50-64. Überspitzt die Gegenüberstellung von Ludwig Erhard und Jean Monnet bei Eric Roussel, Jean Monnet, 1996, S. 551: „Entre Jean Monnet, très marqué par l’économie de guerre, et l’ultralibéral Ludwig Erhard, le conflit dès lors sera permanent. [...] Pour Erhard, l’inspirateur est presque un marxiste“.

[58]

Vgl. dazu Monnet (Fn. 14), S. 475ff.

[59]

Vgl. auch Loth (Fn. 8), S. 131f.

[60]

EuGH, Costa/ENEL (Fn. 37), S. 1270.

[61]

Urteil 183/73 vom 27.12.1973; in Italienisch und in deutscher Übersetzung abgedruckt in: EuGRZ 1975, S. 311.

[62]

BVerfGE 22, 293, 296f.

[63]

BVerfGE 37, 271, 279.

[64]

BVerfGE 37, 271, 280.

[65]

Vgl. die Urteile des EuGH vom 12.11.1969, Rs. 29/69, Slg. 1969, S. 419 – Stauder (insbesondere auch die Schlussanträge des Generalanwalts Karl Roemer, S. 428f.), und vom 14.5.1974, Rs. 4/73, Slg. 1974, S. 491 – Nold.

[66]

Vgl. nur die Stellungnahmen von Meinhard Hilf, Eckard Klein und Albert Bleckmann, ZaöRV 35 (1975), S. 51-66, 67-78 und 79-84.

[67]

BVerfGE 52, 187, 200, 202f.

[68]

BVerfGE 73, 339, 387.

[69]

BVerfGE 89, 155, 175.

[70]

BVerfGE 89, 155, 190; vgl. zuvor insbesondere BVerfGE 73, 339, 375. Diese Auffassung findet im Schrifttum überwiegend Zustimmung, vgl. statt vieler Peter M. Huber, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 194, 214ff.; allein den Vertrag als Geltungsgrund sieht beispielsweise Claus Dieter Classen, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hg.), Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 2, ⁵2005, Art. 24 Rn. 14f., 17ff.

[71]

BVerfGE 89, 155, 188.

[72]

Vgl. auch Eckart Klein, Der Verfassungsstaat als Glied einer europäischen Gemeinschaft, VVDStRL 50 (1991), S. 56, 66f.; ders., Die Internationalen und die Suprantionalen Organisationen, in: Graf Vitzthum (Hg.), Völkerrecht, ³2004, S. 245, 325 (Rn. 194). Anders Georg Ress, Menschenrechte, europäisches Gemeinschaftsrecht und nationales Verfassungsrecht, in: FS für Günther Winkler, 1997, S. 897, 930: „Eine Extremausnahme für ultra vires-Akte und eine Prüfungsbefugnis gegenüber Entscheidungen des EuGH lässt sich aber theoretisch nicht ausschließen und ist eine logische Folge der nur begrenzten Übertragung von Hoheitsbefugnissen.“

[73]

Oppermann (Fn. 7), § 9 I 2 b (Rn. 11).

[74]

BVerfGE 102, 147, 164.

[75]

BVerfGE 37, 271, 280.

[76]

BVerfGE 73, 339, 385.

[77]

BVerfGE 89, 155, 185f.

[78]

BVerfGE 89, 155, 186.

[79]

Dazu sogleich unten Rn. 34 ff.

[80]

Vgl. Hobe (Fn. 38), Art. 24 Rn. 21.

[81]

Wilhelm Grewe, Die auswärtige Gewalt der Bundesrepublik, VVDStRL 12 (1954), S. 129, 143f.

[82]

Allgemein zur Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers bei Integrationsschritten (unter Bezug auf Art. 23 GG n.F.) Rupert Scholz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 23 (1996), Rn. 37.

[83]

Vgl. dazu Meinhard Schröder, Bundesstaatliche Erosionen im Prozeß der europäischen Integration, JöR n.F. 35 (1986), S. 83ff.

[84]

BVerfGE 34, 9, 19f.

[85]

BVerfGE 87, 181, 196f.

[86]

Art. 2 des Gesetzes, BGBl. 1957 II S. 753.

[87]

BGBl. 1986 II S. 1102.

[88]

Art. 2 Abs. 3 des Gesetzes.

[89]

Vgl. Christian Tomuschat, Bundesstaats- und Integrationsprinzip in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, in: Magiera/Merten (Hg.), Bundesländer und Europäische Gemeinschaft, 1988, S. 21, 34ff.

[90]

Siehe Beratungen und Empfehlungen zur Verfassungsform – Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages, Teil II, Zur Sache 2/77, S. 231; zu den Änderungsvorschlägen der Enquête-Kommission näher Doris König, Die Übertragung von Hoheitsrechten im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses – Anwendungsbereich und Schranken des Art. 23 des Grundgesetzes, 2000, S. 139ff.

[91]

Schlussbericht (Fn. 90), S. 232.

[92]

Dazu näher König (Fn. 90), S. 160ff.

[93]

Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BT-Drucks. 12/6000 vom 5.11.1993, S. 20.

[94]

Vgl. nur Art. 93 der spanischen Verfassung von 1978, Art. 10a der tschechischen Verfassung von 1992, Art. 90 der polnischen Verfassung von 1997; zu Art. 93 der spanischen Verfassung als tauglicher Ermächtigungsgrundlage die Erklärung des Plenums des spanischen Verfassungsgerichts 1/2004 (Fn. 41), S. 5, 8ff.; für eine deutsche Übersetzung und Anmerkung zu dem Urteil siehe Anne C. Becker, EuR 2005, S. 339 bzw. 353.

[95]

Siehe oben Fn. 4.

[96]

BGBl. 1992 I S. 2086.

[97]

47. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 29.11.2000 (BGBl. 2000 I S. 1633).

[98]

Vgl. Art. 23a-23f der österreichischen Verfassung. Die österreichische Verfassung enthält freilich trotz ausführlicher Detailregelungen keine Struktursicherungsklausel, vgl. Huber (Fn. 70), S. 225f. (auf S. 222ff. auch zu den Öffnungsklauseln der anderen Mitgliedstaaten).

[99]

Zur Unterscheidung zwischen „einfachen“ und „qualifizierten“ Staatszielbestimmungen Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S. 381f.

[100]

Gerade in der „Wechselbezüglichkeit der internationalen Überformung des verfassungsstaatlichen Binnenprofils und der verfassungsstaatlichen Vorgaben für die Ausformung des internationalen Organisationsprofils“ erblickt Stephan Hobe, Der offene Verfassungsstaat zwischen Souveränität und Interdependenz, 1998, S. 422, ein konstitutives Merkmal des „offenen“ Verfassungsstaats.

[101]

Vgl. Karl-Peter Sommermann, Staatsziel „Europäische Union“, DÖV 1994, S. 586; Classen (Fn. 70), Art. 23 Rn. 8ff.; Manfred Zuleeg, in: Alternativ-Kommentar zum Grundgesetz, Art. 23 (2001), Rn. 10.

[102]

In diesem Sinne sprach bereits die Präambel des EWG-Vertrags von 1957 (BGBl. 1957 II S. 766) in der französischen Fassung von einer „union sans cesse plus étroite entre les peuples européens“ (deutsche Fassung: einem „immer engeren Zusammenschluß der Europäischen Völker“). Vgl. dazu auch Wolfram Hertel, Supranationalität als Verfassungsprinzip, 1999, S. 51ff.

[103]

Im Maastricht-Urteil vom 12.10.1993, BVerfGE 89, 155, 184ff. Der Berichterstatter der Entscheidung, Paul Kirchhof, hatte die Europäische Gemeinschaft bereits zuvor als „Staatenverbund“ qualifiziert, siehe ders., Der deutsche Staat im Prozeß der europäischen Integration, in: Isensee/Kirchhof (Fn. 38), § 183, S. 855, 879ff. (Rn. 50ff., insbesondere Rn. 54). Daran anknüpfend hat bezogen auf die Wechselwirkung zwischen dem unionalen und dem nationalen Verfassungsrecht der Begriff „Verfassungsverbund“ Verbreitung gefunden, vgl. nur Ingolf Pernice und Peter Michael Huber, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 148, 163ff. bzw. 194, 199ff.

[104]

Vertrag über eine Verfassung für Europa vom 29.10.2004, ABl. Nr. C 310 v. 16.12.2004, S. 1.

[105]

So Armin von Bogdandy, Konstitutionalisierung des europäischen öffentlichen Rechts in der europäischen Republik, JZ 2005, S. 529, der den Begriff der Republik von dem des Staates ablöst (S. 534f.). „Grundlegende Divergenzen“ der Europäischen Gemeinschaft zum Republikideal diagnostizierte noch Daniel Thürer, Der Verfassungsstaat als Glied einer europäischen Gemeinschaft, VVDStRL 50 (1991), S. 97, 120.

[106]

Art. I-11 Abs. 1 u. 2 des Verfassungsvertrags.

[107]

Vgl. Karl-Peter Sommermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Fn. 70), Art. 20 Rn. 59ff. m.w.N. zum Streitstand. Eingehende Prüfung bei Oliver Rüß, Vereintes Europa – das unerreichbare Staatsziel? Zur Grundgesetzkonformität eines Beitritts der Bundesrepublik Deutschland zu einem europäischen Bundesstaat, 2005.

[108]

BVerfGE 73, 339, 387 (Auszug oben im Text, bei Rn. 20).

[109]

BVerfGE 89, 155, 185f. Vgl. auch oben, bei Rn. 23 ff.

[110]

Diese Grundsätze gehören heute auch zum gemeineuropäischen Verfassungsbestand, vgl. Sommermann (Fn. 107), Art. 20 Rn. 242ff. (auch zur Einbindung des deutschen Rechtsstaatsverständnisses in einen europäischen und globalen Rechtsstaatsdiskurs).

[111]

Näher dazu Sommermann (Fn. 107), Art. 20, Rn. 103ff.

[112]

Vgl. nur Rudolf Streinz, in: Sachs (Hg.), Grundgesetz, ³2003, Art. 23 Rn. 20ff.

[113]

Vgl. zu den Vorstellungen, die bei der Entstehung des Art. 23 GG zur Sprache kamen, Kirsten Schmalenbach, Der neue Europaartikel 23 des Grundgesetzes im Lichte der Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission, 1996, S. 58ff.

[114]

Zu Herleitung und Inhalt der Gemeinschaftsprinzipien näher Armin von Bogdandy, Europäische Prinzipienlehre, in: ders. (Hg.), Europäisches Verfassungsrecht. Theoretische und dogmatische Grundzüge, 2003, S. 149, 163ff.

[115]

Vgl. insbesondere Art. I-2 des Verfassungsvertrags.

[116]

Declaración del Pleno del Tribunal Constitucional 1/2004 (Fn. 41), S. 5, 10 (II 3).

[117]

Zu diesem doppelten Gewährleistungsgehalt Ondolf Rojahn, in: von Münch/Kunig (Fn. 38), Art. 23 Rn. 30ff.

[118]

Art. 5 Abs. 2 EGV. Zur Entstehung näher Wolfram Moersch, Leistungsfähigkeit und Grenzen des Subsidiaritätsprinzips, 2001, S. 216ff.

[119]

Im Verfassungsvertrag ist das Subsidiaritätsprinzip in Art. I-11 Abs. 3 niedergelegt, nunmehr sogar unter ausdrücklicher Berücksichtigung der regionalen und der kommunalen Ebenen.

[120]

Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BT-Drucks. 12/6000 vom 5.11.1993, S. 20.

[121]

Hans D. Jarass, in: ders./Bodo Pieroth, Grundgesetz, ⁷2004, Art. 23 Rn. 21; a.A. (da jede Hoheitsübertragung materiell eine Verfassungsänderung darstelle) Streinz (Fn. 112), Art. 23 Rn. 81a.

[122]

Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12.3.1993, BGBl. 1993 I S. 313.

[123]

Dazu das (Ausführungs-)Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12.3.1993, BGBl. 1993 I S. 311.

[124]

Vgl. nur die in wesentlichen Punkten der Kritik übereinstimmenden Stellungnahmen der Wissenschaftler Arthur Benz, Peter M. Huber, Ferdinand Kirchhof, Hans Meyer, Fritz W. Scharpf, Edzard Schmidt-Jortzig und Rupert Scholz in der 3. Sitzung der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung am 12.12.2003, Stenographischer Bericht (Kommissionsprotokoll 3).

[125]

Die im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD vom 11.11.2005 vorgesehenen Änderungen (ebd. sub B V 1 i.V.m. Anlage 2, S. 28) lassen die bisherigen Regelungen im Wesentlichen unangetastet. Immerhin sollen durch eine Grundgesetzänderung die Materien, in denen ein vom Bundesrat benannter Vertreter die Rechte der Bundesrepublik Deutschland im Rat der EU wahrnimmt, konkret aufgeführt werden: schulische Bildung, Kultur und Rundfunk.

[126]

Vgl. dazu Classen (Fn. 70), Art. 24 Rn. 59ff.

[127]

Vgl. Matthias Niedobitek, Das Recht der grenzüberschreitenden Verträge, 2001, S. 440ff.

[128]

BVerfGE 90, 286, 347ff.

[129]

Näher Albrecht Randelzhofer, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 24 (1992), Rn. 10ff.; Rojahn (Fn. 38), Art. 24 Rn. 88.

[130]

47. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 29.11.2000 (BGBl. 2000 I S. 1633).

[131]

BGBl. 2000 II S. 1394.

[132]

BGBl. 2004 I S. 1748.

[133]

ABl. EG Nr. L 190, S. 1.

[134]

Urteil des Zweiten Senats vom 18.7.2005 – 2 BvR 2236/04 –, Rn. 70.

[135]

Ebd., Rn. 89ff.

[136]

Vgl. auch Christian Tomuschat, Ungereimtes – Zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 2005 über den Europäischen Haftbefehl, EuGRZ 2005, 453, 459, der eine über die Beanstandungen des Bundesverfassungsgerichts hinausgehende Überprüfung des Gesetzes fordert und überdies das Fehlen parlamentarischer Kontrolle in dem zum Rahmenbeschluss führenden Entscheidungsverfahren kritisiert (ebd., S. 456: „Ganz offensichtlich haben aber in allen damals 15 Mitgliedstaaten die nationalen Parlamente versagt.“).

[137]

Siehe oben, bei Rn. 6 ff.

[138]

Urteil des BVerfG vom 26.3.1957, BVerfGE 6, 309, 362f.; vgl. zuletzt die Entscheidungen vom 14.10.2004 (2 BvR 1481/04 – Görgülü), BVerfGE 111, 307, 317ff., vom 26.10.2004 (2 BvR 955/00), BVerfGE 112, 1, 25f., sowie vom 18.7.2005 (2 BvR 2236/04 – Europäischer Haftbefehl).

[139]

Jarass (Fn. 121), Art. 26 Rn. 4.

[140]

Dazu Stephanie Schiedermair, Der internationale Frieden und das Grundgesetz, 2006, S. 144f.

[141]

Vgl. Geiger (Fn. 6), § 31 III 1 (S. 165); Christian König, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Fn. 70), Art. 25 Rn. 42; Streinz (Fn. 112), Art. 25 Rn. 21.

[142]

Vgl. Philip Kunig, Völkerrecht und staatliches Recht, in: Graf Vitzthum (Fn. 72), S. 79, 98 (Rn. 38ff.).

[143]

BVerfGE 111, 307, 318; kritisch hierzu Hans-Joachim Cremer, Zur Bindungswirkung von EGMR-Urteilen, EuGRZ 2004, S. 683, 687f.

[144]

BVerfGE 23, 288, 317; 64, 1, 20; 94, 315, 328; 96, 68, 86; Albert Bleckmann, Grundgesetz und Völkerrecht, 1975, S. 291f. (der seinerzeit diese Auffassung noch für die Mindermeinung hielt); Tomuschat (Fn. 45), S. 499f. (Rn. 27f.); Helmut Steinberger, Allgemeine Regeln des Völkerrechts, in: Isensee/Kirchhof (Fn. 38), § 173, S. 525, 554, 558 (Rn. 56 u. 63); Geiger (Fn. 6), § 31 II (S. 162ff.); Jarass (Fn. 121), Art. 25 Rn. 8; Streinz (Fn. 112), Art. 25 Rn. 35.

[145]

Vgl. nur BVerfGE 111, 307, 317f.

[146]

Vgl. Rudolf Bernhardt, Verfassungsrecht und völkerrechtliche Verträge, in: Isensee/Kirchhof (Fn. 38), § 172, S. 571, 590 (Rn. 29); Jochen Abr. Frowein, Übernationale Menschenrechtsgewährleistungen und nationale Staatsgewalt, ebd., § 180, S. 731, 735 (Rn. 6).

[147]

Vgl. soeben bei Rn. 54 sowie Klaus Grupp/Ulrich Stelkens, Zur Berücksichtigung der Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention bei der Auslegung deutschen Rechts, DVBl. 2005, S. 133, 141f.

[148]

So Rudolf Echterhölter, Die Europäische Menschenrechtskonvention im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung, JZ 1955, S. 689, 691f.; aus dem späteren Schrifttum etwa Albert Bleckmann, Verfassungsrang der Europäischen Menschenrechtskonvention?, EuGRZ 1994, S. 149, 154f.; tendenziell auch Manfred Zuleeg, Menschenrechte, Grundrechte und Menschenwürde im deutschen Hoheitsbereich, EuGRZ 2005, 681, 682f., der den verfassungsändernden Gesetzgeber aufruft, eine klare Regelung zu treffen.

[149]

Zu diesem Verfassungstyp in Abgrenzung von „nominalistischen“ und „semantischen“ Verfassungen näher Karl Löwenstein, Verfassungslehre, ³1975, 152ff.

[150]

Zu den verschiedenen Ansätzen näher Karl-Peter Sommermann, Völkerrechtlich garantierte Menschenrechte als Maßstab der Verfassungskonkretisierung, AöR 114 (1989), S. 391, 408ff.; Robert Uerpmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die deutsche Rechtsprechung, 1993, S. 102ff., 176ff.; Nils Stern, Der Rang von Menschenrechtsverträgen im deutschen Recht unter besonderer Berücksichtigung von Art. 1 Abs. 2 GG, 1999, S. 45ff., 136ff.; Frank Hoffmeister, Die Europäische Menschenrechtskonvention als Grundrechtsverfassung und ihre Bedeutung in Deutschland, Der Staat 40 (2001), S. 349, 365ff.

[151]

Ausführliche Nachweise bei Stern (Fn. 150), S. 222 Anm. 853.

[152]

Näher Sommermann (Fn. 150), S. 414ff.; Stern (Fn. 150), S. 219ff.; Hoffmeister (Fn. 150), S. 367ff.; vgl. auch Eckart Klein, Einwirkungen des europäischen Menschenrechtsschutzes auf Meinungsäußerungsfreiheit und Pressefreiheit, AfP 1994, S. 9, 11; Matthias Herdegen, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 1 Abs. 2 (2004), Rn. 47f.; einschränkend Horst Dreier, in: ders. (Hg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 1, ²2004, Art. 1 II Rn. 20, nach dem die EMRK als „Auslegungs- und Verständnishilfe“, hingegen nicht als verbindlicher Auslegungsmaßstab heranzuziehen ist; ablehnend Wolfram Höfling, in: Sachs (Fn. 112), Art. 1 Rn. 69.

[153]

BVerfGE 74, 358, 370.

[154]

Zur Begründung der Heranziehung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte als „Auslegungshilfe“ näher Robert Uerpmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die deutsche Rechtsprechung, 1993, S. 217ff.

[155]

Vgl. BVerfGE 82, 106, 120; 83, 119, 128.

[156]

BVerfGE 111, 307, 329.

[157]

Vgl. auch Jens Meyer-Ladewig/Herbert Petzold, Die Bindung deutscher Gerichte an Urteile des EGMR, NJW 2005, 15, 18ff.

[158]

Grundlage der rechtlichen Prüfung des Bundesverfassungsgerichts scheint dabei das jeweils betroffene Grundrecht in Verbindung mit der in Art. 20 Abs. 3 GG statuierten Bindung an Gesetz und Recht zu sein, aus der sich die Verpflichtung zur Berücksichtigung der EMRK bei der Gesetzesauslegung herleite; vgl. Stefan Mückl, Kooperation oder Konfrontation? – Das Verhältnis zwischen Bundesverfassungsgericht und Europäischem Gerichtshof für Menschenrechte, Der Staat 44 (2005), S. 403, 421. Sieht man den Grundsatz der konventionskonformen Interpretation der Grundrechte hingegen in Art. 1 Abs. 2 GG verankert, bedarf es dieses Rückgriffs auf den allgemeinen Grundsatz nicht. Vgl. auch Christoph Grabenwarter, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 290, 306.

[159]

BVerfGE 111, 307, 319. Ohne die Berufung auf die Souveränität sodann der kurz darauf ergangene Beschluss vom 26.10.2004 – 2 BvR 955/00 –, BVerfGE 112, 1, 25: „Das Grundgesetz will die Öffnung der innerstaatlichen Rechtsordnung für das Völkerrecht und die internationale Zusammenarbeit in den Formen einer kontrollierten Bindung; es ordnet nicht die Unterwerfung der deutschen Rechtsordnung unter die Völkerrechtsordnung und den unbedingten Geltungsvorrang von Völkerrecht vor dem Verfassungsrecht an, sondern will den Respekt vor friedens- und freiheitswahrenden internationalen Organisationen und dem Völkerrecht erhöhen, ohne die letzte Verantwortung für die Achtung der Würde des Menschen und die Beachtung der Grundrechte durch die deutsche öffentliche Gewalt aus der Hand zugeben“.

[160]

BVerfGE 111, 307, 324.

[161]

Eingehende Kritik bei Cremer (Fn. 143), S. 693ff.

[162]

Vgl. die Kammerentscheidungen des Ersten Senats vom 28.12.2004 (1 BvR 2790/04), EuGRZ 2004, S. 809, vom 5.4.2005 (1 BvR 1664/04), EuGRZ 2005, S. 268, und vom 10.6.2005 (1 BvR 2790/04), EuGRZ 2005, S. 426.

[163]

Vgl. dazu Franz C. Mayer, Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung, 2000, S. 140-259; ders., Europäische Verfassungsgerichtsbarkeit, in: von Bogdandy (Fn. 114), S. 229, 248ff., sowie die Beiträge in dem demnächst erscheinenden und von Winfried Kluth herausgegebenen Band „Europäische Integration und nationales Verfassungsrecht“.

[164]

Vgl. oben, Rn. 35 f.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 15 Offene Staatlichkeit: Frankreich

Catherine Haguenau-Moizard

§ 15 Offene Staatlichkeit: Frankreich

Allgemeine Hinweise1 – 5

I.Verfassungsrechtliche Grundlagen für die Umsetzung europäischen Rechts6 – 14

1.Banalisierung des europäischen Rechts als Bestandteil des Völkerrechts7 – 12

a)Wortlaut der Verfassung von 19588

b)Ausbleibende Verfassungsdebatte in den Jahren 1950 bis 19809 – 12

aa)Herausragende Bedeutung französischer Persönlichkeiten beim Aufbau Europas10, 11

bb)Fehlende juristische Debatte über die Folgen einer Ratifizierung der Verträge12

2.Anerkennung des besonderen Charakters des europäischen Gemeinschaftsrechts seit 199213, 14

II.Vom europäischen Gemeinschaftsrecht aufgeworfene Probleme15 – 36

1.Bedeutungsverlust des Parlaments16, 17

a)Vorrangstellung der Regierung bei Anwendung des Gemeinschaftsrechts16

b)Konsultation des Parlaments zu Vertragsentwürfen der Gemeinschaft17

2.Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Bevölkerung18 – 23

a)Ambivalenz des Rückgriffs auf den Volksentscheid19

b)Bedeutung der sozioökonomischen Diskrepanzen20 – 23

3.Die schrittweise Umsetzung des Gemeinschaftsrechts durch die Rechtsprechung24 – 36

a)Vorrang des Primärrechts vor französischen Gesetzen25

b)Das Festhalten am Vorrang der Verfassung26 – 36

aa)Die Verfassung, Spitze der Normenhierarchie26 – 28

bb)Die Verfassung als Schranke der Übernahme des Gemeinschaftsrechts29 – 36

III.Die Thematik „Europäische Menschenrechtskonvention“37 – 50

1.Das zögerliche Verhalten der Staatsorgane38 – 42

a)Späte Ratifizierung der Konvention39, 40

b)Zögerliche Zulassung der Einzelbeschwerde41, 42

2.Wachsender Einfluss der Konvention auf die Rechtsprechung43 – 50

a)Zivil- und Verwaltungsgerichte44 – 48

aa)Zivilgerichte45, 46

bb)Verwaltungsgerichte47, 48

b)Conseil constitutionnel49, 50

IV.Die Europäisierung der französischen Verfassung51 – 59

1.Wandel der Lehrmeinung52 – 56

a)Kontroversen zwischen den „constitutionnalistes“ und „communautaristes“53

b)Debatte über den Verfassungscharakter54 – 56

2.Theoretische und politische Widerstände gegen die verfassungsmäßige Verankerung des Gemeinschaftsrechts57 – 59

a)Verteidigung des „französischen Modells“58

b)Europäische Integration als ein dem französischen Recht fremdes Phänomen59

Bibliographie

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 15 Offene Staatlichkeit: Frankreich › Allgemeine Hinweise

Allgemeine Hinweise

Abkürzungen

(in Ergänzung zu dem Beitrag von Olivier Jouanjan, § 2 Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Frankreich):

Cass. Ass. Plén.	Cour de Cassation, Assemblée plénière
Cass. Crim.	Cour de Cassation, Chambre criminelle
JCP	Jurisclasseur Périodique
LGDJ	Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence
RDP	Revue du Droit Public et de la Science Politique
RGDIP	Revue Générale de Droit International Public
RMC	Revue du Marché Commun et de l’Union européenne
RPP	Revue Politique et Parlementaire.

Redaktionell bearbeitet von F. Leßniak und Dr. F. Wollenschläger.

Obwohl Frankreich zu den Mitbegründern des Europarats und der Europäischen Gemeinschaften zählt, ist die Einstellung gegenüber der europäischen Integration seit langem von einer gewissen Ambivalenz geprägt. Trotz der Bereitschaft zur Aushandlung und Ratifizierung der Verträge scheinen die Staatsorgane nicht immer von der Notwendigkeit überzeugt zu sein, auch alle Konsequenzen aus den von ihnen eingegangenen Verpflichtungen zu ziehen. Die Überzeugung vom Nutzen einer Annäherung der europäischen Staaten konfligiert mit der Treue zur nationalen Identität.

Der Gedanke, dass Frankreich durch die europäische Einigung seinen nach dem Zweiten Weltkrieg mühsam behaupteten Status als Weltmacht verloren hat, bleibt in den Köpfen verankert, auch wenn dies nicht ständig ausgesprochen wird. Mit besonderer Schärfe unterstrich das de Gaulle in den Diskussionen über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft: „Europa ist auf dem Leichnam Frankreichs errichtet“[1]. Seither äußern sich die Gegner der europäischen Einigung weniger lyrisch, und ihre Befürworter unternehmen alles, um die Tragweite der von ihnen verteidigten Texte zu verharmlosen. Auf Seiten der Gegner bekämpft die Kommunistische Partei die „supraconstitutionnalité“ („Überverfassungsmäßigkeit“), womit – mit einem Fachausdruck kaschiert – der Verlust der Unabhängigkeit Frankreichs angeprangert wird.[2] Andere verteidigen das nationale französische „Modell“ gegen die Vision eines europäischen Bundesstaates[3] oder lehnen die Preisgabe der nationalen Souveränität ab[4]. Auf Seiten der Befürworter gehört es zum guten Ton, die Vorteile der europäischen Verträge für Frankreich, insbesondere für seine Landwirte, herauszustellen, ohne sich mit langfristigen Betrachtungen über die Zukunft Europas abzugeben.[5] Diese – wenig mitreißende – politische Perspektive auf Seiten der Befürworter des europäischen Systems ist mit ein Grund für die Schwierigkeit Frankreichs, zu einem angemessenen Verständnis der Integration zu gelangen.

Aufgrund der häufig widersprüchlichen Vorgaben der Politik haben die französischen Verwaltungsbehörden Schwierigkeiten, die von Frankreich eingegangenen Verpflichtungen einzuhalten. Die mangelhafte Umsetzung von Richtlinien macht dies besonders anschaulich. Sie verdeutlicht den Graben zwischen der Annahme von Gemeinschaftstexten durch die Regierung und ihrer vollen Anwendung durch die nationalen Institutionen. Trotz einiger Fortschritte fand sich Frankreich in dem von der Kommission im November 2004 erstellten Umsetzungsranking erst an zehnter Stelle wieder. Die Verzögerungen bei der Umsetzung beruhen selten auf bösem Willen der einzelnen Beteiligten. Sie finden ihren wesentlichen Grund vielmehr in der mangelnden Anpassungsfähigkeit der legislativen und administrativen Verfahren. Anders gesagt, die bürokratischen Barrieren in der Entscheidungskette sind trotz aller seit 1986 hierzu unternommenen Anstrengungen nicht aus dem Weg geräumt.[6] Die vom Premierminister an die gesamte Regierung adressierte zunehmende Zahl an Runderlassen zum Thema Richtlinienumsetzung ist dabei ein sicheres Zeichen dafür, dass diese auf Schwierigkeiten stößt.[7]

Besonders augenfällig war die Diskrepanz zwischen dem proeuropäischen Diskurs und einer anders lautenden Praxis lange Zeit hinsichtlich der EMRK. Wie wir sehen werden, hat Frankreich den 1950 unterzeichneten Text erst sehr spät ratifiziert und noch später Einzelbeschwerden vor dem Straßburger Gerichtshof zugelassen. Auch da entsprachen die Sonntagsreden französischer Politiker über die Menschenrechte nicht dem geltenden französischen Recht.

Im Folgenden sollen die verfassungsrechtlichen Grundlagen für die Umsetzung des europäischen Gemeinschaftsrechts in französisches Recht (I), die vom Europarecht aufgeworfenen Probleme (II) sowie das französische Verständnis und die Bedeutung der Europäischen Menschenrechtskonvention untersucht werden (III). Abschließend wird auf die Diskussionen in der Lehre über die Auswirkungen der europäischen Integration auf die französische Verfassung eingegangen werden (IV).

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 15 Offene Staatlichkeit: Frankreich › I. Verfassungsrechtliche Grundlagen für die Umsetzung europäischen Rechts

I. Verfassungsrechtliche Grundlagen für die Umsetzung europäischen Rechts

Bis 1992 gab es keine spezielle verfassungsrechtliche Grundlage, die eine Umsetzung europäischen Gemeinschaftsrechts in das französische Recht ermöglichte. Europäisches Recht wurde als Bestandteil des Völkerrechts betrachtet (1). Eine Wende sowohl für den Aufbau Europas selbst als auch in Bezug auf die Einschätzung des Gemeinschaftsrechts in Frankreich brachte erst die Errichtung der Europäischen Union durch den Vertrag von Maastricht. Aus ihm resultierte die verfassungsrechtliche Anerkennung des besonderen Charakters des Gemeinschaftsrechts (2).

1. Banalisierung des europäischen Rechts als Bestandteil des Völkerrechts

Die die V. Republik konstituierende französische Verfassung von 1958 unterschied ursprünglich nicht nach der Quelle der in das französische Recht umzusetzenden Regeln. Der Verfassungstext differenzierte nicht zwischen Gemeinschaftsrecht und allgemeinem Völkerrecht (a). Bezeichnenderweise fand die europäische Frage im Verlauf von etwa 30 Jahren Verfassungsdebatte praktisch keine Erwähnung (b).

a) Wortlaut der Verfassung von 1958

Vier Artikel der Verfassung von 1958 regeln das Verhältnis von nationalem Recht zu internationalen Verträgen. Sie beziehen sich auch auf die im Kontext der europäischen Integration geschlossenen Verträge. Absatz 15 der Präambel der französischen Verfassung von 1946 – ein integraler Bestandteil der Verfassung von 1958 – gestattet beim Abschluss von Verträgen „zur Organisation und Verteidigung des Friedens erforderliche Souveränitätsbeschränkungen“. Die Beteiligung Frankreichs an den Europäischen Gemeinschaften gründet auf dieser Festlegung. Art. 53 CF sieht vor, dass die Ratifizierung der wichtigsten Verträge durch ein Gesetz (Parlament oder Volksentscheid) genehmigt werden muss. Art. 54 CF ermöglicht dem Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) die Kontrolle internationaler Verpflichtungen vor ihrer Ratifizierung. Bei Verfassungswidrigkeit ist die Ratifizierung nur nach einer Verfassungsänderung möglich, was beim Vertrag von Maastricht erstmals der Fall war[8]. Art. 55 CF schließlich erkennt ordnungsgemäß ratifizierten oder genehmigten Verträgen unter dem Vorbehalt der Reziprozität „höhere Autorität als den Gesetzen“ zu und legt damit den Rang der Verträge in der Normenhierarchie fest. Der Vorbehalt der Reziprozität findet aufgrund der Besonderheit der durch sie begründeten Verpflichtungen allerdings weder auf Menschenrechtsabkommen noch auf das Gemeinschaftsrecht sowie bestimmte andere Verträge Anwendung.[9] Art. 55 CF ermöglicht französischen Richtern jedoch die Lösung von Konflikten zwischen nationalem und internationalem Recht zu Gunsten des letzteren.

b) Ausbleibende Verfassungsdebatte in den Jahren 1950 bis 1980

Der Kontrast zwischen der herausragenden Bedeutung französischer Politiker in entscheidenden Augenblicken der Einigung Europas einerseits und die fehlende Debatte über die Auswirkungen der Ratifizierung der Verträge auf das französische Rechtssystem andererseits sticht ins Auge.

aa) Herausragende Bedeutung französischer Persönlichkeiten beim Aufbau Europas

Die Bedeutung von Jean Monnet oder Robert Schuman für den Aufbau Europas in den ersten Jahren der Europäischen Gemeinschaften bedarf keiner besonderen Darlegung. Ihre persönlichen Erfahrungen während der Weltkriege, ihre Überzeugung von der Notwendigkeit, Deutsche und Franzosen miteinander zu versöhnen, ihr Pragmatismus und ihr politisches Gespür haben nachhaltig zur Errichtung der ersten Gemeinschaften beigetragen. Dass ihnen die politischen Rahmenbedingungen und eine massive Unterstützung seitens der Politik erheblich geholfen haben, kommt hinzu. Gaullisten und Kommunisten waren die einzigen, die die europäischen Integrationsentwürfe ablehnten.[10] 30 Jahre später hat Staatspräsident François Mitterrand mit dem Vertrag von Maastricht eine Vertiefung der Integration vorangetrieben, wobei ihm seine freundschaftliche Beziehung zu Bundeskanzler Helmut Kohl und die Verbindung zum Präsidenten der EU-Kommission Jacques Delors überaus hilfreich waren.[11]

Andere Persönlichkeiten Frankreichs haben beim Aufbau Europas eine eher ambivalente Rolle gespielt. Die Ablehnung des Vertragsentwurfs der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) durch die Nationalversammlung 1954 lässt sich überwiegend noch mit der zeitlichen Nähe zum Krieg erklären und mit den Schwierigkeiten, eine Armee mit Beteiligung Deutschlands zu akzeptieren. Freilich konnte das passive Verhalten des Regierungschefs Pierre Mendès-France das integrationskritische Lager nur ermuntern. Mit seiner Weigerung, in dieser Sache klar Stellung zu Gunsten des Vertrages zu beziehen, überließ er seinen Gegnern das Feld. Im Gegensatz dazu nahm General de Gaulle immer eine entschlossen-kritische Haltung zu Europa ein. Weil er im Vereinigten Königreich das „Trojanische Pferd“ der Vereinigten Staaten in Europa sah, sprach er sich 1963 und 1967 auch gegen dessen Beitritt aus. Integrationspolitisch vertrat er eine strenge Konzeption der nationalen Souveränität. Wie die von seinem Außenminister Christian Fouchet Anfang der 1960er Jahre vorgelegten Pläne belegen, war er Verfechter einer politischen Kooperation der europäischen Staaten und lehnte eine immer weitergehende Integration ab. Dies wurde anlässlich der Krise der so genannten Politik des leeren Stuhls 1965–1966 besonders deutlich, als er seine Regierungsmitglieder zwang, nicht an den Treffen des Ministerrats in Brüssel teilzunehmen, um so gegen den Plan, die EWG mit Eigenmitteln auszustatten, zu protestieren. Unabhängig von ihren Vorstellungen über Europa haben freilich alle führenden französischen Politiker die Errichtung Europas immer als politisches Hauptthema betrachtet und sie in den Mittelpunkt der öffentlichen Debatte gerückt.

bb) Fehlende juristische Debatte über die Folgen einer Ratifizierung der Verträge

Gleichwohl wurde die europäische Integration bis 1992 nicht von einer juristischen Debatte begleitet. Der verfassungsrechtliche Rahmen, in den sich das Völkerrecht seit 1958 einordnet, entsprach weitgehend der französischen Verfassung von 1946. Die relevanten Bestimmungen, die in der Präambel dieser Verfassung zu finden waren, wurden in die Verfassung von 1958 integriert: So gibt Art. 55 CF im Wesentlichen in klarerer Form den Wortlaut von Art. 26 der Verfassung von 1946 wieder. Eine Neuerung stellt allerdings Art. 54 CF dar, der die Kontrolle der Verträge durch den Conseil constitutionnel eingeführt hat. In der IV. Republik, die die Institution eines Conseil constitutionnel nicht kannte, wäre dies undenkbar gewesen, spielte doch die Entwicklung des Völkerrechts, genauer gesagt der europäischen Integration, für die Verfassunggeber keine Rolle. Seit der IV. Republik hat sich die französische Rechtsordnung internationalen Normen geöffnet. Dies war so selbstverständlich, dass dieser Grundsatz in den Verfassungsberatungen nicht einmal erwähnt wurde. Lediglich die Abfassung von Art. 55 CF über den Vorrang völkerrechtlicher Verträge vor den Gesetzen erregte einige Aufmerksamkeit, wobei allerdings allein der schließlich aufgenommene Vorbehalt der Reziprozität Gegenstand lebhafter und häufig obskurer Diskussionen zwischen den Spezialisten der verschiedenen, an der Ausarbeitung der Verfassung mitwirkenden Instanzen war.[12] Der Verfassunggeber hatte in dieser politisch unruhigen Periode andere Gründe zur Besorgnis: Im Vorjahr waren die Römischen Verträge ohne jeden Zwischenfall ratifiziert worden, und die von der IV. Republik übernommenen Grundsätze sollten eine Fortsetzung der französischen Außenpolitik ohne lange Debatten ermöglichen. Erst die Vertiefung der europäischen Integration förderte schließlich die Entstehung einer verfassungsrechtlichen Debatte über Europa.

2. Anerkennung des besonderen Charakters des europäischen Gemeinschaftsrechts seit 1992

Anlässlich der durch die Ratifizierung des Vertrages von Maastricht erforderlichen Verfassungsänderung wurde Art. 88–1 in die Verfassung eingefügt, der besagt: „Die Republik wirkt in den Europäischen Gemeinschaften und der Europäischen Union mit, die aus Staaten bestehen, die sich freiwillig vertraglich dazu entschlossen haben, einige ihrer Kompetenzen gemeinsam auszuüben“. Diese Bestimmung weist dem Gemeinschaftsrecht einen besonderen Platz zu, da sie dieses nicht mehr (nur) den verschiedenen Verfassungsnormen zum Völkerrecht zuordnet. Art. 88–1 CF erkennt vielmehr an, dass der Aufbau Europas Wege geht, die nicht immer mit denen anderer internationaler Organisationen zu vergleichen sind. Gleichzeitig gibt er der Rechtsprechung zur Unterscheidung des Rechtsstatus „gewöhnlicher“ Verträge von denen des Unionsrechts ein neues Mittel an die Hand. Der Conseil constitutionnel ist dabei, diesen Weg zu gehen.[13]

Der Wortlaut von Art. 88–1 CF wurde anlässlich der Verfassungsänderung von 2004 zur Ratifizierung des Europäischen Verfassungsvertrages (VVE) modifiziert. Das Verfassungsgesetz vom 1. März 2005 berücksichtigte mit zwei unterschiedlichen Fassungen beide denkbaren Ausgänge des Referendums über den VVE. Bis zu einer Ratifizierung des VVE erhielt Art. 88–1 CF einen zusätzlichen Absatz, der die Mitarbeit in der EU zu den im VVE festgelegten Bedingungen ermöglicht. Wäre er ratifiziert worden, hätte ein gänzlich neuer Art. 88–1 CF verfügt: „Die Republik wirkt unter den Bedingungen, wie sie im am 29. Oktober 2004 unterzeichneten Vertrag zur Einführung einer Europäischen Verfassung festgelegt wurden, in der Europäischen Union mit, die aus Staaten besteht, die sich freiwillig für eine gemeinsame Ausübung ihrer Kompetenzen entschieden haben“. Die aktuelle Fassung jedenfalls bewahrt die verfassungsrechtliche Basis der Mitwirkung Frankreichs in einer EU ohne VVE.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 15 Offene Staatlichkeit: Frankreich › II. Vom europäischen Gemeinschaftsrecht aufgeworfene Probleme

II. Vom europäischen Gemeinschaftsrecht aufgeworfene Probleme

Die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts in französisches Recht wirkt sich zunächst auf die Organisation der Staatsorgane aus. Obwohl das Gemeinschaftsrecht die institutionelle Autonomie der Mitgliedstaaten im Prinzip bewahrt und daher keine Vorgaben darüber enthält, wie die innerstaatliche Machtverteilung auszusehen hat, wirkt es sich doch indirekt auf das interne Funktionengefüge aus. Der Bedeutungsverlust des Parlaments (1) ist das sichtbarste Zeichen der Europäisierung des Institutionengefüges. Zudem haben die zur Ratifizierung der Verträge durchgeführten Referenden Meinungsverschiedenheiten im Volk deutlich gemacht (2). Die eminente Funktion der Richter und die schrittweise Anerkennung der rechtlichen Konsequenzen der europäischen Integration in der Rechtsprechung (3) sind schließlich diskrete, aber wesentliche Auswirkungen dieser Integration.

1. Bedeutungsverlust des Parlaments

a) Vorrangstellung der Regierung bei Anwendung des Gemeinschaftsrechts

Das Parlament war – sieht man einmal von der erforderlichen Genehmigung einer Vertragsratifizierung ab – lange Zeit nicht an den französischen Entscheidungen zur Europapolitik beteiligt. Das hatte mehrere Ursachen. An erster Stelle ist hier zu nennen, dass die Außenpolitik als Privileg der Exekutive betrachtet wird. In Sachen Außenpolitik verleiht die Verfassung dem Staatspräsidenten oder der Regierung keine besondere Zuständigkeit. Sie ist neben anderen Materien vielmehr ein Bestandteil der von ihnen geführten Politik des Landes. Insoweit gehört es zur Tradition, dass die Exekutive in Sachen Außenpolitik große Handlungsfreiheit genießt. Man hat sogar – fälschlicherweise – von einer domaine réservé (Prärogative) des Staatspräsidenten gesprochen.[14] Da die Europapolitik immer Teil der Außenpolitik war, konnte es nicht überraschen, dass das Parlament kaum in sie einbezogen wurde. Daneben diente die Errichtung der V. Republik auch dazu, den tatsächlichen oder mutmaßlichen Machtmissbrauch durch das Parlament in den vorangegangenen Verfassungsordnungen zu verhindern.[15] Die Autoren der Verfassung von 1958 wollten die parlamentarischen Vorrechte einschränken und haben daher auch nicht versucht, die europaverfassungsrechtlichen Befugnisse der Abgeordneten zu erweitern. Schließlich war auch das Verfahren zur Gründung der Gemeinschaften und der Europäischen Union nicht geeignet, die Funktion des Parlaments zu stärken. Die Verträge, wie auch alle anderen wichtigen Entscheidungen, wurden lange Zeit allein von den Regierungen vorbereitet. Zudem verlor das französische Parlament – wie alle anderen europäischen Parlamente – durch die Kompetenzübertragung an die Gemeinschaften einen Teil seiner gesetzgebenden Gewalt.[16]

b) Konsultation des Parlaments zu Vertragsentwürfen der Gemeinschaft

In Frankreich gab es lange Zeit kein besonderes Interesse daran, das (nationale) Parlament in die Europapolitik einzubeziehen. Erst 1992 erhielt es ein Recht auf Einsichtnahme in die wichtigsten Gemeinschaftsentscheidungen. Aus Anlass der Verfassungsänderung zur Ratifizierung des Vertrages von Maastricht wurde Art. 88–4 in die Verfassung aufgenommen. Die Regierung präsentierte ihn als Kompensation für den durch die erneute Übertragung von Kompetenzen an die Gemeinschaften entstandenen Verlust gesetzgebender Gewalt. Die Vorschrift stellt sicher, dass die Regierung beiden Kammern Entwürfe zu Gemeinschaftsverträgen mit Gesetzescharakter vorlegt. Die Kammern äußern sich zu einer in Rede stehenden Übertragung von Kompetenzen auf die Europäische Union, wobei ihre Auffassung durch Annahme einer Resolution formalisiert werden kann. Diese Resolutionen sind für die Regierung bei ihren Brüsseler Verhandlungen nicht bindend. Dieses Verfahren ist 1992 geschaffen worden, um das Parlament zu stärken. Damit sollte die Übertragung von Gesetzgebungszuständigkeiten an die EG ausgeglichen werden.[17] Es wird aber diskutiert, ob das Verfahren dem Parlament tatsächlich ermöglicht, einen gewissen Einfluss auszuüben.[18] Auf jeden Fall stärkt die Einbindung des Parlaments die französische Regierung gegenüber ihren Partnern. Daraus leiten manche Kommentatoren ab, dass Art. 88–4 CF, anstatt das Parlament mit neuen Handlungsvollmachten auszustatten, eher die Exekutive stärkt.[19]

2. Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Bevölkerung

In der Absicht, die Macht des Parlaments einzuschränken und die Exekutive zu stärken, räumt die französische Verfassung dem Staatsoberhaupt die Möglichkeit ein, jederzeit das Volk anzurufen und gesetz- (Art. 11) oder verfassunggebende (Art. 89) Referenden anzusetzen. Die Durchführung eines Referendums ist dabei immer fakultativ. Im Gegensatz zu General de Gaulle, der auf die Durchführung von Referenden geradezu versessen war, haben seine Nachfolger wesentlich weniger auf dieses Instrument zurückgegriffen. Von den fünf Referenden seit dem Rücktritt de Gaulles hatten drei einen Bezug zum Aufbau Europas.

a) Ambivalenz des Rückgriffs auf den Volksentscheid

Die Ergebnisse der Referenden zum Beitritt Englands (1972), zur Ratifizierung des Vertrags von Maastricht (1992) und zur Ratifizierung des VVE (2005) zeigen die ganze Ambivalenz eines Rückgriffs auf Volksentscheide. Denn keiner dieser Volksentscheide war angesichts der unvermeidlichen Konfusion mit anderen Zielen in seiner politischen Botschaft eindeutig. Obwohl Referenden eigentlich dazu bestimmt sind, den Bürgern eine direkte Mitwirkung an politischen Entscheidungen zu ermöglichen, sind sie für die, die sie ansetzen – in Frankreich ausschließlich der Staatspräsident – immer auch ein Mittel, sich des Rückhalts in der Bevölkerung zu vergewissern oder die parlamentarische Opposition auszuschalten. Diese Ambivalenz wird in europäischen Fragen besonders deutlich, weil diese nicht beständig in die politische Diskussion einfließen oder sonst im Mittelpunkt des politischen Interesses stehen. Die Bürger werden somit aufgefordert, sich zu einer Frage zu äußern, die ihnen häufig fremd oder gleichgültig ist, und für die Politiker ist die Versuchung groß, in die Diskussion über Europa innenpolitische Aspekte einfließen zu lassen. Sicher steht das Scheitern der Linken in den Kreis- und Regionalwahlen von 1992 im Zusammenhang mit der Entscheidung Präsident Mitterrands, zur Stärkung seiner Popularität ein Referendum über die Ratifizierung des Vertrags von Maastricht anzusetzen. Ebenso tragen das Scheitern der Rechten in den Regionalwahlen von 2004 und die Absicht, von der Spaltung innerhalb der größten Oppositionspartei, der sozialistischen Partei (PS), zu profitieren, zur Erklärung bei, weshalb Präsident Chirac auch bei der Ratifizierung des VVE auf ein Referendum gesetzt hat. Diese Gemengelage – die Hintergedanken der Politiker, die technokratisch formulierten Fragen, die Unkenntnis über Europa sowie das Gefühl, dass die Würfel bereits gefallen sind – mindern die Mitwirkungsbereitschaft der Bürger oder begünstigen eine Ablehnung der Verträge. Die Beteiligung am Referendum von 1972 war relativ schwach (etwa 60% gegenüber beinahe 80% anlässlich des von de Gaulle angesetzten Referendums); die Beteiligung am Referendum von 1992 betrug dagegen über 70%, doch gab es für das „Ja“ zum Maastrichter Vertrag nur eine hauchdünne Mehrheit (knapp 51%). Das Referendum vom 29. Mai 2005 über die Ratifizierung des VVE entsprach den vorangegangenen Volksbefragungen: Bei einer Beteiligung von wiederum 70% wurde der VVE mit 54,87% der abgegebenen Stimmen abgelehnt.

b) Bedeutung der sozioökonomischen Diskrepanzen

Beinahe alle Untersuchungen zum Referendum von 1992 offenbaren eine Diskrepanz zwischen Städten und gesellschaftlichen Eliten einerseits sowie der Landbevölkerung und weniger privilegierten Bevölkerungsgruppen andererseits.[20] Während erstere ihre Zustimmung zum Aufbau Europas typischerweise bekräftigen, manifestieren letztere ihre Ablehnung und Furcht gegenüber einem Phänomen, das sie nicht verstehen und das ihnen nicht nur Vorteile bringt. Die ersten Untersuchungen der Ergebnisse des Referendums vom Mai 2005 bestätigen diese Schlussfolgerungen teilweise, weisen aber auch auf einen wesentlichen Wandel hin.[21] 1992 war die Mittelschicht in zwei Gruppen gespalten: Die Angestellten der Privatwirtschaft neigten eher dazu, den Vertrag von Maastricht abzulehnen, während der öffentliche Dienst ihn unterstützte. 2005 hat sich der öffentliche Dienst dagegen massiv den Gegnern des VVE angeschlossen. Der Wirtschaftsexperte Eric Maurin erklärt dies mit der zunehmenden Segmentierung der Gesellschaft,[22] die auch an typischen, in der Gesellschaft anzutreffenden Überlegungen zur Wahl des Wohnsitzes, die auf den Schulbesuch zurückwirken, deutlich wird, oder in der Neigung der Oberschichten, „unter sich“ zu bleiben und einen Großteil der Mittelschicht auszugrenzen. Für letztere ist die Angst vor ihrer Marginalisierung angesichts mangelnder Perspektiven eines sozialen Aufstiegs und des Risikos der Arbeitslosigkeit so greifbar, dass sie sich in den Abstimmungsergebnissen niederschlägt.

Insgesamt lässt sich die Ablehnung des VVE mit dem Zusammenspiel mehrerer Faktoren erklären. Manche waren konjunkturell bedingt und beruhten auf einer Reihe von Missverständnissen, aber auch auf der Missachtung der europäischen Herausforderungen aus Gründen des persönlichen Ehrgeizes. Vor allem Letzteres erklärt die verzerrte Darstellung des VVE durch einige seiner „gemäßigten“ Gegner, etwa den ehemaligen sozialistischen Premierminister Laurent Fabius, aber auch der Umstand, dass manche in der Ablehnung des VVE das einzige Mittel sahen, Europa sozial und politisch voranzubringen. Zu den Ursachen für die Ablehnung gehört ferner die Vermischung von Verfassungs- und Erweiterungsfragen, weil die Verfassungsdebatte von einigen Vertragsgegnern geschickt mit der Frage des Beitritts der Türkei verknüpft wurde. Schließlich haben zahlreiche Wähler die Abstimmung über den VVE mit einem Referendum über seinen Urheber verwechselt und die Gelegenheit ergriffen, ihre Ablehnung der Politik der Regierung und des Staatspräsidenten zu artikulieren.

Neben diesen tagespolitischen Faktoren sind aber auch tiefgreifendere Gründe für die Ablehnung des Verfassungsvertrags zu erkennen. Zunächst hat das Referendum die Stärke der allesamt europafeindlichen extremen Rechts- und Linksparteien bestätigt, die zusammen etwa ein Viertel des Wählerpotentials ausmachen. Darüber hinaus hat die Kampagne zum Volksentscheid die schleichende Fremdenfeindlichkeit in der französischen Gesellschaft deutlich gemacht. Insofern basiert das Votum vom 29. Mai zum Teil auch auf der Furcht vor einer Bedrohung der Arbeitsplätze durch ausländische Arbeitnehmer, einer Motivation, die nicht nur für die Wählerschaft der Extremparteien maßgebend war.[23] Die Furcht vor dem „polnischen Klempner“, der seinem französischen Kollegen den Arbeitsplatz wegnimmt, wurde in politischen Debatten und in den Medien hochgespielt. Er wurde von einem Teil der Linken gleichsam als Inbegriff des „Wirtschaftsliberalismus“ stigmatisiert. Drittens haben die hohe Arbeitslosigkeit und eine ungewisse Zukunft zahlreiche Wähler dazu verleitet, den VVE abzulehnen.[24] Die Monate vor dem Referendum haben schließlich die Unfähigkeit der führenden Politiker bestätigt, die europäischen Herausforderungen deutlich zu machen. Da die EU allgemein als Ursache von Zwängen oder Ort von Kuhhandel präsentiert wird, konnte sie den Franzosen nicht plötzlich als begeisterungswürdiges politisches Projekt erscheinen, zumal die Anhänger des „Ja“ kein überzeugendes Konzept für Frankreich und Europa vorgelegt hatten. Die Auswirkungen dieses Votums auf den Fortgang der europäischen Integration und die französische Politik sind bislang nicht vorhersehbar. Mit der Ernennung eines neuen Premierministers zwei Tage nach dem Referendum ist es sicher nicht getan. Es scheint, als könnte nur eine spürbare Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lage sowie eine grundlegende Politikerneuerung die Ängste zahlreicher Franzosen vor dem Fortgang der Integration zerstreuen und Vertrauen in den weiteren Aufbau Europas schaffen.

Wie auch immer man das Ergebnis bewerten mag – die Ansetzung eines Referendums hat zumindest zwei Vorteile im Vergleich zu einer nur parlamentarischen Abstimmung deutlich gemacht: Zum einen gingen dem Referendum zahlreiche Debatten über die EU voraus. Das hatte es seit der Kampagne zum Referendum von 1992 nicht mehr gegeben, denn die Europawahlen lösen in Frankreich keine wirklich europäischen Debatten aus. Wenn auch die Diskussionen durch das übliche Maß an Taktiererei geprägt waren, wie sie jede politische Auseinandersetzung kennzeichnet, so haben sie zumindest zu einem breiten Diskurs über alle Fragen der europäischen Integration geführt. Zum anderen hätte ein parlamentarisches Votum den Bürgern die Möglichkeit genommen, selbst Stellung zu beziehen. Es wäre paradox gewesen, den Aufbau Europas ein weiteres Mal Experten, Ministern und Abgeordneten zu überlassen, während die europäischen und nationalen Eliten gegen das „demokratische Defizit“ der Europäischen Union[25] aufbegehren.[26] Langfristig jedenfalls wäre das Risiko einer sich weiter vergrößernden Diskrepanz zwischen Abgeordneten und Wählern erheblich gewesen.

3. Die schrittweise Umsetzung des Gemeinschaftsrechts durch die Rechtsprechung

Wie die Richter anderer Mitgliedstaaten so hatten auch die französischen Richter über das Verhältnis von Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht zu entscheiden. Nach anfänglichem Zögern haben sie dessen unmittelbare Anwendbarkeit und seinen Vorrang gegenüber einfachen Gesetzen anerkannt (a). Dagegen fällt es ihnen wesentlich schwerer, den Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor der Verfassung anzuerkennen, der nach Auffassung der drei obersten Gerichte Conseil d’État (Staatsrat), Cour de Cassation (Kassationsgerichtshof) und Conseil constitutionnel höchstrangigen Rechtsnorm des innerstaatlichen Rechts (b).

a) Vorrang des Primärrechts vor französischen Gesetzen

Der Conseil constitutionnel erklärte sich für die Überprüfung der Primärrechtskonformität einfacher Gesetze im Prinzip für nicht zuständig.[27] Diese Aufgabe fiel daher den übrigen Gerichten zu. Die Cour de Cassation hat, gestützt auf Art. 55 CF, dagegen den Vorrang des Primärrechts vor dem einfachen Recht sofort anerkannt.[28] Dagegen war der Conseil d’État, der gewohnt war, den Respekt des Parlamentsgesetzes durch die Verwaltung sicherzustellen, nur zögerlich bereit, den Willen des (nationalen) Gesetzgebers in Frage zu stellen. Stellte der Vorrang gegenüber vor Inkrafttreten der Gemeinschaftsverträge erlassenen Gesetzen wegen des lex posterior-Grundsatzes kein Problem dar, wurde er für später verabschiedete Gesetze mit der Begründung, der Wille des Gesetzgebers bilde einen „Schutzschirm“ gegen einen zuvor abgeschlossenen Vertrag, lange Zeit abgelehnt.[29] Erst 1989 zog der Conseil d’État im berühmten Beschluss Nicolo alle Konsequenzen aus Art. 55 CF und erkannte den Vorrang des Primärrechts auch gegenüber später erlassenen Gesetzen an.[30] Dieser Sinneswandel ermöglichte ihm, sich nach der EuGH-Rechtsprechung zum Vorrang zu richten und die Anwendung des Gemeinschaftsrechts besser zu kontrollieren.

b) Das Festhalten am Vorrang der Verfassung

aa) Die Verfassung, Spitze der Normenhierarchie

Mit seinem Beschluss Sarran aus dem Jahr 1998[31] bestätigte der Conseil d’État zwar gemäß Art. 55 CF den Vorrang internationaler Verpflichtungen gegenüber den nationalen Gesetzen; eine Vorrangstellung gegenüber der Verfassung lehnte er hingegen ab. Die Cour de Cassation hat sich zwei Jahre später dieser Rechtsprechung angeschlossen[32]. Diese Entscheidungen sind nicht überraschend, beschränken sie sich doch darauf, die logischen Folgerungen aus Art. 55 CF zu ziehen, doch klammern sie das Problem einer Versöhnung von Staatsverfassung und gemeinschaftlicher Rechtsordnung aus. Im Konfliktfall kann der nationale Richter somit auf die Verfassung pochen, während der Gemeinschaftsrichter nur den Vorrang des Gemeinschaftsrechts bekräftigen kann.

Der Conseil constitutionnel hat sich zunächst zum Sekundärrecht geäußert. Vereinzelt geblieben sind Entscheidungen, in denen er implizit in Anspruch genommen hat, die Verfassungsmäßigkeit von Verordnungen der Gemeinschaft kontrollieren zu können.[33] Erst 2004 hat er sich zum Status der Richtlinien geäußert und in zwei Entscheidungen bestätigt, dass ihm die Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer Richtlinie nicht zukomme;[34] diese Aufgabe falle dem Gemeinschaftsrichter zu. Hieraus könnte man ableiten, dass er der gleichen Logik künftig auch bei Verordnungen folgen wird. Eine Ausnahme von dieser Regel würde der Conseil constitutionnel nur dann annehmen, wenn eine Verfassungsbestimmung der Übernahme eines Sekundärrechtsaktes ausdrücklich im Wege stünde. Nur unter dieser engen Voraussetzung fühlt er sich dazu berufen, die Verfassungsmäßigkeit des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts zu kontrollieren. Die Zuständigkeit des Conseil constitutionnel zur Kontrolle des französischen Gesetzgebers gilt auch dann, wenn dieser eine Richtlinie umsetzt. In gewundenen Formulierungen hat sich der Conseil constitutionnel nicht nur für die Beurteilung der Vereinbarkeit von Gesetz und Verfassung, sondern auch für die Vereinbarkeit von Gesetz und Richtlinie für zuständig erklärt[35] und damit eine bemerkenswerte Rechtsprechungswende vollzogen. Ab einer Entscheidung im Jahr 1975 hatte er es nämlich in ständiger Rechtsprechung zunächst abgelehnt, sich zum Verhältnis von Gesetzen und internationalem oder europäischem Recht zu äußern und überließ diese Aufgabe den Fachrichtern.[36] Erst seit 2004 ist seine Position nicht mehr so eindeutig. Er stützt sich nunmehr auf die verfassungsmäßige Sonderstellung des Gemeinschaftsrechts. Aus dem Umstand, dass der 1992 in die französische Verfassung aufgenommene Art. 88–1 Frankreich die Mitwirkung in der EU erlaubt, leitet er seltsamerweise ab, dass sich die Pflicht zur Umsetzung – obwohl gemeinschaftsrechtlich statuiert (Art. 249 Abs. 3 EG) – aus der Verfassung ergibt. Zur Überprüfung ihrer Einhaltung habe sich der Conseil constitutionnel zu vergewissern, dass der Gesetzgeber „die unbedingten und präzisen Bestimmungen der Richtlinie“ exakt übernimmt. Ist dies der Fall, gilt das Gesetz als verfassungskonform. Wenn nicht, prüft er die Übereinstimmung des Gesetzes mit der Verfassung in eingehender Form. In seinem Beschluss vom 1. Juli 2004 nahm er eine solche Überprüfung vor, indem er feststellte, dass der Gesetzgeber nicht gegen die Verfassung verstoßen hat.[37] Wie B. Genevois[38] herausgearbeitet hat, versetzt diese neue Position den Conseil constitutionnel in eine schwierige Lage: Er hat die unbedingten und präzisen Bestimmungen der Richtlinie zu ermitteln und muss ferner die Korrektheit der Umsetzung beurteilen, ohne den EuGH anrufen zu können. Denn er hält sich bislang nicht für eine zum Anstoß eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 234 EG geeignete Instanz.[39] Diese Beschlüsse aus dem Jahr 2004 beruhen freilich auf einer Verwechslung von unmittelbarer Anwendbarkeit der Richtlinie, die nur für die präzisen und unbedingten Bestimmungen gilt,[40] mit der Umsetzungsverpflichtung, die für die gesamte Richtlinie gilt. Es wäre daher vorzugswürdig gewesen, es bei der Entscheidung von 1975 zu belassen und weiterhin auf die Richter zu vertrauen.

Hinsichtlich der Spitze der gemeinschaftlichen Rechtsordnung hat es der Conseil constitutionnel mit Blick auf den – bislang nicht in Kraft getretenen Verfassungsvertrag – abgelehnt, in der Anerkennung des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts (Art. I-6 VVE) eine Beeinträchtigung der Vorrangstellung der französischen Verfassung zu sehen. Er hat sich dabei auf die im VVE ebenfalls enthaltene Aussage gestützt, dass die „politischen und konstitutionellen Grundstrukturen“ der Mitgliedstaaten zu erhalten sind (Art. I-5 VVE), also auf die Beibehaltung der überkommenen Rechtsnatur der Union.[41] Diese Annahme beruht freilich auf mehreren strittigen Postulaten:[42] Der Conseil constitutionnel geht zunächst implizit davon aus, dass nur die Umwandlung der Union in einen Bundesstaat zur Anerkennung der Vorrangstellung der europäischen Verfassung führen könnte, wobei er die Gemeinschaftsrechtsprechung und die Diskussionen über die Besonderheit der europäischen Integration außer Acht lässt. Ferner denkt er in Begriffen der Normenhierarchie, als ob das Vorrangsprinzip nur auf die Lösung von Konflikten zwischen nationalen und unionalen Normen Anwendung fände. Er klammert somit die mit der Bestimmung der Unionskompetenzen verbundene Problemstellung aus, obwohl diese Vorbedingung jeder Anwendung des Vorrangsprinzips ist. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Conseil constitutionnel den VVE ausdrücklich in die Kontinuität der Vorgängerverträge stellt, um so die Vorrangstellung der französischen Verfassung bekräftigen zu können. Er flüchtet sich damit in eine statische Sichtweise der europäischen Integration und weigert sich, deren Dynamik und ihre Folgen für die Verflechtung der Rechtsordnungen in Betracht zu ziehen.

bb) Die Verfassung als Schranke der Übernahme des Gemeinschaftsrechts

Anlässlich der Prüfung der Vereinbarkeit des Primärrechts mit der Verfassung sowie der Prüfung der Ratifikationsgesetze hat der Conseil constitutionnel klargestellt, welche Verfassungsnormen einer Ratifizierung der Verträge entgegenstehen könnten. Diese Normen dürfen nur durch eine Verfassungsänderung modifiziert werden. In seiner am 9. April 1992 zum Vertrag von Maastricht[43] gefällten Entscheidung hat der Conseil constitutionnel seine frühere Rechtsprechung über das Verhältnis von französischem und internationalem Recht neu gestaltet und zusammengefasst. Ihre Leitgedanken wurden anlässlich seiner Prüfung des Vertrags von Amsterdam[44] und danach des VVE[45] bestätigt. Zur Bewertung der Vereinbarkeit einer Vertragsänderung mit der französischen Verfassung wurden vom Verfassungsgericht drei Kriterien herausgestellt:

Erstens darf der Vertrag nicht in Widerspruch zu einer ausdrücklichen Verfassungsregel stehen. Der Conseil constitutionnel stellt allerdings nur selten ein solches Hindernis fest, da Verträge und Verfassung nicht das gleiche Ziel verfolgen. Die Stärkung der nationalen Parlamente durch den VVE von 2004 hat die Verfassungsrichter dennoch hellhörig gemacht. Die Parlamente sollen danach befugt sein, gegen eine einfache Vertragsänderung vorzugehen (alleiniger Beschluss des Europäischen Rats gemäß Art. IV-444 VVE), obwohl die französische Verfassung dem Parlament eine solche Befugnis nicht zuerkennt. Aus dem Fehlen einer ausdrücklichen Regelung in der französischen Verfassung zum Äußerungsrecht des Parlaments leitete er die Unvereinbarkeit des Vertrages mit der Verfassung ab.[46]

Zweitens darf eine Änderung des Primärrechts die durch die französische Verfassung garantierten Grundrechte nicht beeinträchtigen. Diese Garantie basiert auf der Erklärung der Menschenrechte von 1789, der Präambel der Verfassung von 1946 und den vom Conseil constitutionnel entwickelten „von den Gesetzen der Republik anerkannten Grundprinzipien“ (auf der Basis der Präambel von 1946). Vertrat der Conseil constitutionnel bis 2004 die Auffassung, dass die vom EuGH ausgeübte Kontrolle der Achtung der Grundrechte eine ausreichende Garantie darstelle, und beurteilte er weder den Vertrag von Maastricht[47] noch den VVE[48] in diesem Punkt als mit der Verfassung unvereinbar, so scheint die Entscheidung zum VVE eher von dem Bestreben geprägt, die sich aus dem Vergleich zwischen der EU-Grundrechtecharta und der französischen Verfassung ergebenden Grauzonen und Konfliktlinien zu ignorieren bzw. zu bagatellisieren. Wie mehrere Autoren zu Recht festgestellt haben, legt der Conseil constitutionnel in seinen Analysen des Ineinandergreifens von nationaler Rechtsordnung und europäischem Recht eine überaus laxe Haltung an den Tag.[49] Beispielsweise vertritt er die Auffassung, Frankreich könne Minderheiten weiterhin die Zuerkennung von Kollektivrechten verweigern – im Namen der Unteilbarkeit der Republik (Art. 1 CF) etwa den Korsen[50] –, denn Art. II-112 VVE lege fest, dass die Grundrechte „im Einklang“ mit den nationalen Verfassungstraditionen zu interpretieren seien. Dabei wird diese Bestimmung nur auf die den nationalen Traditionen entstammenden Grundrechte angewandt, nicht aber auf die vom EGMR anerkannten Minderheitenrechte.

Drittens, und hier handelt es sich um das am schwierigsten zu interpretierende Kriterium, darf ein Vertrag zur Änderung des Primärrechts nach Auffassung des Conseil constitutionnel die „Grundvoraussetzungen der nationalen Souveränität“ („conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale“) nicht beeinträchtigen.[51] Bei dieser Formulierung handelt es sich um einen vom Conseil constitutionnel geprägten Begriff. Zwei Bestimmungen der Verfassung beziehen sich auf die Souveränität: Art. 3 CF, nach dem „die nationale Souveränität dem Volk gehört“, und die Präambel von 1946, die „zur Organisation und Erhaltung des Friedens erforderliche Souveränitätsbeschränkungen“ zulässt. Ausgehend vom Begriff der Souveränität, wie er im Verfassungstext verwendet wird, hat der Conseil constitutionnel Schlussfolgerungen gezogen, deren Konturen er nie klar definiert hat, deren Sinn jedoch vor dem Hintergrund seiner Rechtsprechungslinie begreifbar wird. Das vom Conseil constitutionnel vertretene Souveränitätskonzept ist national. Die vom Vertrag von Maastricht eingeführte Anerkennung des Kommunalwahlrechts für Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten war daher unvereinbar mit der Verfassung, gelten als Wähler nach der Verfassung doch ausschließlich Staatsbürger (Art. 3). Zudem werden die Senatoren von einem Kollegium berufen, in dem auch Gemeinderäte sitzen. Und der Senat, die zweite Kammer, vertritt die Gebietskörperschaften und übt die nationale Souveränität direkt aus (Art. 24 CF). Nur französische Staatsbürger können deshalb diejenigen bestimmen, die ihrerseits die Senatsmitglieder berufen. Diese Grundvoraussetzungen für die Ausübung der nationalen Souveränität sind nicht eingehalten, wenn sich auch Ausländer an der Wahl von Senatoren beteiligen.[52] Dagegen beeinträchtigt die Zulassung von ausländischen Unionsbürgern zu Europawahlen die nationale Souveränität nach Auffassung des Conseil constitutionnel insofern nicht, als das Europaparlament keine nationale Souveränität ausübt.[53] Die Beschäftigung von Unionsbürgern anderer Mitgliedstaaten im öffentlichen Dienst stellt gleichfalls keine Beeinträchtigung der nationalen Souveränität dar, weil „von der Souveränität nicht zu trennende“ Funktionen Staatsbürgern vorbehalten bleiben können (Art. 39 Abs. 4, 45 EG).[54]

Im Übrigen darf die Ausübung der Souveränität in ihren vom Conseil constitutionnel 1985 beschriebenen Grundvoraussetzungen („conditions essentielles“) nicht in Frage gestellt werden,[55] d.h. die Pflicht des Staates, die Institutionen zu respektieren und das Fortleben der Nation zu gewährleisten. Da beide Grundvoraussetzungen relativ vage sind, kann nur die Rechtsprechung ihre Konkretisierung im Einzelfall leisten. Deshalb verlangt der Conseil constitutionnel, dass oberhalb einer gewissen Schwelle die Übertragung von Kompetenzen auf internationale Einrichtungen einer Verfassungsänderung bedarf, insbesondere in mit der Souveränität traditionell verbundenen Bereichen wie Währung, Polizei und Justiz. Diese Schwelle ist überschritten, wenn die Kompetenzübertragung zu weitreichend ist oder die Regeln zur Beschlussfassung die Entscheidungsfreiheit Frankreichs nicht wahren. Die Bestimmungen des Vertrages von Maastricht zur Einführung des Euro wurden vor diesem Hintergrund als nicht mit der Verfassung vereinbar beurteilt, da mit ihnen die gesamte Währungskompetenz aufgegeben wurde. In der Visumspolitik (früher Art. 100 C EGV) entsprachen die Regeln der Beschlussfassung nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Namentlich wahrte der vorgesehene Entscheidungsmodus im Ministerrat nicht ausreichend die Entscheidungsbefugnis der französischen Institutionen, da hier die Einstimmigkeitsregel im Jahr 1996 aufgegeben worden war. Diese Aufgabe kann zwar die Übernahme von Gemeinschaftsregelungen erleichtern; doch ermöglicht sie durch den Verlust des Vetorechts auch, einem Staat Regelungen aufzuzwingen, die er ablehnt. Aus den gleichen Gründen wurden die Regelungen des Amsterdamer Vertrages über die in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallende Einwanderungs- und Asylpolitik (Art. 63ff. EG) als unvereinbar mit den „Grundvoraussetzungen der Souveränitätsausübung“ erachtet. Das Einstimmigkeitserfordernis im Ministerrat blieb zwar für eine Dauer von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages bestehen, doch war danach der Übergang zur qualifizierten Mehrheit und Mitentscheidung des Europäischen Parlaments bereits vorgesehen – in einigen Bereichen bindend und in anderen fakultativ (Art. 67 EG). Als logische Folge aus dieser Rechtsprechung vertrat der Conseil constitutionnel schließlich auch die Auffassung, dass die im VVE vorgesehenen Kompetenzübertragungen die „Grundvoraussetzungen der Souveränitätsausübung“ beeinträchtigten und daher mit der Verfassung nicht vereinbar waren. Gleiches galt für die Übertragung von Zuständigkeiten in Bereichen, die bis dahin der „Dritten Säule“ der EU zuzurechnen waren: Grenzkontrollen sowie die Zusammenarbeit der Justiz im Zivil- und Strafrecht (Art. III-265ff. VVE). Auch wurde die Schaffung einer europäischen Staatsanwaltschaft (Art. III-274 VVE), einer gänzlich neuen Kompetenz, für mit der französischen Verfassung unvereinbar erklärt. Das galt nach Auffassung des Conseil constitutionnel schließlich auch für die im VVE vorgesehenen Verfahrensänderungen bei der Beschlussfassung auf Gemeinschaftsebene. Konsequenterweise hat er deshalb die Bestimmungen über den vorgesehenen obligatorischen oder fakultativen Übergang zur qualifizierten Mehrheit im Rat für Bereiche der ehemals Zweiten und Dritten Säule (Art. III-270ff., Art. III-300 VVE), die Entscheidungsbefugnis des Europaparlaments im Hinblick auf den Euro (Art. III-191 VVE) oder die verstärkte Zusammenarbeit (Art. III-419 VVE) und das gemeinsame Initiativrecht eines Viertels der Mitgliedstaaten im Bereich von Eurojust oder der Polizeikooperation (Art. III-264 VVE) als nicht im Einklang mit der Verfassung stehend deklariert.

Wann immer der Conseil constitutionnel eine Unvereinbarkeit zwischen Vertrag und Verfassung festgestellt hat, wurde die französische Verfassung dahingehend geändert, dass der Widerspruch zwischen Verfassung und Vertrag beseitigt wurde.[56] Im Juni 1992 sprach sich das Parlament mit großer Mehrheit für die Aufnahme neuer Artikel in die Verfassung aus. Seither autorisiert Art. 88–2 CF „die zur Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion erforderlichen Kompetenzübertragungen“ sowie die „zur Festlegung der Regelungen über die Überschreitung der äußeren Grenzen der Mitgliedstaaten der europäischen Gemeinschaft“ erforderlichen Kompetenzübertragungen. Art. 88–3 CF ermöglicht es, in Frankreich ansässigen Unionsbürgern anderer Mitgliedstaaten das Wahlrecht bei Kommunalwahlen einzuräumen. Die Beteiligung an Senatswahlen ist ihnen gleichwohl untersagt; auch können sie nicht das Amt eines Bürgermeisters oder seines Stellvertreters bekleiden. Der Conseil constitutionnel hatte in seiner Entscheidung[57] zwar keinen Bezug auf den Sonderfall der Bürgermeister und ihrer Stellvertreter genommen; doch haben Regierung und Parlament entschieden, auf die vom Vertrag eingeräumte Ausnahmeregelung, wenn „für einen Staat spezifische Probleme dies rechtfertigen“ (Art. 19 EG), zurückzugreifen. In Frankreich sind die Bürgermeister und ihre Stellvertreter nicht nur Repräsentanten der lokalen Bevölkerung. In ihrer Eigenschaft als Beamte der Kriminalpolizei und des Standesamtes, die ferner mit der Bekanntmachung von Gesetzen und Vorschriften beauftragt sind, repräsentieren sie auch den Staat. Es bestand deshalb Einvernehmen darüber, dass diese im Auftrag des Staates übernommenen Funktionen nur Franzosen anvertraut werden können.[58]

Vor Ratifizierung des Amsterdamer Vertrages modifizierte das Verfassungsgesetz vom 25. Januar 1999 Art. 88–2 Abs. 2 CF, so dass dieser nunmehr die „zur Festlegung der Vorschriften über den freien Personenverkehr und der an ihn gebundenen Bereiche erforderlichen Kompetenztransfers“ gestattet. Der Beschluss des Conseil constitutionnel und die Verfassungsänderung sind insoweit direkte Folge der Entscheidungen von 1992 und waren durchaus vorhersehbar.

Das Verfassungsgesetz vom 1. März 2005 zieht die Konsequenzen aus dem Beschluss des Conseil constitutionnel zum VVE.[59] Das für die Genehmigung der Übertragung von Zuständigkeiten in den vom Conseil constitutionnel festgelegten Bereichen gewählte Verfahren unterscheidet sich allerdings von dem vorangegangener Revisionen. Statt einen Artikel pro Bereich wie in den Jahren 1992 oder 1997 vorzusehen, hat es der Verfassunggeber vorgezogen, sämtliche Unvereinbarkeiten mit Bezug auf den VVE abzudecken (vgl. Art. 88–1 CF). Ins Detail ist er nicht gegangen, mit Ausnahme des Widerspruchsrechts des Parlaments gegen die einfache Vertragsrevision (Art. IV-444 VVE) und des Subsidiaritätsprinzips (Art. I-11 VVE und Protokolle 1 und 2), da hierzu eine ausdrückliche Bestimmung erforderlich war. Die Genehmigung einer Mitwirkung Frankreichs an der EU „unter den vom Vertrag für die Einführung einer europäischen Verfassung vorgesehenen Bedingungen“ (Art. 88–1 CF) hilft, einen schwerfälligen Text oder Lücken zu vermeiden, wie sie vielleicht eine Kompetenzliste mit sich gebracht hätte. Wenngleich dies nicht beabsichtigt war, ermöglicht dieses Verfahren auch, sich über Ungereimtheiten des Beschlusses des Conseil constitutionnel hinwegzusetzen. Da sich der Vertrag auf den VVE bezieht, dürfte die Interpretation der zuständigen Instanzen, insbesondere der europäischen Richter, maßgeblich sein. Der ausdrückliche Bezug ermöglicht auch die 1992 mit Bezug auf den Vertrag von Maastricht begonnene weitere Verankerung des Gemeinschaftsrechts in der Verfassung und kann die Besonderheit der europäischen Integration im Vergleich zu anderen Entwicklungen des internationalen Rechts bestätigen.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 15 Offene Staatlichkeit: Frankreich › III. Die Thematik „Europäische Menschenrechtskonvention“

III. Die Thematik „Europäische Menschenrechtskonvention“

Die französischen Behörden haben die Ratifizierung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), so lange sie konnten, hinausgezögert (1). Aufgrund der verspäteten Ratifizierung konnte sie in Frankreich erst zu Beginn der 1970er Jahre Anwendung finden. Von da an haben sich die Gerichte mit ihr befasst und greifen zunehmend auf sie zurück (2). Wie das Gemeinschaftsrecht hat auch die Konvention die Stellung der Gerichte im französischen Institutionengefüge gestärkt.

1. Das zögerliche Verhalten der Staatsorgane

In den Jahren 1949/1950 gehörte die französische Regierung zu den Initiatoren der EMRK. Bedeutende französische Juristen wie René Cassin und Pierre-Henri Teitgen haben eine maßgebliche Rolle bei der gedanklichen Ausarbeitung des Textes und den anschließenden Verhandlungen gespielt. René Cassin stand gar dem EGMR vor. Frankreich gehört zu den Gründerstaaten des Europarats und zu den ersten Unterzeichnern der Konvention. Dennoch benötigte es beinahe 30 Jahre, bis es die Konvention ratifizierte (a) und das Recht auf Einzelbeschwerde vor dem EGMR zuließ (b).

a) Späte Ratifizierung der Konvention

Trotz zweier Versuche (1953 und 1956) kam es erst 1974 zur Ratifizierung, über zwanzig Jahre nach der Unterzeichnung des Textes im Jahre 1950. Vor allem zwei Gründe erklären diese späte Ratifizierung: Zunächst der Algerienkrieg. Regierung und Parlament zögerten den Zeitpunkt der Übernahme des Textes in französisches Recht aus der Furcht heraus in die Länge, dass bei Anwendbarkeit der Konvention in Frankreich bestimmte Praktiken der französischen Armee in Algerien gerichtlich hätten verfolgt werden können. Der zweite, lange über das Ende des Algerienkriegs 1962 fortwirkende Grund, ist auf den Nationalstolz zurückzuführen. Das nach der Rückkehr de Gaulles an die Macht 1958 besonders intensive Bemühen um nationale Unabhängigkeit erzeugte großes Misstrauen gegenüber von außen „aufgezwungenen“ Vorschriften. Zudem trug der Stolz darauf, „die Heimat der Menschenrechte“ zu sein, bei manchen Politikern zu der Annahme bei, die EMRK sei nutzlos, ihre Annahme gar gefährlich. Die Konvention war aus dieser Sicht nicht erforderlich, weil Frankreich stolz auf eine umfassende Gerichtsbarkeit und auf Richter sein konnte, die insbesondere die Achtung der Menschenrechte sicherten. Von einer Ratifizierung der EMRK befürchtete man Verwirrung oder gar eine Senkung des von den französischen Institutionen gewährten Schutzstandards. Eine merkwürdige Mischung aus Überlegenheitsgefühl und Furcht vor eventuellen Folgen der Konvention für Frankreich hat ihre Ratifikation somit lange Zeit verhindert.[60]

Ein Einstellungswandel vollzog sich erst unter der Präsidentschaft von Georges Pompidou. Der Wille, das Europa der Menschenrechte voranzubringen, und die Furcht vor einer Isolierung Frankreichs besiegten die Vorbehalte. Dennoch standen sich weiterhin zwei Lager gegenüber. Die Regierungsmehrheit wünschte eine Ratifizierung mit Vorbehalten und lehnte das Recht auf Einzelbeschwerde kategorisch ab; die Opposition dagegen forderte eine weitergehende Übernahme. Natürlich behielt die Mehrheit in der Assemblée nationale bei dieser Entscheidung die Oberhand. Die Ratifizierung wurde im Mai 1974, kurz nach dem Tod von Präsident Pompidou, auf den Weg gebracht. Trotz Anerkennung der obligatorischen Zuständigkeit des EGMR lehnte Frankreich das Recht auf Einzelbeschwerde ab. Außerdem wurde die Ratifizierung von einer Erklärung, die auf die Erhaltung des Monopols der nationalen Einrichtung für audiovisuelle Übertragungen abzielte (die Art. 10 EMRK betraf und inzwischen zurückgenommen wurde), von zwei Vorbehalten begleitet. Einer schloss die Anwendung des Disziplinarsystems der EMRK auf die Streitkräfte aus. Der andere bezieht sich auf Art. 15 EMRK, der bei außergewöhnlichen Umständen Ausnahmen zulässt, und auf Art. 16 CF, der dem Staatspräsidenten in schwerwiegenden Fällen die Befugnis zugesteht, sich mit uneingeschränkten Vollmachten auszustatten. Gemäß diesem Vorbehalt ist jede Anwendung von Art. 16 CF mit der Konvention vereinbar.

b) Zögerliche Zulassung der Einzelbeschwerde

Bei den Diskussionen über das Transformationsgesetz im Jahre 1973 beharrte die Regierung auf der notwendigen Anpassungsphase der Staatsorgane, insbesondere der Richter, an die Konvention „während einer normalen Frist von einigen Jahren“[61]. Die Zulassung der Einzelbeschwerde hätte zudem das Risiko beinhaltet, die französischen Autoritäten zu brüskieren. Ferner wurde die Furcht vor einer Flut von Einzelbeschwerden angeführt. Schließlich sei das französische Rechtssystem bereits voll und ganz auf die Garantie der Freiheitsrechte ausgerichtet. Die Beschwerde vor internationalen Instanzen sei daher nicht von Nutzen. Wie seinerzeit zahlreiche Kommentatoren hervorhoben, hat Frankreich die Menschenrechte lieber proklamiert als sie tatsächlich garantiert.[62] So lehnte Frankreich gerade das ab, was die Stärke und Originalität der Konvention ausmacht.

Begünstigt durch den politischen Wechsel im Amt des Staatspräsidenten und in der Nationalversammlung wurde die Einzelbeschwerde schließlich 1981 zugelassen. Präsident François Mitterrand hielt damit ein Wahlversprechen, indem er kurze Zeit nach Machtantritt die Zulassung der Einzelbeschwerde durch Frankreich erklärte. Deren Wirkung ließ nicht lange auf sich warten.[63] Bereits 1982 wurden 93 Individualbeschwerden gegen Frankreich erhoben. Ihre Zahl stieg rasch an. 2005 waren es 2826.[64] Auch Frankreich hat auf diese Weise zur Überlastung des EGMR und zu Überlegungen beigetragen, die zur Annahme des 14. Zusatzprotokolls zur EMRK vom Mai 2004 führten.[65]

2. Wachsender Einfluss der Konvention auf die Rechtsprechung

Wie bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts fand sich die Rechtsprechung bei der Anwendung der EMRK an vorderster Front. Nach ihrer Ratifizierung konnte die Konvention in Frankreich unter den von der französischen Verfassung für sämtliche internationalen Verträge festgelegten Bedingungen angewandt werden. Gemäß Art. 55 CF besitzt sie daher eine „höhere Autorität als die Gesetze“. Obwohl der Wortlaut der Konvention einfach schien, war die Stellungnahme der Richter weniger eindeutig und offenbart noch heute einige Ungereimtheiten. Die Zivil- und Verwaltungsgerichte (a), angeführt jeweils von der Cour de Cassation und vom Conseil d’État, hatten einige Mühe, sich an dieses von außen hereingetragene Recht zu gewöhnen. Beim Conseil constitutionnel (b), der die Konvention erst kürzlich „entdeckte“ und offenbar Schwierigkeiten hat, sie voll und ganz in seine Rechtsprechung zu integrieren, ist dieses Phänomen noch auffälliger.

a) Zivil- und Verwaltungsgerichte

Erst Ende der 1980er Jahre legte die Rechtsprechung ihre Zurückhaltung ab und war bereit, alle Konsequenzen aus der Ratifizierung der EMRK zu ziehen. Einige Jahre später wurden ihre Auswirkungen auf die unterschiedlichen Bereiche des französischen Rechts für die Rechtslehre zum Studienobjekt ersten Ranges.[66] Die Haltung der französischen Gerichte, insbesondere der Obergerichte Cour de Cassation und Conseil d’État, zeugt vom aufrichtigen Willen, die EMRK anzuwenden. Gedämpft wird dieser allerdings durch die Ablehnung, sich voll und ganz einer der französischen Rechtsordnung fremden Rechtsprechung zu unterwerfen. Die Umsetzung der Rechtsprechung des EGMR stößt daher bisweilen auf Widerstände.

aa) Zivilgerichte

Die Zivilgerichte waren bereitwilliger als die Verwaltungsgerichte, die Anwendbarkeit der Konvention und ihren Vorrang vor dem französischen Recht anzuerkennen. Wie schon beim Gemeinschaftsrecht legten sie eine eigene Herangehensweise zugrunde. Bereits 1975 entschied die Strafkammer der Cour de Cassation, dass die Bestimmungen der Strafprozessordnung zur Untersuchungshaft mit der EMRK unvereinbar waren.[67] Seit diesem Datum zeugen zahlreiche Entscheidungen verschiedener Kammern der Cour de Cassation vom Willen dieser obersten Gerichtsinstanz, über die Einhaltung der Konvention zu wachen. Am häufigsten wird hierbei auf Art. 6 EMRK (Recht auf ein faires Verfahren) und Art. 8 EMRK (Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens) zurückgegriffen. Die Abhörmaßnahmen sind eines der aufsehenerregendsten Beispiele für den Einfluss der Konvention auf die Zivilgerichte. Die äußerst laxe französische Bestimmung zu Abhörmaßnahmen wurde vom EGMR in seinem Beschluss Kruslin und Huvig aus dem Jahr 1990 als mit Art. 8 EMRK unvereinbar erklärt.[68] Kaum einen Monat später hat die Cour de Cassation ihre Rechtsprechung modifiziert und dem Standpunkt des EGMR angeglichen.[69] Der Gesetzgeber ist dem schließlich gefolgt und hat für die Polizeiorgane strengere allgemeine Vorschriften bei Abhörmaßnahmen festgelegt.[70] Freilich ist die Umsetzung der EMRK durch den Kassationsgerichtshof nicht immer so spektakulär. Aus einem den Obergerichten eigenen Unabhängigkeitsbestreben heraus ist er dem EGMR häufig gefolgt, ohne ausdrücklich auf dessen Rechtsprechung Bezug zu nehmen. Er führte dabei häufig die unterschiedlichsten Artikel der EMRK an, ohne deutlich zu machen, dass die gewählte Auslegung auf den EGMR zurückgeht. Das französische Recht zur Transsexualität wurde auf diese Weise den Ansprüchen des EGMR angepasst.[71] Manchmal treibt ihn sein Autonomiestreben noch weiter, so dass er seine Entscheidungen allein auf französisches Recht stützt, ohne auch die Konvention zur Untermauerung seiner Schlussfolgerung zu zitieren. Die neue Zivilprozessordnung wird Art. 6 EMRK, Art. 9 Code civil der Bestimmung des Art. 8 EMRK vorgezogen.[72]

Schwerwiegender noch ist, dass die Rechtsprechung des Kassationsgerichtshofs hin und wieder rebellische Anwandlungen gegenüber dem EGMR zeigt, wobei die punktuelle Ablehnung seiner Rechtsprechung mit einem Rest unangebrachter Empfindlichkeit gegenüber europäischen Richtern erklärt werden kann. Dies war etwa in Sachen Papon der Fall, einem früheren Generalsekretär der Präfektur der Gironde, dem Verbrechen gegen die Menschlichkeit zur Last gelegt wurden. Ein alter Artikel der Strafprozessordnung untersagte dem Kassationsgerichtshof, sich der Sache anzunehmen, solange der Verurteilte auf der Flucht war. Diese Vorschrift wurde vom Gesetzgeber im Jahr 2000 aufgehoben. Mit seinem Beschluss Poitrimol hatte der EGMR entschieden, dass diese Bestimmung mit Art. 6 Abs. 1 der Konvention insofern unvereinbar war, als sie bestimmten Verurteilten das Recht absprach, sich an ein Gericht zu wenden.[73] Dennoch wurde der Revisionsantrag Papons für unzulässig erklärt, da er nicht vor dem Gericht erschienen war. Der Europäische Gerichtshof war daher gezwungen klarzustellen, dass Art. 6 Abs. 1 erneut verletzt worden war.[74] Die Ablehnung einer europäischen Rechtsauslegung kann ihre Erklärung auch in der Treue zum französischen Recht oder dem Willen finden, den Gesetzgeber reagieren zu lassen. Dies war anlässlich der – ungerechten – Erbfolgeregelungen für nichteheliche Kinder der Fall. Trotz der vom EGMR seit 1979 im Namen des Rechts auf Schutz der Familiensphäre empfohlenen Gleichbehandlung solcher Kinder hat es die Cour de Cassation abgelehnt, die Unvereinbarkeit der Bestimmungen des französischen Zivilgesetzbuchs mit der Konvention festzustellen.[75] Die gleiche Haltung lässt sich auch bezüglich einiger Strafverfahrensregelungen beobachten.[76]

bb) Verwaltungsgerichte

Die Verwaltungsgerichte hatten – wie schon bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts – noch längere Zeit Vorbehalte gegen eine Umsetzung der EMRK. Ihre Treue zum Vorrang des Gesetzes hielt sie lange davon ab, den Vorrang von Normen fremden Ursprungs gegenüber später in Frankreich erlassenen Gesetzen anzuerkennen. Nach Anerkennung des Vorranges des internationalen Rechts auch gegenüber später verabschiedeten Gesetzen im Beschluss Nicolo aus dem Jahr 1989[77] hat das oberste Verwaltungsgericht allerdings nicht mehr gezögert, sich auf die EMRK zu beziehen und die mit ihr unvereinbaren Gesetze oder Verordnungen zurückzuweisen. Die Bestimmungen der Konvention, die die Verwaltungsrechtsprechung am meisten beeinflusst haben, sind Art. 3 EMRK (Verbot unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung), Art. 6 EMRK (Recht auf einen fairen Prozess) und Art. 8 EMRK (Recht auf Schutz der Familiensphäre). Nach langem Widerstand hat der Conseil d’État schließlich auch die Anwendung von Art. 6 EMRK bei Verfahren vor Berufsgerichten wie der Ärztekammer akzeptiert.[78] Gestützt auf Art. 3 EMRK lehnt er wie der EGMR die Auslieferung eines Ausländers an ein Land ab, in dem dieser mit der Todesstrafe rechnen muss.[79] Die tatsächliche Öffnung der Verwaltungsrechtsprechung für die Konvention darf freilich nicht verschleiern, dass der Conseil d’État, wie der Kassationsgerichtshof, danach strebt, seine Unabhängigkeit gegenüber dem EGMR zu bewahren. Als Gericht letzter Instanz vermeidet er den Eindruck, sich systematisch den in Straßburg vertretenen Standpunkten anzupassen. Er erklärt die Konvention für anwendbar, doch wendet er sie nicht immer wie vom EGMR vorgegeben an, wie etwa seine Entscheidungen in Abschiebungsverfahren illustrieren. Seit 1991 vertritt der Conseil d’État insoweit die Auffassung, dass die von der Verwaltung angeordnete Abschiebung von Ausländern unter Beachtung des von Art. 8 EMRK eingeräumten Rechts auf Schutz der Familiensphäre zu überprüfen ist.[80] Gleichwohl blieb er dabei hinter dem Europäischen Gerichtshof zurück und legte Art. 8 EMRK weniger streng aus. Gleiches gilt für die Meinungsfreiheit.[81]

Über punktuelle Einflüsse auf diverse Aspekte der Verwaltungsrechtsprechung hinaus haben die EMRK und die aus ihr resultierende Rechtsprechung weitergehende Einflüsse auf die Verwaltungsgerichte. S. Braconnier hat ihnen besondere Aufmerksamkeit gewidmet.[82] Die Gerichte, wie im Übrigen auch der Gesetzgeber, berücksichtigen jedenfalls „den Geist“ der Entscheidungen des EGMR. Ohne diesen zu zitieren, hat der Conseil d’État manche Verfügung erlassen, die die Grundrechte in deren Sinn auslegt. So hat er die gerichtliche Überprüfung behördlicher Ordnungsmaßnahmen zugelassen, etwa von Disziplinarstrafen in Gefängnissen oder in der Armee. Solche Maßnahmen galten noch bis vor kurzem als rein verwaltungsintern und waren damit der gerichtlichen Kontrolle nicht unterworfen.[83] Auch bei Auslegung der Religionsfreiheit ist der Conseil d’État stillschweigend den Entwicklungen der europäischen Rechtsprechung gefolgt. Nachdem er zunächst die Auffassung vertreten hatte, dass das Tragen religiöser Symbole durch Schüler öffentlicher Schulen im Prinzip zuzulassen sei,[84] hat er eingeräumt, dass der Gesetzgeber (Gesetz vom 15. März 2004) ein grundsätzliches Verbot aussprechen kann.[85] Es bestehen kaum Zweifel, dass sich der Conseil d’État dabei offen an einem Beschluss des EGMR von 2004 orientierte,[86] ungeachtet der Tatsachen, dass dieser Beschluss damals noch nicht rechtskräftig war (die Große Kammer wurde damit befasst) und der Gerichtshof zur Begründung seiner Entscheidung nachdrücklich auf die besonderen Gegebenheiten in der Türkei abstellte. Daran wird deutlich, dass „der Geist“ Straßburgs sowohl Fortschritte in der französischen Rechtsprechung bewirken als auch zweifelhafte Auslegungen der Konvention rechtfertigen kann. Insgesamt hatte die EMRK sicher einen positiven Einfluss auf die Verwaltungsgerichte. Sie hat dazu geführt, dass diese das Verwaltungsrecht verstärkt zu Gunsten des Einzelnen interpretieren und ihre Aufmerksamkeit nicht mehr nur dem Allgemeininteresse zuwenden. Nach und nach haben die Individualrechte so an Bedeutung gewonnen.[87] Die Rechtsprechung hat sich damit vom Garanten des Allgemeininteresses (Legalitätsprinzip) zum höchsten Verteidiger der Rechte und Freiheiten des Individuums gewandelt und sich damit der deutschen Konzeption angenähert.

b) Conseil constitutionnel

An der Übernahme der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Beschlüsse des Europäischen Gerichtshofs in die Verfassungsrechtsprechung bestehen keine Zweifel. Sie ist Teil der auf die fortschreitende Integration in die Europäische Union zurückgehenden „Internationalisierung der nationalen Verfassungen“[88]. Doch ist der tatsächliche Einfluss der EMRK auf den Conseil constitutionnel schwer zu messen, da er sich praktisch nie auf ihre Bestimmungen und weit weniger noch auf die Entscheidungen des Gerichtshofs bezieht. Die Ablehnung einer Einbeziehung der Konvention in den „bloc de constitutionnalité“, also in die Gesamtheit der vom Gesetzgeber zwingend zu beachtenden Normen, dessen Achtung der Conseil constitutionnel überwacht, erklärt dieses Schweigen.[89] Diese Haltung stützt sich auf eine strenge Auslegung der französischen Verfassung und erleichtert dem Conseil constitutionnel, die EMRK nur implizit anzuwenden.[90] Die Ausweitung der Rechte der Verteidigung durch das Verfassungsgericht, die weite Auslegung der Meinungsfreiheit oder auch die Bereicherung mancher Auslegungsmethoden bezeugen jedoch den Einfluss der europäischen Rechtsprechung.[91]

Es gibt Anzeichen, dass der Conseil constitutionnel seine „Inspirationsquellen“ künftig offener ausweisen will. In diese Richtung deutet namentlich seine Entscheidung über die Vereinbarkeit des VVE mit der französischen Verfassung.[92] In der Begründung zu dieser Entscheidung erwähnt der Conseil constitutionnel ausdrücklich die Festlegung des EGMR zur Religionsfreiheit in seiner ersten Entscheidung in Sachen Leyla Sahin und bezieht sich in den Entscheidungsgründen auf sie. Dass er die Entscheidung des EGMR dabei verkürzt, mag man bedauern.[93] Er scheint aber auch die für den EGMR geltenden Verfahrensregeln zu verkennen, indem er sich auf einen damals noch nicht rechtskräftigen Beschluss stützt, da von der Antragstellerin die Große Kammer des Gerichtshofs angerufen worden war. Es ist verfrüht, aus dieser Entscheidung definitive Schlussfolgerungen über die Aussöhnung zwischen der von der Konvention zugestandenen Religionsfreiheit und dem von der französischen Verfassung betonten Laizismus zu ziehen. Überdies übernimmt der Conseil constitutionnel die vom Gerichtshof zum türkischen Recht gezogene Schlussfolgerung in französisches Recht, ohne zu erwähnen, dass der EGMR stark auf die Besonderheiten der türkischen Situation abstellt. Es hat daher den Anschein, dass der Conseil constitutionnel die europäische Rechtsprechung vor allem dann zitiert, wenn sie ihm ermöglicht, zum gewünschten Ergebnis zu kommen: So hat er, um die Vereinbarkeit der Grundrechtecharta der Europäischen Union mit der französischen Verfassung unter Beweis zu stellen und zugleich alle zu beruhigen, die sich in Frankreich Sorgen um das sehr heikle Thema der Erhaltung des französischen Laizismusmodells machen, auf die EMRK Bezug genommen. Die Grundrechtecharta ist weitgehend eine Kopie der EMRK, und wenn der Conseil constitutionnel die Grundrechtecharta interpretiert, interpretiert er zugleich die EMRK. Wenngleich der Beschluss des Conseil constitutionnel nicht ohne Kritik geblieben ist,[94] so kann man doch hoffen, dass dieser erste tastende Versuch einer expliziten Umsetzung der europäischen Rechtsprechung andere Entscheidungen nach sich ziehen wird, die den Ansprüchen des EGMR besser gerecht werden.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 15 Offene Staatlichkeit: Frankreich › IV. Die Europäisierung der französischen Verfassung

IV. Die Europäisierung der französischen Verfassung

Auch wenn das Interesse eines Teils der Lehre – der so genannten „communautaristes“ – am Verhältnis von Gemeinschaftsrecht zu französischem Recht so alt ist wie die Gemeinschaft selbst, so ist es doch lange auf diese kleine Gruppe von Spezialisten beschränkt geblieben. Erst mit dem Vertrag von Maastricht begannen andere Autoren – die so genannten „constitutionnalistes“ –, sich mit diesem neuen Forschungsgegenstand zu befassen. Man kann davon ausgehen, dass ein Wandel der Rechtslehre zu Beginn der 1990er Jahre einsetzte (1). Dennoch bestehen in Frankreich weiterhin manche Widerstände gegen eine Verankerung des Gemeinschaftsrechts in der Verfassung (2).

1. Wandel der Lehrmeinung

Das wichtigste Merkmal der Entwicklung der Rechtslehre im Hinblick auf das europäische Recht – das Gemeinschaftsrecht ebenso wie die Europäische Menschenrechtskonvention – ist die zunehmende konstitutionelle Tragweite dieser Rechtsordnungen. In der Lehre wird in letzter Zeit verstärkt der Einfluss des europäischen Rechts auf die Verfassung sowie der Verfassungscharakter der Verträge diskutiert. Die Diskussion über den Verfassungscharakter (b) hat eine Annäherung beider einst konträrer Lehrmeinungen ermöglicht (a).

a) Kontroversen zwischen den „constitutionnalistes“ und „communautaristes“

Bis zu Beginn der 1990er Jahre interessierten sich kaum mehr als Spezialisten dieses Rechtsgebiets für die konstitutionelle Dimension des europäischen Rechts, die auch nur für das Gemeinschaftsrecht in Betracht gezogen wurde. Die Rechtsprechung des EGMR hatte noch nicht dazu geführt, das Augenmerk auf die konstitutionellen Entwicklungsmöglichkeiten der EMRK zu richten. Insgesamt zeigten sich die „constitutionnalistes“ am Gemeinschaftsrecht, das sie als Sonderform des Völkerrechts hinnahmen, kaum interessiert. Die „communautaristes“ führten Diskussionen, die sich nicht direkt auf den Verfassungscharakter der Verträge bezogen, sondern diesen indirekt berührten. Von Anfang der 1970er Jahre bis Ende der 1980er Jahre konzentrierte sich die verfassungsrechtliche Debatte der Vertreter der „communautaristes“ auf die vehement diskutierte Frage der Rechtsnatur der Gemeinschaften: Internationale Organisation oder Staat? Konföderation oder Föderation? Dies waren die hauptsächlich gestellten Fragen.[95]

b) Debatte über den Verfassungscharakter

Mehrere Entwicklungen änderten die Grundlage der Debatte. Verursacht wurden diese Entwicklungen von der europäischen Rechtsprechung wie auch von der sich beschleunigenden Zahl von Vertragsänderungen. Durch die Feststellung des EuGH, dass der Vertrag zur Errichtung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft die „Verfassungsurkunde einer Rechtsgemeinschaft“ darstellte, gab der Europäische Gerichtshof der Rechtslehre eine neue Ausrichtung.[96] Der EGMR hat mit seiner Behauptung der Existenz einer auf der Konvention basierenden „europäischen öffentlichen Ordnung“ seinerseits die Rechtslehre aufgefordert, sich mit der konstitutionellen Tragweite der EMRK zu befassen.[97] Die Ausarbeitung des Vertrages von Maastricht und seine Ratifikation führten zu zahlreichen Lehrmeinungen zum Thema politische Union. Einige „constitutionnalistes“ begannen, sich näher mit einem Vertrag zu befassen, dessen Vokabular dem Verfassungsrecht entlehnt ist. Die Erwähnung einer Unionsbürgerschaft, die Stellung des Parlaments als „Mitgesetzgeber“ und die Anerkennung der Geltung von Grundrechten mussten auf Resonanz bei den Spezialisten des Verfassungsrechts stoßen. Die meisten ihrer Beiträge behandelten das Verhältnis der Verträge zum nationalen Verfassungsrecht und folgten der Rechtsprechung des Conseil constitutionnel.[98] Einige Autoren haben jedoch versucht, sich zum Verfassungscharakter der Verträge zu äußern.

Zunächst trat ein neuer Gegensatz zwischen „constitutionnalistes“ und „communautaristes“ auf. Angesteckt vielleicht vom sich als „Motor der Integration“ verstehenden und unitarisch ausgerichteten EuGH haben einige „communautaristes“ die Formulierung „Verfassungsurkunde“ wörtlich genommen und sich bemüht, die Gleichwertigkeit der Verträge mit einer Verfassung nachzuweisen. Genannt seien hier insbesondere J. Boulouis, J.-P. Jacqué oder D. Simon.[99] Bei einigen „constitutionnalistes“ – am überzeugendsten nach wie vor L. Favoreu – sind sie freilich auf harten Widerstand gestoßen.[100] L. Favoreu lehnte eine Gleichsetzung der Verträge mit einer Verfassung angesichts des Fehlens einer verfassunggebenden Gewalt – also eines europäischen Volkes, eines Parlaments als alleinigem Gesetzgeber und eines tatsächlichen Schutzes der Grundrechte – vehement ab.

Mit den Jahren nahm der Streit zwischen Spezialisten mit unterschiedlichen konzeptionellen Ansätzen jedoch tendenziell ab. Zwischen den Fachvereinigungen beider Gruppen (Französische Vereinigung für Verfassungsrecht – Association française des constitutionnalistes, Vereinigung Europäischer Studien – Commission pour l’Etude des Communautés Européennes) findet heute ein regelmäßiger Austausch statt.[101] Die Trennlinie besteht nicht mehr so sehr zwischen „constitutionnalistes“ und „communautaristes“ als vielmehr zwischen den Autoren, die sich auf den Nationalstaat beziehen, und denen, die auf den Besonderheiten der EU beharren. Erstere teilen sich in zwei Gruppen. Einige, wie L. Favoreu, gehen von den zwingenden Elementen nationaler Verfassungen (Volk, Staat) aus, um damit die Unmöglichkeit zu begründen, Gründungsverträge und Verfassung gleichzusetzen. Andere verweisen zur Begründung des Verfassungscharakters der Verträge auf die allmähliche Annäherung der EU an bestehende politische Organisationsformen. Die als Modell dienende politische Organisationsform ist je nach Verfasser unterschiedlich. Das kann der Staat sein[102] oder ein Staatenverbund[103]. Die methodologische Grundlage ist jedenfalls identisch: Beide gehen von einem bestehenden Modell aus und vergleichen die EU mit ihm. Die Verfechter der EU als einer Einrichtung sui generis, meisterhaft vertreten von L. Azoulay,[104] weisen einen Vergleich zwischen den Verträgen und einer Verfassung unter Verweis auf den wesentlichen Unterschied zwischen den von ihnen verfassten politischen Einheiten zurück. Verfassungen bilden die Grundlage der staatlichen Rechtsordnung und eines staatlichen politischen Systems. Die Verträge schüfen hingegen keinen Staat. Ausgehend von dieser Feststellung prüft L. Azoulay die Verträge, auch den VVE, unter spezifischen Gesichtspunkten und versucht, ihren Gegenstand zu identifizieren. Er kommt zu dem Schluss, dass die Verträge keine Bürgerschaft begründen, so dass es begrifflich auch kein europäisches Volk gibt. Dagegen begründeten die Verträge eine soziale Körperschaft und stellten so eine „Gesellschaftsverfassung“ dar. Diese betone die der europäischen Gesellschaft gemeinsamen Werte. Die Beteiligung der „Bürgergesellschaft“ am politischen System werde skizziert, z.B. durch die den Sozialpartnern zukommenden Funktionen. Die Absicht dieser Untersuchung ist eine Betrachtung der Union „von innen heraus“ und nicht in Bezug auf ein vorgegebenes staatliches Modell. Sie ermöglicht zugleich, den Stand der Integration mit dem von den „constitutionnalistes“ geäußerten Hauptkritikpunkt zu versöhnen: dem Fehlen eines verfassunggebenden Volkes. Damit übergeht sie die politischen Existenzbedingungen einer Verfassung nicht, sondern lässt Raum für Überlegungen zu den den Bürgern bei der Errichtung der Europäischen Union zukommenden Funktionen.

2. Theoretische und politische Widerstände gegen die verfassungsmäßige Verankerung des Gemeinschaftsrechts

Auch wenn heute niemand mehr prinzipiell die konstitutionelle Tragweite der Errichtung Europas bezweifelt, stößt die Verankerung Europas in der Verfassung immer noch auf Widerstände. Zur Ablehnung oder Begrenzung dieses Verankerungsprozesses in der Verfassung vermischen sich theoretische Argumente mit politischen Überlegungen. Die Verteidigung des „französischen Modells“ (a) hat nicht nur, sondern auch konstitutionelle Auswirkungen. Gleiches gilt für die Ablehnung, in der europäischen Integration etwas anderes als ein Phänomen außerhalb des französischen Rechts zu sehen (b).

a) Verteidigung des „französischen Modells“

Pascal Lamy, ehemaliger europäischer Kommissar, hat kürzlich die konstitutiven Bestandteile dieses „französischen Modells“ analysiert, auf das Politiker und Gewerkschaftler so stolz sind.[105] Dieses Modell beruht auf der zentralen Rolle des Staates, dem einzigen Garanten republikanischer Werte und nationaler Integrität. Von den republikanischen Werten ist die Gleichheit für die Franzosen sicher das kostbarste Gut, wie schon Tocqueville vorhersah[106]. Die Gleichsetzung von Staat, Republik und Demokratie macht die Akzeptanz von außen kommender Ideen und die Bewältigung globaler Veränderungen sehr schwierig. Die schwerfällige Ratifizierung der Europäischen Menschenrechtskonvention ist hierfür ein gutes Beispiel.[107] Als Grundlage der Republik haben Dienstleistungen von allgemeinem Interesse eine besondere Bedeutung. Solche gibt es natürlich auch außerhalb Frankreichs; doch bringen sie nirgends so sehr eine politische Philosophie zum Ausdruck wie hier[108]. Diese Besonderheit erklärt insbesondere die französischen Vorbehalte gegenüber der Umsetzung des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft. Auch macht sie die Gewöhnung an die Vorstellung einer Verfassung, die sich vom republikanischen französischen Modell entfernt, äußerst schwierig. Von den Argumenten über die Beeinträchtigung der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse wurde von den Gegnern des VVE vor dem Referendum vom Mai 2005 reichlich Gebrauch gemacht. Allgemein scheint es, dass ein Großteil der Rechtslehre Mühe hat, sich die Verankerung des europäischen Rechts in der Verfassung vom Staatsmodell getrennt vorzustellen. Zwar haben nicht nur französische Autoren diese Schwierigkeit, aber ihr Ausmaß mag in Frankreich aufgrund der Wirkungskraft des republikanischen französischen Modells besonders groß sein. Dies erklärt die aktuellen Widerstände, und es bleibt aufzuzeigen, wie eine Versöhnung zwischen der Treue zu republikanischen Werten und der Verankerung Europas in der französischen Verfassung möglich ist.

b) Europäische Integration als ein dem französischen Recht fremdes Phänomen

Wie bereits aufgezeigt, wird Europa generell in den Kategorien des internationalen Rechts begriffen.[109] Die Verteidigung Frankreichs vor den europäischen Instanzen erfolgt durch hohe Beamte des Außenministeriums. Europäische Verhandlungen werden unter Leitung des Staatspräsidenten geführt – einmalig in Europa. Medien und Politiker stellen die EU im Allgemeinen als Ursache für Beschränkungen dar, welche die Franzosen hinzunehmen haben oder geschickt umgehen müssen. Die institutionelle Organisation Frankreichs und seine politischen sowie die durch Medien bestimmten Traditionen tragen daher dazu bei, Europa im Schoß des Außenministeriums zu belassen. Dies muss geändert werden, um die konstitutionelle Dimension der europäischen Integration in Frankreich zum Tragen zu bringen.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 15 Offene Staatlichkeit: Frankreich › Bibliographie

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D. Szymczak, La Convention européenne des droits de l’homme et le juge constitutionnel national, Diss. Straßburg III, 2002

Anmerkungen

[1]

Zitat von P. Gerbet, La construction de l’Europe, ²1994, S. 151.

[2]

Vgl. etwa den Beitrag des kommunistischen Abgeordneten M. Gremetz zur Diskussion über die Ratifizierung der Einheitlichen Europäischen Akte am 20.11.1986, abgedruckt bei M. Mopin, Les grands débats parlementaires de 1875 à nos jours, 1988, S. 241.

[3]

Auf dem linken Flügel der politischen Szene J.-P. Chevènement über den Vertrag von Maastricht, in: Le Monde, 9.7.1992, S. 2.

[4]

Auf dem rechten Flügel der politischen Szene Ph. Séguin über den Vertrag von Maastricht, in: Le Figaro, 6.8.1992, S. 6.

[5]

Über die Römischen Verträge: A. Savary, Berichterstatter der Nationalversammlung, Juli 1957, zitiert von Mopin (Fn. 2), S. 229; über den Vertrag von Maastricht: J. Lang, Minister und Koordinator der Kampagne zum Referendum 1992, in: Le Monde, 20.8.1992, S. 6.

[6]

J.-L. Sauron, L’administration française et l’Union européenne, 2000.

[7]

Seit 1986 wurden vier Runderlasse verabschiedet, zuletzt am 27.9.2004 zum Umsetzungsverfahren der im Rahmen der europäischen Institutionen verhandelten Richtlinien und Rahmenabkommen in nationales Recht, JORF 2.10.2004, S. 16920.

[8]

Dazu unten, Rn. 29ff.

[9]

Conseil constitutionnel, Entscheidung 408 DC vom 22.1.1999, Vertrag über den Status des Internationalen Strafgerichtshofs, JORF 24.1.1999, S. 1317.

[10]

Gerbet (Fn. 1), S. 151.

[11]

Siehe die Synthese von L. Aliot, Les présidents français et l’Europe sous la Ve République, RDP 2003, S. 163.

[12]

Siehe Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, 4 Bde., 1987–2001, Bd. I, S. 393, Bd. II, S. 135–138, Bd. III, S. 159–161, 369–372.

[13]

Dazu unten, Rn. 27.

[14]

Der Vorrang des Staatspräsidenten über die Regierung bzw. die Außenpolitik und Verteidigung wird von den Staatspräsidenten selbst und der Lehre wegen der generellen Rolle des Präsidenten (Art. 5 der Verfassung) anerkannt. Eine „domaine réservé“ steht einem Tätigwerden der Regierung aber nicht entgegen. Die Regierung ist für alle politischen Entscheidungen gegenüber dem Parlament verantwortlich. Der Ausdruck „domaine réservé“ hat eine politische Bedeutung. Siehe D. Turpin, Droit constitutionnel, ⁵2003, S. 392ff.

[15]

Siehe Jouanjan, im ersten Band, § 2 Rn. 4ff.

[16]

Der Conseil d’État zeigte sich über diese Entwicklung besorgt, siehe Etudes et Documents du Conseil d’État, Nr. 44, 1992.

[17]

Bericht von G. Gouzes über den Verfassungsgesetzentwurf, Documents de l’Assemblée nationale 1991–1992, Nr. 2676.

[18]

Die Bewertungen gehen hier sehr auseinander: Euphorisch M. Fromont, Europäische Integration und nationales Verfassungsrecht in Frankreich, in: Battis u.a. (Hg.), Europäische Integration und nationales Verfassungsrecht, 1995, S. 141; kritisch J.F. Flauss, Rapport français, in: Schwarze (Hg.), Die Entstehung einer europäischen Verfassungsordnung, 2000, S. 25, 94.

[19]

G. Alberton, L’article 88–4 de la Constitution ou l’avènement d’un nouveau Janus constitutionnel, RDP 1995, S. 921.

[20]

Turpin (Fn. 14); J. Petot, L’Europe, la France et son président, RDP 1993, S. 325; I. Boussard, Maastricht: le refus des agriculteurs et des ruraux, RPP 1992, S. 25; a.A. P. Collas, Consultations populaires et dernier référendum, RPP 1992, S. 29.

[21]

D. Goux/E. Maurin, 1992–2005: comment le oui s’est décomposé, in: Le Monde, 2.6.2005, S. 16–17.

[22]

Zuletzt: E. Maurin, Le ghetto français: enquête sur le séparatisme social, 2004, S. 95.

[23]

Y. Mény, L’Europe désorientée, la France déboussolée, in: Le Monde, 1.6.2005, S. 13.

[24]

Siehe die sehr einleuchtenden Graphiken in Le Monde, 1.6.2005, S. 7.

[25]

Siehe z.B. die Rede von Präsident Chirac im Bundestag am 27.6.2000.

[26]

Cl. Blumann und L. Dubouis haben die jüngsten Entwicklungen des „demokratischen Defizits“ und der Demokratie als Strukturprinzip analysiert: Droit institutionnel de l’Union européenne, 2005, S. 154, 207.

[27]

Conseil constitutionnel, Entscheidung 54 DC vom 15.1.1975, „IVG“, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel Nr. 23, im Hinblick auf die Umsetzungsgesetze der Richtlinie (Analyse siehe unten Rn. 27) allerdings teilweise in Frage gestellt durch Conseil constitutionnel, Entscheidung 496 DC vom 10.6.2004, Rec. Cons. const., S. 101 m. Anm. F. Chaltiel, Les Petites Affiches 140 (2004), S. 3ff.; ferner B. Genevois, Le Conseil constitutionnel et le droit communautaire dérivé, RFDA 2004, S. 651ff. Siehe auch M. Verpeaux, Droit administratif 2004, S. 27.

[28]

Cass. 24.1.1975, Jacques Vabre, m. Anm. A. Touffait, Recueil Dalloz 1975, S. 497ff.

[29]

CE, 1.3.1968, Semoules, m. Anm. von N. Questiaux, AJDA 1968, S. 235ff.

[30]

CE, Assemblée, 20.10.1989; dazu P. Frydman, Le juge administratif, le traité et la loi postérieure, RFDA 1989, S. 813ff.

[31]

CE, Assemblée, 30.10.1998, Sarran/Levacher/u.a.; siehe dazu Chr. Maugüé, L’accord de Nouméa et la consultation de la population, RFDA 1998, S. 1081ff.; F. Raynaud/P. Fombeur, Chronique générale de jurisprudence administrative française, AJDA 1998, S. 962ff.; D. Simon, L’Arret Sarran: Dualisme Incompressible ou Monisme Inversé?, Europe, März 1999, S. 4ff.

[32]

Cass., Plén., 2.6.2000, Fraisse; siehe dazu die Anm. von B. de Lamy/P. Deumier, Les Petites Affiches, 9.10.2000, S. 8.

[33]

Conseil constitutionnel, Entscheidung 89 bzw. 90 DC vom 30.12.1977, Rec. Cons. const., S. 44 bzw. 46.

[34]

Conseil constitutionnel, 10.6.2004 (Fn. 27); Conseil constitutionnel, Entscheidung 497 DC vom 1.7.2004, Rec. Cons. const., S. 107; zu beiden Entscheidungen: X. Magnon, Le chemin communautaire du Conseil Constitutionnel: entre ombre et lumière, principe et conséquence de la specificité constitutionnelle du droit communautaire, Europe, August-September 2004, S. 6ff.

[35]

Conseil constitutionnel, 10.6.2004 (Fn. 27).

[36]

Conseil constitutionnel, 15.1.1975 (Fn. 27).

[37]

Conseil constitutionnel, 1.7.2004 (Fn. 34).

[38]

Genevois (Fn. 27).

[39]

Der Conseil constitutionnel hat bislang keinen solchen Vorstoß unternommen, aber seit er die Vertragsmäßigkeit von Gesetzen kontrolliert, wäre er gehalten, dies zu tun. Dazu C. Haguenau, L’application effective du droit communautaire en droit interne, 1995, S. 142ff.

[40]

EuGH, Rs. 33–70, Slg. 1970, S. 1213 – S.P.A. SACE, st. Rspr.

[41]

Conseil constitutionnel, Entscheidung 505 DC vom 19.11.2004, Rec. Cons. const., S. 173 m. Anm. O. Dord, AJDA 2005, S. 211; ferner D. Simon, L’examen par le Conseil constitutionnel du traité portant établissant d’une Constitution pour l’Europe: fausses surprises et vraies confirmations, Europe, Februar 2005, S. 6ff.; H. Labayle/J.-L. Sauron, La constitution française à l’épreuve de la Constitution pour l’Europe, RFDA 2005, S. 1ff.; Chr. Maugüé, Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe et les juridictions constitutionnelles, RFDA 2005, S. 30ff.; kritische Überlegungen bei F. Sudre, Les approximations de la décision 1004–505 DC du Conseil constitutionnel sur la Charte des droits fondamentaux de l’Union. Réflexions critiques, RFDA 2005, S. 34ff.

[42]

Siehe die Kritik von H. Labayle/J.-L. Sauron (Fn. 41).

[43]

Conseil constitutionnel, Entscheidung 55 DC vom 9.4.1992, Rec. Cons. const., S. 308. Diese Entscheidung wurde reichlich kommentiert. Siehe insbesondere: J.-P. Jacqué, Les Petites Affiches, 26.6.1992, S. 6; F. Luchaire, L’Union Européenne et la Constitution, RDP 1992, S. 589ff.; B. Genevois, Le Traité sur l’Union européenne et la Constitution, RFDA 1992, S. 373ff.; C. Grewe/H. Ruiz-Fabri, Le Conseil Constitutionnel et l’intégration européenne, RUDH 1992, S. 277ff.

[44]

Conseil constitutionnel, Entscheidung 394 DC vom 31.12.1997, Rec. Cons. const., S. 344; dazu A. Rigaux/D. Simon, Le Conseil Constitutionnel et le Traité d’Amsterdam, Europe, Januar 1998, S. 3ff.; F. Chaltiel, Commentaire de la décision du Conseil Constitutionnel relative au Traité d’Amsterdam, RMC 1998, S. 73ff.; F. Luchaire, Le traité d’Amsterdam et la Constitution, RDP 1998, S. 331ff.; Anm. P. Gaia, RFDC 1998, S. 142; ders., Le traité d’Amsterdam face aux Constitutions nationales, 1998, S. 107ff.

[45]

Conseil constitutionnel, 19.11.2004 (Fn. 41).

[46]

Conseil constitutionnel, 19.11.2004 (Fn. 41), Rn. 37ff.

[47]

Conseil constitutionnel, 9.4.1992 (Fn. 43).

[48]

Conseil constitutionnel, 19.11.2004 (Fn. 41), Rn. 14ff.

[49]

Siehe Dord (Fn. 41) und Sudre (Fn. 41).

[50]

Conseil constitutionnel, Entscheidung 290 DC vom 9.5.1991, Rec. Cons. const., S. 50, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel Nr. 44.

[51]

Erstmals 1970 verwendete Formulierung: Conseil constitutionnel, Entscheidung 39 DC vom 19.6.1970, Rec. Cons. const., S. 15, Eigenmittel der Gemeinschaft; JCP 1970, Nr. 2354; siehe dazu auch die Anm. von Ch. Rousseau, RGDIP 1971, S. 239ff.

[52]

Conseil constitutionnel, 9.4.1992 (Fn. 43).

[53]

Conseil constitutionnel, 9.4.1992 (Fn. 43).

[54]

Conseil constitutionnel, Entscheidung 293 DC vom 23.7.1991, Rec. Cons. const., S. 77, Gesetz zur Öffnung des öffentlichen Dienstes Frankreichs; siehe dazu L. Dubouis, L’ouverture de la fonction publique aux ressortissants des autres États membres de la Communauté européenne – le législateur entre juge communautaire et juge constitutionnel, RFDA 1991, S. 903ff.; F. Luchaire, Le Conseil Constitutionnel et la Souveraineté Nationale, RDP 1991, S. 1499ff.

[55]

Conseil constitutionnel, Entscheidung 188 DC vom 22.5.1985, Rec. Cons. const., S. 15, Abschaffung der Todesstrafe.

[56]

C. Blumann, La ratification par la France du traité de Maastricht, RMC 1993, S. 393.

[57]

Conseil constitutionnel, 9.4.1992 (Fn. 43).

[58]

Siehe vor allem den Bericht von G. Gouzes über den Verfassungsgesetzentwurf (Fn. 17).

[59]

Conseil constitutionnel, 19.11.2004 (Fn. 41).

[60]

R. Goy, La ratification par la France de la Convention européenne des droits de l’homme, Netherlands International Law Review 1975, S. 31.

[61]

So der frühere Außenminister M. Jobert, Zitat bei Goy (Fn. 60).

[62]

R. Pinto, R. Poudonson, G. Monnerville, von Goy (Fn. 60) zitiert.

[63]

Für eine Studie der ersten Jahre der Einzelbeschwerde gegen Frankreich: F. Sudre, Le contentieux français à Strasbourg, bilan de onze ans de recours individuel, in: ders. (Hg.), Le droit français et la Convention européenne des droits de l’homme. 1974–1992, 1994, S. 61ff.

[64]

Jährliche Berichte des EGMR unter www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/Reports+and+Statistics/Reports/Annual+surveys+of+activity (4.5.2006).

[65]

Protokoll Nr. 14 zur EMRK über die Änderung des Kontrollsystems der Konvention, 13.5.2004, SEV-Nr. 194.

[66]

Für einen Überblick siehe Sudre (Fn. 63). Zum Privatrecht: J.-F. Burgelin/A. Lalardrie, L’application de la Convention européenne des droits de l’homme par le juge judiciaire français, Mélanges Pettiti, 1999, S. 145; Marguenaud (Hg.), Convention européenne des droits de l’homme et droit privé, 2001; ders., La Convention européenne des droits de l’homme et le droit français: approches par le droit privé, in: Mélanges Gautron, 2004, S. 155 m.w.N. Zum Verwaltungsrecht: für eine analytische Herangehensweise L. Sermet, Convention européenne des droits de l’homme et contentieux administratif français, 1996; für eine synthetische Herangehensweise S. Braconnier, Jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et droit administratif français, 1997.

[67]

Cass. Crim., 3.6.1975, Respino, zitiert von Burgelin/Lalardrie (Fn. 66).

[68]

EGMR, Nr. 11801/85, Urteil vom 24.4.1990, Serie A, Nr. 176-A – Kruslin/Frankreich; Nr. 11105/84, Urteil vom 24.4.1990, Serie A, Nr. 176-B – Huvig/Frankreich; V. Berger, Jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, ⁹2004, S. 466.

[69]

Cass. Crim., 15.5.1990, Bacha Baroudé, m. Anm. W. Jeandidier, JCP 1990 II, S. 21541.

[70]

Loi du 10.7.1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des télécommunications, JORF 13.7.1991.

[71]

Cass. Ass. Plén., 11.12.1992, Grands arrêts de la jurisprudence civile Nr. 22.

[72]

Siehe Marguenaud (Fn. 66), 2. Teil, S. 110: In Cass., 2^ème chambre civile, 10.5.1989, Roussel, hat die Cour de Cassation nur Art. 14 der neuen Zivilprozessordnung erwähnt, um eine Entscheidung zu annullieren, obwohl der Conseil constitutionnel Art. 6 EMRK nahezu wortgleich wiedergegeben hatte. Genauso hinsichtlich Art. 9 Code civil und Art. 8 EMRK: Cass., 2^ème civ., 27.4.1988, Varin, und 5.3.1997, Lambert.

[73]

EGMR, Nr. 14032/88, Urteil vom 23.11.1993, Serie A, Nr. 277-A – Poitrimol/Frankreich; Berger (Fn. 68), S. 315.

[74]

Cass. Crim., 21.10.1999; EGMR, Nr. 54210/00, Urteil vom 25.7.2002, Rep. 2002-VII – Papon/Frankreich.

[75]

EGMR, Nr. 6833/74, Urteil vom 13.6.1979, Serie A, Nr. 31 – Marckx/Belgien; Berger (Fn. 68), S. 371; Cass. 1^ère Civ., 25.6.1996, zitiert von Marguenaud (Fn. 66).

[76]

Siehe Marguenaud (Fn. 66).

[77]

CE, 1.3.1968 (Fn. 29).

[78]

CE, 14.2.1996, Mableau; M. Samson, Les règles du procès équitable et l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, RFDA 1996, S. 1186ff.; für eine detaillierte Analyse des Einflusses von Art. 6 auf die Verwaltungsrechtsprechung siehe die Diss. von Sermet (Fn. 66).

[79]

CE, Ass. 15.10.1993, Mme J. Davis Aylos, Rec. Cons. d’Et. 283; EGMR, Nr. 14038/88, Urteil vom 7.7.1989, Serie A, Nr. 161 – Soering/Vereinigtes Königreich; dazu Berger (Fn. 68), S. 46.

[80]

CE, Ass. 19.4.1991, Belgacem/Babas; dazu R. Abraham, La Convention européenne des droits de l’homme et les mesures d’éloignement d’étrangers, RFDA 1991, S. 497ff.

[81]

Braconnier (Fn. 66), S. 146ff.

[82]

In seiner Diss. (Fn. 66), insbesondere im 2. Teil.

[83]

CE, Ass. 17.2.1995; dazu P. Frydman, Le contrôle juridictionnel des mesures disciplinaires dans les institutions fermées, RFDA 1995, S. 369ff.; L. Touvet/J.-H. Stahl, Chronique générale de jurisprudence administrative, AJDA 1995, S. 370, 379ff.; N. Belloubet-Frier, Recueil Dalloz 1995, S. 381ff.; P. Lascombe/C. Bernard, JCP 1995 II 22426, S. 173, die die Entwicklung der Rechtsprechung nachzeichnen.

[84]

Bescheid (avis) vom 27.11.1989, Les grands avis du Conseil d’État, 2. Ausg., Nr. 22.

[85]

CE, 8.10.2004, Union française pour la cohésion nationale; siehe dazu die Anmerkung von F. Rolin, AJDA 2005, S. 43.

[86]

EGMR, Nr. 44774/98, Urteil vom 29.6.2004, unveröffentlicht – Leyla Sahin/Türkei.

[87]

Braconnier (Fn. 66).

[88]

H. Tourard, L’internationalisation des Constitutions nationales, LGDJ 2000, S. 724.

[89]

Conseil constitutionnel, 15.1.1975 (Fn. 27).

[90]

D. Szymczak, La Convention européenne des droits de l’homme et le juge constitutionnel national, Diss. Straßburg III, 2002, der sich ausführlich mit den gegenseitigen Einflüssen zwischen Europäischem Gerichtshof und den zahlreichen Verfassungsebenen befasst.

[91]

Weitergehende Informationen bei Szymczak (Fn. 90).

[92]

Conseil constitutionnel, 19.11.2004 (Fn. 41).

[93]

In diesem Sinn Sudre (Fn. 41), S. 34.

[94]

Besonders von Sudre (Fn. 41), S. 34.

[95]

Zum Wiederaufleben dieser Diskussionen P.D. Dagtoglou, La nature juridique de la Communauté européenne, in: Europäische Gemeinschaften/Kommission (Hg.), Trente ans de droit communautaire, 1982, S. 35ff.

[96]

EuGH, Rs. 294/83, Slg. 1986, S. 1339 – Les Verts.

[97]

EGMR, Nr. 15318/89, Urteil vom 23.3.1995, Serie A, Nr. 310 – Loizidou/Türkei; C. Picheral, L’ordre public européen, 2001.

[98]

Vor kurzem: V. Constantinesco, Des racines et des ailes – Essai sur les rapports entre droit communautaire et droit constitutionnel, Mélanges Dubouis, 2002, S. 309.

[99]

In ihren Lehrbüchern: J. Boulouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, ⁶1997, S. 51; J.-P. Jacqué, Droit institutionnel de l’Union européenne, ³2004, S. 83ff.; D. Simon, Le système juridique communautaire, ³2001, S. 73ff.

[100]

Siehe seinen Bericht über den „Euroskeptizismus des Verfassungsrechts“ anlässlich des Kolloquiums über „Droit constitutionnel – droit communautaire, vers un respect réciproque mutuel?“, hg. unter Leitung von H. Gaudin, 2001.

[101]

Siehe Heuschling, in diesem Band § 28 Rn. 33ff.

[102]

B. Farago, Le déficit politique de l’Europe, Le Débat 87 (1995), S. 26ff.

[103]

O. Beaud, Déficit politique ou déficit de la pensée politique, Le Débat 87 (1995), S. 44. Nach O. Beaud ist die EU kein Staat, sondern ein „Staatenverbund“ („Fédération“, nicht „Etat fédéral“).

[104]

L. Azoulay, La Constitution et l’intégration – Les deux sources de l’Union européenne en formation, RFDA 2003, S. 859.

[105]

P. Lamy, Le modèle français vu d’Europe, Le Débat 134 (2005), S. 31.

[106]

Siehe insbesondere Alexis de Tocqueville, L’Ancien régime et la révolution, Flammarion (Hg.), 1988, S. 91, 296f.

[107]

Siehe oben, Rn. 39ff.

[108]

S. Braconnier, Droit des services publics, 2003, S. 57ff.

[109]

Siehe oben, Rn. 7f.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 16 Offene Staatlichkeit: Griechenland

Julia Iliopoulos-Strangas

§ 16 Offene Staatlichkeit: Griechenland

Allgemeine Hinweise

I.Die Europäische Frage im Kontext der Verfassunggebung1 – 9

1.Die Vorgeschichte der Europa-Frage1

2.Die Europa-Frage in der Verfassunggebung2 – 9

a)Die politische und die wissenschaftliche Diskussion2 – 4

b)Die Streitpunkte in der Konstituente5 – 8

aa)Der Begriff „internationale Organisationen“6

bb)Die Voraussetzungen für die Zuerkennung von Zuständigkeiten und für Souveränitätseinschränkungen7

cc)Die erforderlichen Mehrheiten8

c)Der erreichte Kompromiss9

II.Die Mitgliedschaft in der EG/EU10 – 45

1.Die Entwicklung der verfassungsrechtlichen Auseinandersetzung10 – 18

a)Die Ratifikation der europarechtlichen Verträge10 – 15

b)Die Auseinandersetzung bei den Verfassungsänderungen von 1986 und 200116 – 18

2.Die „nationalen Interessen“ einer Teilnahme an der EU19 – 22

3.Die dogmatischen Grundlagen23 – 27

a)Die verfassungsrechtliche Absicherung der Öffnung der Rechtsordnung23 – 26

aa)Die ursprünglichen Grundlagen23, 24

bb)Die Ergänzung der Grundlagen – insbesondere die „Interpretationserklärung“ zu Art. 28 Verf.25, 26

b)Konsequenzen aus der spezifischen Form der Öffnung und der Absicherung27

4.Die aus der Sicht des griechischen Verfassungsrechts bestehenden Konfliktfelder hinsichtlich der Mitgliedschaft in der EU28 – 40

a)Die gelösten Kollisionsfragen29 – 33

aa)„Konfliktsituationen“ bis zum Vertrag über die Europäische Union29, 30

bb)„Konfliktsituationen“ nach dem Vertrag über die Europäische Union31 – 33

b)Die noch offenen Kollisionsfragen34 – 36

c)Die Vorrangsfrage37 – 40

5.Die Grenzen der Integration41 – 45

III.Verfassungsrecht und EMRK46 – 58

1.Die Stellung der EMRK in der griechischen Rechtsordnung46 – 50

a)Die Vorgeschichte46, 47

b)Die aktuelle Rechtslage48 – 50

2.Die Einbeziehung der EMRK in den nationalen Verfassungsraum51 – 54

3.Die praktische Bedeutung der EMRK und des EGMR für das nationale Verfassungsrecht55 – 58

IV.Konzeptionen der europäisch integrierten nationalen Verfassung59 – 63

Bibliographie

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 16 Offene Staatlichkeit: Griechenland › Allgemeine Hinweise

Allgemeine Hinweise

Abkürzungen

(in Ergänzung zu dem Beitrag von Stylianos-Ioannis Koutnatzis, § 3 Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Griechenland):

A. Zeitschriften:

Dike I	Dike International
DiMEE	Δίκαιο Μέσων Ενημέρωσης και Επικοινωνίας (Recht der Informations- und Kommunikationsmedien)
Yper	Υπεράσπιση (Verteidigung).

B. Parteien:

„Δημοκρατικό Κοινωνικό Κίνημα“ (ΔΗ.Κ.ΚΙ) („Demokratische Soziale Bewegung“ [DI.K.KI])

„Εθνική Παράταξη“ („Nationale Front“)

„Ενωμένη Αριστερά“ („Vereinigte Linke“)

„Ένωση Δημοκρατικού Κέντρου“ (E.ΔΗ.Κ) („Vereinigung des demokratischen Zentrums“ [E.DI.K.])

„Ένωση Κέντρου – Νέες Δυνάμεις“ („Vereinigung des Zentrums – Neue Kräfte“ [ΕΚ-ΝD])

„Κόμμα Δημοκρατικού Σοσιαλισμού“ (ΚΟ.ΔΗ.ΣΟ) („Partei des demokratischen Sozialismus“ [KO.DI.SO])

„Κομμουνιστικό Κόμμα Ελλάδος“ (ΚΚΕ) („Kommunistische Partei Griechenlands“ [ΚΚΕ])

„Κομμουνιστικό Κόμμα Ελλάδος-Εσωτερικού“ (ΚΚΕ-Εσωτερικού) („Kommunistische Partei Griechenlands-Inland“ (ΚΚΕ-Inland) – abgespalten 1968 von der moskautreuen KKE)

„Nέα Δημοκρατία“ (Ν.Δ.) („Neue Demokratie“ [N.D.])

„Πανελλήνιο Σοσιαλιστικό Κίνημα“ (ΠΑΣΟΚ) („Panhellenische Sozialistische Bewegung“ [PASOK])

„Συνασπισμός της Αριστεράς και της Προόδου“ („Συνασπισμός“) („Koalition der Linken und des Fortschritts“ [„Synaspismos“]).

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 16 Offene Staatlichkeit: Griechenland › I. Die Europäische Frage im Kontext der Verfassunggebung

I. Die Europäische Frage im Kontext der Verfassunggebung

Redaktionell bearbeitet von Dr. Ferdinand Wollenschläger.

1. Die Vorgeschichte der Europa-Frage

Der griechische Verfassunggeber hatte schon in der Zeit vor dem Beitritt Griechenlands zu den Europäischen Gemeinschaften (1.1.1981) dem politischen Willen des überwiegenden Teils des Volkes, Mitglied der Gemeinschaften zu werden, und den verfassungsrechtlichen Schwierigkeiten, denen einige Mitgliedstaaten hinsichtlich der Übertragung von Zuständigkeiten an Organe und Institutionen der Gemeinschaften begegnet waren, Rechnung getragen. In der Tat hat die Europäische Frage den griechischen Verfassunggeber bereits während der Zeit der Militärdiktatur (1967–1974) beschäftigt. So findet man in den zwei in dieser Zeit verabschiedeten „Verfassungen“ (Art. 53 Abs. 5 „Verf.“ von 1968 und Art. 53 Abs. 5 „Verf.“ von 1973) eine gleich lautende Vorschrift, die die Möglichkeit der „Zuerkennung“ von in der Verfassung geregelten Zuständigkeiten an Organe internationaler Organisationen durch Vertrag oder Abkommen vorsah.

2. Die Europa-Frage in der Verfassunggebung

a) Die politische und die wissenschaftliche Diskussion

Auch in der Konstituente der geltenden Verfassung, die nach der Wiederherstellung der Demokratie (1974) verabschiedet wurde, war „Europa“ eine Dimension. Nach einer siebenjährigen Diktatur galt zwar das Interesse naturgemäß eher anderen politischen und verfassungsrechtlichen Fragen, etwa der Ausgestaltung des Grundrechtskatalogs oder den Zuständigkeiten der neu eingeführten Institution des Präsidenten der Republik. Dennoch wurde die Europa-Frage nicht außer Acht gelassen. Die künftige Mitgliedschaft Griechenlands in den Gemeinschaften als solche wurde im Parlament von dem weit überwiegenden Teil der politischen Kräfte nicht prinzipiell in Frage gestellt. Grund für diese Haltung des Parlaments, in dem die Parteien, die die von Konstantin Karamanlis geführte liberalkonservative Regierung stellten, fast drei Viertel der Sitze innehatten,[1] war insbesondere die Stabilisierung der Demokratie. Die diesbezüglichen Diskussionen endeten mit der Aufnahme von Vorschriften in Art. 28 der Verfassung, die als sedes materiae für den beabsichtigten Beitritt dienen sollten.

Gleich nach der Wiederherstellung der Demokratie wurde im Schrifttum vereinzelt darauf hingewiesen, dass es notwendig sei, im Organisationsteil der neuen Verfassung eine Bestimmung für den künftigen Beitritt Griechenlands zu den Europäischen Gemeinschaften aufzunehmen. Dabei wurde betont, dass der Beitritt eine Übertragung von Teilen der Staatsgewalt auf „supranationale“ Organisationen zur Folge haben würde, die ohne ausdrücklichen Verfassungsauftrag des Parlaments nicht zulässig sei. Außerdem wurde unter Berufung auf den Vorrang und die unmittelbare Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts konkreter zu bedenken gegeben, ob in der betreffenden Verfassungsbestimmung nicht auch auf das Verhältnis zwischen dem griechischen Recht und dem Gemeinschaftsrecht Bezug genommen werden sollte.[2]

Im Verfassungsentwurf der Regierung waren die Fragen der Einschränkungen der Ausübung der nationalen Souveränität und der „Zuerkennung“[3] von in der Verfassung vorgesehenen Zuständigkeiten an Organe internationaler Organisationen in getrennten Artikeln und in unterschiedlichen Kapiteln geregelt: Während in Art. 29 der künftigen Verfassung die Einschränkungen der Ausübung der nationalen Souveränität (Abs. 3) zusammen mit der Frage der Änderung der Staatsgrenzen (Abs. 1) und der Aufnahme, des Aufenthalts oder des Durchzugs von fremden Streitkräften auf griechischem Staatsgebiet (Abs. 2) niedergelegt sein sollten, sollte die Zuerkennung von Zuständigkeiten, die in der Verfassung bestimmten Staatsorganen zugewiesen sind, an Organe internationaler Organisationen alleiniger Gegenstand der Bestimmung des Art. 37 sein, die im zweiten Kapitel über den Präsidenten der Republik zu finden war. Bemerkenswert ist, dass im Regierungsentwurf eine qualifizierte Mehrheit (drei Fünftel der Gesamtzahl der Abgeordneten) nur in Art. 37 Verf., d.h. nur für die Zuerkennung von Zuständigkeiten an internationale Organisationen, nicht jedoch für Souveränitätseinschränkungen nach Art. 29 Verf. vorgesehen war. Für letztere war lediglich die absolute Mehrheit der Gesamtzahl der Abgeordneten erforderlich.

b) Die Streitpunkte in der Konstituente

Bei den Beratungen über diese beiden Vorschriften in den Parlamentsausschüssen gab es Auseinandersetzungen zwischen den Parteien, die nicht nur den künftigen Beitritt selbst, sondern auch die dafür einzuführenden Voraussetzungen und insbesondere die Frage der nationalen Souveränität betrafen. Fast völlige Übereinstimmung bestand allerdings darüber, dass die durch eine Mitgliedschaft zwangsläufig erfolgende Modifizierung der klassischen Gewaltenteilung eine spezielle verfassungsrechtliche Grundlage erforderte und dass Art. 37 des Verfassungsentwurfs über die Zuerkennung von Zuständigkeiten diesem Erfordernis entsprach.[4] Aber auch der geplante Art. 29 Abs. 3 über die Souveränitätseinschränkungen wurde als eine Bestimmung angesehen, die den aktuellen Gegebenheiten, insbesondere dem Auftreten Griechenlands im europäischen Raum, genügte.[5] Versucht man, die Streitpunkte hinsichtlich der Europabestimmungen zu kategorisieren, dann waren es die drei folgenden: die Bestimmung des Begriffs „internationale Organisationen“ (aa), die Voraussetzungen für die Zuerkennung von Zuständigkeiten und Souveränitätseinschränkungen (bb) und die erforderlichen Mehrheiten für die Ratifizierungsgesetze (cc). Im Einzelnen:

aa) Der Begriff „internationale Organisationen“

Die Diskussionen um die genauere Bestimmung der internationalen Organisationen, denen Griechenland in der Verfassung vorgesehene Zuständigkeiten zuerkennen kann, und die verschiedenen Einwände der Opposition hinsichtlich beider Bestimmungen (Zuerkennung von Zuständigkeiten und Souveränitätseinschränkungen) hatten hauptsächlich die Beziehungen des Landes zur NATO zum Hintergrund.

bb) Die Voraussetzungen für die Zuerkennung von Zuständigkeiten und für Souveränitätseinschränkungen

Des Weiteren wurden von Abgeordneten der Opposition die in Art. 37 des Verfassungsentwurfs der Regierung für die Zuerkennung von Zuständigkeiten an Organe internationaler Organisationen vorgesehenen Bedingungen (Förderung des Weltfriedens und der Zusammenarbeit mit anderen Staaten) als zu weit beanstandet und stattdessen das Erfordernis eines wichtigen nationalen Interesses verlangt.[6] Ferner wurde die Aufnahme einer Klausel vorgeschlagen, die eine Einschränkung der parlamentarischen Entscheidungsbefugnisse und der Grundrechte in beiden Fällen (Souveränitätseinschränkungen und Zuerkennung von Zuständigkeiten an internationale Organisationen) ausdrücklich ausgeschlossen hätte.[7]

cc) Die erforderlichen Mehrheiten

Auch die im Regierungsentwurf enthaltene differenzierte Haltung zu den erforderlichen Mehrheiten war umstritten. Die Regierung, der auch einige Abgeordnete der größten Oppositionspartei (EK-ND) zustimmten,[8] wollte für „Einschränkungen der Ausübung der Souveränität“ nach Art. 29 Verf. – zu denen auch die aus der Sicht eines Teils der Opposition umstrittenen Beziehungen Griechenlands zu der NATO zu rechnen sind – keine qualifizierte Mehrheit vorsehen. Demgegenüber bestanden andere Abgeordnete der Opposition auf der Einführung der in Art. 37 Verf. für die Zuerkennung von Zuständigkeiten vorgesehenen qualifizierten Dreifünftelmehrheit auch für Souveränitätseinschränkungen nach Art. 29 Abs. 3 Verf.[9]

c) Der erreichte Kompromiss

Einige der oben erwähnten Änderungsvorschläge wurden von dem Parlamentsausschuss, der mit der Αusarbeitung der Verfassung von 1975 betraut war, berücksichtigt. So hat dieser in seinem an das Parlament gerichteten Bericht die in Art. 37 des Verfassungsentwurfs enthaltenen Bestimmungen über die Zuerkennung von Zuständigkeiten als Absatz 4 in Art. 29 Verf. eingefügt, wobei gleichzeitig betont wurde, dass es sich bei dem neuen Absatz nicht (nur) um eine einfache Einschränkung der nationalen Souveränität – für die (auch) die Voraussetzungen (gemeint sind hier die materiellen Grenzen von Souveränitätseinschränkungen) von Art. 29 Abs. 3 Verf. weiterhin gälten –, sondern darüber hinaus um die Zuerkennung von Zuständigkeiten handele, die in der Verfassung vorgesehen seien. Letzteres habe zur Folge, dass Organen von internationalen Organisationen die Möglichkeit eröffnet werde, im Staatsgebiet in Feldern tätig zu werden, die nach der Verfassung bestimmten staatlichen Organen zugewiesen sind. Dafür sei eine Dreifünftelmehrheit erforderlich.[10] In der Plenardebatte im Parlament wurden außerdem von Abgeordneten der Opposition die Fragen der nationalen Souveränität und der Art der internationalen Organisationen, zugunsten derer die Zuständigkeiten zuerkannt werden könnten, in den Mittelpunkt gestellt. Dabei wurde noch einmal vorgeschlagen, einen ausdrücklichen Hinweis auf den Ausschluss von Organisationen mit militärischem Charakter in Art. 29 Verf. aufzunehmen.[11] Die Debatten in der Konstituente endeten damit, dass in Art. 28 der am 7.6.1975 verabschiedeten und am 11.6.1975 in Kraft getretenen Verfassung zwei für die Europa-Frage relevante Bestimmungen aufgenommen wurden, die Folgendes besagen:

„(2) Um wichtigen nationalen Interessen zu dienen und um die Zusammenarbeit mit anderen Staaten zu fördern, ist durch Verträge oder Abkommen die Zuerkennung von Zuständigkeiten, die in der Verfassung vorgesehen sind, an Organe internationaler Organisationen zulässig. Zur Verabschiedung von Ratifikationsgesetzen für solche Verträge oder Abkommen ist eine Mehrheit von drei Fünfteln der Gesamtzahl der Abgeordneten erforderlich.

(3) Griechenland stimmt freiwillig durch ein Gesetz, das der absoluten Mehrheit der Gesamtzahl der Abgeordneten bedarf, einer Einschränkung der Ausübung seiner nationalen Souveränität zu, wenn dies ein wichtiges nationales Interesse erfordert, die Menschenrechte und die Grundlagen der demokratischen Staatsordnung nicht berührt werden und wenn es in Gleichberechtigung und Gegenseitigkeit erfolgt“.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 16 Offene Staatlichkeit: Griechenland › II. Die Mitgliedschaft in der EG/EU

II. Die Mitgliedschaft in der EG/EU

1. Die Entwicklung der verfassungsrechtlichen Auseinandersetzung

a) Die Ratifikation der europarechtlichen Verträge

Waren bei der Verabschiedung der Verfassung die Auseinandersetzungen um die notwendige verfassungsrechtliche Grundlage für die Mitgliedschaft noch theoretischer Natur, erwartete man, dass spätestens mit dem Beitritt die erste konkrete Diskussion zumindest hinsichtlich der anzuwendenden Verfassungsvorschrift stattfinden würde. Denn insbesondere die Frage, welche Vorschrift – Abs. 2 oder 3 des oben erwähnten Art. 28 Verf. – zu wählen sei, war angesichts der unterschiedlichen Mehrheiten, die für das Ratifikationsgesetz über die Zuerkennung von Zuständigkeiten (Abs. 2) und für dasjenige über die Souveränitätseinschränkungen (Abs. 3) erforderlich sind, von besonderer Bedeutung.

Wenn auch andere verfassungsrechtliche Fragen des Beitritts und der Mitgliedschaft nur am Rande der Parlamentsdebatten standen, wurde die genaue Bestimmung der anzuwendenden Verfassungsbestimmung (Art. 28 Abs. 2 Verf. oder Art. 28 Abs. 3 Verf. oder beide Vorschriften kumulativ) – ebenso wie die Vorrangsfrage – kontrovers beurteilt.[12] Im Ratifikationsgesetz zum Beitrittsvertrag war lediglich ein globaler Hinweis auf Art. 28 Verf. enthalten. Auch bei der Ratifizierung des Vertrags von Maastricht wurde die verfassungsrechtliche Perspektive sehr kurz und fast ausschließlich von der kommunistischen Partei KKE betont, die die Zuerkennung eines sehr breiten Spektrums von Zuständigkeiten an die EU als Verstoß gegen die in Art. 1 Verf. verbürgten Prinzipien der Demokratie und der Volkssouveränität beanstandete; demzufolge könne eine solche Entscheidung nicht vom Parlament allein beschlossen werden, sondern es bedürfe dazu der Durchführung eines Referendums. Dies wurde von der damaligen Regierungspartei N.D. und der größten Oppositionspartei PASOK mit einer knappen verfassungsrechtlichen Argumentation abgelehnt, während sich die linksorientierte kleinere Oppositionspartei „Synaspismos“ für die Durchführung eines Referendums mit beratendem Charakter und insbesondere für eine Verfassungsänderung ausgesprochen hatte.[13] Νoch weniger wurde auf die Verfassung bei der Ratifizierung des Amsterdamer Vertrags Bezug genommen. Die geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken stammten von den kleinen linksorientierten Oppositionsparteien, „Synaspismos“ und DI.K.KI, sowie von der KKE, die wiederum ohne Erfolg die Durchführung eines Referendums verlangten.[14] Schließlich wurde auch bei der kurzen und substanzlosen Parlamentsdebatte über das Ratifikationsgesetz zum Vertrag von Nizza auf die verfassungsrechtlichen Auswirkungen kein Bezug genommen.[15]

Die Parlamentspraxis, die bei der Ratifizierung des Beitrittsvertrags und der Änderungsverträge die Problematik möglicher Konfliktfelder zwischen dem Gemeinschafts- bzw. Unionsrecht und der griechischen Verfassung nur am Rande behandelte und sich hauptsächlich auf die Frage nach der verfassungsrechtlichen Grundlage im Hinblick auf die erforderliche Mehrheit konzentrierte, änderte sich allerdings bei der Ratifizierung des Europäischen Verfassungsvertrags (VVE) am 19.4.2005. Nachdem im zuständigen Parlamentsausschuss unterschiedliche Positionen insbesondere zu der Frage der anzuwendenden Verfassungsbestimmung unter dem Gesichtspunkt der erforderlichen Mehrheit vertreten wurden, beschäftigte sich das Plenum des Parlaments auch mit materiellen Fragen, die der VVE in Bezug auf das griechische Verfassungsrecht aufwirft, sowie mit der in der griechischen Rechtsordnung noch offen gebliebenen Vorrangsfrage.

Die Frage der anzuwendenden verfassungsrechtlichen Grundlage wurde vom Sonderberichterstatter der größten Oppositionspartei PASOK gestellt, der sich für eine kumulative Anwendung der Abs. 2 und 3 von Art. 28 Verf. aussprach,[16] was zur Folge gehabt hätte, dass die qualifizierte Dreifünftelmehrheit nach Abs. 2 erforderlich gewesen wäre. Demgegenüber lehnte die Regierungspartei N.D. diese Lösung ab und bestand auf der Anwendung von Abs. 3 (Souveränitätseinschränkungen) und der dort vorgesehenen absoluten Mehrheit.[17] Die Diskussion erwies sich allerdings als praktisch bedeutungslos, da der VVE von den beiden großen Parteien mit einer Mehrheit ratifiziert wurde, die die in Art. 28 Abs. 2 Verf. vorgesehene qualifizierte Dreifünftelmehrheit, d.h. 180 von 300 Abgeordneten, weit überstieg.[18] Außerdem wurde von den Oppositionsparteien (PASOK, KKE und „Synaspismos“), wenngleich mit unterschiedlicher Intensität und Begründung, die Frage der Durchführung eines Referendums in die Diskussion eingebracht und insbesondere die Frage gestellt, inwieweit das traditionell auf der Grundlage von Art. 28 Verf. durchgeführte Verfahren der Ratifizierung der Änderungsverträge auch im Falle des VVE ausreichend war. So hielt die KKE die Durchführung eines Referendums für verfassungsrechtlich geboten, da der VVE in bestimmten Bereichen die griechische Verfassung praktisch modifizieren würde, so dass entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine Verfassungsänderung die Einschaltung der Wähler zwingend erforderlich sei. Genannt wurden dabei die Verfassungsbestimmung über die kostenlose Bildung auf allen Stufen sowie der angeblich weitergehende Schutz einiger sozialer Grundrechte in der griechischen Verfassung.[19] In dieselbe Richtung ging die Partei „Synaspismos“, die ebenfalls eine de facto-Verfassungsänderung durch den VVE annahm.[20] Demgegenüber schlug die PASOK die Durchführung eines Referendums nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen vor, sondern (nur), „damit das Volk eine bewusste, vollständige und zeitgemäße Meinung über Europa bilden kann“[21].

Schließlich wurde in der Parlamentsdebatte unter Hinweis auf Art. I-6 VVE auch die Vorrangsfrage gegenüber der griechischen Verfassung wieder aufgegriffen, ohne jedoch auf die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Mitgliedschaft Bezug zu nehmen. Lediglich ein Abgeordneter der KKE stellte die eher rhetorische Frage, inwieweit die griechische Verfassung eine Selbstzerstörungsklausel enthalte.[22]

Der Umstand, dass in Griechenland die verfassungsrechtliche Diskussion, die die Mitgliedschaft in der EU betrifft, bislang – mit Ausnahme des Ratifikationsgesetzes zum VVE – hauptsächlich von der Wissenschaft und, wenn überhaupt, in aller Regel nur oberflächlich von der Politik geführt wurde, lässt sich zum Teil mit endogenen institutionellen Faktoren erklären: Zum einen kennt die griechische Rechtsordnung keine vorbeugende Kontrolle der Vereinbarkeit von völker- und europarechtlichen Verträgen mit der Verfassung. Zum anderen wäre im Falle der Feststellung eines möglicherweise bestehenden Fehlens einer ausreichenden verfassungsrechtlichen Grundlage der Ausweg mittels einer Verfassungsänderung in der Praxis nicht möglich, da das vorgesehene Verfassungsänderungsverfahren sehr kompliziert und zeitaufwendig ist: Es verlangt außer den qualifizierten Mehrheiten im Parlament die Durchführung von Wahlen und einen Zeitabstand von fünf Jahren zwischen den Verfassungsänderungen. Das Zögern des verfassungsändernden Gesetzgebers bei der Anpassung der nationalen Verfassung an die Erfordernisse der jeweiligen Integrationsstufen ist vor allem auf diese Schwerfälligkeit des Revisionsverfahrens zurückzuführen. Dieses komplizierte Revisionsverfahren ist von einem Teil der Lehre heftig kritisiert worden, der für die Einführung des Abschlusses des Verfassungsänderungsverfahrens innerhalb ein und derselben Legislaturperiode plädiert.[23] Außer diesen rechtlichen Schwierigkeiten ist der Mangel an politischer Diskussion auch auf einen politischen Faktor zurückzuführen. Im Laufe der Zeit hat sich beim weit überwiegenden Teil der politischen Kräfte des Landes ein Konsens hinsichtlich der Teilnahme Griechenlands am Prozess der europäischen Integration gebildet, so dass politisch kein zwingendes Bedürfnis besteht, sich mit der eher theoretisch erscheinenden Frage der genauen verfassungsrechtlichen Grundlage für das Ratifikationsgesetz und weiteren bislang in der Praxis zu bewältigenden oder harmlosen „Kollisionsfällen“ zu befassen. Dies erklärt auch, warum Griechenland sowohl den Vertrag von Maastricht als auch den Vertrag von Amsterdam und den Vertrag von Nizza ohne Verfassungsänderung „überstanden“ hat, obwohl einige der neuen Regelungen dieser Verträge aus verfassungsrechtlicher Sicht zumindest als problematisch angesehen werden könnten und von der Wissenschaft hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit der Verfassung auch teilweise in Frage gestellt wurden.[24]

b) Die Auseinandersetzung bei den Verfassungsänderungen von 1986 und 2001

Die Verfassungsrevision von 1986 hat die für die Beziehungen zu den Gemeinschaften relevanten Verfassungsbestimmungen unberührt gelassen. Sie waren auch kein Thema in der politischen Diskussion über die Verfassungsänderung.

Bevor die Verfassungsrevision von 2001 näher dargestellt wird, soll hier auf den im März 1995 von der damaligen PASOK-Regierung eingebrachten Verfassungsänderungsvorschlag eingegangen werden, dem wegen der vorgezogenen Parlamentswahlen im Jahr 1996 jedoch kein Erfolg beschieden war.[25] In den Motiven zu diesem Vorschlag vom 27.3.1995 wurde die Revision des Art. 28 Verf. näher erörtert. Es sollte eine neue Bestimmung in Art. 28 Verf. aufgenommen werden, die die Teilnahme Griechenlands „an der Europäischen Union und ihren weiteren Entwicklungen“ und „am Verfahren der europäischen Integration“ ausdrücklich vorsah, wobei der Rahmen für diese Teilnahme näher umrissen war: Die „künftigen Entwicklungen“ setzten ein entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Mitgliedstaaten in Kraft getretenes Regierungsabkommen voraus; außerdem sollte die Teilnahme an der europäischen Integration auf der Grundlage der „Achtung der nationalen Identität“ der Mitgliedstaaten erfolgen, die wiederum „Regierungsformen haben, die das Demokratieprinzip und das Rechtsstaatsprinzip achten“. Auch die damalige Oppositionspartei N.D. hielt in ihrem Vorschlag vom 15.3.1995 die „Anpassung“ von Art. 28 für erforderlich, „damit er eine klare, spezielle und unzweifelhafte Grundlage für die Teilnahme des Landes am Prozess der europäischen Integration bietet und zugleich die wichtigen Gründe von nationalem Interesse präzisiert, denen die Zuerkennung von staatlichen Zuständigkeiten an Organe der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaften dient und die in der Absicherung des Friedens, des Rechts, des Wohlstands und der Demokratie bestehen“. Bemerkenswert ist auch, dass die N.D. zugleich eine Dreifünftelmehrheit für die diesbezüglichen Ratifikationsgesetze vorgeschlagen hatte.

Unter Berücksichtigung der obigen Vorschläge, die nur wegen der Parlamentsauflösung scheiterten, erscheint die Verfassungsänderung von 2001 eher „farblos“. Bei dieser letzten Revision hat der verfassungsändernde Gesetzgeber auf der einen Seite punktuell (nur) einige der durch den Unionsvertrag entstandenen „Konfliktsituationen“ zwischen dem griechischen Verfassungsrecht und dem europäischen Gemeinschaftsrecht berücksichtigt und diesbezüglich die Verfassung den Erfordernissen der europäischen Integration angepasst. Auf der anderen Seite hat der verfassungsändernde Gesetzgeber anstelle der oben erwähnten Vorschläge von 1995 eine allgemeine Klausel in Form einer „Interpretationserklärung“[26] zu Art. 28 Verf. in die Verfassung aufgenommen, die lapidar festhält, dass „Artikel 28 […] die Grundlage für die Beteiligung des Landes an den Verfahren der europäischen Vollendung“ ist.[27] An dieser Stelle genügt es darauf hinzuweisen, dass PASOK und N.D. der Änderung zustimmten, während sich die Parteien „Synaspismos“ und KKE gegen die Aufnahme dieser Bestimmung aussprachen. Während Erstere Bedenken aus der Sicht der Souveränitätseinschränkung äußerte und konkrete Änderungsvorschläge (qualifizierte Mehrheiten und Referendum) machte, sprach sich die KKE dafür aus, Art. 28 Verf. nicht zu ändern, weil dies die weniger belastende Lösung wäre.[28]

2. Die „nationalen Interessen“ einer Teilnahme an der EU

Sucht man nach den „nationalen Interessen“, die Griechenland zu einer Teilnahme an den Gemeinschaften bewogen haben, sind es in erster Linie politische und nicht wirtschaftliche Gründe. Kulturell seit jeher an „West-Europa“ gebunden und nach den Erfahrungen mit der siebenjährigen Diktatur erhofften sich die Griechen durch diese Mitgliedschaft hauptsächlich eine Stabilisierung der Demokratie und eine außenpolitische Sicherheit insbesondere hinsichtlich der nationalen Grenzen. Der mit dem Beitritt zu den Gemeinschaften erwartete wirtschaftliche Aufschwung des Landes war daher nicht der primäre Beweggrund für den am 12.6.1975 vom damaligen Premierminister Konstantin Karamanlis gestellten Antrag auf volle Mitgliedschaft.[29] Zu den politischen Gründen zählte er insbesondere die Überbrückung einer gewissen mit der geopolitischen und strategischen Lage Griechenlands zusammenhängenden „Distanz“ zu Europa sowie die aus dem Beitritt folgende Vertretung des Landes in den Entscheidungszentren und seine Teilnahme an der Ausgestaltung der Politik. Karamanlis sah ferner in der Mitgliedschaft eine Stärkung der nationalen Unabhängigkeit und Souveränität. Als wirtschaftliche Gründe gab Karamanlis insbesondere die traditionellen Handelsbeziehungen Griechenlands zu einigen Mitgliedstaaten an, die 48% der griechischen Exporte ausmachten, und die durch die Mitgliedschaft zu erwartende Vergrößerung des wirtschaftlichen Wohlstandes über den größeren Gemeinsamen Markt und die Beteiligung Griechenlands an der Gestaltung der Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft. Schließlich verwies er auf die sich durch den Beitritt ergebende Möglichkeit einer strukturellen Modernisierung der Wirtschaft mit finanziellen Mitteln aus den Strukturfonds.

Diese für den Beitritt und die Mitgliedschaft vom Ministerpräsidenten Karamanlis angeführten nationalen Interessen wurden bis zum Jahre 1981, als die Sozialisten an die Macht kamen, nur von seiner liberal-konservativen Regierungspartei voll getragen, wobei sich auch einige kleine Oppositionsparteien[30], wenngleich mit Vorbehalten, für den Beitritt ausgesprochen hatten. Demgegenüber lehnten bis dahin die PASOK von Andreas Papandreou und die KKE die Mitgliedschaft entschieden ab und verließen das Parlament bei der Debatte über das Ratifikationsgesetz für den Beitritt.[31] Diese ursprünglich negative Einstellung der PASOK[32] war, wenn nicht ausschließlich, so doch eher auf innenpolitische Gründe und weniger auf eine prinzipielle Ablehnung der europäischen Integration zurückzuführen. Nachdem die PASOK von 1981 bis 2004 (mit nur einer kleinen Pause von 1990 bis 1993) Regierungspartei war und ihre Haltung gegenüber der europäischen Integration radikal änderte (der Beitritt zu der WWU wurde von der PASOK-Regierung von Costas Simitis vollzogen), lehnt nur noch die KKE die Teilnahme an der EU weiterhin prinzipiell ab, wobei sie allerdings durchgehend über sehr wenige Mandate im Parlament verfügt und traditionell nur ca. 4,5–6% der Stimmen erhält. Demgegenüber scheint die andere linksorientierte Oppositionspartei „Synaspismos“ (mit einem regelmäßigen Stimmenanteil von ca. 3–5%) nicht prinzipiell gegen eine Mitgliedschaft zu sein, auch wenn sie dem Ratifikationsgesetz zum VVE nicht zugestimmt hat.

Zu den nationalen Interessen, die für die Teilnahme Griechenlands an der EU sprechen, zählt schließlich nach allgemeiner Auffassung die mit der Mitgliedschaft verbundene Chance einer besseren Bewältigung von nationalen Fragen, wie etwa der Beziehungen zu der Türkei oder der Zypernfrage.[33]

Die Motivationslage, die Griechenland auf den Weg der Integration gebracht hat und es dort hält, hat sich bis heute nicht wesentlich geändert. Auch wenn bei der Ratifikation des Maastrichter Unionsvertrags im Parlament von allen Parteien – mit Ausnahme der regierenden liberal-konservativen Partei N.D. – in kleinerem oder größerem Umfang Zweifel oder sogar Bedenken gegen einige neue Regelungen geäußert wurden, wogen für die überwiegende Mehrheit der politischen Kräfte die durch die Teilnahme eröffnete Chance der Mitgestaltung der Zukunft Europas in der Eigenschaft eines gleichberechtigten Mitglieds und die Gefahr einer Isolation des Landes bei Nicht-Ratifizierung des Änderungsvertrags doch so schwer, dass die Frage eines Austritts weder damals noch zu einem anderen Zeitpunkt zur Diskussion stand. Mit Ausnahme der grundsätzlich negativen Haltung der KKE besteht bis heute keine Motivation, die Griechenland von einer verstärkten Integration in den europäischen Rechtsraum abhalten würde. Dies wird durch Umfragen immer wieder bestätigt. Die zwei größten Parteien, N.D. und PASOK, sind sogar dafür, dass Griechenland dem harten Kern der Mitgliedstaaten angehört, die die Integration weiter vertiefen wollen.[34]

3. Die dogmatischen Grundlagen

a) Die verfassungsrechtliche Absicherung der Öffnung der Rechtsordnung

aa) Die ursprünglichen Grundlagen

Wie bereits erwähnt, sind in der Verfassung von 1975 in Art. 28 Verf. zwei Bestimmungen aufgenommen worden, die die „Zuerkennung von Zuständigkeiten, die in der Verfassung vorgesehen sind, an Organe internationaler Organisationen“ (Abs. 2) und die „Einschränkung der Ausübung der nationalen Souveränität“ (Abs. 3) regeln. Diese Vorschriften sichern i.V.m. dem ersten Absatz desselben Artikels, der die Stellung des Völkerrechts in der griechischen Rechtsordnung bestimmt, die Öffnung der griechischen Rechtsordnung verfassungsrechtlich ab. Da sie allerdings von Anfang an gesetzestechnisch recht problematisch waren, haben sie zu Auslegungsschwierigkeiten geführt.[35] Bereits die Lektüre beider Vorschriften fördert den paradoxen Befund zu Tage, dass die Zuerkennung oder Übertragung von Zuständigkeiten gemäß Art. 28 Abs. 2 Verf. zwar an die gewichtige formelle Voraussetzung der für eine Verfassungsänderung vorgesehenen Dreifünftelmehrheit geknüpft ist, aber anders als bei mit nur absoluter Mehrheit möglichen Einschränkungen der nationalen Souveränität (Art. 28 Abs. 3 Verf.) keine materiellen Schranken kennt. Deshalb ist es leicht verständlich, dass es sowohl in der Politik als auch insbesondere in der Wissenschaft Streit darüber gegeben hat, welche dieser beiden Vorschriften im Falle des Beitritts oder der Änderungsverträge anzuwenden ist. Wenn man darüber hinaus bedenkt, dass im griechischen Schrifttum vereinzelt[36] ebenso wie teilweise in der Politik[37] auch die Meinung vertreten wird, dass für bestimmte EG/EU-Verträge auch eine Anwendung von Art. 28 Abs. 1 Verf. allein in Betracht komme – dieser regelt u.a. die Stellung der (normalen) völkerrechtlichen Verträge in der griechischen Rechtsordnung und verlangt für das Ratifikationsgesetz die absolute Mehrheit lediglich der anwesenden Parlamentsmitglieder –, dann liegt es auf der Hand, dass die genaue Bestimmung der verfassungsrechtlichen Grundlage für die Beziehungen zwischen dem griechischen Verfassungsrecht und dem Unionsrecht von besonderer Bedeutung ist. Als herrschend kann heute die Meinung angesehen werden, die sich unter Hinweis insbesondere auf eine teleologische Auslegung für die kumulative Anwendung der Voraussetzungen beider Vorschriften ausspricht.[38] Zudem sei angemerkt, dass die Anwendung von Abs. 1 allein zwangsweise dazu führen würde, einigen europarechtlichen Verträgen den dem (normalen) Völkervertragsrecht kraft dieser Verfassungsvorschrift zukommenden (schlichten) übergesetzlichen Rang zu verleihen. Ohne dass die damit zusammenhängenden Konsequenzen hier vertieft werden könnten, erscheint diese Meinung auch aus diesem Grunde nicht stichhaltig.

Der politische Streit um die verfassungsrechtliche Grundlage, der bereits bei der Ratifizierung des Beitrittsvertrags im Parlament zu heftigen Auseinandersetzungen zwischen den Parteien geführt hat,[39] flammt – insbesondere im Hinblick auf die erforderliche Mehrheit – immer wieder auf, wenn es darum geht, europarechtliche Verträge zu ratifizieren. Bemerkenswert ist allerdings, dass in der Praxis alle Ratifikationsgesetze bis heute mit einer Mehrheit beschlossen worden sind, die die von Art. 28 Abs. 2 Verf. verlangte Dreifünftelmehrheit überstieg, in den meisten Fällen sogar weit darüber lag. Wie die Ratifikation des VVE gezeigt hat, bleibt aber die Frage offen. Dennoch zeigt die Entstehungsgeschichte, dass in der Konstituente von 1975 Übereinstimmung zwischen den Parteien darüber bestand, dass die für die Mitgliedschaft erforderliche verfassungsrechtliche Grundlage die Bestimmung des Art. 37 nach dem Verfassungsentwurf der Regierung bilden sollte, der die Zuerkennung von Zuständigkeiten regelte und dem heutigen Art. 28 Abs. 2 Verf. entspricht.[40] Auf der anderen Seite kann dem Bericht des zuständigen Parlamentsausschusses entnommen werden, dass die für Souveränitätseinschränkungen vorgesehenen materiellen Grenzen auch für die Zuerkennung von Zuständigkeiten gelten sollten, für die allerdings eine Dreifünftelmehrheit erforderlich ist. Die historische Auslegung erlaubt somit die Feststellung, dass bereits in der Konstituente eine kumulative Anwendung beider Vorschriften zumindest ins Auge gefasst war. Wie auch immer man zu der Frage der kumulativen Anwendung beider Vorschriften stehen mag, jedenfalls wurde von Anfang an in Politik und Wissenschaft nicht grundsätzlich angezweifelt, dass die in Art. 28 Abs. 3 Verf. für Einschränkungen der Souveränitätsausübung vorgesehenen materiellen Voraussetzungen bzw. Grenzen nicht nur für den Beitritt, sondern auch für die Mitgliedschaft und künftige Integrationsschritte gelten sollen. Diese Haltung ist auch logisch, da die Mitgliedschaft als solche mit Einschränkungen der Souveränitätsausübung verbunden ist.

bb) Die Ergänzung der Grundlagen – insbesondere die „Interpretationserklärung“ zu Art. 28 Verf.

Durch die Revision des Jahres 2001 ist einigen Integrationsschritten, die aus verfassungsrechtlicher Sicht fragwürdig waren, insbesondere der Beteiligung an der WWU, nachträglich eine spezifische verfassungsrechtliche Grundlage verschafft worden. So wurde Art. 80 Verf. um eine so genannte „Interpretationserklärung“ ergänzt, die ausdrücklich klarstellt, dass „Absatz 2 [...] einer Beteiligung Griechenlands an den Verfahren der Wirtschafts- und Währungsunion im weiteren Rahmen der europäischen Integration gemäß den Regelungen des Art. 28 nicht entgegen [steht]“. In ähnlicher Weise wurde dem die gesetzgeberische Tätigkeit des Parlaments regelnden Art. 70 Verf. ein neuer Abs. 8 hinzugefügt, der eine Informations- und Diskussionspflicht der Regierung gegenüber dem Parlament über die Fragen vorsieht, „die im Rahmen der Europäischen Union Gegenstand normativer Regelung sind“. Darüber hinaus wurde in Art. 28 Verf. eine neue Bestimmung in Form einer „Interpretationserklärung“ eingefügt, die in sibyllinischer Weise feststellt, dass „Artikel 28 […] die Grundlage für die Beteiligung des Landes an den Verfahren der europäischen Vollendung“[41] bildet.

Letztere Verfassungsbestimmung ist teilweise kritisiert worden. Es wurde zunächst angezweifelt, ob sie überhaupt eine „Interpretationserklärung“ im Sinne des Wortes darstellt. Art. 28 Verf. war nämlich von Anfang an unbestritten die verfassungsrechtliche Grundlage für die Beziehungen Griechenlands zu den Gemeinschaften; fraglich war lediglich der für die verschiedenen Integrationsschritte jeweils anzuwendende Absatz. Eine ausdrückliche Antwort auf diese Interpretationsfrage vermag die neue Vorschrift nicht zu geben,[42] es sei denn, man interpretiert sie dahin, dass sie stillschweigend und mittelbar die kumulative Anwendung beider Vorschriften über die Zuerkennung von Zuständigkeiten und über Souveränitätseinschränkungen fordert.[43] Außerdem vermag sie keine Klarheit über die zumindest theoretisch noch in der griechischen Rechtsprechung und Lehre umstrittene Frage nach der Stellung des Unionsrechts gegenüber der Verfassung[44] zu schaffen. Nicht zuletzt muss angemerkt werden, dass mit dieser Vorschrift Griechenland als soweit ersichtlich einziger Mitgliedstaat die „Vollendung“ der europäischen Konstruktion vorauszusagen und seine quasi bedingungslose Teilnahme an der weiteren Integration verfassungsrechtlich abzusichern scheint. Wie den Parlamentsdebatten über das Ratifikationsgesetz zum VVE zu entnehmen ist, scheint allerdings die obige Interpretationserklärung von den Politikern als eine ausreichende Grundlage für diesen Vertrag und weitere Integrationsstufen angesehen zu werden.[45]

b) Konsequenzen aus der spezifischen Form der Öffnung und der Absicherung

Der Umstand, dass die Grundlage für die Öffnung der nationalen Rechtsordnung in Art. 28 Verf. lokalisiert wird, der ein (formelles) Gesetz verlangt, hat zur Folge, dass europarechtliche Verträge nur über ein Ratifikationsgesetz in die griechische Rechtsordnung Eingang finden und Teil des in Griechenland zu beachtenden Rechts werden können. Bemerkenswert ist, dass nach der griechischen Verfassung die Ratifizierung internationaler Verträge nicht einmal Gegenstand einer gesetzlichen Ermächtigung sein kann (Art. 36 Abs. 4 Verf.). Ein anderer Weg, etwa mittels eines Referendums, würde demzufolge verfassungsrechtlich nicht ausreichen, auch unter Berücksichtigung der Tatsache nicht, dass in der griechischen Verfassung das Referendum als Institution vorgesehen ist.[46]

4. Die aus der Sicht des griechischen Verfassungsrechts bestehenden Konfliktfelder hinsichtlich der Mitgliedschaft in der EU

Im Laufe der Mitgliedschaft Griechenlands ergaben sich echte oder scheinbare Kollisionsfälle zwischen griechischem Verfassungsrecht und Gemeinschaftsrecht, die entweder auf bereits von Anfang an bestehende Eigenheiten der griechischen Verfassung oder auf ihre Entwicklung zurückzuführen sind bzw. der Entwicklung des Gemeinschaftsrechts entstammen. Die Lehre hat früh eingeräumt, dass mögliche Konflikte zwischen Gemeinschaftsrecht und griechischer Verfassung eher selten sind,[47] eine These, die zumindest bis zum Vertrag von Maastricht bzw. bis zur Verfassungsrevision des Jahres 2001 auch berechtigt war. Die wenigen Konfliktfelder, die es gibt, werden eher im Bereich der Grundrechte und weniger im Bereich der Kompetenzordnung, der Souveränität und der Demokratie verortet. Während viele von diesen „Konflikten“ zum größten Teil bewältigt werden konnten (a), bestehen noch heute einige Konfliktfelder hinsichtlich der Mitgliedschaft Griechenlands in der EU (b). Schließlich scheint auch der Vorrang des Gemeinschafts- bzw. Unionsrechts gegenüber der Verfassung noch eine offene Frage zu sein (c).

a) Die gelösten Kollisionsfragen

aa) „Konfliktsituationen“ bis zum Vertrag über die Europäische Union

Die den meisten Mitgliedstaaten gemeinsamen „Konfliktsituationen“ zwischen dem nationalen Verfassungsrecht und dem Gemeinschaftsrecht – so etwa die Verletzung der Souveränität oder Eingriffe in die interne Organisation des Staates[48] – hat es auch in Griechenland seit dem Beitritt gegeben.[49] Solche Schwierigkeiten bzw. „Konfliktsituationen“ konnte die Lehre, ähnlich wie in anderen Mitgliedstaaten, bis zum Vertrag über die Europäische Union mit dem vorhandenen verfassungsrechtlichen Instrumentarium bewältigen, meistens mittels einer gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung der Verfassung oder unter Heranziehung des Prinzips der praktischen Konkordanz der einschlägigen Verfassungsbestimmungen.[50]

Über diese allgemein bestehenden Berührungspunkte hinaus ergaben sich in Griechenland zusätzliche Schwierigkeiten, die mit Besonderheiten seiner Verfassung zusammenhängen. Als typisches Beispiel sei der in ihr garantierte Zugang zu den öffentlichen Ämtern bzw. zum Beamtentum nur für eigene Staatsbürger (Art. 4 Abs. 4 Verf.) genannt. Hervorzuheben ist, dass diese Vorschrift nach Art. 110 Abs. 1 Verf. von einer Verfassungsänderung ausgeschlossen ist. Eine zweite Regelung ist die Verfassungsvorschrift, die die Rückwirkung von Steuergesetzen nur für ein Jahr zulässt (Art. 78 Abs. 2 Verf.). Bekanntlich stellt die Rückwirkungsjudikatur des EuGH auf Vertrauensschutzerwägungen und die Erforderlichkeit der Rückwirkung, nicht aber auf eine absolute zeitliche Einschränkung der Rückwirkung ab.[51] Rechtsprechung und Lehre konnten bis jetzt die aus diesen beiden Verfassungsbestimmungen in der Praxis entstandenen Schwierigkeiten bzw. „Konfliktsituationen“ mit Lösungen bewältigen, die in der Regel auf einer gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung der Verfassung, weniger auf einer expliziten Anerkennung des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts gegenüber der Verfassung, beruhten. So wurde beispielsweise die Zulässigkeit des Zugangs von EG-Ausländern zu öffentlichen Ämtern damit begründet, dass das Gemeinschaftsrecht als Ganzes als eine der nach Art. 4 Abs. 4 Verf. „in speziellen Gesetzen geregelten Ausnahmen“ anzusehen sei.[52] Diese dogmatisch wenig überzeugende Begründung hat einen Teil des Schrifttums allerdings dazu veranlasst, über andere Auslegungsmöglichkeiten nachzudenken. Insbesondere wurde der Vorrang des Gemeinschaftsrechts mit den europarelevanten Vorschriften von Art. 28 Abs. 2 und 3 Verf. begründet, die als Klausel für eine stillschweigende Modifizierung der Verfassung im Bereich des Gemeinschaftsrechts angesehen wurden.[53] Auch die Frage der rückwirkenden Entziehung von Steuervorteilen, die vom EuGH als gemeinschaftswidrige Beihilfe qualifiziert wurden,[54] konnte vom Staatsrat und vom höchsten Verwaltungsgericht durch eine europarechtskonforme Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmung gelöst werden. So hat der Staatsrat entschieden, dass die Rückforderung der gemeinschaftswidrigen Beihilfen nicht als rückwirkende Auferlegung von Steuern im Sinne von Art. 78 Abs. 2 Verf. anzusehen ist.[55] Damit konnte die Rückforderung auch Steuerbefreiungen erfassen, die lange vor der in Art. 78 Abs. 2 Verf. niedergelegten Jahresgrenze gewährt worden waren.

bb) „Konfliktsituationen“ nach dem Vertrag über die Europäische Union

Die tiefgreifenden Einschnitte in das nationale Verfassungsrecht, die durch den Vertrag von Maastricht hervorgerufen und die in einer Reihe von Mitgliedstaaten mit Verfassungsänderungen bewältigt wurden, musste Griechenland eine Zeit lang verfassungsrechtlich „dulden“. Obwohl einige der Regelungen nach einhelliger Auffassung eindeutig gegen die Verfassung verstießen (so insbesondere die Vollendung der WWU) und andere Regelungen zumindest nach Auffassung eines nicht unbedeutenden Teils des Schrifttums ebenfalls für verfassungsrechtlich bedenklich gehalten wurden (die Verleihung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Kommunalwahlen an Angehörige anderer Mitgliedstaaten etwa), hat der Verfassunggeber dennoch nicht rechtzeitig reagiert bzw. reagieren können, nicht zuletzt wegen des vorgesehenen komplizierten Revisionsverfahrens. Während die Rechtsprechung keinen Anlass gehabt hat, sich dazu zu äußern, hat sich die Lehre bemüht, die Vereinbarkeit einiger dieser gemeinschaftsrechtlichen Regelungen mit der griechischen Verfassung zu begründen. Dabei wurde die Untätigkeit des Revisionsverfassunggebers hinsichtlich einiger der Bestimmungen des Maastrichter Vertrags beispielsweise mit dem wenig überzeugenden Argument gerechtfertigt, dass sie keine politisch streitige Frage darstellten.[56] Auch wurde die Meinung vertreten, dass Griechenland durch die Ratifikation des Maastrichter Vertrags ohne vorherige Verfassungsänderung und „Kontrolle“ im Hinblick auf die in Art. 28 Abs. 2 und 3 Verf. vorgesehenen Voraussetzungen den Vorrang des Gemeinschaftsrechts auch gegenüber den mit ihm kollidierenden Vorschriften der Verfassung mittelbar akzeptiert habe. Die mit Regelungen des Maastrichter Vertrags kollidierenden Vorschriften der griechischen Verfassung seien damit unwirksam geworden.[57] Diese Auffassungen beschreiben meines Erachtens die tatsächlichen Vorgänge, vermögen sie aber nicht verfassungsrechtlich zu begründen und zu legitimieren. Die einzige verfassungsrechtlich überzeugende Begründung liefert vielmehr die Konzeption, Art. 28 Abs. 2 und 3 Verf. i.V.m. der durch die Verfassungsänderung des Jahres 2001 eingefügten Interpretationserklärung als stillschweigende Revisionsklauseln zu begreifen.

Ebenso wenig verfassungsrechtlich vorbereitet war Griechenland auf die mit dem Amsterdamer Vertrag erfolgten weiteren Einschnitte in das nationale Verfassungsrecht bzw. in die nationale Souveränität – so beispielsweise die Übertragung von Zuständigkeiten in den Bereichen Visa, Asyl, Einwanderung und Grenzkontrollen (Art. 62f. EGV). Im Schrifttum wurden freilich einige der neuen Regelungen als verfassungsrechtlich nicht unproblematisch angesehen und entsprechende Auslegungswege aufgezeigt.[58]

Während einige dieser „Konfliktsituationen“ im Wege der Auslegung gelöst werden konnten, musste die WWU bis zur Verfassungsänderung des Jahres 2001 einer verfassungsrechtlich akzeptablen Verankerung harren. Die Frage des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Kommunalwahlen für Angehörige anderer Mitgliedstaaten konnte demgegenüber durch eine europarechtskonforme Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmung (Art. 102 Verf.) gelöst werden, da diese Verfassungsbestimmung das Wahlrecht für die Gebietskörperschaften nicht oder zumindest nicht ausdrücklich vom Besitz der griechischen Staatsangehörigkeit abhängig macht.

b) Die noch offenen Kollisionsfragen

Nach wie vor ist nicht auszuschließen, dass insbesondere das in Art. 78 Abs. 2 Verf. vorgesehene Rückwirkungsverbot für Steuergesetze zu Kollisionen führen könnte. Denn die dort normierte absolute zeitliche Einschränkung auf ein Jahr könnte sich als eine gemeinschaftsrechtlich irrelevante Schranke erweisen. Schwierigkeiten könnten sich auch im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Verbot der Errichtung von Hochschulen durch Private (Art. 16 Abs. 8 Satz 2 Verf.) ergeben. Unter Berufung auf dieses Verbot i.V.m. dem verfassungsrechtlichen Gebot der öffentlich-rechtlichen Hochschulbildung (Art. 16 Abs. 5 Verf.) lehnt es der Staatsrat ab, an ausländischen Universitäten, auch solchen anderer Mitgliedstaaten, erworbene Hochschuldiplome anzuerkennen, wenn auch nur ein Teil des zugrunde liegenden Studiums in (privatrechtlich organisierten) Niederlassungen dieser Hochschulen in Griechenland absolviert wurde. Auch wenn der Bereich „Bildung“ weiterhin zu den Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten zählt, führt diese Rechtsprechung über den Weg der Nicht-Anerkennung der Diplome zu gemeinschaftsrechtlich bedenklichen Hindernissen insbesondere des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit.[59]

Ein echter Konflikt zwischen griechischem Verfassungsrecht und primärem und sekundärem Gemeinschaftsrecht resultierte aus presserechtlichen Aspekten der Revision des Jahres 2001: In Art. 14 Verf. (Pressefreiheit) wurden einige neue Bestimmungen aufgenommen, die Unternehmen, die mit griechischen Medienunternehmen „verbunden“ sind, von der Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen ausschließen. Im neuen Abs. 9 wird nämlich bestimmt, dass „[d]ie Eigenschaft des Eigentümers, des Gesellschafters, des Hauptaktionärs oder des leitenden Angestellten eines Massenmedienunternehmens [...] unvereinbar [ist] mit der Eigenschaft des Eigentümers, des Gesellschafters, des Hauptaktionärs oder des leitenden Angestellten eines Unternehmens“, „welches gegenüber dem Staat oder einer juristischen Person des weiteren öffentlichen Sektors die Ausführung von Vorhaben oder Lieferungen oder die Leistung von Diensten übernimmt“ (Satz 5). „Das Verbot des vorigen Satzes umfasst auch eingeschaltete Personen aller Art, wie Ehegatten, Verwandte, finanziell abhängige Personen oder Gesellschaften“ (Satz 6). Schließlich ist vorgesehen, dass ein Gesetz „die besonderen Regelungen, die Sanktionen, die bis zur Aufhebung der Lizenz des Hörfunk- oder Fernsehsenders und bis zum Abschlussverbot oder zur Annullierung des betreffenden Vertrags reichen können, sowie auch die Arten der Kontrolle und der Garantien zur Verhütung der Umgehung der vorigen Sätze“ bestimmt (Satz 7).

Die EU-Kommission hat diese Verfassungsbestimmungen und die entsprechenden Durchführungsgesetze – sowohl der früheren PASOK-Regierung (G. 3021/2002) als auch der amtierenden N.D.-Regierung (G. 3310/2005) – beanstandet und die griechische Regierung aufgefordert, das Gesetz 3310/2005 bzw. das nach seiner Aussetzung wieder in Kraft getretene (alte) Gesetz 3021/2002 zu ändern.[60] Die Kommission hat in den fraglichen Regelungen einen Verstoß gegen das gemeinschaftliche Vergaberecht und den Grundsatz der Gleichbehandlung gesehen und damit gegen fast alle Grundfreiheiten. Die Lehre ist in diesem Fall, der unter dem Stichwort „Hauptaktionär“ bekannt ist und sich fast zu einer „nationalen“ Frage entwickelt hat, gespalten. Während ein Teil auf die Unvereinbarkeit der fraglichen Verfassungsbestimmungen und der Ausführungsgesetze mit dem Gemeinschaftsrecht hinweist und sich für den Vorrang des letzteren ausspricht,[61] äußern sich andere[62] zugunsten des – auch von der Regierung[63] vertretenen – Vorrangs der Verfassung. Die Rechtsprechung hat diese Fragen noch nicht entschieden. Ein Rechtsstreit über die Vereinbarkeit einiger Bestimmungen des ursprünglichen Gesetzes 3021/2002 mit Art. 14 Abs. 9 Verf. und dem Gemeinschaftsrecht ist vor dem Plenum des Staatsrats, an das die Sache wegen ihrer Wichtigkeit von der Vierten Kammer verwiesen wurde, noch anhängig; die Kammer hat sich allerdings für den Vorrang der Verfassung ausgesprochen.[64] Inzwischen hat die Regierung – unter dem Druck der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens und möglicher Sanktionen – nach Verhandlungen mit der Kommission ein Änderungsgesetz (Gesetz 3414/2005) erlassen, das die Anwendung der fraglichen Verfassungsbestimmungen im Ergebnis aufhebt.

c) Die Vorrangsfrage

Schließlich muss in diesem Zusammenhang auch die Vorrangsfrage angesprochen werden. Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts speziell gegenüber der nationalen Verfassung bzw. seine Begründung ist ein bis heute offenes Thema,[65] auch wenn Rechtsprechung und Lehre Lösungswege beschritten haben, die in der Regel ein harmonisches Nebeneinander von Gemeinschaftsrecht und griechischer Verfassung ermöglicht haben.[66]

Während einige Instanzgerichte nicht gezögert haben, dem Gemeinschaftsrecht einen Vorrang auch gegenüber der Verfassung zuzusprechen,[67] weigern sich die höchsten Gerichte, diesen Vorrang gegenüber der Verfassung anzuerkennen und suchen andere Wege, um die vollständige Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen bzw. Konflikte zu vermeiden. So sind etwa das Plenum und die Große Kammer des griechischen Staatsrats den zwei Versuchen der Vierten Kammer,[68] dem Gemeinschaftsrecht ausdrücklich Vorrang gegenüber der Verfassung einzuräumen, entgegengetreten. Im ersten Fall hat das Plenum entschieden, dass kein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht vorliege,[69] und im zweiten Fall hat die Große Kammer die fragliche Maßnahme als außerhalb des Anwendungsbereichs des Gemeinschaftsrechts liegend betrachtet.[70] Umgekehrt ist aber das Plenum des Staatsrats auch dem Versuch der Sechsten Kammer[71] entgegengetreten, einen Vorrang der Verfassung gegenüber dem Gemeinschaftsrecht explizit anzuerkennen. Auch in diesem Fall hat es sich hinsichtlich der Vorrangsfrage nicht geäußert. Interessant ist allerdings, dass sich der Staatsrat im letzteren Fall auch geweigert hat, die Sache dem EuGH vorzulegen, obwohl sich eine nicht unbedeutsame Zahl seiner Mitglieder im Plenum (11 von insgesamt 27 Richtern) dafür ausgesprochen hatte.[72] Einen neuen Anlauf, den Vorrang der Verfassung gegenüber dem Gemeinschaftsrecht anzuerkennen, hat neuerdings die Vierte Kammer des Staatsrates in ihrer erweiterten Zusammensetzung (Große Kammer) unternommen. In dem oben erwähnten Kollisionsfall zwischen der medienrechtlichen Verfassungsbestimmung des Art. 14 Abs. 9 Verf. und Regelungen des Primär- und Sekundärrechts hat sich die Kammer mehrheitlich zugunsten des Vorrangs der griechischen Verfassung ausgesprochen. Dabei handelt es sich allerdings um eine „Solange-Entscheidung“. Der Vorrang der Verfassung gelte „zumindest im gegenwärtigen Entwicklungsstadium des Gemeinschaftsrechts und solange ein europäischer Verfassungstext als übergeordnete Norm nicht gesetzt wird, der die Mitgliedstaaten daran bindet, ihre Verfassungen insoweit zu ändern, als sie zu diesem in Widerspruch stehen“[73]. Es bleibt abzuwarten, inwieweit das Plenum des Staatsrats diesem weitgehenden Vorbehalt zustimmen wird und insbesondere ob das Gericht diesmal zum Verhältnis zwischen der griechischen Verfassung und dem Gemeinschaftsrecht eine klare Stellung nehmen wird.

Auch die Meinungen des Schrifttums sind geteilt. Der Vorrang der Verfassung gegenüber dem Gemeinschaftsrecht wurde gelegentlich von einem Teil des älteren Schrifttums vertreten.[74] Naturgemäß spricht sich das europarechtliche Schrifttum ohne weiteres, und zwar meistens mit derselben Argumentation wie der EuGH, für den uneingeschränkten Vorrang des Gemeinschaftsrechts auch gegenüber der Verfassung aus.[75] Demgegenüber bemüht sich das staatsrechtliche Schrifttum, die Vorrangsfrage anhand der Verfassung zu beantworten und den Vorrang des Gemeinschaftsrechts gegenüber der Verfassung verfassungsrechtlich zu begründen bzw. zu legitimieren. Außer der europarechtskonformen Auslegung der Verfassung, die allerdings den Vorrang nur im Ergebnis einräumt bzw. Konflikte zwischen dem Gemeinschafts-/Unionsrecht und der griechischen Verfassung zu vermeiden sucht, bemüht sich ein Teil des Schrifttums darum, die Vorschriften des Art. 28 Verf. und zwar insbesondere dessen Abs. 2 und 3 für die Begründung bzw. Legitimierung des Vorrangs des Gemeinschafts-/Unionsrechts auch gegenüber kollidierenden Verfassungsbestimmungen fruchtbar zu machen. So werden diese als Klauseln für eine speziell den Bereich der europäischen Integration betreffende stillschweigende Verfassungsänderung angesehen,[76] oder es wird ihnen eine (neue) Funktion, die so genannte „Integrationsfunktion“, zuerkannt.[77] Wie auch immer man zur Frage des Vorrangs stehen mag – will man die Situation pragmatisch beurteilen, dann muss man eingestehen, dass sich durch die Entwicklung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts auch in Griechenland eine stillschweigende Verfassungsänderung vollzieht.

Angesichts zum einen der höchstrichterlichen Rechtsprechung, die sich bis heute weigert, den Vorrang des Gemeinschaftsrechts gegenüber der Verfassung anzuerkennen, und der Verfassung gelegentlich sogar ausdrücklich den Vorrang zuerkennt, zum anderen der diesen Vorrang vertretenden Lehre, insbesondere aber unter Berücksichtigung der Einstellung der Mehrheit der Politiker, die ihrerseits ausdrücklich für den Vorrang der Verfassung plädieren, scheint es bemerkenswert, dass bei den Parlamentsdebatten über das Ratifikationsgesetz die Frage der Vereinbarkeit des Art. I-6 VVE mit der griechischen Verfassung als solche kaum Gegenstand von Auseinandersetzungen war. Dies überrascht umso mehr, als sich einige Abgeordnete, darunter auch einige der Regierungspartei N.D., für den Vorrang der Verfassung gegenüber dem VVE ausgesprochen haben, gleichwohl teilweise mit „Solange“-Klauseln.[78]

5. Die Grenzen der Integration

Die sich aus der Sicht des griechischen Verfassungsrechts ergebenden Grenzen der Integration sind zunächst in den die verfassungsrechtliche Absicherung der „Öffnung“ der griechischen Rechtsordnung regelnden Verfassungsbestimmungen des Art. 28 Abs. 2 und 3 Verf. sowie in der Interpretationserklärung, die diesem Artikel beigefügt ist, zu suchen. Aus dem Wortlaut der Vorschriften ergibt sich auch ihr Anwendungsbereich. Während die beiden ersten Vorschriften in Fällen einer „Zuerkennung von Zuständigkeiten an Organe internationaler Organisationen“ und von „Einschränkungen der Ausübung der nationalen Souveränität“ Anwendung finden, erstreckt sich die Interpretationserklärung auf „die Beteiligung des Landes an den Verfahren der europäischen Vollendung“ schlechthin. Die zuletzt genannte quasiverfassungsrechtliche Grundlage könnte somit dahin interpretiert werden, dass sie auch Integrationsschritte zu legitimieren vermag, die über die Zuerkennung von Zuständigkeiten und Souveränitätseinschränkungen hinausgehen. Aus dem Umstand, dass nach dieser Interpretationserklärung Art. 28 Verf. in toto als Grundlage für diese „Vollendung“ zu gelten hat, ist aus einer teleologischen Auslegung zu schließen, dass auch für diese „Vollendung“ alle in den Abs. 2 und 3 vorgesehenen Voraussetzungen in jedem Fall vorliegen müssen. Im Einzelnen handelt es sich hierbei um vier materielle Grenzen: Die Menschenrechte und die Grundlagen der demokratischen Staatsordnung dürfen nicht berührt werden; zudem soll die Einschränkung der Ausübung der nationalen Souveränität in Gleichberechtigung und Gegenseitigkeit erfolgen.

Während sich die Lehre mit diesen vier Voraussetzungen – gleichwohl nicht intensiv – beschäftigt hat, hat die Rechtsprechung keinen Anlass gesehen, sich dazu zu äußern. Nach dem überwiegenden Teil des Schrifttums kann eine gerichtliche Kontrolle des Vorliegens dieser Voraussetzungen, zumindest in extremen Fällen, nicht ausgeschlossen werden.[79] Hinsichtlich der obigen Voraussetzungen kann man ferner Folgendes bemerken: Die in der griechischen Verfassung für die beiden ersten Voraussetzungen verwendete Formulierung ist so allgemein, dass sie bis heute keinerlei Schwierigkeiten – etwa wegen Fehlens eines gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtskatalogs oder wegen Demokratiedefiziten des gemeinschaftsrechtlichen Entscheidungsverfahrens – bereitet hat. Im Schrifttum wurden gelegentlich Zweifel daran geäußert, inwieweit ein Europa „der zwei Geschwindigkeiten“ oder ein uneingeschränkter und bedingungsloser Übergang zum Mehrheitsprinzip dem dritten verfassungsrechtlichen Erfordernis der Gleichberechtigung genügen würde, selbst wenn man die Gleichheit, zu Recht, als proportionale Gleichheit[80] versteht. Außerdem wurde hervorgehoben, dass die Erteilung einer Blankett-Ermächtigung an die EU, weitere, neue Zuständigkeiten auszuüben oder neue Souveränitätseinschränkungen herbeizuführen, den Rahmen einer verfassungsrechtlich unbedenklichen Zuerkennung von Zuständigkeiten oder Souveränitätseinschränkungen sprengen würde, da die diesbezüglichen Entscheidungen ausschließlich dem Parlament zustünden. Zu betonen ist ferner, dass nach der h.L. die obigen Voraussetzungen und insbesondere die Gegenseitigkeit nicht nur beim Beitritt oder bei der Ratifikation der Änderungsverträge, sondern während der gesamten Mitgliedschaft vorliegen müssen.

Grenzen für die Integration könnten sich außerdem aus der Verfassungsbestimmung ergeben, die für bestimmte Verfassungsvorschriften oder -prinzipien eine so genannte „Ewigkeitsgarantie“ vorsieht. So verbietet die Verfassung in Art. 110 Abs. 1 die Änderung der Bestimmungen über die Staatsgrundlagen und die Staatsform als „präsidierte“ parlamentarische Demokratie sowie der Bestimmungen der Art. 2 Abs. 1 Verf. (Schutz der Menschenwürde), Art. 4 Abs. 1 (Gleichheitssatz), Abs. 4 (gleicher und ausschließlicher Zugang der griechischen Staatsbürger zu den öffentlichen Ämtern) und Abs. 7 Verf. (Verbot der Verleihung und Anerkennung von Adelstiteln oder Rangbezeichnungen für griechische Staatsbürger), Art. 5 Abs. 1 (Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit) und Abs. 3 Verf. (Unverletzlichkeit der persönlichen Freiheit), Art. 13 Abs. 1 Verf. (Freiheit des religiösen Gewissens) und Art. 26 Verf. (Gewaltenteilungsprinzip).

Die Frage des Verhältnisses von Art. 28 Verf., der die „Öffnung“ der griechischen Rechtsordnung legitimiert, und Art. 110 Abs. 1 Verf., der für bestimmte Verfassungsvorschriften eine Ewigkeitsgarantie gewährleistet, ist nicht leicht zu beantworten. Die materiellen Grenzen der sich aufgrund von Art. 28 Abs. 2 und 3 Verf. einschließlich der angehängten Interpretationserklärung stillschweigend vollziehenden Verfassungsmodifizierung sind grundsätzlich in diesen als leges speciales für den Bereich der europäischen Integration geltenden Verfassungsbestimmungen zu suchen.[81] Jedenfalls ist bei der Anwendung von Art. 28 Abs. 2 und 3 Verf. eine restriktive Auslegung von Art. 110 Abs. 1 Verf. geboten.[82] Demgegenüber wird im Schrifttum auch die Auffassung vertreten, dass als äußerste Grenze der Integration die in Art. 110 Abs. 1 Verf. vorgesehenen materiellen Grenzen einer Verfassungsänderung zu gelten haben.[83] War allerdings diese Meinung gut vertretbar, bevor die Interpretationserklärung durch die Verfassungsrevision des Jahres 2001 in Art. 28 Verf. aufgenommen wurde, so könnte die Berücksichtigung der Interpretationserklärung zu anderen Schlussfolgerungen führen. Man kann sie nämlich dahingehend interpretieren, dass Art. 28 Verf. nunmehr „die Beteiligung des Landes am Prozess der europäischen Vollendung“ ausschließlich regelt, so dass nur in dieser Vorschrift die Grenzen der Integration zu suchen sind. Das bereits früher, vor der Aufnahme der Interpretationserklärung gegen die Deutung der Bestimmungen von Art. 28 Abs. 2 und 3 Verf. als spezielle stillschweigende Revisionsklausel für den Bereich der europäischen Integration vorgebrachte Argument, dass die griechische Verfassung eine formelle, so genannte „starre“ Verfassung sei, die nur im Rahmen des in Art. 110 Abs. 2–6 Verf. vorgesehenen Verfahrens und unter Beachtung der in Art. 110 Abs. 1 Verf. vorgesehenen materiellen Grenzen geändert werden könne,[84] scheint daher – wie die bisherige Ratifikationspraxis zeigt – umso mehr an Plausibilität zu verlieren, je weiter die Integration voranschreitet. Außerdem ist festzustellen, dass nicht nur die mit einer Ewigkeitsgarantie versehenen Art. 4 Abs. 4 Verf. (Zugang nur griechischer Staatsbürger zu den öffentlichen Ämtern) und Art. 26 Verf. (Gewaltenteilung) kraft Gemeinschaftsrecht im Ergebnis seit langem geändert wurden, sondern darüber hinaus die problemlose Ratifizierung des VVE – und damit auch seines Art. I-6, der den Vorrang des Unionsrechts unterschiedslos, d.h. auch gegenüber der Verfassung gewährleistet – gezeigt hat, dass in der Praxis auch die Ewigkeitsgarantien nicht in der Lage sind, politische Entwicklungen zu stoppen. Allerdings kann man nicht vorhersehen, welche verfassungsrechtlichen Schwierigkeiten sich ergeben werden, wenn die Integration so weit voranschreiten würde, dass sie den Kern der mit einer Ewigkeitsgarantie versehenen Bestimmungen über die Staatsgrundlagen und die Staatsform als „präsidierte“ parlamentarische Demokratie gefährden würde.

Abschließend ist zu bemerken, dass die Frage möglicher verfassungsrechtlicher Grenzen der Integration in der Wissenschaft selten und in der Politik kaum Gegenstand von vertieften Diskussionen und Auseinandersetzungen gewesen ist.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 16 Offene Staatlichkeit: Griechenland › III. Verfassungsrecht und EMRK

III. Verfassungsrecht und EMRK

1. Die Stellung der EMRK in der griechischen Rechtsordnung

a) Die Vorgeschichte

Griechenland hatte die EMRK am 28.11.1950, d.h. einige Wochen nach ihrem Abschluss (4.11.1950), unterschrieben und aufgrund des Gesetzes 2329/1953 ratifiziert. Nach der damals geltenden Verfassung von 1952 war die Stellung des Völkerrechts in der Verfassung nicht geregelt. Die Rechtsprechung hatte allerdings bereits seit dem Urteil 14/1896 des Areopags die Geltung des Völkergewohnheitsrechts als „innerstaatliches Gesetz“ anerkannt. Die durch Gesetz ratifizierten völkerrechtlichen Verträge wurden ebenfalls als „innerstaatliches Gesetz“ angesehen.[85] Obwohl den Gerichten zugestanden war, einen Vertrag, dessen Inhalt gegen die Verfassung verstößt, nicht anzuwenden, hatten sie in dieser Phase (1953–1974)[86] der EMRK keine besondere Bedeutung beigemessen; sie hatten ihr nicht einmal eine gegenüber dem innerstaatlichen Recht ergänzende Funktion zuerkannt. Außerdem wurde die EMRK von den Gerichten nie von Amts wegen und nur dann erwähnt, wenn ihre Interpretation zur Bekräftigung von Bestimmungen, die die in der Verfassung garantierten Grundrechte einschränken, dienen konnte.

Um dem Ausschluss wegen systematischer Verletzungen der EMRK zuvorzukommen, trat die Militärdiktatur Ende 1969 aus dem Europarat aus und kündigte die EMRK.[87] Nach der Wiederherstellung der Demokratie wurden sie und das Erste Zusatzprotokoll durch die Gesetzesverordnung 53/1974 (erneut) ratifiziert. Die nach Art. 25 a.F. EMRK[88] erforderliche Erklärung über die Anerkennung der Zuständigkeit der Europäischen Kommission für Menschenrechte (EKMR), sich mit Individualbeschwerden zu befassen, hat allerdings Griechenland erst im Jahre 1985 abgegeben.

b) Die aktuelle Rechtslage

Der Rang, den das Völkerrecht, Gewohnheitsrecht wie auch Vertragsrecht, in der Normenhierarchie innehat, wird in der Verfassung ausdrücklich geregelt. So legt Art. 28 Abs. 1 Verf. fest, dass „die allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts sowie die internationalen Verträge nach ihrer gesetzlichen Ratifizierung und ihrer in ihnen geregelten Inkraftsetzung [...] Bestandteil des innerstaatlichen griechischen Rechts“ sind und dass sie jeder entgegenstehenden Gesetzesbestimmung vorgehen.[89] Somit wird der Vorrang des Völkerrechts vor den einfachen Gesetzen, nicht jedoch vor der Verfassung, angeordnet (übergesetzliche Geltung).

Trotz der klaren Formulierung der obigen Verfassungsbestimmung wurde vereinzelt die Meinung vertreten, dass speziell die EMRK verfassungsrechtlichen Rang besitze.[90] Auch in zwei Kammerurteilen des Staatsrats,[91] die nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht ergangen sind, wurde der EMRK – wenn auch mit anderer Begründung als zuvor im Schrifttum – verfassungsrechtlicher oder sogar überverfassungsrechtlicher Rang zuerkannt. Sich auf Art. F Abs. 2 EUV a.F. berufend haben diese zwei Urteile in Betracht gezogen, dass die EMRK „dadurch, dass der Vertrag von Maastricht direkt auf sie Bezug nimmt, die Qualität primären Gemeinschaftsrechts erworben hat“. Weder die Große Kammer des Staatsrats, an die die erste Sache aufgrund der Bedeutung der aufgeworfenen Fragen verwiesen wurde, noch das Plenum, an das der zweite Fall verwiesen wurde, haben dazu jedoch Stellung bezogen; sie haben sich darauf beschränkt festzustellen, dass im fraglichen Fall keine Verletzung von Art. 5 EMRK (ebenso wie keine Verletzung des Gemeinschaftsrechts) vorlag.[92] Demgegenüber wurde in einem anderen Kammerurteil des Staatsrats ausdrücklich verneint, dass die EMRK durch die Erwähnung im Vertrag von Maastricht die Qualität von primärem Gemeinschaftsrecht erlangt haben könnte.[93] Letzterer Aussage der Kammer ist zuzustimmen. Die Bezugnahme von Art. 6 Abs. 2 EUV auf die EMRK reicht in der Tat nicht aus, um sie als Primärrecht zu qualifizieren,[94] geschweige denn als Grundlage für eine Modifizierung der Stellung der EMRK in den mitgliedstaatlichen Verfassungsordnungen. Das Plenum des Staatsrats hat auch zu dieser Äußerung keine Stellung bezogen. Es entschied, dass der fragliche Fall weder in den Geltungsbereich der EMRK noch in den des Gemeinschaftsrechts falle.[95]

Abschließend soll erwähnt werden, dass in der den Rang des Völkerrechts bestimmenden Verfassungsvorschrift (Art. 28 Abs. 1 Verf.) eine allgemeine Klausel enthalten ist, die „die Geltung der Regeln des Völkerrechts und der internationalen Verträge für Ausländer [...] unter den Vorbehalt der Gegenseitigkeit“ stellt. Nach fast einhelliger Auffassung findet diese Einschränkung auf menschenrechtsrelevante völkerrechtliche Verträge und Abkommen, und damit auch auf die EMRK, keine Anwendung.[96]

2. Die Einbeziehung der EMRK in den nationalen Verfassungsraum

Auch wenn die EMRK keinen Verfassungsrang besitzt, kann ihre Einbeziehung in den griechischen Verfassungsraum doch problemlos erfolgen. Auf der einen Seite erkennt die EMRK selbst, und zwar in Art. 53 (ex-Art. 60), ausdrücklich den „Anwendungs-Vorrang“ jeder (nationalen oder internationalen) Norm an, die größeren Schutz gewährleistet. Auf der anderen Seite sind Kollisionsfälle zwischen griechischer Verfassung und EMRK, d.h. Fälle, in denen die griechische Verfassung Regelungen vorsieht, die gegen EMRK-Bestimmungen verstoßen bzw. einen geringeren Schutz als die EMRK imperativ gebieten, kaum zu finden.[97] Außerdem ist im Allgemeinen davon auszugehen, dass die griechische Verfassung die Erweiterung des von ihr gewährten Schutzes grundsätzlich nicht verbietet.

Die wenigen potentiellen „Scheinkollisionen“ können mittels Auslegung beseitigt werden. Dabei ist es irrelevant, ob man die Grundlage für eine EMRK-konforme Auslegung in Art. 25 Abs. 1 Verf. sehen will, wonach die Rechte des Menschen als Individuum und als Mitglied der Gesellschaft vom Staate gewährleistet werden und alle Staatsorgane verpflichtet sind, deren ungehinderte und effektive Ausübung sicherzustellen, oder, was vorzugswürdig ist, in der allgemeinen Klausel des Art. 2 Abs. 2 Verf., die nach dem in dem ersten Absatz garantierten Schutz der Menschenwürde die Bindung Griechenlands an das Völkerrecht proklamiert.

Versucht man die Bereiche zu ermitteln, in denen die EMRK bzw. ihre Interpretation und Anwendung durch den EGMR einen größeren Schutz zu gewährleisten scheinen, dann kommt man zu folgenden Feststellungen:

–	Während Art. 11 EMRK die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit als Jedermannrechte garantiert, werden diese Grundrechte in Art. 11 Abs. 1 und 12 Abs. 1 Verf. als Griechenrechte gewährleistet. Aus diesen Verfassungsbestimmungen kann allerdings kein zwingendes Verbot abgeleitet werden, Ausländern dieselben Rechte auf unterverfassungsrechtlicher Ebene zuzuerkennen.
–	Die von der ständigen Rechtsprechung vertretene sehr enge Auslegung des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs, unter den nur dingliche Rechte, nicht hingegen Forderungen subsumiert werden,[98] schließt zunächst eine anders lautende Auslegung nicht aus und verbietet jedenfalls nicht die Gewährung eines weiteren Schutzes auf unterverfassungsrechtlicher Ebene, wie den des Art. 1 1. ZP-EMRK, der das „Vermögen“ insgesamt schützt.
–	Ebenso hindert die Weigerung der griechischen Gerichte, eine Entschädigung für enteignungsgleiche Eingriffe („de facto-Enteignung“ nach griechischer Terminologie) aufgrund der Verfassung anzuerkennen, nicht die Anerkennung dieser Entschädigung unter Berufung auf Art. 1 Abs. 1 1. ZP-EMRK und die diesbezügliche EGMR-Rechtsprechung.
–	Auch das Fehlen einer ausdrücklichen Gewährleistung des Erbrechts und des geistigen Eigentums in der griechischen Verfassung stellt kein Hindernis dar, die diesbezüglichen Garantien des 1. ZP-EMRK in der griechischen Verfassungsordnung gelten zu lassen.
–	Einen weiteren Schutz als die griechische Verfassung – insbesondere die in Art. 20 Verf. garantierten Rechte auf Rechtsschutz und auf rechtliches Gehör, wie sie von der Rechtsprechung ausgelegt und angewandt und vom Gesetzgeber konkretisiert werden – gewährt hinsichtlich einer Reihe von Fragen die Bestimmung des Art. 6 EMRK, wie sie durch den EGMR interpretiert und angewandt wird.[99] Angesichts des Umstandes, dass die konkreten Ausformungen der obigen Verfassungsbestimmungen nicht imperativ geboten sind, sondern revisible Entscheidungen des Gesetzgebers oder Auslegungen der Rechtsprechung darstellen, handelt es sich hierbei nicht um Kollisionsfälle zwischen EMRK und griechischer Verfassung.
–	Im Schrifttum war ferner die Vereinbarkeit der in Art. 1 Abs. 2 der Verfassung von 1952 vorgesehenen privilegierten Behandlung der „vorherrschenden Religion“ – dort war nämlich ein Verbot des Proselytismus (d.h. von Bekehrungsversuchen durch den Gebrauch unlauterer Mittel) und jedes anderen Angriffs nur gegenüber der vorherrschenden Religion enthalten – mit der in der EMRK garantierten Religionsfreiheit (Art. 9) in Zweifel gezogen worden.[100] Auch wenn Art. 13 Abs. 2 Verf. das Verbot des Proselytismus gegenüber allen Religionen nunmehr unterschiedslos gewährleistet, könnte dieses Verbot aus der Sicht von Art. 9 EMRK fraglich erscheinen und würde einer Verhältnismäßigkeitskontrolle nicht ohne weiteres standhalten.[101] Die mehrfachen Verurteilungen Griechenlands durch den EGMR wegen einer Verletzung von Art. 9 EMRK[102] zeigen allerdings – und zwar nicht nur bezüglich des zuletzt genannten Verfassungsverbots, sondern allgemeiner –, dass aus der Sicht der EMRK nicht die Garantie der Religionsfreiheit in Art. 13 Verf. als solche problematisch ist, sondern ihre Ausgestaltung bzw. Konkretisierung durch den Gesetzgeber sowie ihre Handhabung durch die Verwaltung.[103]

Über diese Fälle hinaus kann die EMRK angesichts ihres übergesetzlichen Ranges bei der gesetzgeberischen Ausgestaltung der Ausübungsmodalitäten der in der Verfassung garantierten Grundrechte bzw. bei der Beurteilung von gesetzlichen Einschränkungen eine wichtige Rolle spielen. Unter diesem Gesichtspunkt ist auch ihre herausragende Bedeutung als Ergänzung bzw. Erweiterung des Verfassungsrechts im Bereich des Grundrechtsschutzes nicht zu leugnen. Die griechischen Gerichte sind außerdem bezüglich der EMRK ihrer sonst bei völkerrechtlichen Verträgen zu beobachtenden Praxis nicht gefolgt, deren Vorschriften für nicht unmittelbar anwendbar zu erklären und sie deshalb nicht anzuwenden, mit der Folge, dass der Einzelne ihre Verletzung nicht geltend machen kann.[104] Vielmehr sehen Rechtsprechung und Lehre eine gerichtliche Kontrolle der Gesetze anhand der EMRK als etwas Selbstverständliches an, obwohl eine solche Kontrolle in der Verfassung – im Gegensatz zur gerichtlichen Kontrolle der Gesetze anhand der Verfassung[105] – nicht vorgesehen ist. Die gerichtliche Überprüfung der Konventionsmäßigkeit von Gesetzen wird entweder mit einer Analogie der in der Verfassung ausdrücklich vorgesehenen Verfassungsmäßigkeitskontrolle oder mit dem übergesetzlichen Rang der EMRK schlechthin begründet bzw. gerechtfertigt.[106] Umstritten bleibt indes, ob diese Kontrolle auch von Amts wegen erfolgt.[107] Allerdings ist der Oberste Sondergerichtshof, der nach Art. 100 Abs. 4 Satz 2 Verf. allein die Zuständigkeit besitzt, ein für verfassungswidrig befundenes Gesetz für unwirksam zu erklären, nicht befugt, ein konventionswidriges Gesetz für nichtig zu erklären.[108]

3. Die praktische Bedeutung der EMRK und des EGMR für das nationale Verfassungsrecht

War die EMRK in der ersten Periode ihrer Geltung in der griechischen Rechtsordnung (1953–1969) für das griechische Verfassungsrecht ohne jegliche Bedeutung, hat sich diese Situation nach ihrer erneuten Ratifizierung nach der Wiederherstellung der Demokratie (1974) nicht schlagartig geändert. Bis zur Anerkennung der Zuständigkeit der EKMR, über Individualbeschwerden zu entscheiden (1985), aber auch danach ist sie von den griechischen Gerichten relativ wenig berücksichtigt worden. Die Gerichte haben in dieser Zeit zunächst nur zögernd auf die EMRK Bezug genommen, indem sie sie oft nur erwähnt haben, um sodann auf den Vorrang der Verfassung hinzuweisen. Bezeichnend für diese Zeit ist die Aussage eines Richters in den 1980er Jahren, dass in Griechenland die EMRK im Schatten der Verfassung lebt.[109] Von wenigen Ausnahmen abgesehen galt dies bis Mitte oder sogar Ende der 1990er Jahre.

Eine Neujustierung der Haltung gegenüber EMRK und EGMR-Rechtsprechung scheint mit der Entscheidung 40/1998 des Areopags stattgefunden zu haben. Nach ständiger, wenn auch umstrittener[110] Rechtsprechung wird der Begriff „Eigentum“ sehr restriktiv ausgelegt: Nur dingliche Rechte sind vom verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff (Art. 17 Abs. 1 Verf.) erfasst. Unter Berufung auf den weiteren Schutz, den Art. 1 1. ZP-EMRK für das Vermögen insgesamt gewährt, ist der Areopag, das oberste Zivil- und Strafgericht (Kassationsgerichtshof), dazu übergegangen, einen weiteren Schutz nicht nur für Forderungen, sondern auch für alle „Rechte mit Vermögenscharakter“ sowie „erworbene wirtschaftliche Interessen“ zu gewähren.[111] Wie dieser Leitentscheidung des Areopags zu entnehmen ist, ist der Rechtsprechungswandel nicht nur vom Wortlaut des Art. 1 Abs. 1 1. ZP-EMRK,[112] sondern auch von der weiten Auslegung des Vermögensbegriffs in der Rechtsprechung des EGMR inspiriert. Es bleibt abzuwarten – und dies ist angesichts der bevorstehenden Reformen auf dem Gebiet der Sozialversicherung von besonderer Bedeutung -, inwieweit sich der Areopag der Rechtsprechung des EGMR anschließen und auch öffentlich-rechtlichen Ansprüchen, insbesondere solchen im Bereich der Sozialversicherung, den weiteren Schutz von Art. 1 1. ZP-EMRK gewähren wird.[113]

Über den Bereich des Eigentumsschutzes hinaus sind in der Praxis die Fälle eher selten, in denen EMRK-Vorschriften von der Rechtsprechung zu einer Absicherung bzw. Erweiterung des Anwendungsbereichs von Grundrechtsbestimmungen der Verfassung herangezogen wurden. Zu den wenigen Ausnahmen zählt die in Art. 6 Abs. 2 EMRK gewährleistete Unschuldsvermutung, die dazu verwandt wird, die Anforderungen an die in Art. 93 Abs. 3 Verf. vorgeschriebene Begründungspflicht für Gerichtsentscheidungen im Hinblick auf freisprechende Entscheidungen zu senken.[114] Insgesamt spielt Art. 6 EMRK eine immer wichtigere Rolle in der Rechtsprechung griechischer Gerichte.

Abschließend sei angemerkt, dass die ursprünglich sehr negative Haltung der griechischen Gerichte gegenüber der Einbeziehung der EMRK und der EGMR-Rechtsprechung weniger auf eine „Treue“ zum Rang der Verfassung in der innerstaatlichen Normenhierarchie oder auch auf das Misstrauen gegen „fremdes“ Recht und entsprechende „nationale Gefühle“ zurückzuführen ist, sondern mehr auf mangelnden Kenntnissen der EMRK und der EGMR-Rechtsprechung beruhte. Die jüngere Generation von Richtern und Anwälten scheint inzwischen mit dieser Materie vertraut zu sein. Dies erklärt nicht nur die häufigere Bezugnahme auf die EMRK in Gerichtsentscheidungen, sondern auch die Zunahme der „griechischen“ Individualbeschwerden beim EGMR.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 16 Offene Staatlichkeit: Griechenland › IV. Konzeptionen der europäisch integrierten nationalen Verfassung

IV. Konzeptionen der europäisch integrierten nationalen Verfassung

Die griechische Verfassungslehre hat sich mit der Frage von verfassungsrechtlichen Konzeptionen der europäisch integrierten nationalen Verfassung relativ wenig befasst. Sie verfügt auch über keine in diese Richtung gehenden Erfahrungen aus der Praxis, da Griechenland in seiner Geschichte nie ein föderaler Staat oder Mitglied eines Staatenbundes gewesen ist. Dennoch wurden die Grenzen, die der Gewalt des Bundesstaates gegenüber derjenigen der Gliedstaaten gesetzt werden, von der Lehre als Ausgangspunkt für Überlegungen zur Einschränkung der originären Gewalt in Erwägung gezogen, die zwangsläufig durch die Zuerkennung bzw. die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Gemeinschaft entsteht[115] und die die Bedeutung der nationalen Verfassungen relativiert.

Infolge der Diskussionen über die Zukunft Europas und den europäischen Verfassungsvertrag musste sich die Verfassungslehre in Griechenland, wie in den anderen Mitgliedstaaten auch, mit der Verfassungsentwicklung der Union und mit den Hindernissen auseinandersetzen, die seitens der verfassungsrechtlichen Traditionen der Mitgliedstaaten für die Vollendung des in Aussicht gestellten neuen europäischen Gebildes bestehen.

Mit Blick auf den traditionellen Begriff der (formellen) Verfassung, wie dieser von der griechischen Lehre ausgearbeitet wurde (schriftliche Form und grundsätzlich[116] erhöhte Gesetzeskraft), wurde im Schrifttum bemerkt, dass ernste Zweifel daran bestehen, dass einige der Grundelemente dieses Begriffs – insbesondere der zumindest formell noch anerkannte höchste Rang der Verfassung in der Normenhierarchie und das damit verbundene besondere Verfassungsänderungsverfahren ebenso wie die gegenwärtig vorgesehene Ewigkeitsgarantie für einige Verfassungsbestimmungen[117] – bei einer wie auch immer gearteten Integration der griechischen Verfassung in eine europäische Verfassung aufrechterhalten bleiben könnten[118]. Demzufolge wurde im Anschluss an einen Teil des deutschen Schrifttums in Zweifel gezogen, ob die bestehenden nationalen Verfassungen überhaupt der richtige Ausgangspunkt zur Behandlung von rechtlichen Fragen einer vollständigen europäischen Integration sein können.[119] Diese Aussage trifft auch unter Berücksichtigung der neu eingeführten Auslegungserklärung zu Art. 28 Verf. weiterhin zu. Selbst wenn man diese als „carte blanche“, d.h. als eine Blanko-Ermächtigung, in Integrationsfragen für die Staatsorgane ansehen würde, wäre es schwierig, eine europäische Verfassung in ihren Anwendungsbereich fallen zu lassen, die die Existenz der griechischen Verfassung als solche in Frage stellen würde. Demgegenüber ist eine andere Literaturmeinung, die allerdings vor der gegenwärtigen europäischen Verfassungsentwicklung vertreten wurde, der Auffassung, dass dadurch, dass die griechische Verfassung die Einschränkung der nationalen Souveränität und die Anwendung von Rechtsnormen in der griechischen Rechtsordnung zulässt, die aus einer anderen Rechtsordnung stammen und gegebenenfalls gegen sie verstoßen, diese selbst die Grundlage für ihre eigene Überholung, Aufhebung oder Beseitigung bildet.[120]

Auf der anderen Seite wurde von der griechischen Lehre vertreten, dass die Föderalismustheorie dem historischen Wesen der Union widerspreche. Die Alternative zwischen Bundesstaat und Staatenbund sei im Hinblick auf das Wesen und die institutionellen Bedürfnisse des Integrationsprozesses ungeeignet und geschichtlich falsch. Nach dieser Meinung bilde die Union nach den bevorstehenden (verfassungsrechtlichen) Entwicklungen ein „postföderales“ Gebilde.[121] Unter Hinweis auf die doppelte Natur der EU als Organisation, die sowohl auf dem Völkerrecht als auch auf dem Verfassungsrecht beruhe, eine Natur, die kein Übergangsstadium zwischen der Form einer internationalen Organisation und der eines Staats, sondern die Quintessenz der europäischen Integration darstelle, wird für das europäische Gebilde eine neue Kategorie vorgeschlagen, die ihre Charakteristika und ihren Namen der Antike entlehnt und als „Sympoliteia“[122] bezeichnet wird. Die „Sympoliteia“, die eine Union von Staaten ist, sollte auf der Basis eines Verfassungsvertrags gegründet werden.

Abschließend ist zur Frage der verfassungsrechtlichen Konzeptionen der europäisch integrierten nationalen Verfassung zu bemerken, dass – wie auch immer man zu der Aussage stehen mag, „[i]st es nicht unser altes Problem, dass wir die Gemeinschaftsentwicklung durch die Brille des nationalen Verfassungsrechts betrachten und uns dann wundern, dass wir in Schwierigkeiten geraten?“[123] – man als Verfassungsrechtler die europäische Konstruktion weiterhin auch durch die Brille des nationalen Verfassungsrechts betrachten soll bzw. betrachten muss, zumindest solange die traditionelle Verfassungsstaatlichkeit weiter besteht. Auch wenn im Rahmen der Europäisierung die Begriffe „Souveränität“ und „Verfassung“ tiefgreifenden Änderungen ausgesetzt sind, sind die Staatsrechtslehrer gefordert, das Integrationsphänomen zwar nicht mit „verfassungsrechtlichem Patriotismus“, aber in jedem Falle mit „verfassungsrechtlicher Würde“ zu bewältigen.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 16 Offene Staatlichkeit: Griechenland › Bibliographie

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Anmerkungen

[1]

Von insgesamt 300 Abgeordneten besaßen die für den Beitritt stehenden Parteien 280 Sitze (die Regierungspartei N.D. 220 und die ΕΚ-ΝD 60 Sitze). Gegen den Beitritt waren die PASOK (12 Sitze) und die „Vereinigte Linke“ (8 Sitze).

[2]

So P. Dagtoglou (Π. Δαγτόγλου), Προσανατολισμός και σκοποί του νέου Συντάγματος (Ausrichtung und Ziele der neuen Verfassung), ToS 1975, S. 27, 35f.

[3]

In Anschluss an alle griechischen Verfassungstexte wird vom überwiegenden Teil der griechischen Verfassungslehre der Terminus „Zuerkennung“ und nicht „Übertragung“ von Zuständigkeiten verwendet.

[4]

Vgl. beispielsweise die Reden des Präsidenten des Verfassungsausschusses des Parlaments Konst. Tsatsos (N.D.), Protokolle des Parlaments, 1975 (im Folgenden: Protokolle 1975), Plenum des Parlamentsausschusses, S. 279, und des Abgeordneten N. Gazis (EK-ND), Protokolle 1975, Unterausschuss, S. 162.

[5]

So der Generalberichterstatter der Regierungspartei N.D. D. Papaspyrou, Protokolle 1975, Plenum des Parlamentsausschusses, S. 285.

[6]

Vgl. etwa Gazis (Fn. 4), S. 162.

[7]

Vgl. G. A. Mangakis (EK-ND), Protokolle 1975, Plenum des Parlamentsausschusses, S. 283.

[8]

Vgl. beispielsweise den Abgeordneten A. Kanellopoulos (EK-ND), Protokolle 1975, Unterausschuss, S. 279, der in der Debatte ausgeführt hatte, dass eine Dreifünftelmehrheit für Souveränitätseinschränkungen den Abschluss von internationalen Verträgen erschweren und die Tätigkeit der Regierung im Bereich der Außenpolitik vereiteln würde.

[9]

Vgl. nur Gazis (Fn. 4), S. 280.

[10]

Vgl. die Motive des Parlamentsausschusses für die Verfassung von 1975, Protokolle 1975, Unterausschuss, S. 558f.

[11]

Vgl. Protokolle 1975, Plenarsitzung des Parlaments, G. B. Mangakis (EK-ND), S. 98, K. Kappos (KKE), S. 112, und L. Kyrkos (KKE), S. 101f.

[12]

Vgl. beispielsweise A. Papandreou (PASOK-Vorsitzender), Plenarsitzung des Parlaments, Protokolle des Parlaments, 1979, S. 5499, der u.a. unter Berufung auf den Vorrang des Gemeinschaftsrechts auch gegenüber der Verfassung die Durchführung eines Referendums bei einer Regierungsübernahme seiner Partei versprochen hatte. Der Beitrittsvertrag ist am 28.6.1979 mit 191 Stimmen (der Regierung) von 196 anwesenden Abgeordneten, fast ohne Beteiligung der Opposition (104 Abgeordnete waren bei der Stimmabgabe abwesend), ratifiziert worden (Gesetz 945/1979).

[13]

Vgl. die Redebeiträge der Abgeordneten, Plenarsitzung des Parlaments, Protokolle des Parlaments, 1992, C. Mitsotakis (N.D.), S. 53, D. Beys (PASOK), S. 94, A. Pafilis (KKE), S. 14, A. Skyllakos (KKE), S. 28, und G. Farakos (Synaspismos), S. 13. Der Vertrag von Maastricht wurde am 29.7.1992 mit einer großen Mehrheit (von 300 Abgeordneten stimmten 286 dafür, 8 dagegen und ein Abgeordneter enthielt sich der Stimme) ratifiziert (Gesetz 2077/1992).

[14]

Vgl. die Stellungnahmen der Abgeordneten, Plenarsitzung des Parlaments, Protokolle des Parlaments, 1999, A. Papandreou (PASOK), S. 4200, A. Kantartzis (KKE), S. 4191, M. Damanaki (Synaspismos), S. 4194, D. Tsovolas (DI.K.KI), S. 4271f., und G. Rokkos (DI.K.KI), S. 4197. Der Vertrag von Amsterdam wurde am 17.2.1999 mit einer großen Mehrheit (von 300 Abgeordneten stimmten 246 dafür, 19 dagegen und 9 enthielten sich der Stimme) ratifiziert (Gesetz 2691/1999).

[15]

Der Vertrag von Nizza wurde am 20.3.2002 mit einer großen Mehrheit (von 300 Abgeordneten stimmten 253 dafür, 10 dagegen und 4 enthielten sich der Stimme) ratifiziert (Gesetz 3001/2002).

[16]

Vgl. E. Venizelos (PASOK), Sonderausschuss des Parlaments über die Ausarbeitung und Untersuchung des Gesetzentwurfs „Ratifikation des Vertrags zur Verabschiedung der Verfassung für Europa“ (im Folgenden: Parlamentssonderausschuss), Plenarsitzung (9.3.2005), Protokolle des Parlaments, 2005, S. 98ff.

[17]

Vgl. P. Pavlopoulos (N.D., Innenminister), Parlamentssonderausschuss (Fn. 16), Protokolle des Parlaments, 2005, S. 119, und M. Giannakou (N.D., Erziehungsministerin), ebenda, S. 125f.

[18]

Von 300 Abgeordneten stimmten 268 dafür und nur 17 (von der KKE und „Synaspismos“) dagegen (Gesetz 3341/2005).

[19]

Vgl. A. Tzekis (KKE), Plenarsitzung des Parlaments (12.4.2005), Protokolle des Parlaments, 2005, S. 7344f.

[20]

Vgl. N. Konstantopoulos (Synaspismos), Plenarsitzung des Parlaments (12.4.2005), Protokolle des Parlaments, 2005, S. 7346.

[21]

Vgl. etwa den Sonderberichterstatter der PASOK E. Venizelos, Plenarsitzung des Parlaments (13.4.2005), Protokolle des Parlaments, 2005, S. 7387f.

[22]

Vgl. A. Skyllakos (KKE), Plenarsitzung des Parlaments (13.4.2005), Protokolle des Parlaments, 2005, S. 7376.

[23]

So mit Nachdruck J. Iliopoulos-Strangas (Τζ. Ηλιοπούλου-Στράγγα), Η Αναθεώρηση του Συντάγματος στο πλαίσιο μιας Βουλής (Die Verfassungsrevision im Rahmen einer einzigen Legislaturperiode), ToS 2000, S. 1069ff.

[24]

Näheres dazu unten, Rn. 28ff.

[25]

Dazu und zum Folgenden J. Iliopoulos-Strangas (Τζ. Ηλιοπούλου-Στράγγα), Οι σχέσεις της ελληνικής με την ευρωπαϊκή έννομη τάξη (Die Beziehungen zwischen der griechischen und der europäischen Rechtsordnung), ToS 2000, S. 1093, 1133ff.

[26]

Die „Interpretationserklärungen“ stellen eine Besonderheit des griechischen Verfassungsrechts dar. Es handelt sich hierbei um Verfassungsnormen, die andere Verfassungsbestimmungen authentisch interpretieren bzw. ergänzen und in der Normenhierarchie denselben erhöhten Rang wie letztere besitzen.

[27]

Näheres dazu unten, Rn. 25f.

[28]

Ausführlich dazu Iliopoulos-Strangas (Fn. 28), S. 1136f.

[29]

Dazu und zum Folgenden Außenministerium, Direktion der Europäischen Gemeinschaften (Υπουργείο Εξωτερικών, Διεύθυνση Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων), 1 Ιανουαρίου 1981. Η Ελλάδα στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα (1. Januar 1981. Griechenland in der Europäischen Gemeinschaft), 1980, S. 22ff.

[30]

So etwa die im linken Zentrum stehenden KO.DI.SO und E.DI.K., die linksorientierte „KKE-Inland“ und die konservative royalistische „Nationale Front“, vgl. Außenministerium (Fn. 29), S. 25ff.

[31]

Ausführlich dazu M. J. Tsinisizelis, Greece in the European Union: A Political/Institutional Balance Sheet, Greece in the European Union: The New Role and the New Agenda, 2002, S. 65.

[32]

Nur beispielsweise seien hier einige Auszüge aus Aussagen des damaligen (vor 1981) Oppositionsführers Andreas Papandreou erwähnt: „[D]er Beitritt Griechenlands […] zu einem Block von Interessen, der vom nordeuropäischen Kapital und von mit diesem verbundenen multinationalen Gesellschaften beherrscht wird, kann nur zu einem Verlust der nationalen Kontrolle über die wichtigen wirtschaftlichen und politischen Entwicklungen führen. [...] unser Land wird eine einfache Provinz eines großen Raums, über dessen Schicksal das wirtschaftliche Direktorium von Brüssel souverän entscheiden wird [...]“. Vgl. Außenministerium (Fn. 29), S. 26f.

[33]

Vgl. etwa J. Iliopoulos-Strangas/E. Prevedourou, Greece – Le droit de l’Union européenne et les Constitutions nationales, in: British Institute of International and Comparative Law (Hg.), F.I.D.E., XX. Congress London 30 October-2 November 2002, Bd. II. Reports and Conclusions, 2003, S. 259, 290f.

[34]

Vgl. etwa die diesbezüglichen Ausführungen von Venizelos (Fn. 21), S. 7387, im Parlament anlässlich der Ratifikation des Europäischen Verfassungsvertrags.

[35]

Näheres dazu bei J. Iliopoulos-Strangas, Rechtsfragen der Mitgliedschaft Griechenlands in einer Europäischen politischen Union, EuR 1985, S. 199, 203f.

[36]

So Ν. Σκανδάμης (N. Scandamis), Ευρωπαϊκό Δίκαιο. Θεσμοί και έννομες τάξεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Europäisches Recht – Institutionen und Rechtsordnungen der Europäischen Union), ³1997, S. 338. Im gleichen Sinne E. Venizelos (Ε. Βενιζέλος), Το αναθεωρητικό κεκτημένο (Der Besitzstand der Verfassungsrevision), 2002, S. 234f.

[37]

Vgl. zuletzt die anlässlich des Ratifikationsgesetzes des Europäischen Verfassungsvertrags in diese Richtung gehenden Äußerungen von Abgeordneten der Regierungspartei (N.D.), wie beispielsweise der Erziehungsministerin M. Giannakou und des Abgeordneten Th. Kassimis, Parlamentssonderausschuss (Fn. 16), Plenarsitzung (9.3.2005), Protokolle des Parlaments, 2005, S. 104 und S. 106.

[38]

Für einen Überblick über die verschiedenen Literaturmeinungen siehe J. Iliopoulos-Strangas, Grèce, in: 17. F.I.D.E.-Kongress, I. Nationales Verfassungsrecht mit Blick auf die europäische Integration, 1996, S. 120, 124f.

[39]

Vgl. oben, unter Rn. 11ff.

[40]

Vgl. dazu bereits oben im Text, unter Rn. 5ff.

[41]

Bemerkenswert ist, dass in der Interpretationserklärung zu Art. 28 nicht der sonst verwendete Terminus „Integration“, sondern das Wort „Vollendung“ benutzt wird.

[42]

Siehe die bereits während des Revisionsverfahrens geübte Kritik von Iliopoulos-Strangas (Fn. 25), S. 1140f. Kritisch zu dieser Vorschrift auch B. Σκουρής (W. Skouris), Συνολική αποτίμηση του αναθεωρητικού εγχειρήματος (Globale Bewertung des Revisionswerkes), in: Tsatsos/Venizelos/Contiades (Τσάτσος/Βενιζέλος/Κοντιάδης) (Hg.), To Nέο Σύνταγμα (Die neue Verfassung), 2001, S. 457, 458f.

[43]

In diese Richtung scheint E. Venizelos, Parlamentssonderausschuss (Fn. 16), Plenarsitzung (9.3.2005), Protokolle des Parlaments, 2005, S. 15, zu gehen.

[44]

Dazu unten, Rn. 37ff.

[45]

Vgl. beispielsweise die Reden vom Ministerpräsidenten Costas Karamanlis (N.D.), Plenarsitzung des Parlaments (13.4.2005), Protokolle des Parlaments, 2005, S. 7559, und vom Sonderberichterstatter der PASOK E. Venizelos, Parlamentssonderausschuss (Fn. 16), Plenarsitzung (9.3.2005), Protokolle des Parlaments, 2005, S. 10f. und S. 15.

[46]

Art. 44 Abs. 2 Verf. sieht die Möglichkeit der Durchführung einer Volksabstimmung in zwei Fällen vor: zum einen über wichtige nationale Fragen und zum anderen über verabschiedete Gesetzesentwürfe mit Ausnahme von finanziellen, die eine wichtige soziale Frage regeln.

[47]

So bereits vor dem Beitritt Griechenlands Ph. Vegleris (Φ. Βεγλερής), Η Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και το Σύνταγμα (Die Menschenrechtskonvention und die Verfassung), 1977, S. 132; in die gleiche Richtung gehend Iliopoulos-Strangas (Fn. 38), S. 172f., 203f.

[48]

Ausführlich dazu M. Fromont, Nationales Verfassungsrecht mit Blick auf die europäische Integration, in: Schwarze (Hg.), Ergebnisse und Perspektiven, 17. F.I.D.E. Kongress, 1996, S. 29ff.

[49]

Ausführlich dazu Iliopoulos-Strangas (Fn. 38), S. 120ff.

[50]

Eingehend dazu und zum Folgenden Iliopoulos-Strangas (Fn. 25), S. 1122ff.

[51]

Dazu J. Iliopoulos-Strangas, Rückwirkung und Sofortwirkung von Gesetzen, Diss. Hamburg, 1986, S. 272f. m.w.N.

[52]

Näheres dazu bei Iliopoulos-Strangas (Fn. 38), S. 164f. m.w.N.

[53]

So Iliopoulos-Strangas (Fn. 38), S. 130ff., 133. Vgl. auch unten, Rn. 39 und Rn. 41ff.

[54]

Vgl. EuGH, Rs. C-183/91, Slg. 1993, I-3131, Rn. 15 – Kommission/Griechische Republik.

[55]

Urteil des Staatsrats 1957/1999, NoB 2001, S. 115ff.

[56]

Vgl. E. Venizelos (Ε. Βενιζέλος), Η Συνθήκη του Μάαστριχτ και ο ευρωπαϊκός συνταγματικός χώρος (Der Vertrag von Maastricht und der europäische Verfassungsraum), 1994, S. 23f., der im Übrigen unter Berufung auf den „starren“ Charakter der griechischen Verfassung die für den Bereich des Gemeinschaftsrechts quasi Revisionsfunktion der Vorschriften des Art. 28 Abs. 2 und 3 Verf. mit Nachdruck ablehnt.

[57]

So Scandamis (Fn. 36), S. 344.

[58]

Vgl. J. Iliopoulos-Strangas, Constitution hellénique et intégration européenne, in: Association des Constitutionnalistes Grecs/Association française des Constitutionnalistes (Hg.), Défense nationale – Intégration européenne: Les réponses constitutionnelles, 2002, S. 71ff., 90ff.

[59]

Vgl. aus dem inzwischen umfangreichen Schrifttum statt vieler St. Matthias (Στ. Ματθίας), Η αναγνώριση τίτλων σπουδών από Πανεπιστήμια χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Die Anerkennung von Hochschuldiplomen von Universitäten von Mitgliedstaaten der Europäischen Union), ToS 2003, S. 1.

[60]

Vgl. die von der Kommission an die griechische Regierung übermittelte schriftliche Aufforderung zur Äußerung in Form eines Aufforderungsschreibens, der ersten Stufe des Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 226 EGV, vom 23.3.2005 und die Aufforderung in Form einer so genannten „mit Gründen versehenen Stellungnahme“, der zweiten Stufe des Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 226 EGV, vom 27.4.2005. Siehe ferner die weitere Aufforderung in Form eines Aufforderungsschreibens der ersten Stufe des Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 226 EGV am 6.7.2005.

[61]

So entschieden A. Tsevas (A. Τσεβάς), Το ασυμβίβαστο του „βασικού μετόχου“ μεταξύ των ελευθεριών της επικοινωνίας και κοινοτικού δικαίου των δημοσίων συμβάσεων (Die Inkompatibilität der Eigenschaft des „Hauptaktionärs“ zwischen Kommunikationsfreiheiten und europäischem Vergaberecht), DiMEE 2004, S. 323ff.

[62]

Vgl. A. Manitakis (A. Mανιτάκης), Artikel in der Tageszeitung ΕΛΕΥΘΕΡΟΤΥΠΙΑ (ELEFTEROTYPIA), 16.3.2005, S. 11.

[63]

Vgl. etwa die Interviews von Innenminister P. Pavlopoulos (Π. Παυλόπουλος) in den Tageszeitungen ΕΛΕΥΘΕΡΟΣ ΤΥΠΟΣ (ELEFTEROS TYPOS), 26.3.2005, S. 12–13, und ΤΑ ΝΕΑ (TA NEA), 28.3.2005, S. 8.

[64]

Urteil des Staatsrats 3242/2004, NoB 2005, S. 1878, 1893.

[65]

Ausführlich dazu und zum Folgenden J. Iliopoulos-Strangas, Nationales Verfassungsrecht mit Blick auf eine Europäische Verfassung. Rechtsvergleichende Überlegungen unter besonderer Berücksichtigung des griechischen Verfassungsrechts, FS für Peter Selmer, 2004, S. 123, 124ff., m.w.N.

[66]

Vgl. dazu Iliopoulos-Strangas/Prevedourou (Fn. 33), S. 306ff.

[67]

Näheres dazu bei J. Iliopoulos-Strangas/G. Leventis, Grèce, in: Iliopoulos-Strangas (Hg.), La protection des droits sociaux fondamentaux dans les Etats membres de l’Union européenne – Étude de droit comparé, 2000, S. 395, 408ff.

[68]

Siehe die Urteile des Staatsrats 3502/1994, ToS 1995, S. 891, 895, und 249/1997, DiDik 1997, S. 361, 363, betreffend das gesetzlich vorgesehene Ausreiseverbot für Schuldner des Staates.

[69]

Urteil des Staatsrats 1545/1995, ToS 1995, S. 897, 901f.

[70]

Urteil des Staatsrats 4674/1998, ToS 1999, S. 106, 116.

[71]

Urteil des Staatsrats 2807/1997, DiDik 1997, S. 1151, 1159, betreffend die Voraussetzungen für die Anerkennung von ausländischen Hochschuldiplomen.

[72]

Urteil des Staatsrats 3457/1998, ToS 1998, S. 961.

[73]

Urteil des Staatsrats 3242/2004, NoB 2005, S. 1878, 1893.

[74]

Vgl. etwa A. Katranis (Α. Κατράνης), Δημοκρατία, θεμελιώδη δικαιώματα και υπεροχή του ευρωπαϊκού δικαίου (Demokratie, Grundrechte und der Vorrang des Europarechts), ToS 1987, S. 650, 658, 674ff., 677, der gleichwohl den Vorrang der Verfassung nur in den Extremfällen anerkennen will, in denen die vom EuGH entwickelten allgemeinen Rechtsgrundsätze nicht ausreichend erscheinen, um den Schutz der Grundrechte zu gewährleisten. Ebenso M. Stathopoulos (Μ. Σταθόπουλος), in: Stathopoulos/Chiotellis/Αvgoustianakis (Σταθόπουλος/Χιωτέλλης/Αυγουστιανάκης) (Hg.), Κοινοτικό Αστικό Δίκαιο Ι (Gemeinschaftsprivatrecht I), 1995, S. 6f.

[75]

Vgl. statt vieler P. Dagtoglou (Π. Δαγτόγλου), Ευρωπαϊκό Κοινοτικό Δίκαιο Ι (Europäisches Gemeinschaftsrecht I), 1985, S. 55f. und Scandamis (Fn. 36), S. 137f., 144, 183f.

[76]

So mit Nachdruck J. Iliopoulos-Strangas (Τζ. Ηλιοπούλου-Στράγγα), Ελληνικό Συνταγματικό Δίκαιο και Ευρωπαϊκή Ενοποίηση (Griechisches Verfassungsrecht und europäische Integration), 1996, insbesondere S. 37f.; vgl. auch Y. Drossos (Γ. Δρόσος), Ελληνική συνταγματική τάξη και Ευρωπαϊκές Κοινότητες στις διεθνείς σχέσεις (Griechische Verfassungsordnung und Europäische Gemeinschaften in den internationalen Beziehungen), 1987, S. 74ff., 78ff., 101; Iliopoulos-Strangas (Fn. 38), insbesondere S. 130ff. m.w.N. aus dem in die gleiche Richtung gehenden Schrifttum. Auch A. Manitakis (A. Μανιτάκης), Ελληνικό Συνταγματικό Δίκαιο (Griechisches Verfassungsrecht), 2004, S. 388f., hat sich neuerdings in dieselbe Richtung geäußert.

[77]

So G. Papadimitriou, Europäische Integration und nationales Verfassungsrecht in Griechenland, in: Battis/Tsatsos/Stefanou (Hg.), Europäische Integration und nationales Verfassungsrecht, 1995, S. 149, 155ff.

[78]

Vgl. etwa den Abgeordneten der N.D. und Vizeaußenminister E. Stylianidis (E. Στυλιανίδης), Plenarsitzung des Parlaments (13.4.2005), Protokolle des Parlaments, 2005, S. 7382f., der sich zugunsten des Vorrangs der Verfassung gegenüber dem Europäischen Verfassungsvertrag äußerte, solange die politische Integration Europas nicht abgeschlossen sei.

[79]

Eingehend dazu und zum Folgenden Iliopoulos-Strangas (Fn. 38), S. 134f. m.w.N. aus der Literatur.

[80]

In diesem Sinne auch Dagtoglou (Fn. 75), S. 72.

[81]

So Iliopoulos-Strangas (Fn. 38), S. 133 m.w.N. aus dem Schrifttum. In diese Richtung gehend auch G. Papadimitriou (Γ. Παπαδημητρίου), Η αργόσυρτη πορεία προς την ευρωπαϊκή ομοσπονδίωση (Der schleppende Weg zur europäischen Föderation), 1997, S. 78, 96, 111.

[82]

So Th. Antoniou, Europäische Integration und griechische Verfassung, Diss. Würzburg, 1985, S. 38f.

[83]

So etwa Manitakis (Fn. 76), S. 388.

[84]

Vgl. insbesondere E. Venizelos (Ε. Βενιζέλος), Τα όρια της αναθεώρησης του Συντάγματος 1975 (Die Grenzen der Verfassungsänderung der Verfassung von 1975), 1984, S. 237ff. So auch früher entschieden A. Manitakis (Α. Μανιτάκης), Τα όρια της κοινοτικής αρμοδιότητας και η συνταγματική θεώρησή τους (Die Grenzen der Gemeinschaftszuständigkeit und ihre verfassungsrechtliche Betrachtungsweise), ToS 1984, S. 472, 492f., der inzwischen seine Meinung relativiert hat (vgl. Fn. 76).

[85]

Eingehend dazu K. Efstathiadis (K. Ευσταθιάδου), Διεθνές Δίκαιον Α' (Internationales Recht), Heft A, 1963, S. 41.

[86]

Dazu und zum Folgenden siehe Vegleris (Fn. 47), S. 31ff., der einen kritischen Überblick über die einschlägige griechische Rechtsprechung in den Jahren 1953–1974 gibt.

[87]

Eingehend dazu St. Perrakis (Στ. Περράκης), Η »ελληνική υπόθεση« ενώπιον των διεθνών οργανισμών (Der „griechische Fall“ vor den internationalen Organisationen), 1997, S. 59ff., 181ff.

[88]

Seit der Änderung der EMRK durch das Protokoll Nr. 11 vom 11.5.1994 stellt die Zuständigkeit des nach Abschaffung der EKMR nunmehr zuständigen EGMR, sich mit Individualbeschwerden zu befassen, keine Option mehr für die Vertragsstaaten dar (Art. 34 EMRK n.F.).

[89]

Allgemein zur Stellung des Völkerrechts in der griechischen Rechtsordnung auch J. Iliopoulos-Strangas, Der Beitritt der Europäischen Gemeinschaft zur Europäischen Menschenrechtskonvention aus der Sicht der Mitgliedstaaten, in: dies. (Hg.), Grundrechtsschutz im europäischen Raum – Der Beitritt der Europäischen Gemeinschaften zur Europäischen Menschenrechtskonvention aus der Sicht der Mitgliedstaaten, 1993, S. 343, 363ff.

[90]

Vgl. G. Vlachos (Γ. Βλάχος), Το Σύνταγμα της Ελλάδος (Die Verfassung Griechenlands), 1979, S. 99; sich darauf beziehend G. Mitsopoulos, Rechtskraft und Vollstreckung eines auf Geldleistung gerichteten Urteils des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, Dike I 1995, S. 13, 25f. Auch P. Pararas (Π. Παραράς), Το κεκτημένο του ευρωπαϊκού συνταγματικού πολιτισμού (Der Besitzstand der europäischen Verfassungskultur), DtA 2001, S. 543, 552, will eine Bindung des Revisionsverfassunggebers an die EMRK anerkennen.

[91]

Siehe die Urteile des Staatsrats 3502/1994 und 249/1997 (Fn. 68).

[92]

Siehe die Urteile des Staatsrats 1545/1995 (Große Kammer) (Fn. 69) und 4674/1998 (Plenum) (Fn. 70).

[93]

Siehe das Urteil des Staatsrats 1863/1997, DiDik 1997, S. 1172, 1173f.

[94]

A.A. Venizelos (Fn. 56), S. 17, der diesen Verweis als eine Art von „Gesetzgebung“ interpretiert und durch ihn die Aufnahme der materiellen Vorschriften der EMRK ins Primärrecht sehen will.

[95]

Siehe Urteil des Staatsrats 4675/1998 (Plenum), EDDD 1999, S. 103, 109ff. Alle oben im Text erwähnten Rechtssachen befassten sich mit der Frage der Vereinbarkeit des in der griechischen Gesetzgebung unter bestimmten Voraussetzungen vorgesehenen Ausreiseverbots für Schuldner des Staates mit Art. 5 EMRK (und dem Gemeinschaftsrecht).

[96]

Vgl. u.a. Vegleris (Fn. 47), S. 126f., und P. Dagtoglou (Π. Δαγτόγλου), Συνταγματικό Δίκαιο – Ατομικά Δικαιώματα (Verfassungsrecht – Individuelle Rechte), Bd. A, ²2005, S. 45, Rn. 79.

[97]

Ähnlich K. Chryssogonos (K. Χρυσόγονος), Η ενσωμάτωση της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου στην εθνική έννομη τάξη (Die Inkorporation der Europäischen Menschenrechtskonvention in die nationale Rechtsordnung), 2001, S. 180f.

[98]

Eingehend und kritisch dazu bereits R. Kedikoglou, Der Schutz des Eigentums und die Sozialbindung im deutschen und griechischen Verfassungsrecht, Diss. Frankfurt am Main, 1981, S. 34ff.

[99]

Dazu I. Sarmas (Ι. Σαρμάς), Η δίκαιη δίκη (Der faire Prozess), in: Εθνική Σχολή Δικαστών (Nationale Richterschule) – Κτιστάκις (επιμέλεια) (Ktistakis) (Hg.), Η επίδραση της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου στην ερμηνεία και εφαρμογή του Ελληνικού Δικαίου (Der Einfluss der Europäischen Menschenrechtskonvention auf die Interpretation und Anwendung des griechischen Rechts), 2002, S. 141, 157.

[100]

Vgl. statt vieler Dagtoglou (Fn. 2), S. 38.

[101]

So wurde etwa im Urteil des EGMR, Nr. 14307/88 vom 25.5.1993, Serie A, Nr. 260-A, Rn. 49f. – Kokkinakis/Griechenland, ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit insbesondere wegen der Anwendung der umstrittenen gesetzlichen Regelung durch die Behörden festgestellt.

[102]

Siehe u.a. EGMR, Kokkinakis/Griechenland (Fn. 101), und EGMR, Nr. 23372/94; 26377/94; 26378/94, Urteil vom 24.2.1998, Rep. 1998-I – Larissis u.a./Griechenland (Proselytismus); Nr. 18748/91, Urteil vom 26.9.1996, Rep. 1996-IV – Manoussakis u.a./Griechenland (Gründung von Kultstätten); Nr. 25528/94, Urteil vom 16.12.1997, Rep. 1997-VIII – Canea Catholic Church/Griechenland (unterschiedliche Behandlung von Religionsgemeinschaften unter Verletzung des Art. 14 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 EMRK).

[103]

Zur Heranziehung von Art. 9 EMRK durch die griechischen Gerichte ausführlich E. Kroustalakis, L’application de la Convention européenne des droits de l’homme dans l’ordre juridique des États contractants: Théorie et pratique helléniques, in: Iliopoulos-Strangas (Fn. 89), S. 117.

[104]

Vgl. u.a. das Urteil des Staatsrats 2398/1992, DiDik 1993, S. 1009, 1011f., betreffend die „Europäische Ordnung der sozialen Sicherheit“ und die Konvention der ILO Nr. 102/1945. Dazu D. Briolas, Rapport national pour la Grèce, in: von Maydell/Schulte (Hg.), Treatment of third-country nationals in the EU and EEA member states in terms of social security law, 1995, S. 169, 178; vgl. auch A. Yokaris (Α. Γιόκαρης), H πρακτική των δικαιοδοτικών οργάνων κατά την εφαρμογή του συμβατικού διεθνούς δικαίου (Die Praxis der gerichtlichen Organe bei der Anwendung des Völkervertragsrechts), ²2001, S. 38–42.

[105]

Vgl. Art. 93 Abs. 4 und Art. 87 Abs. 2 Verf.

[106]

Näheres dazu bei Chryssogonos (Fn. 97), S. 225f., mit Nachweisen aus der Rechtsprechung.

[107]

Ablehnend F. Arnaoutoglou (Φ. Αρναούτογλου), Νόμος αντίθετος προς διεθνή σύμβαση είναι αντισυνταγματικός; (Ist ein Gesetz, welches gegen einen internationalen Vertrag verstößt, verfassungswidrig?), ΤoS 1982, S. 546, 561f. Bejahend Chryssogonos (Fn. 97), S. 225.

[108]

D. Briolas, L’application de la Convention européenne des droits de l’homme dans l’ordre juridique des États contractants: Théorie et pratique helléniques, in: Iliopoulos-Strangas (Fn. 89), S. 82, 94.

[109]

So der Richter beim Staatsrat Briolas (Fn. 108), S. 112.

[110]

Nachweise bei Iliopoulos-Strangas (Fn. 51), S. 188f.

[111]

Vgl. das Urteil des Areopags 40/1998 (Plenum), ToS 1999, S. 103, 104f.

[112]

Im Gegensatz zu der deutschen Übersetzung, in der das Wort „Eigentum“ benutzt wird, wird in beiden Originalsprachen ein eher dem deutschen Wort „Vermögen“ entsprechendes Wort verwendet („biens“ in der französischen Fassung und „possessions“ in der englischen).

[113]

Vgl. EGMR, Nr. 17371/90, Urteil vom 16.9.1996, Rep. 1996-IV – Gaygusuz/Österreich, Absätze 36–52 der Entscheidungsgründe und Punkte 1 und 2 des Tenors (Anspruch auf eine Sozialleistung, hier Notstandshilfe, die zum Teil aus Beiträgen zur Arbeitslosenversicherung finanziert wird).

[114]

Vgl. das Urteil des Areopags 457/1999, Yper 2000, S. 280f.

[115]

Näheres zur Bildung dieser originären Gewalt bei G. Kassimatis (Γ. Κασιμάτης), Προς μια νέα έννοια του Κράτους – Το σύγχρονο Κράτος και η υπέρβασή του (Zu einem neuen Staatsbegriff – Der moderne Staat und seine Überholung), 1992, in: ders. (Hg.), Μελέτες ΙΙ (Abhandlungen ΙΙ) – 1980–1998, Κράτος και καθεστώς (Staat und Regime), 2002, S. 13, 45f., 51f., 56f.

[116]

Nach A. Svolos (Α. Σβώλος), Συνταγματικό Δίκαιο (Verfassungsrecht), Bd. I, 1934, S. 79, 91, ist die erhöhte formelle Kraft gewöhnlich ein konstitutives Element der Verfassung im formellen Sinne. In die gleiche Richtung gehend C. Georgopoulos (Κ. Γεωργόπουλος), Επίτομο Συνταγματικό Δίκαιο (Grundriss des Verfassungsrechts), ¹²2001, S. 121.

[117]

Die konstituierende Gewalt hatte sich selbst von Anfang an – d.h. seit den Verfassungen von 1844 von 1864 bis zur letzten Verfassung vor der Diktatur, der Verfassung von 1952 – das Recht entzogen, die „wesentlichen Bestimmungen“ der Verfassung, insbesondere jene, die die Staatsform und die parlamentarische Regierungsform betreffen, zu ändern.

[118]

Vgl. dazu und zum Folgenden Iliopoulos-Strangas/Prevedourou (Fn. 33), S. 278; siehe bereits Iliopoulos-Strangas (Fn. 35), S. 200.

[119]

Vgl. bereits Iliopoulos-Strangas (Fn. 35), S. 200, unter Verweis auf G. Nicolaysen, Vom Beruf zur Verfassunggebung in Europa. Fragestellungen zu einem Thema, EuR 1984, S. 94, 97.

[120]

So Y. Drossos (Γ. Δρόσος), Δοκίμιο Ελληνικής Συνταγματικής Θεωρίας (Eine Abhandlung über die griechische Verfassungstheorie), 1996, S. 664, 671.

[121]

D. Tsatsos (Δ. Τσάτσος), Η ευρωπαϊκή „Συμπολιτεία“ – Προς μια ένωση των λαών με ισχυρές πατρίδες (Die europäische „Sympoliteia“ [„Mitbürgerschaft“] – Auf dem Weg zu einer Vereinigung der Völker mit starken Heimatländern), 2001, S. 47.

[122]

In der Tat war in der griechischen Geschichte der Antike die Achäenische „Sympoliteia“ eine Konföderation der zwölf Städte des Peloponnes, die insbesondere gegen den Einfluss von Mazedonien gerichtet war. Sie wurde von den Römern vernichtet (280–146 v. Chr.).

[123]

So J. Abr. Frowein, Die rechtliche Bedeutung des Verfassungsprinzips der parlamentarischen Demokratie für den europäischen Integrationsprozeß, EuR 1983, S. 301.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 17 Offene Staatlichkeit: Großbritannien

Patrick Birkinshaw/Martina Künnecke

§ 17 Offene Staatlichkeit: Großbritannien

Allgemeine Hinweise

I.Die europäische Frage im Kontext der britischen Rechtstradition1 – 15

1.Die „europäische Dimension“ und die Parlamentssouveränität1 – 11

2.Zum Europabild12 – 15

II.Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft/Union16 – 41

1.Die Auseinandersetzungen um die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Mitgliedschaft16, 17

2.Nationale Interessen im Kontext der Ratifikationsdebatte18 – 21

3.Dogmatische Grundlagen der Mitgliedschaft Großbritanniens in der EU22 – 26

4.Konfliktlinien27 – 35

a)Souveränität27

b)Demokratie28

c)Reaktion der Gerichte29 – 35

5.Verfassungsrechtliche Grenzen der Integration36 – 41

III.Verfassungsrecht und die Europäische Konvention für Menschenrechte42 – 66

1.Das Common Law als Grundlage des nationalen Grundrechtsschutzes42 – 45

2.Die „Inkorporation“ der EMRK in das britische Verfassungsrecht46 – 61

3.Bedeutung der EMRK für das nationale Verfassungsrecht62 – 66

IV.Verfassungsrechtliche Konzeption der europäisierten nationalen Verfassung67 – 74

Bibliographie

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 17 Offene Staatlichkeit: Großbritannien › Allgemeine Hinweise

Allgemeine Hinweise

Abkürzungen

(in Ergänzung zu dem Beitrag von Martin Loughlin, § 4 Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Großbritannien):

BHRC	Butterworths Human Rights Cases
CP	Consultation Paper
EHRL	European Human Rights Law Reports
EHRLR	European Human Rights Law Review
EHRR	European Human Rights Reports
EWCA Civ	England and Wales Court of Appeal (Civil Division)
FLR	Family Law Reports
HC	House of Commons Paper
QB	Law Reports: Queen’s Bench Division.

Zitierweisen

Es gibt keine offizielle Fallsammlung. Der Incorporated Council of Law Reporting for England and Wales, gegründet 1870, veröffentlicht einige der so genannten Law Reports. Unter ihnen befinden sich u.a. die so genannten Weekly Law Reports. Daneben haben die All England Law Reports einen hohen Stellenwert. Die Sammlungen werden als Hardcover veröffentlicht und viele Entscheidungen sind über kommerzielle Datenbanken wie Lexis und Westlaw erhältlich.

Kurze Fallübersichten lassen sich ebenfalls in Tageszeitungen finden, z.B. in The Times, Guardian, Independent und Daily Telegraph.

Urteile des House of Lords und des Privy Council sind im Internet zugänglich unter www.publications.parliament.uk/pa/ld/ldjudinf.htm (28.3.2006); www.privy-council.org.uk/judicial-committee (28.3.2006).

Urteile des High Court und des Court of Appeal sind über die Smith Bernal Datenbank erhältlich: www.casetrack.com (28.3.2006).

Bis 2001 wurden Fälle wie folgt zitiert: z.B. Macarthys v. Smith [1979] 3 All ER 325 oder Equal Opportunities Commission v. Secretary of State for the Employment [1949] 1 WLR 409.

Seit 2001 wird eine neue Zitierweise benutzt, die so genannte neutral citation: JD (FC) v. East Berkshire Community Health NHS Trust and others and two other actions [2005] UKHL 23.

Die Zahl in der Klammer gibt die Jahreszahl an, die Zahl hinter der Angabe des Gerichts gibt die Nummer des Falles an.

Fälle werden zusätzlich auch weiterhin in der alten Form zitiert.

Parteien in Verfahren vor dem Administrative Court des High Court werden wie folgt bezeichnet: R (Regina, die Krone) v. A (Beklagte) ex parte (im Auftrag von) B (Kläger), z.B. R v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd (No. 4) [1996] QB 615; die Klageformen für das Judicial Review-Verfahren basieren auf historischen Vorgängern, den so genannten „prerogative orders“, da die Kontrolle über die Verwaltung ursprünglich Aufgabe der Krone war.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 17 Offene Staatlichkeit: Großbritannien › I. Die europäische Frage im Kontext der britischen Rechtstradition

I. Die europäische Frage im Kontext der britischen Rechtstradition

Redaktionell bearbeitet von Nikolaus Plagemann und Dr. Ferdinand Wollenschläger.

1. Die „europäische Dimension“ und die Parlamentssouveränität

In diesem Beitrag befassen wir uns mit dem Einfluss der europäischen Integration auf die britische Verfassungsstruktur und mit den verfassungsrechtlichen Mechanismen für die europäische Integration im Vereinigten Königreich von Großbritannien und Nordirland (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland). Beleuchten möchten wir dabei vor allem die Natur und das Ausmaß der Europäisierung der Verfassungsordnung, namentlich mit Blick auf das Verhältnis zwischen den Verfassungsorganen.

In vielerlei Hinsicht ist die Verfassung des Vereinigten Königreichs sehr insular. Sie ist ungeschrieben. Sie beruht auf dem Common Law, welches in vielen Teilen der Welt Einzug gehalten hat, nicht allerdings auf dem europäischen Kontinent. Die Entwicklung der englischen Verfassung wurde von der Beziehung und den Konflikten zwischen der Krone und den Reichsständen bestimmt. Aus dieser Beziehung resultiert auch die Bedeutung des Begriffes der Souveränität, so wie er grundsätzlich bis heute verstanden wird. Die Mitgliedschaft in der EU zwingt allerdings zu einer Modernisierung des britischen Souveränitätsverständnisses. Diese Frage der Modifikation des englischen Souveränitätsbegriffes ist für das britische Recht ähnlich schwierig wie die Frage, ob das europäische Recht den Grundrechtsgarantien des deutschen Grundgesetzes standhält, für das deutsche Verfassungsrecht.

Die Doktrin der Parliamentary Sovereignty (Parlamentssouveränität) beinhaltet den Grundsatz, dass kein Parlament seine Nachfolger binden kann und dass seine Rechtsakte von keiner Institution oder Person überprüfbar sind. Dies ist ein Ausdruck der politischen Souveränität des Volkes, welches das Parlament repräsentiert. Diese in sich ruhende, auf den Nationalstaat ausgerichtete Doktrin der Parlamentssouveränität war an die Bedingungen anzupassen, welche die Mitgliedschaft in der EU mit sich brachte. Die Inkorporierung der Europäischen Menschenrechtskonvention durch den Human Rights Act 1998 und der Dezentralisierungsprozess in Schottland und Wales führten zu weiteren Modifikationen der Doktrin.

Trotz dieser Entwicklungen wurde die Parlamentssouveränität in ihrem rechtlichen Sinne beibehalten. Der britische Begriff der Souveränität bezieht sich insbesondere auf institutionelle Stabilität und Haltbarkeit. Die repräsentative Natur des Parlaments sollte die Interessen schützen, auf denen es beruhte – das Parlament garantierte die verfassungsrechtliche Ordnung der Rechte und Freiheiten der Bürger (Untertanen). Praktische Begrenzungen dieser Doktrin sind jedoch seit Generationen akzeptiert worden.

Das Common Law, welches von Richtern angewendet wird, denen gemäß dem Act of Settlement im Jahre 1701 ihre Amtszeit auf Lebenszeit garantiert ist, hat sich schrittweise entwickelt, indem es die Praktiken der Vergangenheit als Präzedenzfälle für die Entwicklungen in der Zukunft nutzt. Das britische Rechtssystem unterscheidet sich insoweit stark von allen kontinentalen Systemen, unter denen es natürlich auch unterschiedliche Traditionen gibt. Trotz dieser Unterschiede hat das Vereinigte Königreich einen bemerkenswerten Grad an Integration und Europäisierung in seiner verfassungsrechtlichen Praxis und Rechtsdogmatik erreicht.

Der britischen Tradition liegt in verfassungsrechtlicher Hinsicht „offiziell“ keine „offene Staatlichkeit“ zugrunde. Die britische Tradition ist geprägt durch Einflussnahme auf andere, nicht durch die Rezeption fremder Maßstäbe und Rechtssätze. In Zeiten des britischen Empire war die Übernahme einheimischer Eigenarten in den Kolonien zwar ein bekanntes Phänomen; aber es gab umgekehrt keine wirklich maßgeblichen Einwirkungen fremder Rechtsordnungen auf die verfassungsrechtliche Ordnung und Entwicklung des Vereinigten Königreichs. Seine Verfassung beruht auf dem Common Law, dessen genauer Inhalt allerdings bis heute nicht vollkommen geklärt ist. Eine auf dem Common Law beruhende Verfassung basiert auf den Gebräuchen, Praktiken und Präzedenzfällen der regierenden Institutionen. Die Parameter einer solchen Verfassung werden im Rahmen von gegenseitig anerkannten Limitierungen durch Entscheidungen dieser Institutionen festgelegt. Es war daher die Richterschaft, die Natur und Ausmaß der Parlamentssouveränität bestimmte und prägte, nicht der Gesetzgeber. Dies hat eine gewisse Zwangsläufigkeit, denn das Common Law gibt der Krone ihre Befugnisse (prerogatives) und entscheidet über deren Grenzen sowie seit den 1980er Jahren auch über die Rechtmäßigkeit ihrer Ausübung. Es wird deshalb vertreten, dass das Common Law auf dem so genannten „Fundamental Law“ beruhe, dem Recht des Volkes. Das verfassungsrechtliche Erbe ist reichlich versehen mit Bezugnahmen auf dieses „Fundamental Law“, auf dem das englische Verfassungsrecht angeblich historisch basiert.[1]

Mit einer jüngeren Generation von Common Law-Juristen aus Großbritannien und dem Commonwealth hat der Rückgriff auf eine auf dem Common Law beruhende Verfassung eine zunehmend globale Dimension erlangt, wobei versucht wird, Werte wie Rationalität und Menschenrechte in die Tradition des Common Law einzubeziehen.[2] In der Tat sind die Grundsätze des internationalen Gewohnheitsrechts als Bestandteile des Common Law anzusehen, und auch eine zunehmende Internationalisierung des nationalen öffentlichen Rechts ist evident. Dies ermöglicht vielleicht ein Kontinuum von nationalen zu internationalen Normen, kann diese Doktrin doch über viele Jahrhunderte zurückverfolgt werden.[3]

Mit der zunehmenden Internationalisierung der Weltordnung seit Anfang des 19. Jahrhunderts wurde die britische Rechtstradition zunehmend positivistisch und daher mehr auf die Parlamentssouveränität sowie auf einen rechtlichen Dualismus fixiert. Beide Aspekte nahmen 1973 im Kontext des Beitritts zur EWG und seiner Regelung durch den European Communities Act 1972 einen hohen verfassungsrechtlichen Stellenwert ein. Während die Ratifikation völkerrechtlicher Verträge ausschließlich der Exekutive, der Krone, vorbehalten ist, muss eine Änderung des materiellen Rechts auf der nationalen Ebene vom Parlament durch einen Gesetzgebungsakt bewirkt werden. Infolgedessen musste das Recht der Europäischen Gemeinschaften durch den European Communities Act 1972 im britischen Recht implementiert[4] werden. Diesen Ansatz bekräftigend ist im European Parliamentary Elections Act 2002 mittlerweile darüber hinaus festgelegt, dass jegliche Erweiterung der Kompetenzen des Europäischen Parlaments vom englischen Gesetzgeber vor der Ratifizierung des entsprechenden völkerrechtlichen Vertrages legitimiert werden muss.[5]

Die britischen Gerichte teilen diesen Ansatz, worin durchaus eine Parallele zur Haltung des deutschen Bundesverfassungsgerichtes in der Maastricht-Entscheidung[6] gesehen werden kann. Soweit jedoch kein Gesetz vorliegt, können weder das Parlament noch die Gerichte über den Abschluss von Verträgen Kontrolle ausüben. Das Parlament wird normalerweise von dem Abschluss eines Vertrages lediglich unterrichtet.[7] Im Fall Rees-Mogg beantragte der Herausgeber der Times festzustellen, dass dem Außenminister die Kompetenz zur Ratifizierung des Maastrichter Vertrags gefehlt habe.[8] Obwohl das House of Lords Zweifel an der rechtlichen Überprüfbarkeit der Frage hegte, entschied es doch in der Sache.

Die Gerichte nutzen völkerrechtliche Verträge zudem als Auslegungshilfen für die Interpretation der Gesetze, durch welche die Verträge in nationales Recht umgesetzt worden sind, wovon sie vor allem in jüngerer Zeit mehr und mehr Gebrauch machen. Die Bereitschaft, internationale Verträge in dieser Weise anzuwenden, hat in einem zu begrüßenden Ausmaß zugenommen, wie u.a. das Gerichtsverfahren im Fall Pinochet zeigt. Die Mehrheit der Law Lords entschied hier, dass allgemeine Regeln des Völkerrechts, welche Folter, Völkermord und Geiselnahme verbieten, belegen, dass ein entsprechendes Verhalten nicht akzeptabel ist, auch nicht für ein ehemaliges Staatsoberhaupt. Da Folter und Geiselnahme nach britischem Recht Straftaten sind, für die das Vereinigte Königreich auch extraterritorial zuständig sei, könnten diese Handlungen auch Gegenstand eines Strafprozesses im Inland sein. In einer neuen Verhandlung entschied das House of Lords in anderer Zusammensetzung, dass die fraglichen Verbrechen, derentwegen Pinochet angeklagt war, außerhalb des Hoheitsbereiches des Vereinigten Königreichs begangen worden seien, im Vereinigten Königreich jedoch gleichwohl verfolgt werden könnten, wenn sie im Zeitpunkt der Tat auch Verbrechen nach englischem Recht waren.[9]

Es besteht ferner wie im Fall European Roma Rights Centre v. Immigration Officer at Prague Airport die Bereitschaft, Normen des Völkergewohnheitsrechts für die Interpretation von nationalem Recht heranzuziehen, wenn es um die Verantwortlichkeit von Hoheitsträgern geht.[10]

2. Zum Europabild

Bei dem bislang einzigen, die europäische Integration betreffenden nationalen Referendum, das 1975 stattfand, ging es um die Frage, ob die Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft aufrechterhalten werden sollte. 67,23% waren dafür, wobei die Wahlbeteiligung bei 64,03% lag. Gleichwohl gibt es aus britischer Sicht nach wie vor gegenläufige politische Konzeptionen von Europa, die in den Debatten um das nach wie vor mögliche Referendum zur Europäischen Verfassung ebenso deutlich werden dürften wie bei anderer Gelegenheit. So gibt es sehr unterschiedliche Auffassungen über die Erwünschtheit und den potentiellen Einfluss der Europäischen Verfassung. Innerhalb der Konservativen Partei herrscht immer noch eine isolationistische Haltung zu Europa vor; für sie ist der VVE schädlich für Europas Wirtschaft. Die offizielle Position dieser Partei lehnt den VVE daher ab und will die Mitgliedschaft nach einem Scheitern des Referendums neu verhandeln. Einige gehen sogar noch weiter und favorisieren einen Austritt aus der EU. Die offizielle Position der Labour Regierung ist es, dem VVE zuzustimmen und eine Macht in Europa zu bleiben. Bezüglich eines Beitritts zur Währungsunion ist selbst die Regierungspartei gespalten, ist doch die Attraktivität eines solchen Schrittes in den letzten Jahren merklich geschwunden.

Die Regierung hat zwei Weißbücher (White Papers) über den VVE veröffentlicht, in denen sie für die Unterzeichnung wirbt. Diese für die Verfassung werbenden Berichte enthalten sehr pragmatische und ökonomische Argumente,[11] wobei die Regierung den Vorteil des VVE zu Recht vor allem in der Vereinfachung und klareren Gestaltung der EU sieht. Denn in der Tat leidet die Union unter einem Mangel an Transparenz und Vermittelbarkeit. Verfassungsrechtlichen oder integrationspolitischen Idealismus gibt es im Vereinigten Königreich im Zusammenhang mit dem VVE dagegen kaum. Die European Union Bill 2005[12] formuliert die Abstimmungsfrage somit nach der Zustimmung zum VVE. Nach einer Umfrage, die der Daily Telegraph, eine eher europafeindliche Tageszeitung, am 29.1.2005 veröffentlicht hat, würden allerdings nur 24% der Stimmberechtigten mit „Ja“ stimmen und 45% mit „Nein“, 25% waren unentschieden.

Das Vereinigte Königreich hat sich lange Zeit auch gegen die EU-Grundrechtecharta als Bestandteil des VVE ausgesprochen, bis es erreicht hat, dass die Grundrechtecharta nur im Kompetenzbereich der EU Geltung beansprucht (Art. II-111 Abs. 2 VVE) und dass den sozialen Rechten, welche die „Solidarität“ verbessern sollen, keine Rechtswirkung zukommt. Sie wären lediglich Prinzipien, die Rechtswirkungen nur dann entfalten, wenn sie in materielles Recht umgesetzt werden.[13] Ihren Status als Prinzipien soll zum Beispiel Art. I-9 VVE verdeutlichen, wonach die Union Rechte, Freiheiten und Prinzipien anerkennt, die in der Grundrechtecharta enthalten sind. Diese Wortwahl deute darauf hin, dass diese Rechte bereits existierten, und auch die Formulierung „die Union anerkennt und respektiert“ soll als Hinweis auf den Prinzipiencharakter der Grundrechte verstanden werden. Demnach sei deutlich, dass die EU-Grundrechtecharta keine neuen durchsetzbaren sozialen Rechte schaffe.[14] Ob sich diese Sicht durchsetzen wird, bleibt abzuwarten.

Der Widerspruch, einer geschriebenen Verfassung auf internationaler Ebene unterworfen zu sein, während es nach wie vor keine geschriebene nationale Verfassung gibt, ist in Veröffentlichungen des Parlaments nicht unberücksichtigt geblieben. Wie in vielen anderen Staaten gibt es deshalb auch im Vereinigten Königreich den Versuch, das Verhältnis von nationalem und europäischem Recht durch eine funktionale Betrachtung in den Griff zu bekommen und die schwierigeren Fragen zu beantworten, die sich aus der Europäisierung des nationalen Rechts durch die Mitgliedschaft in der EU ergeben.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 17 Offene Staatlichkeit: Großbritannien › II. Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft/Union

II. Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft/Union

1. Die Auseinandersetzungen um die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Mitgliedschaft

Das Gesetzgebungsverfahren im Zuge des Beitritts war durch eine weitgehende Unkenntnis bezüglich der vollen Implikationen der Mitgliedschaft in der EWG gekennzeichnet.[15] Die britischen Gerichte benötigten denn auch beinahe zwanzig Jahre, um die volle Bedeutung dieser Mitgliedschaft zu erkennen und anzuerkennen, dass die Souveränität in Angelegenheiten, die innerhalb der Kompetenz der Gemeinschaft[16] liegen, übertragen worden ist. Es dauerte sodann weitere zehn Jahre, um eine anspruchsvolle, wenn auch traditionelle Interpretation der verfassungsrechtlichen Implikationen der Mitgliedschaft zu entwickeln.[17] Im Verfahren zur Ratifikation des Beitrittsvertrags wurden dem Parlament unvollständige Angaben zum Verhältnis zwischen dem Recht der Europäischen Gemeinschaften und dem nationalen Recht vorgelegt. Es gab zwar Versuche, den Erhalt der Parlamentssouveränität in den Gesetzesentwurf einzufügen, letztlich wurde dies aber durch die Versicherung abgewehrt, dass die Souveränität des Parlaments durch den Beitritt nicht angetastet würde.[18] Dies zeigt, dass es eine große Unsicherheit in Bezug auf die Auswirkungen des Gemeinschaftsrechts auf die britische Verfassungstradition gab.[19] In den 1960er Jahren bestand abgesehen von ein paar bemerkenswerten Ausnahmen wenig wissenschaftliches Interesse an der EWG. Nach einem berühmten Diktum von Professor de Smith war der Beitritt Großbritanniens angesichts der nunmehr doppelten Souveränität („dual sovereignty“) von britischem Parlament und Europäischen Gemeinschaften eine „rechtliche Schizophrenie“[20].

Drei Jahre nach dem Beitritt, 1976, erklärte der berühmte Lord Denning, einer der höchsten Richter im Vereinigten Königreich, dass im Fall eines vom Parlament bewusst herbeigeführten Konflikts zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht letzterem Vorrang zukommen solle.[21] In dem betreffenden Urteil legte er zugleich den Grundstein für die Interpretation von Gesetzen und Verordnungen im Einklang mit primärem und sekundärem Gemeinschaftsrecht. Lord Dennings Interpretationsmethode setzt bei der gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift an und versucht sodann, die nationale Vorschrift in deren Licht auszulegen. Bemerkenswert ist diese Methode vor allem deshalb, weil sie dem traditionellen Ansatz englischer Gerichte zuwiderläuft, wonach zunächst die Bedeutung des britischen Gesetzes interpretiert wird. Lord Dennings Ansatz spiegelte sich später in Sir John Laws’ Ausführungen im Fall Thoburn wider.[22] Laws stellte dort fest, dass der European Communities Act 1972 ein so genanntes constitutional statute (verfassungsrechtliches Gesetz) sei und sich dem implied repeal (stillschweigender Widerruf) entziehen könne.

2. Nationale Interessen im Kontext der Ratifikationsdebatte

Wirtschaftlich gesehen bestand Anfang der 1950er Jahre wenig Interesse in Großbritannien an einer Mitgliedschaft in der EGKS, da es der Hauptproduzent von Kohle und Stahl in Europa war.[23] Auch die zögerliche Haltung Großbritanniens bezüglich der Begriffe und Konzepte von Supranationalität und Europäischer Union erklärt sich daraus, dass es sich für Großbritannien um eine Frage von weit reichenden Konsequenzen handelte, die vor der Eingehung von Verpflichtungen wohl überlegt sein musste.[24] Sein Weg von einer Weltmacht mit einer starken verfassungsrechtlichen Tradition im 19. Jahrhundert zu einer (gleichberechtigten) Partnerschaft innerhalb der EU im ausgehenden 20. Jahrhundert verlief naturgemäß nicht ohne Brüche.

Widerstand kam zudem von dem „Board of Trade“ (früheres Handelsministerium bis 1970, Vorgänger des heutigen Department of Trade and Industry), das der Ansicht war, dass eine Mitgliedschaft in EWG, EAG und EGKS für die britische Industrie schädlich sein würde bzw. dass sie die Wirtschaftsbeziehungen zum Commonwealth gefährden könnte. Die Verbindungen mit dem Commonwealth waren sehr stark; noch 1948 gingen 40% aller Exporte dorthin.[25] Ende der 1950er Jahre hatte sich die Konjunkturlage verschlechtert, und es wurde deutlich, dass dies teilweise mit der Konzentration auf den Handel mit dem Commonwealth und dem Ausschluss von Westeuropa im Zusammenhang stand.[26]

Als 1960 Diskussionen um die politische Einheit Europas und die Koordinierung von Verteidigungs- und Außenpolitik in den Mittelpunkt rückten, erkannte Großbritannien, dass eine Mitgliedschaft für ein stabiles Westeuropa eine Notwendigkeit wurde.[27] Der erste Beitrittsantrag scheiterte freilich an dem französischen Veto durch Präsident de Gaulle 1963. Dieser argumentierte, „England sei insular, maritim, durch seinen Handel, seine Märkte, seine Versorger an sehr verschiedene, weit entfernte Länder gebunden […]. Wie könne man England, so wie es lebt, wie es produziert und wie es handelt in einen Gemeinsamen Markt integrieren?“[28]. De Gaulle betonte auch die für eine Kooperation innerhalb Europas hinderliche Verbindung Großbritanniens zu den Vereinigten Staaten. Erst als er sein Amt niederlegen musste, wurden im Jahre 1969 wieder Beitrittsverhandlungen aufgenommen und zu einem erfolgreichen Abschluss gebracht. Beide Mitgliedschaftsanträge waren jedoch von pragmatischen Erwägungen geprägt, nicht von der Begeisterung für die europäische Idee; das starke britische Identitätsbewusstsein sollte keinesfalls aufgegeben werden.[29]

Von Anfang seiner Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft an war Großbritannien ein „schwieriger Partner“[30]. Das hat sich bis heute nicht geändert. Obwohl die britische Regierung unter Tony Blair für europäische Fragen offener erscheint als vorangegangene Regierungen, zeigte etwa die Haushaltsdebatte des Jahres 2005, dass sich daran mittelfristig nichts ändern wird. Dieser historisch tief verankerte Befund ist dem Festhalten an der Tradition des Verfassungsrechtlers Albert Venn Dicey zugeschrieben worden, dessen Auffassung von der unteilbaren Souveränität in der britischen verfassungsrechtlichen und politischen Psyche tief verankert sei.[31] Anders als in Deutschland oder Italien war der Begriff der nationalen Souveränität in Großbritannien auch nach dem Zweiten Weltkrieg unangetastet geblieben, so dass die Akzeptanz jeglicher Form von Supranationalität hier besonders schwer fällt.

3. Dogmatische Grundlagen der Mitgliedschaft Großbritanniens in der EU

Die Doktrin der Parlamentssouveränität besagt, dass kein Parlament ein zukünftiges Parlament binden kann. Die Ratifikation des Beitrittsvertrags veranschaulicht jedoch, warum die Akzeptanz des Gemeinschaftsrechts in Großbritannien nicht zu den Schwierigkeiten geführt hat, die der Conseil d’État oder das deutsche Bundesverfassungsgericht zu bewältigen hatten.

Die wichtigste Vorschrift ist Abschnitt 2 Abs. 1 des European Communities Act 1972. Dieser lautet: „All such rights, powers, liabilities, obligations and restrictions from time to time created or arising by or under the Treaties, and all such remedies and procedures from time to time provided for by or under the Treaties, as in accordance with the Treaties are without further enactment to be given legal effect […].“

Gemäß Abschnitt 2 Abs. 2 können zukünftige rechtliche Verpflichtungen durch Regierungsverordnung oder Verordnung umgesetzt werden. Abschnitt 2 Abs. 3 des Gesetzes beinhaltet Begrenzungen. Abschnitt 2 Abs. 4 enthält eine Interpretationsregel, wonach „jedes bestehende oder zukünftige Gesetz […] gemäß den vorangegangenen Vorschriften dieses Abschnittes auszulegen ist“. Weiterhin ist bestimmt, dass nach Abschnitt 2 Abs. 2 erlassene Regelungen Gesetzeskraft haben können. Damit kann die Regierung Gesetze ändern oder aufheben, was ihr eine Befugnis verleiht, die bezeichnenderweise als „Heinrich VIII.“-Kompetenz bekannt geworden ist. Der absolutistische Heinrich VIII. hatte die Kompetenz, königliche Verfügungen mit Gesetzeskraft zu erlassen. In Absatz 3 ist die Präzedenzwirkung von Urteilen des Europäischen Gerichtshofes festgelegt und werden die Gerichte des Vereinigten Königreiches dazu verpflichtet, Institute wie Souveränität und unmittelbare Wirksamkeit im Einklang mit der Rechtsprechung des EuGH auszulegen. Die Gerichte behandeln somit Gemeinschaftsrecht – anders als ausländisches Recht – als Rechts- und nicht als Tatsachenfrage.

Die Implikationen von Abschnitt 2 Abs. 1 haben es in sich: Grundsätzlich müssen alle unmittelbar wirksamen oder anwendbaren Vorschriften des Gemeinschaftsrechts auch vor den nationalen Gerichten unmittelbar wirksam oder anwendbar sein, und die Gerichte müssen dies anerkennen. Deshalb könnte man annehmen, dass die Richter im Vereinigten Königreich insoweit der überkommenen britischen Doktrin folgen, wonach die Richter den Anweisungen des Parlaments unterworfen sind.[32] Denn das Parlament hat angeordnet, dass Gemeinschaftsrecht gemäß den Bedingungen zu akzeptieren ist, nach denen es von den Gemeinschaftsorganen gesetzt oder interpretiert wird. Der Hauptbezugspunkt für den britischen Richter ist dabei der European Communities Act 1972 und nicht etwa der Vertrag. Dies ist wichtig, denn es bedeutet, dass der Vorrang des Gemeinschaftsrechts durch ein einfaches Parlamentsgesetz und nicht aufgrund einer verfassungsrechtlichen Bestimmung erreicht wird.

Da es in Großbritannien keine geschriebene Verfassung gibt, gibt es auch keine ausdrücklichen Schranken für die Akzeptanz und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts. Lord Denning fasste zusammen, dass ein Parlamentsgesetz das Gemeinschaftsrecht zu einem Teil unseres Rechts werden ließ, und obwohl es britisches Recht nicht ersetze, verdränge es jeden Teil, der nicht mit ihm vereinbar sei.[33] Dies geschieht durch ein einfaches und kurzes Parlamentsgesetz, welches die Anhänge des European Communities Act 1972 ergänzt. Wenn möglich, werden EG-Richtlinien durch nationale Verordnungen umgesetzt, was in der Mehrzahl der Fälle geschieht. Manchmal ist allerdings ein Gesetz notwendig, wie im Fall des Data Protection Act 1998. Der European Communities Act 1972 selbst enthält Beschränkungen in Bezug auf die Anwendung von untergesetzlichem Recht. Generell werden wichtige Veränderungen durch Gesetz vorgenommen. Politische Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts sind eine andere Frage und wurden der Regierung von John Major beinahe zum Verhängnis.[34]

4. Konfliktlinien

a) Souveränität

Abschnitt 2 Abs. 1 des European Communities Act 1972 ist eine singuläre Vorschrift im Recht des Vereinigten Königreiches.[35] Das liegt daran, dass dieser Abschnitt den generellen Vorrang des Gemeinschaftsrechts im Vereinigten Königreich anerkennt und nicht auf die für das Völkerrecht geltenden Regeln oder auf die Delegierung von Gesetzgebungsbefugnissen des Parlaments abstellt.[36] Das Konzept der Implementierung konnte die ständige Einflussnahme des Gemeinschaftsrechts als ein sich entwickelndes Phänomen, als einen lebendigen Vorgang erklären. Im Übrigen ist fraglich, ob die Delegation von Souveränität überhaupt möglich ist, weil die souveräne Macht des Parlaments weiter besteht. Abschnitt 2 Abs. 1 jedoch sichert die Verbindlichkeit von unmittelbar anwendbarem oder wirksamem Gemeinschaftsrecht im Vereinigten Königreich. Zunächst war umstritten, ob Gemeinschaftsrecht, wie Lord Denning es beschrieben hatte, Teil des Rechts des Vereinigten Königreiches wurde. Denn der Solicitor General (Vertreter des Attorney General) hatte 1972, im Gesetzgebungsverfahren zu der EC Communities Bill, ausgeführt, dass Gemeinschaftsrecht nicht Teil des Rechts des Vereinigten Königreiches wurde. Diese Aussage dürfte heute jedoch überholt sein.[37]

b) Demokratie

Neben der Souveränität ist die insoweit ablehnende Haltung der britischen Regierung in Bezug auf die Beteiligung des Parlaments am europäischen Rechtsetzungsprozess eine wichtige verfassungsrechtliche Thematik. Sie macht den spezifischen Blickwinkel aus, unter dem die Frage des demokratischen Defizits der EU in Großbritannien diskutiert wird. Eines der strittigsten Themen für die britische Regierung, welches sich aus der Mitgliedschaft in der EU ergeben hat, ist dabei der Zuwachs an Entscheidungen, die mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden können. Hand in Hand hiermit geht der Verlust des „nationalen Vetos“. Im Vereinigten Königreich überwiegt heute gleichwohl die Meinung, dass in einer erweiterten Union die qualifizierte Mehrheit zwecks Verfahrensvereinfachung zu begrüßen ist.[38] Die britische Regierung besteht jedoch weiterhin darauf, dass die Einstimmigkeit für Vertragsänderungen beibehalten wird. Sie hält weiterhin an dem Erfordernis der Einstimmigkeit in Bereichen fest, die besonders wichtige nationale Interessen betreffen, wie Steuern, Harmonisierungsmaßnahmen im Bereich der sozialen Sicherheit und des sozialen Schutzes, die gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik, wichtige Bereiche des Strafprozesses und die Eigenmittel. Schließlich ist auch im VVE für die GASP die Einstimmigkeit beibehalten worden (Art. I-40 VVE).[39] Diese in der Regierungskonferenz getroffenen Regelungen haben verfassungsrechtliche Konflikte über eine zu starke Integration jedenfalls aus britischer Sicht vermieden.

c) Reaktion der Gerichte

Die Gerichte haben für den Fall eines Konfliktes zwischen nationalem und unmittelbar wirksamem Gemeinschaftsrecht entschieden, dass das Gemeinschaftsrecht vorrangig ist. Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts ist damit heute allgemein anerkannt. Darüber hinaus haben die Gerichte mittlerweile entschieden, dass es eine Interpretation von nationalen Vorschriften nach Maßgabe nicht unmittelbar wirksamen Gemeinschaftsrechts gibt. Wie bereits angedeutet, führte die traditionelle Auffassung von der Doktrin der Parlamentssouveränität zu Spannungen zwischen dem Recht des Vereinigten Königreiches und dem Gemeinschaftsrecht.[40] Besondere Schwierigkeiten bereitete dabei Abschnitt 2 Abs. 4 des European Communities Act 1972, in dem es heißt: „[Z]usätzlich zu den in diesem Teil des European Communities Act 1972 genannten Gesetzen ist jedes bereits wirksame oder zukünftige Gesetz im Einklange mit den diesem Abschnitt vorhergehenden Vorschriften auszulegen.“ Die Gerichte haben diesen Abschnitt als Auslegungsregel angewandt. In Macarthys Ltd v. Smith[41] etwa führte Lord Denning aus, dass für den Fall, dass eine dem Gemeinschaftsrecht widersprechende Vorschrift des englischen Rechts im Lichte des Gemeinschaftsrechts ausgelegt werden könne, die Gerichte diese Auslegung vornehmen sollten. Die Besonderheit an dieser Entscheidung war, dass Lord Denning die Bindung an den European Communities Act 1972 betonte und gleichzeitig einen grundsätzlichen Aspekt der Parlamentssouveränität, die Doktrin des implied repeal, modifizierte. In Garland v. British Rail Engineering Ltd[42] legte das House of Lords die Frage der Interpretation von Art. 119 EWGV sogar dem EuGH vor. Obwohl Lord Diplock in Garland die von Lord Denning angewandte Methode der europarechtskonformen Interpretation weiterentwickelte, ließ er die Frage offen, ob die Gerichte im Falle einer gemeinschaftsrechtswidrigen Vorschrift des nationalen Rechts letzterer den Vorrang einräumen sollen.[43] Bis zu einer Antwort der britischen Gerichte sollten noch einige Jahre vergehen.

Weitere Schwierigkeiten traten auf, nachdem der EuGH in der Rs. von Colson[44] entschied, dass nationale Gerichte auch nicht unmittelbar wirksames Gemeinschaftsrecht beachten müssen. Die Klägerin im Fall Duke v. GEC Reliance Ltd[45] war der Ansicht, dass der Sex Discrimination Act 1975 mit der Gleichbehandlungsrichtlinie 76/207 unvereinbar sei. Lord Templemans Ausführungen verdeutlichen die Problematik, wenn er ausführte, dass das Parlament bei der Verabschiedung des Sex Discrimination Act 1975 nicht beabsichtigt hatte, die Gleichbehandlungsrichtlinie von 1976 zu berücksichtigen. Seiner Meinung nach berechtige Abschnitt 2 Abs. 4 des European Communities Act 1972 die Gerichte nicht dazu, die Bedeutung eines britischen Gesetzes aufgrund einer Richtlinie, die keine unmittelbare Wirkung zwischen Individuen habe, umzuschreiben.[46] In Webb v. EMO[47] ging es ebenfalls um einen Konflikt zwischen Vorschriften des Sex Discrimination Act 1975 und der Gleichbehandlungsrichtlinie 76/207. Lord Keith führte diesmal aus, dass das britische Gesetz im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht auszulegen sei.

Die Akzeptanz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts wurde von Lord Bridge im Fall Factortame[48] erklärt. Die Antragsteller waren nach britischem Recht registrierte Unternehmen. Die Direktoren und die meisten der Aktionäre besaßen dagegen die spanische Staatsbürgerschaft. Die Unternehmen waren gemäß dem Merchant Shipping Act 1894 als britische Unternehmen registriert. Als das Gesetz im Jahre 1988 geändert wurde, scheiterte die weitere Registrierung der meisten dieser Unternehmen an den Staatsangehörigkeits-, Aufenthalts- und Wohnsitzanforderungen an das leitende Personal. Sie erhoben Klage und trugen vor, dass Teile des Merchant Shipping Act 1988 mit den Art. 43, 48 und 294 EG unvereinbar seien. Eine Frage betraf zunächst die Gewährung von vorläufigem Rechtsschutz in Gestalt der Aussetzung der Anwendung von nationalem Recht während der Anhängigkeit des Falls beim EuGH. In R v. Secretary of State for Transport ex p Factortame No 1[49] waren die Law Lords wegen des Prinzips der Parlamentssouveränität nicht bereit, eine solche Anordnung zu treffen.[50] Als der Fall nach dem Vorlageverfahren gemäß Art. 234 EG vom EuGH zurückverwiesen wurde,[51] entschied das House of Lords, dass es keine Wahl habe und das Parlamentsgesetz, das angeblich gegen Gemeinschaftsrecht verstoße, nicht anwenden könne.[52] Nachdem der Europäische Gerichtshof in einem weiteren Verfahren einen Gemeinschaftsrechtsverstoß festgestellt hatte,[53] wurden die Vorschriften des Gesetzes vom House of Lords für gemeinschaftsrechtswidrig erklärt[54]. Dies war das erste Mal, dass ein Gesetz von den Gerichten wegen seiner Gemeinschaftsrechtswidrigkeit nicht angewendet wurde, was wohl die wichtigste Modifikation der Verfassung seit dem Case Law des 17. Jahrhunderts darstellt. Denn die Souveränität des Parlaments wurde damit ernsthaft beschnitten.[55] Im Fall Equal Opportunities Commission v. Secretary of State for Employment[56] diente Factortame sodann als Präzedenzfall, und das House of Lords entschied ohne Vorlage an den Europäischen Gerichtshof, dass Teile des Employment Protection (Consolidation) Act 1978 gemeinschaftsrechtswidrig waren.

Die Auswirkungen der Factortame-Entscheidung auf die Doktrin der Parlamentssouveränität sind ausführlich diskutiert worden.[57] Die Entscheidung verdeutlicht darüber hinaus, dass die traditionelle Doktrin des implied repeal (stillschweigender Widerruf) im europarechtlichen Zusammenhang keine Anwendung mehr findet. Sollte das Parlament dennoch beabsichtigen, von einer europarechtlichen Verpflichtung abzuweichen, so muss dies durch eine explizite Regelung geschehen. Wie die Reaktion der Gerichte auf eine dermaßen ausdrückliche Abweichung von europarechtlichen Vorgaben aussehen würde, ist allerdings ungewiss und hängt letztlich von der verfassungsrechtlichen Verortung der Kompetenz-Kompetenz ab.[58]

Lord Bridges Ansatz in Factortame kann methodisch durchaus als Gesetzesauslegung, hier des European Communities Act 1972, qualifiziert werden. Demnach sind abweichende nationale Vorschriften im Sinne des European Communities Act auszulegen oder nicht anwendbar, so wie es Abschnitt 2 Abs. 4 vorschreibt. Die Doktrin der Parlamentssouveränität bleibt damit intakt, und dem Parlament verbleibt theoretisch die gesetzgeberische Möglichkeit, ausdrücklich gegen Europarecht zu verstoßen. Diesem Ansatz ist entgegengehalten worden, dass Abschnitt 2 Abs. 4 des European Communities Act 1972 ausgesprochen schwierig zu verstehen[59] und eine Auslegung nicht immer möglich sei, ohne die Bedeutung des zu interpretierenden Gesetzes völlig zu entfremden. Es ist bezweifelt worden, dass die Vorschrift alle potentiellen Kollisionen vorhergesehen hat.[60]

Lord Bridges Argumente basieren darüber hinaus auf Prinzipien, die sich aus der Mitgliedschaft in der EU ergeben: „If the supremacy within the EC of Community law over the national law of member states was not always inherent in the EEC Treaty, it was certainly well established in the jurisprudence of the Court of Justice long before the UK joined the Community [...] whatever limitation of its sovereignty Parliament accepted when it enacted the European Communities Act 1972 was entirely voluntary. Under the terms of the 1972 Act it has always been clear that it was the duty of a UK court, when delivering final judgment, to override any rule of national law found to be in conflict with any directly enforceable rule of Community law. Similarly, when decisions of the ECJ have exposed areas of UK statute law which failed to implement Council directives, Parliament has always loyally accepted the obligation to make appropriate and prompt amendments.“[61] Die Akzeptanz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts ist somit zweifelsohne durch das höchste Gericht bestätigt worden.

Im Fall Factortame V entschied das House of Lords schließlich die Frage der Staatshaftung, die auf einen Verstoß des Merchant Shipping Act 1988 gegen europarechtliche Vorschriften gestützt wurde.[62] Das House of Lords stellte insoweit fest, dass die britische Regierung der Auffassung der EU-Kommission seinerzeit nicht gefolgt war und damit die Grenzen ihres Ermessensspielraumes überschritten hatte. Die EU-Kommission hatte der Regierung am 28. März 1988 ihre Auffassung mitgeteilt, dass die Vorschriften gegen Art. 43 EG verstoßen. Trotz der Androhung eines Verfahrens nach Art. 226 EG erhielt der Merchant Shipping Act 1988 jedoch Gesetzeskraft. Dieser Verstoß sei, so meinten die Law Lords, hinreichend qualifiziert und berechtige die betroffenen Fischer zu Schadensersatz.[63] Nachdem 91 der 93 Kläger sich mit der britischen Regierung geeinigt hatten, wurde der Umfang des von der britischen Regierung geschuldeten Schadensersatzes auf 55 Mio. £ beziffert.[64] Die Bereitschaft englischer Gerichte, das europarechtliche Haftungsinstitut innerstaatlich zu verwirklichen, war nach der Entscheidung des EuGH in der gleichen Sache[65] auch in anderen Fällen deutlich geworden.[66] Trotz der Bedeutung dieser Fälle für die Entwicklung des bislang sehr restriktiven englischen Staatshaftungsrechts[67] blieben diese für die Kläger im Ergebnis oft ohne Erfolg. Ein Schwerpunkt der nachfolgenden Diskussionen liegt heute in der Bestimmung der Rechtsnatur des europarechtlichen Haftungsanspruchs.[68] Die Frage, ob der Anspruch als ein breach of statutory duty, ein Anspruch aus negligence oder als ein öffentlich-rechtlicher Anspruch, der im Judicial Review-Verfahren zu verfolgen sei, zu charakterisieren ist, hat unterschiedliche prozessuale Konsequenzen und ist kürzlich vom Court of Appeal in Phonographic Performance Limited v. Department of Trade and Industry and Another ausführlich behandelt worden.[69] Die Diskussion über die Reform des englischen Staatshaftungsrechts ist durch europarechtliche Vorgaben[70] und, wie später auszuführen ist, durch Grundsätze der Europäischen Konvention für Menschenrechte angestoßen worden.

5. Verfassungsrechtliche Grenzen der Integration

Die Frage der Souveränität, der Kompetenz-Kompetenz und andere wichtige Punkte wurden von Sir John Laws im Fall Thoburn v. Sunderland City Council[71] angesprochen. Dieser Fall betraf Markthändler, die sich geweigert hatten, beim Verkauf ihrer Waren metrische Gewichte zu benutzen. Sie beharrten darauf, die alten gesetzlichen Gewichte zu benutzen und wurden deshalb von den unteren Strafgerichten zu Bußgeldern verurteilt. Der Fall hätte in der Berufung einfach mit dem Argument entschieden werden können, dass die gesetzlichen Vorschriften, die den Übergang zu metrischen Maßen festlegten, im Einklang mit Gemeinschaftsrecht stehen, und dass die Verurteilungen daher rechtmäßig waren. Im Divisional Court (Abteilung des High Court) bezog sich Sir John Laws, der unter den älteren Richtern als besonders eigenwillig bekannt ist, jedoch auf die von den Anwälten vorgebrachten Argumente, um seine Überlegungen zu Souveränität und Verfassungstheorie darzustellen. Genau besehen war keine seiner Ausführungen für den Fall notwendig, und diese somit obiter dicta. Es ist jedoch die gewandteste Analyse zur Frage der Souveränität und weist unübersehbare Anklänge an das Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichtes in der Maastricht-Entscheidung[72] aus dem Jahre 1993 auf.

Ein Argument der Berufungskläger war, dass der European Communities Act durch eine spätere Maßnahme implizit außer Kraft gesetzt worden sei. Dies wäre jedoch mit der europarechtsfreundlichen Auslegungsregel für nationales Recht in Abschnitt 2 Abs. 4 des European Communities Act nicht vereinbar. Die Staatsanwaltschaft war der Ansicht, dass das Gemeinschaftsrecht im Recht des Vereinigten Königreiches fest verankert sei und nicht implizit außer Kraft gesetzt werden könne. Im vorliegenden Fall waren gemäß Abschnitt 2 Abs. 2 European Communities Act Verordnungen erlassen worden, die das Gesetz verändert hatten und welche vorsahen, dass die metrischen Maße unwiderruflich die einzig zulässigen sein sollten, und welche die Verhängung von Bußgeldern für den Fall der Nichtbefolgung vorsahen.[73] Für den „little Englander“ und seine Ansichten über Souveränität war dies natürlich ein rotes Tuch.

Lordrichter Laws war hingegen der Ansicht, dass es im Vereinigten Königreich so genannte constitutional statutes gibt. Dies seien Gesetze, die als verfassungsrechtlich bezeichnet werden können und sich deshalb von anderen normalen Gesetzen unterschieden. Sie gehörten insofern einer anderen Kategorie an, als sie – anders als einfache Gesetze – nicht implizit widerrufen werden könnten. Ein Widerruf könne bei ihnen grundsätzlich nur ausdrücklich geschehen und allenfalls dann ausnahmsweise implizit, wenn der Wortlaut keinen Zweifel zulasse, dass sie von einem anderen Gesetz außer Kraft gesetzt werden dürfen. Der European Communities Act 1972 sei so ein constitutional statute. Dasselbe muss man für die Magna Carta (die Version von 1215, die kurz nach ihrem Erlass widerrufen wurde), die Bill of Rights 1688–89, den Act of Settlement 1701, den Parliament Act 1911, den Human Rights Act 1998 und andere annehmen. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Bedeutung dieser Gesetze ist es unwahrscheinlich, dass sie implizit widerrufen werden können. Dies wäre rechtlich und politisch nicht akzeptabel, so dass sie zu Recht als „verfassungsrechtlich“ bezeichnet werden. Das belegt auch der kürzlich vom Court of Appeal entschiedene Fall R (Jackson) v. Attorney General, in dem es zentral um die Auslegung des Parliament Act 1911 ging. Das Verfahren hatte die Gültigkeit des Parliament Act 1911 zum Gegenstand, auf dessen Grundlage das Gesetz zum Verbot der Fuchsjagd erlassen worden war.[74] Der Parliament Act sieht vor, dass das Parlament unter bestimmten Umständen ohne die Zustimmung des House of Lords Gesetze beschließen kann. Ohne auf Thoburn Bezug zu nehmen, rekurrierte der Court of Appeal erstmals auf die Gesetzgebungsdebatten im Parlament von 1911, um die verfassungsrechtliche Bedeutung des Gesetzes zu erforschen und ging damit weit über die traditionellen (englischen) Interpretationsmethoden hinaus. Im House of Lords fand dieser neuartige Gebrauch von Hansard (amtliches Parlamentsprotokoll, nach dem Drucker Hansard benannt) indes keine Unterstützung.[75]

Die umstrittene Neuerung in Thoburn besteht in der Hierarchisierung von Gesetzen durch Sir John Laws: „There are now classes or types of legislative provisions which cannot be repealed by mere implication. These instances are given, and can only be given, by our own courts, to which the scope and nature of Parliamentary sovereignty are ultimately confided.“[76] Zur Hierarchie dieser Gesetze führte Laws weiterhin aus: „We should recognise a hierarchy of Acts of Parliament: as it were ‚ordinary‘ statutes and ‚constitutional‘ statutes. The two categories must be distinguished on a principled basis. In my opinion a constitutional statute is one which (a) conditions the legal relationship between citizen and State in some general, overarching manner, or (b) enlarges or diminishes the scope of what we would now regard as fundamental constitutional rights.“[77] Laws entfaltete für diese Kategorisierung vier Argumente: Das Gemeinschaftsrecht sei durch den European Communities Act implementiert[78] worden und vorrangig; der European Communities Act 1972 sei, wie oben ausgeführt, gemäß englischem Recht ein verfassungsrechtliches Gesetz, wobei das Common Law die Kategorie der verfassungsrechtlichen Gesetze anerkenne; die Rechtsgrundlage für die Beziehung zu der EU befinde sich innerhalb der nationalen Kompetenz und nicht innerhalb der Kompetenzen der EU. Die Grundlage dieses Verhältnisses liegt im Common Law, und dieses definiere die Souveränität.[79]

Eine der wichtigsten Aussagen der Entscheidung Thoburn ist im folgenden Abschnitt enthalten: „In the event, which no doubt would never happen in the real world, that a European measure was seen to be repugnant to a fundamental or constitutional right guaranteed by the law of England, a question would arise whether the general words of the ECA were sufficient to incorporate the measure and give it overriding effect in domestic law. But that is very far from this case.“[80] Dies kann wohl als die britische Version des deutschen Maastricht-Urteils angesehen werden, in der Lordrichter Laws die Haltung der britischen Gerichte zur Frage der Kompetenz-Kompetenz verdeutlicht: „I consider that the balance struck by these four propositions gives full weight both to the proper supremacy of Community law and to the proper supremacy of the United Kingdom Parliament. By the former, I mean the supremacy of substantive Community law. By the latter, I mean the supremacy of the legal foundation within which those substantive provisions enjoy their primacy. […] If this balance is understood, it will be seen that these two supremacies are in harmony, and not in conflict.“[81]

Falls die Argumentation von Sir John Laws bezüglich der verfassungsrechtlichen Gesetze korrekt ist und Akzeptanz findet, dann ist es gut, sich daran zu erinnern, was der Court of Appeal in R (Jackson) v. Attorney General ausgeführt hat.[82] Das Gericht bemerkte dort, dass der Parliament Act 1911, der es dem House of Commons und der Krone gestattet, Gesetze ohne die Zustimmung des House of Lords zu verabschieden, nicht in Bezug auf Gesetze von verfassungsrechtlichem Rang angewendet werden kann. Der Court of Appeal war der Ansicht, dass, je größer der verfassungsrechtliche Wandel sei, desto größer auch die Wahrscheinlichkeit sei, dass die Gesetzgebungskompetenz des House of Commons nicht unter den Parliament Act 1911 fallen würde. Diese Interpretation des Gesetzes fand jedoch in der Entscheidung des House of Lords keine Zustimmung. Lord Bingham wies darauf hin, dass der historische Zweck des Parliament Act die Gewährung der Home Rule (Selbstregierung) für Irland gewesen war. Die Gewährung der Home Rule für Irland habe eine so fundamentale verfassungsrechtliche Veränderung dargestellt, dass das Argument des Court of Appeal leerlaufe.[83] Er gestand jedoch ein, dass es Beweise gibt, dass nachfolgende Regierungen jedweder politischer Gesinnung gewillt waren, den Parliament Act 1949, mit dem das Gesetz von 1911 umfassend novelliert worden war, nicht für einschneidende verfassungsrechtliche Zwecke in der Weise anzuwenden, in welcher der 1911 Act in seiner ursprünglichen Fassung angewandt worden war (der Government of Ireland Act 1914, der Welsh Church Act 1914, der 1949 Act selbst), sondern eher um Gesetze von geringerer verfassungsrechtlicher Bedeutung durchzusetzen (der War Crimes Act 1991, der European Parliamentary Elections Act 1999, der Sexual Offences [Amendment] Act 2000 und nun der Hunting Act 2004).[84] Lord Steyn führte aus, dass der 1949 Act potentielle Fragen wie die Abschaffung des House of Lords oder die Prinzipien im Judicial Review-Verfahren aufwerfen könnte. Diese Fragen seien seiner Ansicht nach „rein theoretischer Natur“, da die britische Verfassung nicht unbeschränkt verändert werden dürfe. Er betonte, dass es verfassungsrechtliche Prinzipien gäbe, die selbst ein souveränes Parlament nicht abschaffen könne.[85]

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 17 Offene Staatlichkeit: Großbritannien › III. Verfassungsrecht und die Europäische Konvention für Menschenrechte

III. Verfassungsrecht und die Europäische Konvention für Menschenrechte

1. Das Common Law als Grundlage des nationalen Grundrechtsschutzes

Historisch gesehen spielten die Menschenrechte im Vereinigten Königreich keine große Rolle. Dafür gibt es mehrere Gründe: Abgesehen von der irischen Frage herrschte in Großbritannien bemerkenswerte politische Stabilität, und Exzesse der Exekutive gab es wenig. Auch wurden Menschenrechte im nationalen Recht nicht näher rechtlich präzisiert oder definiert, obwohl britische Juristen beim Entwurf der EMRK mitgewirkt haben. Drittens gab und gibt es den verfassungsrechtlichen Ausgleich zwischen Krone und Parlament aus dem 17. Jahrhundert, der zur Folge hat, dass das Parlament die überlieferten Freiheiten der Bürger beschützte. Freilich wurden die Schwächen dieser etwas selbstgefälligen Haltung bald deutlich.[86] Das lässt sich auch daran ablesen, dass die Gerichte schon vor der Inkorporierung der EMRK in nationales Recht durch den Human Rights Act 1998 deren Terminologie benutzten und annahmen, dass das Common Law längst im Einklang mit der Konvention stand. Die Gerichte begannen, so weit dies möglich war, Gesetze im Sinne der Menschenrechte auszulegen und entwickelten eine rechtliche Vermutung dahingehend, dass das Parlament keinen Bruch mit internationalem Recht beabsichtigen würde.[87] Mehrdeutige Vorschriften sollten im Einklang mit der Konvention gelesen werden. Darüber hinaus wurden Menschenrechte zur Auslegung herangezogen, wenn das Common Law unterentwickelt war oder Rechtsunsicherheit bestand.[88] Dies kann als eine Einbruchstelle für den europäischen Menschenrechtsschutz in das nationale Recht angesehen werden.[89]

Obwohl das Common Law oft als unzureichend angesehen wurde, wenn es um den Schutz von Menschenrechten ging, da es auf dem Schutz von Eigentum und eigentumsähnlichen Rechten basierte, lässt sich jedenfalls aus der jüngeren Rechtsprechung ersehen, dass der Schutz von Menschenrechten unter dem Common Law mit dem Schutz unter der Konvention durchaus kompatibel ist. Der Fall Attorney General v. Guardian[90] illustriert, dass das Recht auf Pressefreiheit schon lange vor dem Inkrafttreten des Human Rights Act 1998 ein Recht mit Verfassungsrang war.[91] Die Richter haben insoweit stolz verlautbart, dass die Rechte der EMRK nur die Rechte widerspiegeln, die bereits in der Magna Carta enthalten sind.[92]

Sir Stephen Sedley hat dies in seinem Urteil in McQuillan eindrucksvoll auf den Punkt gebracht, als er ausführte: „Once it is accepted that the standards articulated in the Convention are standards which both march with those of the common law and inform the jurisprudence of the European Union, it becomes unreal and potentially unjust to continue to develop English public law without reference to them. Accordingly, and without in any way departing from the ratio of Brind, the legal standards by which the decisions of public bodies are supervised can and should differentiate between those rights which are recognised as fundamental and those which, though known to the law, do not enjoy such a pre-eminent status. Once this point is reached the standard of justification of infringements of rights and freedoms by executive action must vary in proportion to the significance of the right which is in issue.“[93]

Es kann also festgehalten werden, dass Sir Stephen Sedley von „fundamentalen Rechten“ spricht, die er von anderen Rechten unterscheidet, und auch Sir John Laws hat von constitutional statutes gesprochen, die er von einfachen Gesetzen unterschied. Das Argument ist ähnlich und läuft auf dasselbe hinaus: Das Common Law hat eine Verfassung höheren Ranges entwickelt.

2. Die „Inkorporation“ der EMRK in das britische Verfassungsrecht

Das Vereinigte Königreich war die erste Nation, welche die Europäische Menschenrechtskonvention ratifizierte.[94] Es hat sie jedoch nicht in nationales Recht transformiert. Aus britischer Perspektive war die EMRK zwar völkerrechtlich verbindlich, nicht aber innerhalb der nationalen Rechtsordnung. Dabei hatte ein britischer Jurist maßgeblichen Einfluss auf den Entwurf der Europäischen Konvention für Menschenrechte.[95] Sir Oscar Dowson, ehemaliger Rechtsberater im Home Office, trug einen der Hauptentwürfe in seiner Funktion als Mitglied im Expertenkomitee vor. Die Konferenz der Experten bestand aus hohen Beamten, die von ihren Regierungen im März 1950 instruiert waren, „die Grundlage für die politischen Entscheidungen des Ministerkomitees vorzubereiten“[96]. Der aus 25 Artikeln bestehende Entwurf des Vereinigten Königreiches wurde an das Ministerkomitee weitergeleitet.[97] Schon vor dem Inkrafttreten des Human Rights Act haben die Gerichte die EMRK jedoch zur Interpretation unklarer Gesetze herangezogen und sie für die Fortentwicklung des Common Law fruchtbar gemacht.

Die Labour Regierung war 1997 mit der Absicht angetreten, große verfassungsrechtliche Veränderungen im Vereinigten Königreich herbeizuführen. Im Oktober 1997 veröffentlichte der Innenminister in diesem Zusammenhang auch Pläne zur Inkorporierung der EMRK.[98] Ein Gesetzesentwurf – die Human Rights Bill (heute der Human Rights Act 1998) – wurde zusammen mit dem White Paper „Rights Brought Home“ bekannt gemacht. Alle Richter wurden vor dem Inkrafttreten des Human Rights Act in Menschenrechten unterwiesen, was zu einer Verzögerung des Inkrafttretens des Gesetzes um zwei Jahre führte. Das White Paper führte aus, dass kein Minister die Verantwortung für den Human Rights Act haben würde. Dennoch ressortiert der Human Rights Act heute im Verantwortungsbereich des Department for Constitutional Affairs,[99] welchem der Lordkanzler Lord Falconer vorsteht.[100] Der Gesetzesentwurf sah ferner Derogationen und Vorbehalte von der Konvention und ihren Zusatzprotokollen vor.

Das White Paper „Rights Brought Home“ hatte schließlich eine Menschenrechtskommission vorgeschlagen, dies allerdings nur im Sinne eines zukünftigen Vorhabens, nicht als eine Verpflichtung. Aus einem Gesetzesentwurf von März 2005 geht nun die Planung einer Equality and Human Rights Commission hervor.[101] Die Anmerkungen zur Vereinbarkeit mit dem Human Rights Act werden von dem Department for Constitutional Affairs dahingehend überarbeitet, dass sie den Abteilungen bei der Anfertigung von Verordnungen und Gesetzesentwürfen bei der Interpretation von im Zusammenhang mit der Konvention stehenden Fragen eine Hilfestellung bieten können.

Der Human Rights Act 1998 „inkorporiert“ aber nicht die ganze Konvention, sondern nur die Rechte, die sich in Anhang 1 des Human Rights Act 1998 befinden. Das betrifft die Art. 2–12, 14–18 des 1. ZP-EMRK sowie die Art. 1 und 2 des 6. ZP-EMRK. Es ist daher streitig, ob der Ausdruck „inkorporieren“ überhaupt korrekt ist. Gemäß Abschnitt 6 des Human Rights Act 1998 darf eine Behörde (public authority) nicht auf eine Weise handeln, die gegen die im Human Rights Act 1998 aufgeführten Rechte der Konvention verstößt. Das nationale Gericht muss zudem die Rechtsprechung des EGMR „in Betracht ziehen“. Eine unmittelbare Bindung wird allerdings nicht angeordnet. Die „public authority“ wird in Abschnitt 6 weit definiert und schließt alle Vertreter von zentralen und örtlichen Regierungsstellen, einschließlich der Polizei, der Gerichte und Tribunale (gerichtsähnliche Institutionen) ein. Im Fall von Art. 8 und 10 der EMRK wurde dies damit begründet, dass die Menschenrechte unmittelbare Wirkung zwischen Privaten entfalten, hier zwischen der Presse und dem Bürger.[102] Die Definition der „public authority“ bezieht sich auch auf private Stellen, die hoheitliche Funktionen ausüben, was zu einigen Rechtsstreitigkeiten geführt hat. Sie umfasst allerdings nicht das Parlament. Minister müssen bei Gesetzen so genannte Vereinbarkeitsstatements im Parlament abgeben. Falls dies nicht möglich ist, müssen sie ihre Position vor dem Parlament zumindest erklären. Wohl aber ist das House of Lords in seiner richterlichen Funktion „public authority“. Das gestattet es Individuen und Organisationen, in jedem Prozess eine Verletzung der Menschenrechte geltend zu machen, unabhängig davon, ob sie Kläger oder Beklagte sind. Menschenrechtsverletzungen können vor jedem Gericht gerügt werden.

Wenn sich ein Bürger gegen eine Menschenrechtsverletzung zur Wehr setzen möchte, kann er sich direkt an die Gerichte wenden. Soweit Menschenrechtsverletzungen im Judicial Review-Verfahren gerügt werden, muss der Kläger klagebefugt sein. Test für die Klagebefugnis ist die Frage, ob der Kläger „Opfer“ eines Menschenrechtsverstoßes geworden ist. Die Gerichte und Tribunale können alle „normalen“ Entscheidungen treffen, Gerichte auch auf Schadensersatz erkennen und einstweilige Verfügungen erlassen. Die genaue Qualifizierung des Schadensersatzanspruches ist streitig. Einerseits wird die Ansicht vertreten, es handele sich um einen deliktischen Anspruch; andererseits wird angenommen, es handele sich um einen öffentlich-rechtlichen Schadensersatzanspruch. Diese Unterscheidung ist relevant, da die von den Richtern festzusetzende Art und Höhe des Schadensersatzanspruches von dieser Zuordnung abhängen kann.[103] Die Gewährung des Schadensersatzes steht im Ermessen des Gerichts und erfolgt nur, falls sie „notwendig“ ist. Die Gerichte haben somit die Befugnis zur Gewährung von Schadensersatz, sind aber nicht dazu verpflichtet. Die Gewährung von Schadensersatz wegen Verstoßes gegen Menschenrechte gemäß Absatz 8 des Human Rights Act 1998 sollte sich an den Grundsätzen, die vom EGMR entwickelt worden sind, orientieren, so dass der nationale Schadensersatz „äquivalent“ mit diesen ist. Das Gericht ist somit gehalten, die europäischen Grundsätze „in Betracht“ zu ziehen; es ist jedoch – anders als im Hinblick auf die aus dem Gemeinschaftsrecht fließenden Verpflichtungen[104] – nicht an sie gebunden.[105] Nur wenige Entscheidungen haben diese Frage bislang erörtert. Der Bericht der Law Commission aus dem Jahre 2000 stellt in detaillierter Weise die Schwierigkeiten dar, die sich aus den lückenhaften Grundsätzen des EGMR in dieser Frage für die englischen Gerichte ergeben.[106] Die zwei wichtigsten Entscheidungen sind die vom Court of Appeal getroffene Entscheidung in der Rs. Anufrijeva[107] und die Entscheidung des House of Lords in der Rs. Greenfield[108]. In der Rs. Anufrijeva waren die Kläger, aus dem Baltikum stammende Asylbewerber, der Ansicht, dass ihre Unterbringung in einer Notunterkunft unzureichend sei und dass ihre Anträge auf Asyl so langsam bearbeitet worden seien, dass hierin jeweils ein Verstoß gegen Art. 8 des Human Rights Act i.V.m. der EMRK liege, der zu einem Schadensersatzanspruch gemäß Abschnitt 8 des Human Rights Act berechtige. Die Anträge blieben erfolglos. Lord Woolf formulierte in Anufrijeva einige wichtige Grundsätze: Der Kläger sollte in die Lage versetzt werden, in der er sich vor dem Menschenrechtsverstoß befunden habe, die Rechtsprechung des EGMR sei in der Frage des Schadensersatzes für immaterielle Rechtsverletzungen nicht beständig, Schadensersatz für prozessuale Rechtsverletzungen sei selten, und die Schwere der Rechtsverletzung im Einzelfall müsse in die Erwägungen einbezogen werden. In der Rs. Greenfield ging es ursprünglich um den Schadensersatzanspruch eines Inhaftierten, der der Ansicht war, dass die wegen Verstoßes gegen die Anstaltsordnung angeordnete Haftverlängerung nicht in Einklang mit den Anforderungen des Art. 6 des Human Rights Act i.V.m. der EMRK erfolgt sei. Das House of Lords hatte nur noch über den Schadensersatzanspruch zu befinden. Lord Bingham argumentierte, dass der Schadensersatzanspruch gemäß Abschnitt 8 des Human Rights Act nicht im Deliktsrecht anzusiedeln sei. Sein Zweck sei weitergehend und mit der Europäischen Menschenrechtskonvention zu vergleichen.[109] Es wird angenommen,[110] dass dies die Höhe des Schadensersatzes begrenzen wird. Menschenrechtsverstöße sind jedoch nicht zwingend Straftaten.

Der Human Rights Act 1998 erlaubt es den Gerichten nicht, nationales Recht außer Kraft zu setzen. Die höheren Gerichte können eine so genannte Declaration of Incompatibility (Unvereinbarkeitserklärung) gemäß Abschnitt 4 abgeben, die in zweifacher Hinsicht Wirkungen entfaltet: Zum einen erregen solche Erklärungen das öffentliche Interesse und drängen die Regierung zu einer Änderung der Rechtslage. Zum anderen versuchen die Gerichte, solche Erklärungen zu vermeiden und die Gesetze menschenrechtskonform auszulegen. Nur die höheren Gerichte können eine solche Erklärung abgeben. Das sind der High Court, der Court of Appeal und das House of Lords. Die unteren Gerichte müssen zwar Gesetze, soweit dies möglich ist, menschenrechtskonform auslegen; County Courts, Tribunals, der Crown Court oder Magistrates Courts können jedoch keine Unvereinbarkeitserklärung abgeben. Im Falle einer Unvereinbarkeit müssen sie das britische Recht anwenden.[111]

Im Fall Gahaidan v. Mendoza stellte Lord Steyn fest, dass es bislang fünfzehn solcher Erklärungen gegeben hat, von denen fünf von höheren Gerichten aufgehoben worden seien.[112] Einer der wichtigsten Fälle war R (Alconbury Developments Ltd) v. Secretary of State for Transport, the Environment and the Regions.[113] In diesem Fall hob das House of Lords die Unvereinbarkeitserklärung des Divisional Court bezüglich einer Unvereinbarkeit des Bauplanungsrechts mit Art. 6 der Konvention auf und entschied, dass die Rechtsschutzmöglichkeiten im Judicial Review-Verfahren ausreichend seien, um den Verstoß gegen Art. 6 EMRK zu heilen. Darüber hinaus sei der Secretary of State, der die Planungsentscheidung in bestimmten Fällen selbst trifft, dem Parlament gegenüber verantwortlich. In Wilson v. First County Trust Ltd (no. 2)[114] entschied das House of Lords, dass entgegen dem Urteil des Court of Appeal Abschnitte des Consumer Credit Act 1974 nicht mit Art. 6 unvereinbar waren. R (H) v. Mental Health Review Tribunal[115] bezog sich auf die teilweise Unvereinbarkeit des Mental Health Act 1983 mit Art. 5 Abs. 1 und 4 der EMRK. Problematisch war hier die Beweislastverteilung zu Lasten des Patienten, welcher laut Gesetz das Nichtmehrvorliegen der Einweisungsbedingungen darzulegen hatte. Das Gesetz wurde entsprechend abgeändert und betroffene Patienten erhielten Schadensersatz. In International Transport Roth GmbH v. Secretary of State for the Home Department[116] wandten sich die Kläger, 50 Lastwagenfahrer und Speditionen, gegen die Auferlegung von Strafen gemäß dem Immigration and Asylum Act 1999. Sie hatten, ohne davon Kenntnis zu haben, illegale Einwanderer nach Großbritannien mitgenommen und waren zu Geldstrafen verurteilt worden. Dagegen brachten sie vor, dass das Gesetz gegen das Recht auf Eigentum und das Recht auf rechtliches Gehör verstoße, denn es schrieb vor, dass die Geldstrafe mit der Entdeckung der Einwanderer erhoben werden müsse, und somit keine Anhörung stattzufinden habe, von der Möglichkeit, einen Dolmetscher zuzuziehen, ganz zu schweigen. Das House of Lords entschied, dass das Gesetz nicht auslegungsfähig sei, und dass es unverhältnismäßig sei, Geldstrafen aufzuerlegen, ohne die Schuld des Fahrers zu berücksichtigen. Der Immigration and Asylum Act 1999 wurde dementsprechend geändert (jetzt Nationality, Immigration and Asylum Act 2002).

Zu diesem früheren Fall muss die wohl wichtigste Unvereinbarkeitserklärung bezüglich des Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001 gezählt werden. Hier ging es um die Inhaftierung von Ausländern, die ohne Gerichtsverhandlung gemäß den Bestimmungen des Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001 vom Secretary of State als verdächtige Terroristen benannt werden.[117] Das Gesetz hatte dem Innenminister die Befugnis eingeräumt, Verdächtige auf unbestimmte Zeit zu internieren.[118] Der Attorney General verteidigte die Regierung dahingehend, dass die Richter gegen den Willen einer demokratischen Regierung gehandelt hätten. Lord Bingham argumentierte dagegen, dass der Human Rights Act 1998 den Gerichten ein genau festgelegtes, demokratisches Mandat zugewiesen habe.[119] Die Entscheidung ist verfassungsrechtlich insoweit bedeutsam, als es seit Inkrafttreten des Human Rights Act 1998 das erste Mal war, dass ein englisches Gericht ein Gesetz, welches der Exekutive so umfangreiche Befugnisse einräumt, für menschenrechtswidrig erklärte.[120] Bemerkenswert ist auch, dass das Gericht erstmals in einer Besetzung mit neun Richtern statt in der Besetzung mit fünf Richtern entschied. Mit einer Mehrheit von acht zu einer Stimme befand das House of Lords, dass der betreffende Abschnitt des Gesetzes nicht mit Art. 5 und 14 der EMRK vereinbar sei. Während des Gesetzgebungsverfahrens hatte die Regierung bereits erkannt, dass diese Maßnahmen nicht mit Art. 5 der EMRK übereinstimmen würden und derogierte insoweit gemäß Art. 15 die Konvention. Fraglich war jedoch, ob tatsächlich eine Notstandssituation vorlag, die eine solche Derogation rechtfertigte. Die Law Lords entschieden, dass diese Frage politischer Natur sei und die Gerichte in dieser Hinsicht nicht kompetent seien. Die zweite Frage bezog sich jedoch auf die Verhältnismäßigkeit der Derogation von Art. 5, die nur ausländische Verdächtige, die nicht deportiert werden konnten, betraf. Sie erachtete das House of Lords als eine Rechtsfrage und entschied, dass der Innenminister weniger einschneidende Maßnahmen als die Internierung der Verdächtigen hätte in Betracht ziehen müssen, die Überwachung etwa, und dass das Gesetz somit unverhältnismäßig sei. Auch sei die Unterscheidung zwischen ausländischen und britischen Verdächtigen diskriminierend und verstoße gegen Art. 14 EMRK. Seit den Londoner Terroranschlägen vom 7. Juli 2005 wird die Haltung der britischen höchsten Richter in der Belmarsh-Entscheidung kontroverser denn je bewertet. Einerseits wird befürchtet, dass die Inhaftierung von zehn ausländischen Verdächtigen als Vorbereitung zu deren Ausweisung ein Rückschritt in Bezug auf die in der Belmarsh-Entscheidung hochgehaltenen Freiheitsrechte sei;[121] andererseits warnt die konservative Presse davor, dass sich die Judikative nicht zu sehr in politische Fragen einmischen solle, wenn es um die nationale Sicherheit gehe.[122]

Die geplanten Gesetzesvorhaben erfordern eine behutsame Balance zwischen Freiheit, Sicherheit und der Rolle des Staates. Der Innenminister hat bereits verschärfte administrative Maßnahmen verkündet, die Ausweisungen und Einreiseverbote für unerwünschte Ausländer erleichtern. So sind Abkommen mit vorwiegend arabischen Staaten geplant, die mit Blick auf Art. 3 EMRK sicherstellen sollen, dass Ausgewiesenen keine Folter droht. Diesbezüglich wird jedoch bereits befürchtet, dass solche Abkommen ohne die Überwachung durch internationale Menschenrechtsorganisationen wie Amnesty International wirkungslos seien.[123] Premierminister Tony Blair verkündete weitere neue Gesetzesvorschläge und eine eventuelle Änderung des Human Rights Act 1998.[124] Aufgrund der konkret gewordenen Bedrohung durch den totalitären Islamismus ist die vom Parlament geforderte Herstellung der Balance zwischen Freiheit und Sicherheit noch schwieriger geworden.

Das Belmarsh-Urteil hatte praktische Konsequenzen, die in der Verabschiedung des neuen Prevention of Terrorism Act im März 2005 kulminierten, welcher einen Teil des Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001 ersetzt. Darüber hinaus verdeutlicht der Fall, dass verfassungsrechtliche Fragen durch die Inkorporierung der Menschenrechte und die Einbeziehung der Gerichte nuancierter und komplizierter geworden sind.[125] Die Belmarsh-Entscheidung hat fundamentale Fragen in Bezug auf die Gewaltenteilung und den Schutz von Menschenrechten in Zeiten der Bedrohung aufgeworfen. Kritisiert wurde zum Beispiel die untergeordnete Rolle des Parlamentes in der Frage der Derogation. Obwohl der Innenminister dem Parlament noch Mitte Oktober 2001 versichert hatte, dass keine „unmittelbaren Beweise für eine besondere Bedrohung des Vereinigten Königreiches vorlagen“[126], benachrichtigte er wenig später den Europarat von der geplanten Derogation.[127]

Durch den Human Rights Act 1998 wurde formell-rechtlich gesehen kein Verfassungsrecht geschaffen. Wie bereits ausgeführt, wurde den Gerichten jedoch eine wichtige Rolle bei der Überprüfung von Gesetzesrecht in Bezug auf die Vereinbarkeit mit Konventionsrechten übertragen. Gemäß Abschnitt 3 werden Gesetze so ausgelegt, dass sie, „soweit dies möglich ist“, mit der Konvention übereinstimmen. Wenn die Vereinbarkeit nicht zu erreichen ist, dann kann keine Interpretation vorgenommen werden. Der Zweck eines Gesetzes darf nicht verletzt werden. Falls jedoch zwei Interpretationen möglich sind, muss die konventionskonforme Auslegung gewählt werden. Diese Auslegungsregel, die sich auf vergangene und zukünftige Gesetze bezieht, ist mit enormer Flexibilität angewandt worden.[128] Die Regierung wollte den Gerichten aber keine Verwerfungskompetenz einräumen, weil dies dem Prinzip der Parlamentssouveränität entgegengestanden hätte.

Den Gerichten die Kompetenz zu verleihen, Gesetze außer Kraft zu setzen, würde den Richtern eine Kompetenz über die Entscheidungen des Parlaments geben, die unter den heutigen verfassungsrechtlichen Bedingungen nicht möglich ist. Eine solche Kompetenz würde die Richterschaft mit Wahrscheinlichkeit in große Konflikte mit dem Parlament geraten lassen. Es gibt keine Anzeichen dafür, dass die Richterschaft dies wünscht, oder dass dies ein Wunsch der Öffentlichkeit wäre. Die gegenwärtige Regierung hat keine Befugnis, ein solches politisches Mandat zu gewähren.[129]

Der Human Rights Act sieht in Abschnitt 10 und Anhang 2 jedoch ein Schnellverfahren vor, in dem durch delegierte Gesetzgebung, die von beiden Kammern im Parlament genehmigt wird, die Gesetze so abgeändert werden, dass sie konventionskonform werden. Es muss jedoch angemerkt werden, dass eine Unvereinbarkeitserklärung für die Parteien eines Rechtsstreits nicht bindend ist.[130] So wird die Souveränität des Parlaments erhalten. Die Gesetze des Schottischen Parlaments müssen mit der Konvention in Einklang stehen. Streitigkeiten werden an das Judicial Committee des Privy Council weitergeleitet, soweit schottische Gerichte den Streit nicht beigelegt haben. Gesetzesentwürfe des Schottischen Parlaments können zur Überprüfung der Vereinbarkeit mit der Konvention oder EU-Recht an den Privy Council weitergeleitet werden.

Da England über kein Verfassungsgericht verfügt, sah es die Regierung als wichtig an, dass die Konventionsrechte umfassend und unmittelbar von allen Gerichten herangezogen werden können und die Rüge ihrer Verletzung nicht „auf eine Art Verfassungsgericht beschränkt blieb“[131]. Allerdings ist die Modernisierung der britischen Richterschaft und der traditionellen Rolle des Lordkanzlers seit Jahren sehr eingehend diskutiert worden.[132] Der Constitutional Reform Act 2005 beabsichtigt, die zwölf Law Lords, die im Moment im Appellate Committee des House of Lords sitzen, in einen neuen „Supreme Court“ zu überführen.[133] Dieser Teil des Constitutional Reform Act 2005 ist noch nicht in Kraft, da der neue Sitz für den Supreme Court, die Middlesex Guildhall, erst im Jahre 2008 bezugsfähig sein wird. Darüber hinaus sieht das Gesetz Reformen für die Richterwahl durch die Einsetzung eines Richterwahlausschusses und die Modizifierung der Position des Lordkanzlers vor. Vorgesehen ist weiterhin eine Reform des 400 Jahre alten Auswahlsystems für die Anwaltschaft (Queen’s Counsel). Geplant ist ein Bewertungssystem, welches den informalen Vorgang des „sounding out“, einer Art geheimen Diskussion von potentiellen Kandidaten für die Richterbank, ersetzen soll.[134] Die Pläne für die Schaffung eines Supreme Court sehen den Zusammenschluss des Appellate Committee des House of Lords und des Judicial Committee des Privy Council vor.[135] Ersteres ist momentan die letzte Instanz für die Gerichte in England, Wales und Nordirland und für Zivilrechtsfälle in Schottland. Der Privy Council ist ein Relikt der königlichen Prärogative und für Fälle aus Übersee und Fälle, die sich mit Dezentralisierungsfragen befassen, zuständig. Der neue Supreme Court wird von der Rechtsetzungsbefugnis des House of Lords getrennt sein und in ein anderes Gebäude ziehen.

Es gibt allerdings nicht allzu viel Unterstützung für den Vorschlag zur Errichtung eines neuen Supreme Court. Die Hälfte der Law Lords ist dagegen, hat die Vorschläge als „schädlich“ und „unnütz“ bezeichnet und hält den Kostenaufwand für unverhältnismäßig.[136] Andere sind der Meinung, dass die Reformen nicht weit genug gehen.[137] Der neue Supreme Court werde keine Kompetenz zur Annullierung von Gesetzen erhalten, so dass Lord Woolf, der Lord Chief Justice of England and Wales, befürchtete, dass „among the Supreme Courts of the world, our Supreme Court will, because of its more limited role, be a poor relative. We will be exchanging a first class final court of Appeal for a second class Supreme Court“[138]. Ferner machte er darauf aufmerksam, dass die Flexibilität der traditionellen britischen Verfassung erhebliche Nachteile zeitigt: „We have never had the protection that a written constitution can provide for institutions that have a fundamental role to play in society“[139]. Lord Woolf gehört zu den prominentesten Befürwortern einer geschriebenen Verfassung, um die britische Verfassung vor weiteren rasanten Veränderungen zu bewahren.[140]

Der offenkundige Trend zu einer stärkeren Verrechtlichung der Verfassung ist zum Teil auf den Druck zurückzuführen, der vom EGMR auf das Vereinigte Königreich ausgeübt worden ist, insbesondere basierend auf Art. 6 EMRK. In McGonnell v. UK[141] wurde entschieden, dass die Position des Deputy Bailiff of Guernsey mit Art. 6 EMRK inkompatibel war, da er als Richter und als Präsident des Parlaments tätig war, welches das fragliche Gesetz beschlossen hatte. Im Fall Starrs v. Ruxton[142] entschied der High Court of Justiciary, dass die Position des Temporary Sheriff (Richter in Schottland, der von der Exekutive auf Zeit ernannt wird), nicht dem Kriterium der Unabhängigkeit im Sinne von Art. 6 der Konvention entsprach. Bemerkenswert ist ferner, dass der britische Verfassungswandel von einem zunehmenden Interesse an anderen europäischen Rechtsordnungen begleitet ist.[143] Das Consultation Paper von 2003 verdeutlichte jedoch, dass das neue höchste Gericht nicht mit dem US Supreme Court oder dem deutschen Bundesverfassungsgericht vergleichbar sein soll.[144] Der logische Schritt zum Aufbau eines Verfassungsgerichts wäre sicher die Akzeptanz einer geschriebenen Verfassung und deren Anerkennung als höherrangiges Recht. Anders als in der deutschen Verfassungsgeschichte ist jedoch das Wachstum der englischen Verfassung immer organisch gewesen.[145] Das Vereinigte Königreich wird deshalb auch insoweit seinen eigenen Weg gehen. Trotz einiger Unzufriedenheit mit dem Gesetz bezüglich der kaum veränderten Kompetenzen des neuen Gerichts ist die Einwirkung einer solchen Reform auf den altehrwürdigen Teil der Verfassung des Vereinigten Königreiches nicht zu unterschätzen.

3. Bedeutung der EMRK für das nationale Verfassungsrecht

In ihrem White Paper „Rights Brought Home: The Human Rights Bill“[146] hat die Regierung dargelegt, warum das „Modell“ von Abschnitt 2 Abs. 1 des European Communities Act 1972 nicht auf den Human Rights Act 1998 übertragen wurde.[147] Sie betonte die Schwierigkeiten mit der Europäischen Konvention für Menschenrechte. Es gab erhebliche Verzögerungen bis zum Inkrafttreten des Gesetzes, da die Behörden und die Richterschaft sich auf die Implikationen des Human Rights Act vorzubereiten hatten. Die Regierung sah jedoch die Inkorporierung auch als einen vorteilhaften Schritt an, weil der Human Rights Act britischen Richtern dazu verhelfen würde, „einen britischen Beitrag zur Entwicklung der Menschenrechte in Europa zu leisten.“[148] Die Regierung akzeptierte darüber hinaus, dass die Art und Weise, in der der Gesetzgeber die EMRK in der Vergangenheit behandelt hatte, nicht zur Weiterentwicklung der Menschenrechtsjurisprudenz beigetragen hatte. Mit dem Human Rights Act wurde dagegen die Möglichkeit eröffnet, dass die britische Menschenrechtsrechtsprechung in Zukunft auch ausländischen Gerichten als Inspiration dienen könnte. Britische Richter haben jedenfalls die Jurisprudenz des EGMR beeinflusst und bereichert. Hinweise auf einen derartigen Dialog zwischen englischen Gerichten und dem EGMR gibt es schon in Entscheidungen, die kurz vor Inkrafttreten des Human Rights Act 1998 gefällt wurden.[149] In Barrett v. Enfield[150], einem wichtigen Staatshaftungsfall, der im Lichte der Osman v. UK[151]-Entscheidung vom House of Lords entschieden wurde, setzte sich das englische oberste Gericht kritisch mit der diesbezüglichen Rechtsprechung des EGMR zu Art. 6 EMRK auseinander. Im Fall Z v. UK[152] gestand der EGMR sodann ein, dass die Interpretation von Art. 6 im Fall Osman auf einem Verständnis des englischen Staatshaftungsrechts basierte, welches nach den Erläuterungen durch das House of Lords überdacht werden müsse.[153]

Die Beziehung zwischen der britischen Jurisprudenz und der des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte steckt zwar noch in „Kinderschuhen“[154], aber die Fälle Diane Pretty[155] und Alconbury[156] zeigen, dass britische Argumente im EGMR breite Unterstützung finden, wenn nicht sogar dazu beitragen, die Interpretation durch den Gerichtshof weiterzuentwickeln. Wie bereits ausgeführt, war das House of Lords im Fall Alconbury mit der Frage befasst, ob das englische Bauplanungsverfahren mit Art. 6 EMRK vereinbar war. Im Einklang mit der Rechtsprechung des EGMR gelangte es zu der Überzeugung, dass das Judicial Review-Verfahren dem Erfordernis eines umfangreichen Rechtsschutzes genüge. Hierbei machte das House of Lords detaillierte Ausführungen zur Kontrolldichte im Verwaltungsgerichtsverfahren, welche die Analyse des EGMR in vorangegangenen Fällen überstiegen.[157] Obwohl die Unvereinbarkeitserklärung aufgehoben wurde, hat dieses Urteil wichtige Aspekte des englischen Verwaltungsrechtsschutzes dargelegt. Auch in dem tragischen Fall Diane Pretty, in dem die Klägerin vor dem EGMR kurz vor ihrem Tod mit dem Begehren scheiterte, dass ihr Ehemann sie ungestraft töten dürfe – sie hatte seit Jahren an der unheilbaren Nervenkrankheit Amytrophe Lateralsklerose (ALS) gelitten – liefen die Wertungen parallel. Das House of Lords hatte entschieden, dass Art. 2 EMRK keine Garantie für die Beendigung des Lebens enthalte. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte kam zu derselben Schlussfolgerung und stützte sein Urteil auf Lord Binghams Ausführungen.[158]

Es ist evident, dass der Human Rights Act 1998 die Menschenrechtsdebatte im Vereinigten Königreich belebt hat. Dies trifft insbesondere auf den Rechtsstreit zu, in dem das House of Lords entschied, dass von Polizei und Sicherheitspersonal unter Folter erzwungene Aussagen vor Gericht nicht verwertbar sind, da dies gegen das englische Common Law und internationales Recht verstoße.[159] In britischen Gerichten ist es nun anerkannt, dass der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte bei der Anwendung des Human Rights Act Rechnung getragen werden sollte. Im Fall R (on the application of Ullah) v. Special Adjudicator führte Lord Bingham aus: „[...] the meaning of the Convention should be uniform throughout the states party to it. The duty of national courts is to keep pace with the Strasbourg jurisprudence as it evolves over time: no more, but certainly no less.“[160] Ebenso führte Lord Steyn im Fall R v. Chief Constable of the South Yorkshire Police aus, dass Art. 8 Abs. 1 in Bezug auf die Einbehaltung von Fingerabdrücken und Gewebeproben „im Geltungsbereich der Konvention einheitlich zu interpretieren“ sei.[161]

Der Human Rights Act 1998 ist jedoch nicht ohne Kritik geblieben. Einer Meinung nach hat er die Richter dazu animiert, in rein politische Bereiche vorzustoßen und politische Urteile zu fällen, als ob sie demokratisch gewählt wären. Vor allem Lord Hoffmann äußerte im Fall R (Alconbury Development Ltd and Others) v. Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions[162], dass der Human Rights Act nicht beabsichtige, die „rule of lawyers“, sondern die „rule of law“ zu stärken. Die europafeindlichen Medien stellten den Human Rights Act als Schutz für die Minderwertigen, Egozentriker und Streitsüchtigen dar. Die konservative Opposition hatte eine Überprüfung des Human Rights Act angekündigt, falls sie 2005 die Wahl gewinnen würde; es wurde sogar seine Abschaffung diskutiert. Andere sind der Ansicht, der Human Rights Act habe wenig zu einer Verbesserung des Menschenrechtsschutzes beigetragen. Kurz vor der Belmarsh-Entscheidung des House of Lords wurde auch die sich der Exekutive unterordnende konservative Haltung der Richter kritisiert.[163] Weitere Kritikpunkte betrafen die unterschiedlichen Ansätze verschiedener Richter in Menschenrechtsfragen, von denen einige kreativer seien als andere.[164]

Es besteht jedoch kein Zweifel, dass die Rechtsprechung zum Human Rights Act bereits Teil des Common Law geworden ist.[165] Ein kompletter Widerruf des Human Rights Act ist deshalb wahrscheinlich unmöglich. Der Human Rights Act ist ein Parlamentsgesetz, welches eine legitime Rolle für den gerichtlichen Schutz von Menschenrechten in einem demokratischen Rahmen vorsieht und die Rolle der Richter im Verhältnis zu Parlament und Regierung substantiell gestärkt hat.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 17 Offene Staatlichkeit: Großbritannien › IV. Verfassungsrechtliche Konzeption der europäisierten nationalen Verfassung

IV. Verfassungsrechtliche Konzeption der europäisierten nationalen Verfassung

Es gibt unterschiedliche Ansätze, die europäisierte nationale Verfassung verfassungsrechtlich zu konzeptionalisieren. Der britische Ansatz ist in erster Linie in der Abstimmung unserer auf der Souveränität des Parlaments beruhenden verfassungsrechtlichen Tradition mit der europäischen Ordnung zu sehen. Dies bezieht sich vor allem auf zwei Aspekte: die Mitgliedschaft in der Europäischen Union und die Inkorporierung der Europäischen Konvention für Menschenrechte durch den Human Rights Act 1998. Beides hatte enorme Wirkungen auf unsere Rechtsordnung. Hier waren sie deutlicher zu spüren als auf politischer Ebene.[166] Unsere Verfassung ist politisch fundiert, sieht sich aber zunehmend gerichtlichen Rechtmäßigkeitsanforderungen ausgesetzt. Dies wäre ohne die geschilderte Europäisierung nicht möglich gewesen. Diese Europäisierung der Verfassung gelang im Vereinigten Königreich möglicherweise einfacher als in anderen Mitgliedstaaten, da Großbritannien keine geschriebene Verfassung besitzt. Die verfassungsrechtliche Entwicklung Großbritanniens vollzieht sich vor diesem Hintergrund heute mehr denn je von einer politischen zu einer normativen Verfassungskonzeption.

Wie dargestellt, hat die europäische Integration das britische Verfassungsrecht entscheidend geprägt. Dies hat die Entwicklung hin zu einer Verfassung mit rechtlicher Bindungswirkung beschleunigt. Das Verhältnis zwischen der Judikative und der Legislative ist durch die Mitgliedschaft in der Europäischen Union und durch den verstärkten Schutz der Menschenrechte verändert worden. Aufgrund dieser Faktoren musste das Prinzip der Parlamentssouveränität neu überdacht werden. Durch Gesetzgebung ist dieser Entwicklung Geltung verliehen worden und die Gerichte sind nun in der Lage, Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht oder Menschenrechtsgarantien hin zu überprüfen.

Großbritannien hat lange die Reputation eines schwierigen Partners in Europa gehabt. Dies liegt unter anderem daran, dass sich aus verfassungsrechtlicher Sicht die „Mentalität“[167] des britischen Rechtssystems nicht so leicht in die Europäische Verfassungskonzeption einfügen lässt. Es ist daher für viele britische Juristen und Politiker schwierig, die verfassungsrechtliche Konzeption einer europäisierten nationalen Verfassung zu analysieren. Die theoretische Aufarbeitung des Einflusses der Mitgliedschaft in der Europäischen Union auf das Prinzip der Parlamentssouveränität ist von den Gerichten nur vereinzelt vorgenommen worden. Dies entspricht der langjährigen Tradition der britischen Verfassungslehre, zumindest im Bereich der Parlamentssouveränität.[168]

Die Gerichte haben ihr Äußerstes getan, der Mitgliedschaft in der Europäischen Union und den Auswirkungen derselben im Rahmen eines modifizierten Verständnisses der Parlamentssouveränität gerecht zu werden. Unterschiedliche Ansätze in der rechtstheoretischen Behandlung dieser Fragen sind auf die grundsätzlich unterschiedlichen Verfassungstraditionen in Großbritannien und Staaten mit geschriebenen Verfassungen zurückzuführen. Bereits der technisch anmutende Unterschied in der Zitierweise von Urteilen in Großbritannien und Deutschland weist auf tiefer liegende Unterschiede in der Verfassungsstruktur hin. Dies veranschaulicht die Übersetzung der deutschen Maastricht-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes[169] in der Common Market Law Review als Brunner v. European Union Treaty.[170] Das Fehlen einer Verfassungsgerichtsbarkeit in England erklärt den traditionell persönlicheren Stil, der die Aufgabe des Richters als Schlichter eines Rechtsstreites zwischen zwei Parteien widerspiegelt.

Die Entscheidung im Fall Thoburn v. Sunderland hingegen ist außergewöhnlich, weil das Gericht hier erstmalig eine abstrakte Analyse der Auswirkungen des Europarechts auf die britische Verfassung vornimmt. Insgesamt gesehen hat das britische Verfassungsrecht Anpassungsfähigkeit bewiesen; es wird jedoch weiterhin in materiellrechtlichen und stilistischen Fragen Einfluss ausüben. Der Einfluss des Common Law-Systems auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte wird erheblich sein.[171]

Der Urteilsstil der britischen Richter, die die Parameter der britischen Verfassung verfeinern, ist viel bewundert worden: Die analytische und induktive Technik des Richters im Common Law-System könnte eine Bereicherung für den kontinentalen Rechtsstil sein.[172]

Die Haltung der britischen Regierung zum Europäischen Verfassungsvertrag ist positiv, und in ihrem White paper on the Treaty establishing a Constitution for Europe (Informationsbericht) werden denn auch dessen Vorteile in einer allgemein zugänglichen Form dargestellt.[173] Das Vorwort des Außenministers reflektiert diese positive Stimmung: Die Verfassung reformiert die erweiterte Union, um sie effizienter, effektiver und offener zu gestalten. Dies soll es der EU ermöglichen, sich auf Themen zu konzentrieren, die für die Unionsbürger wichtig sind, vor allem Wohlstand und Sicherheit auf unserem Kontinent. Der VVE macht andererseits deutlicher als je zuvor, dass die EU eine Union souveräner Staaten ist, die nur die Kompetenzen ausübt, die sie von ihren Mitgliedern erhalten hat (Art. I-11 Abs. 1 VVE).[174] Im April 2004 verkündete Tony Blair, dass es ein Referendum über den Europäischen Verfassungsvertrag geben werde, so dass es eine Entscheidung des Parlaments und des Volkes geben soll. Das Parlament muss auch den European Communities Act 1972 abändern. Es ist gleichwohl fraglich, ob der VVE der Mehrheit der Menschen in allen Details zugänglich ist. Der Ratifizierungsprozess im Vereinigten Königreich läuft dabei – unabhängig von den in Frankreich und den Niederlanden aufgetretenen Schwierigkeiten – in besonderer Weise Gefahr, von einer europafeindlichen Presse und politischen Gegnern durch Fehlinformation und Fehlinterpretationen überschattet zu werden.[175] Es bleibt daher eine schwierige Aufgabe für die Regierung, das Volk zu einer Zustimmung zu bewegen. Da es jedoch eine wichtige verfassungsrechtliche Entwicklung betrifft, erscheint es legitim, das Volk nach seiner Meinung zu fragen.

Zurzeit liegt die Behandlung all dieser Fragen noch vor uns. Großbritanniens Zugehörigkeit zu Europa und der Einfluss der europäischen Rechtsordnung auf unser Rechtssystem ist unbezweifelt. Die Prinzipien unseres Rechts sind durch die Mitgliedschaft in der Europäischen Union stark beeinflusst worden – die Vorteile einer flexiblen Common Law-Verfassung sind jedoch weiterhin spürbar.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 17 Offene Staatlichkeit: Großbritannien › Bibliographie

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Anmerkungen

[1]

John Wiedhofft Gough, Fundamental Law in English Constitutional History, 1955.

[2]

David Dyzenhaus, The Unity of Public Law, 2004, S. 1ff.

[3]

William Blackstone, Commentaries on the Laws of England in four books, ¹⁵1809, Introduction, Abschnitt 2: „Of the nature of laws in general / and his description of the law of nature, the law of nations and municipal law“.

[4]

Siehe etwa Paul Craig/Gráinne de Búrca, EU Law. Text, Cases, and Materials, ³2003, S. 302: „Consequently, in order to be enforceable and to bind at the domestic level, such [international] treaties must be domestically incorporated by an Act of Parliament.“

[5]

Ursprünglich: European Assembly Elections Act 1978 Abschnitt 6.

[6]

BVerfGE 89, 155.

[7]

R v. Bow Street Metropolitan Stipendiary Magistrate ex p Pinochet Ugarte (Amnesty Intervening) [1998] 4 All ER 897.

[8]

R v. Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs ex p Rees-Mogg [1994] 1 All ER 457.

[9]

R v. Bow Street Metropolitan Stipendiary Magistrate ex p Pinochet Ugarte (No. 3) [1999] 2 All ER 97.

[10]

European Roma Rights Centre v. Immigration Officer at Prague Airport [2004] UKHL 55.

[11]

Cm 5934 (2003) und Cm 6309 (2004).

[12]

Die zweite Lesung der EU Bill, die noch kein Gesetz ist, wurde im Juni 2005 verschoben. Siehe http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200506/cmhansrd/cm050606/debtext/50606-05.htm (27.4.2006).

[13]

Lord Goldsmith, The Charter of Rights – a Brake not an Accelerator, EHRLR 2004, S. 473, 475.

[14]

Lord Goldsmith (Fn. 13), S. 473, 475.

[15]

Danny Nicol, EC Membership and the Judicialisation of British Politics, 2002, S. 116.

[16]

R v. Secretary of State for Transport ex p Factortame (No. 2) [1991] 1 All ER 70 (HL).

[17]

Thoburn v. Sunderland City Council [2002] 4 All ER 156.

[18]

Patrick Birkinshaw, European Public Law, 2003, S. 172–174.

[19]

Gordon Anthony, UK Public Law and European Law, 2002, S. 78.

[20]

Stanley Alexander de Smith, The Constitution and the Common Market: A Tentative Appraisal, Modern Law Review 1971, S. 21.

[21]

Macarthys Ltd v. Smith [1979] 3 All ER 325.

[22]

[2002] 1 CMLR 50, 101.

[23]

Sean Greenwood, Britain and European Integration since the Second World War, 1996, S. 5.

[24]

Stephen George, An Awkward Partner. Britain in the European Community, 1990, S. 21.

[25]

George (Fn. 24), S. 15.

[26]

George (Fn. 24), S. 28.

[27]

George (Fn. 24), S. 34.

[28]

Zitiert bei Elisabeth Barker, The Common Market, 1976, S. 76–77, sowie bei George (Fn. 24), S. 34.

[29]

George (Fn. 24), S. 40.

[30]

George (Fn. 24), S. 1.

[31]

Ian Ward, The English Constitution: Myths and Realities, 2004, S. 135.

[32]

Anthony Bradley, in: Jowell/Oliver (Hg.), The Changing Constitution, 2004, S. 29.

[33]

Macarthys v. Smith [1979] 3 All ER 325, 329.

[34]

Richard Rawling, Legal Politics: the United Kingdom and Ratification of the Treaty on European Union. Part I, Public Law 1994, S. 254, 278.

[35]

Genau genommen gibt es englisches, walisisches, schottisches und nordirisches Recht. Einige Gesetze finden im gesamten Vereinigten Königreich Anwendung.

[36]

Murray Hunt, Using Human Rights Law in English Courts, 1997, S. 56–58.

[37]

Birkinshaw (Fn. 18), S. 184.

[38]

Vaughne Miller, The Extension of Qualified Majority Voting from the Treaty of Rome to the European Constitution, House of Commons Library Research Paper 05/54 vom 7.7.2004, S. 8.

[39]

White Paper: „A Constitutional Treaty for the EU: the British approach to the European Union Intergovernmental Conference 2003“, Cm 5937, September 2003, S. 66.

[40]

Siehe Fn. 31.

[41]

[1979] 3 All ER 325. Dazu Trevor Robert Seaward Allan, Parliamentary Sovereignty: Lord Denning’s Dexterous Revolution, Oxford Journal of Legal Studies 3 (1983), S. 22.

[42]

[1983] 2 AC 751.

[43]

[1983] 2 AC 751, 771.

[44]

EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, S. 1891 – von Colson/Land Nordrhein-Westfalen.

[45]

[1988] AC 618.

[46]

[1988] AC 618, 638–41.

[47]

[1996] 2 CMLR 990.

[48]

R v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame (No. 2) [1991] 1 All ER 70.

[49]

[1989] 2 All ER 692 (HL).

[50]

Die Rechtslage hat sich seither geändert, siehe M v. Home Office [1994] 1 AC 377.

[51]

EuGH, Rs. C-213/89, Slg. 1990, I-2433 – The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte Factortame.

[52]

R v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame (No. 2) [1991] 1 All ER 70.

[53]

EuGH, Rs. C-221/89, Slg. 1991, I-3905 – The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte Factortame.

[54]

R v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame (No. 5) [1999] 4 All ER 906 (HL).

[55]

William Wade, What has happened to the Sovereignty of Parliament?, Law Quarterly Review 107 (1991), S. 107; ders., Sovereignty – Revolution or Evolution?, Law Quarterly Review 112 (1996), S. 568; Carol Harlow, in: Kilpatrick/Novits/Skidmore (Hg.), The Future of Remedies in Europe, 2000, S. 82; Paul Craig, Parliamentary Sovereignty of the United Kingdom Parliament After Factortame, Yearbook of European Law 11 (1991), S. 221; Trevor Robert Seaward Allan, Parliamentary Sovereignty: Law, Politics and Revolution, Law Quarterly Review 113 (1997), S. 443.

[56]

[1994] 1 All ER 910.

[57]

Siehe Fn. 55.

[58]

Paul Craig, in: Jowell/Oliver (Fn. 32), S. 102.

[59]

Zusätzlich zu den in diesem Teil des European Communities Act 1972 genannten Gesetzen ist jedes bereits wirksame oder zukünftige Gesetz im Einklange mit den diesem Abschnitt vorhergehenden Vorschriften auszulegen.

[60]

Craig (Fn. 58), S. 104. Für die nicht erfassten Fälle wäre dieser Ansicht nach die Konsequenz, dass das Gesetz nicht interpretiert werden kann und weiterhin anzuwenden ist, siehe etwa den Fall Duke v. GEC Reliance [1988] AC 618.

[61]

R v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd (No. 2) [1991] 1 All ER 70, 107–108.

[62]

R v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd (No. 5) [1999] 3 WLR 1062 (HL); dazu Adam Cygan, Defining a sufficiently serious breach of Community law: the House of Lords casts its net into the waters, European Law Review 25 (2000), S. 452; Merris Amos, Eurotorts and Unicorns: Damages for breach of Community Law in the United Kingdom, in: Fairgrieve/Andenas/Bell (Hg.), Tort Liability of Public Authorities in Comparative Perspective, 2002, S. 109.

[63]

Abs. 1078.

[64]

HC Debates, Bd. 372, Sp. 399 (19.7.2001).

[65]

EuGH, Rs. C-46/93, Slg. 1996, I-1029 – Brasserie du Pêcheur/Bundesrepublik Deutschland und The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte Factortame and others.

[66]

Three Rivers District Council v. Bank of England (No. 3) [1996] 3 All ER 558; R v. Secretary of State for the Home Department ex parte Gallagher [1996] 2 CMLR 951; Boyd Line Management Services Ltd v. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Astonquest Ltd, Court of Appeal, 21.12.1999; R v. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Lay and Gage [1998] Crown Office Digest 387.

[67]

Siehe z.B. Bourgoin SA v. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food [1986] QB 716; X v. Bedfordshire County Council [1995] 2 AC 633; Stovin v. Wise [1996] 3 All ER 801 (HL).

[68]

Mark Hoskins, in: Beatson/Tridimas (Hg.), New Directions in European Public Law, 1998, S. 91.

[69]

[2004] 3 CMLR 31, Abs. 50.

[70]

Paul Craig, in: Andenas (Hg.), English Public Law and the Common Law of Europe, 1998, Kapitel 8; siehe auch Lord Woolf, in: R v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd and others [1998] 3 CMLR 192, Abs. 38.

[71]

[2002] 1 CMLR 50, 101.

[72]

BVerfGE 89, 155.

[73]

Es ist rechtmäßig, Waren im alten Pfund-Gewicht anzubieten, sie müssen jedoch in metrischen Maßen verkauft werden.

[74]

R (Jackson) v. Att. Gen. [2005] EWCA Civ.

[75]

[2005] UKHL 56.

[76]

Abs. 60.

[77]

Abs. 62.

[78]

Siehe oben im Text bei Fn. 4.

[79]

Abs. 69.

[80]

Abs. 69.

[81]

Abs. 70.

[82]

[2005] EWCA Civ 126.

[83]

[2005] UKHL 56, Abs. 31.

[84]

[2005] UKHL 56, Abs. 41.

[85]

[2005] UKHL 56, Abs. 102.

[86]

Sir Leslie Scarman, English Law: the New Dimension, 1974, S. 15.

[87]

Per Lord Justice Diplock, in: Salomon v. Commissioners of Custom and Excise [1967] 2 QB 116.

[88]

Lord Lester of Herne Hill/Lydia Clapinska, Human Rights and the British Constitution, in: Jowell/Oliver (Fn. 32), S. 70 m.w.N.

[89]

Helen Fenwick, Civil Liberties and Human Rights, 2002, S. 114.

[90]

[1990] 1 AC 109.

[91]

Colin Turpin, British Government and Constitution, 2002, S. 165.

[92]

Sir Edward Gardner QC, HC Debates, Bd. 109, Sp. 1224 (6.2.1987) sowie z.B. Lord Goff, in: Att. Gen. v. Guardian Newspapers (No. 2) [1988] 3 All ER 545.

[93]

[1995] 4 All ER 400, 422 h-j.

[94]

Anthony Lester, Fundamental Rights: The United Kingdom Isolated?, Public Law 1984, S. 46.

[95]

Lester (Fn. 94), S. 49; Geoffrey Marston, The United Kingdom’s part in the preparation of the European Convention on Human Rights, 1950, International and Comparative Law Quarterly 1993, S. 796.

[96]

Marston (Fn. 95), S. 808.

[97]

Marston (Fn. 95), S. 810.

[98]

Rights Brought Home: The Human Rights Bill Cm. 3782 (HMSO, 1997).

[99]

Siehe www.dca.gov.uk (28.3.2006).

[100]

Diese Abteilung kann einem Justizministerium gleichgesetzt werden.

[101]

Equality Bill which establishes a Commission for Equality and Human Rights (CEHR).

[102]

Michael Douglas, Catherine Zeta-Jones, Northern Shell plc v. Hello! Ltd [2001] 2 WLR 992.

[103]

Wadham/Mountfield/Edmundson (Hg.), Blackstone’s Guide to The Human Rights Act 1998, 2003, S. 98 m.w.N.

[104]

EuGH, Verb. Rs. C-6 und 9/90, Slg. 1991, I-5357 – Francovich und Bonifaci/Italien; Verb. Rs. C-46 und 48/93, Slg. 1996, I-1029 – Brasserie du Pêcheur und R/Secretary of State for Transport, ex parte Factortame; auch veröffentlicht in [1996] QB 404.

[105]

Richard Clayton, Damage Limitation: The Courts and the Human Rights Act Damages, Public Law 2005, S. 429, 430.

[106]

Law Commission, Report No. 266, Damages under the Human Rights Act, Cm 4853 (2000).

[107]

[2003] EWCA Civ 1406; [2004] QB 1124.

[108]

Diese waren nicht unumstritten, siehe z.B. R v. Secretary of State for the Home Department ex p Greenfield [2005] UKHL 14.

[109]

R v. Secretary of State for the Home Department ex p Greenfield [2005] UKHL 14, Abs. 2.6.

[110]

Richard Clayton, Damage Limitation: The Courts and the Human Rights Act Damages, Public Law 2005, S. 429, 435.

[111]

Wadham/Mountfield/Edmundson (Fn. 103), S. 102.

[112]

[2004] UKHL 30, Abs. 49–50. Siehe auch www.humanrights.gov.uk/decihm.htm (28.3.2005).

[113]

[2001] UKHL 23.

[114]

[2003] UKHL 40.

[115]

[2001] EWCA Civ 415.

[116]

[2002] 3 WLR 344.

[117]

A (FC) and Others (FC) v. Secretary of State [2004] UKHL 56, Belmarsh-Entscheidung.

[118]

Abschnitt 23 Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001.

[119]

Abs. 42.

[120]

Deirdre M. Dwyer, Rights Brought Home, Law Quarterly Review 121 (2005), S. 359.

[121]

The Independent, Editorial, 12.8.2005.

[122]

The Times, Editorial, 12.8.2005.

[123]

Gareth Crossman, Reconciling freedom with security, New Law Journal, 5.8.2005, S. 1193.

[124]

Pressekonferenz des Prime Minister, 5.8.2005.

[125]

A. v. Secretary of State for the Home Department, Modern Law Review 2005, S. 654.

[126]

HC vol. 372, col. 925 (15.10.2001).

[127]

Stephen Tierney, Determining the State of Exception: What Role for Parliament and the Courts?, Modern Law Review 2005, S. 668, 671f.

[128]

Siehe z.B. R v. A (No. 2) [2001] UKHL 25.

[129]

White Paper „Rights Brought Home: the Human Rights Bill“, Cm 3782 (1997), Abs. 2.13.

[130]

Abschnitt 4 (6) (b) Human Rights Act 1998.

[131]

Rights Brought Home: The Human Rights Bill, Oktober 1997, Cm 3782, Kapitel 2.4.

[132]

Siehe z.B. Lord Bingham, A New Supreme Court for the United Kingdom. The Constitution Unit Spring lecture 2002, http://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/files/90.pdf (28.4.2006); A Department for Constitutional Affairs Consultation Paper, Constitutional Reform: a new way of Appointing Judges CP 10/03, Constitutional Reform: A Supreme Court for the United Kingdom (CP 11/03), 14.7.2003.

[133]

Siehe www.dca.gov.uk/constitution/reform/pubs.htm (28.3.2006).

[134]

New QC scheme to put customer first, 26.5.2004, http://www.number10.gov.uk/output/Page1.asp (26.4.2006).

[135]

Teil 2 des Constitutional Reform Act 2005.

[136]

Robert Stevens, Reform in haste and repent at leisure, Legal Studies 24 (2004), S. 30 m.w.N.

[137]

Brenda Hale, A Supreme court for the United Kingdom?, Legal Studies 24 (2004), Ausgaben 1 und 2, Constitutional Innovations: the Creation of a Supreme Court for the UK; Domestic, Comparative and International Reflections. A Special Issue, S. 36.

[138]

Lord Woolf, The Rule of Law and a Change in the Constitution. Squire Centenary Lecture. Cambridge University. 3.3.2004, S. 8, www.dca.gov.uk/judicial/speeches/lcj030304.htm (28.3.2006).

[139]

Lord Woolf (Fn. 138), S. 2, 9, 11.

[140]

Vgl. Lord Woolf, Lionel Cohen Lecture, Jerusalem 2.12.2003, http://www.dca.gov.uk/judicial/speeches/lcj021203.htm (26.4.2006).

[141]

8 BHRC 56, The Times, 22.2.2000.

[142]

2000 Justiciary Cases (in: Session Cases) 208.

[143]

Diana Woodhouse, The Constitutional and Political Implications of a UK Supreme Court, Legal Studies 24 (2004), Ausgaben 1 und 2, Constitutional Innovations: the Creation of a Supreme Court for the UK; Domestic, Comparative and International Reflections. A Special Issue, S. 134; Andrew Le Sueur/Richard Cornes, The Future of the United Kingdom’s Highest Courts, 2001, S. 126ff.; siehe auch Jutta Limbach, Concept of the Supremacy of the Constitution, Modern Law Review 2001, S. 1, mit Hinweisen auf das deutsche Bundestagswahlsystem; Anthony King, Does the United Kingdom still have a constitution?, 2001, S. 70; Craig (Fn. 58), S. 102, benutzt den Begriff der „Kompetenz-Kompetenz“.

[144]

Constitutional Reform: A Supreme Court for the United Kingdom, CP 11/03, Juli 2003, Abs. 20.

[145]

Robert Stevens, The English Judges. Their Role in the Changing Constitution, 2002, S. 10.

[146]

Cm 3782 (1997).

[147]

Abschnitt 2.12.

[148]

White Paper, Abschnitt 1.14.

[149]

Martina Künnecke, The impact of the decision by the European Court of Human Rights in Z v. UK on the development of the liability of public bodies in the UK, European Public Law 8 (2002), S. 25, 28, 31.

[150]

[2001] 2 AC 550.

[151]

EGMR, Nr. 23452/94, Urteil vom 28.10.1998, Rep. 1998-VIII; auch veröffentlicht in [1999] 1 FLR 193.

[152]

EGMR, Nr. 29392/95, Urteil vom 10.5.2001, Rep. 2001-V; auch veröffentlicht in [2001] 2 FLR 612.

[153]

[2001] 2 FLR 612, Abschnitt 100.

[154]

Lord Irvine of Lairg, The impact of the Human Rights Act: Parliament, the Courts and the Executive, Public Law 2003, S. 308, 317.

[155]

Diane Pretty v. United Kingdom [2002] 35 EHRR 1.

[156]

R (Alconbury Development Ltd and Others) v. Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions [2001] 2 WLR 1389.

[157]

Lord Irvine of Lairg (Fn. 154), S. 317.

[158]

Ebd.

[159]

[2004] UKHL 39, Abs. 27.

[160]

[2004] UKHL 26, Abs. 20.

[161]

[2004] UKHL 39, Abs. 27.

[162]

[2001] 2 WLR 1389, Abs. 129.

[163]

Keith David Ewing, The Futility of the Human Rights Act, Public Law 2004, S. 829, 840.

[164]

Anthony Lester, The Human Rights Act 1998 – Five years on, EHRLR 2004, S. 258, 265.

[165]

Die europäische Konvention für Menschenrechte ist ebenfalls in das irische Recht inkorporiert worden. Die irische Reaktion hierauf war jedoch nicht so positiv wie die im Vereinigten Königreich, da die irische Verfassung bereits Menschenrechte schützt. John Maurice Kelly, The Irish Constitution, 2003, S. 155.

[166]

Birkinshaw (Fn. 18), S. 614.

[167]

Diesen Begriff verwendet Pierre Legrand, European Legal Systems are not Converging, International and Comparative Law Quarterly 1996, S. 52, 60.

[168]

Mark Elliott, United Kingdom: Parliamentary Sovereignty under pressure, Int’l J. Const. Law 2 (2004), S. 545, 546.

[169]

BVerfGE 89, 155.

[170]

[1994] 1 CMLR 57.

[171]

Lord Hope of Craighead, Human Rights – Where are we now?, EHRLR 2000, S. 439.

[172]

Basil Markesinis, The study and use of foreign law, Law Quarterly Review 109 (1993), S. 622, 624.

[173]

White Paper on the Treaty establishing a Constitution for Europe, Cm 6309, September 2004.

[174]

Ebd.

[175]

Josephine Shaw, Europe’s Constitutional Future, Public Law 2005, S. 132, 142.

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9783811489028

Издатель:

C. F. Müller

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Armin von Bogdandy, Peter Michael Huber, Pedro Cruz Villalón

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Impressum

Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Verfasser

Erster Teil Offene Staatlichkeit

§ 14 Offene Staatlichkeit: Deutschland

I. Die Grundentscheidung für die offene Staatlichkeit

1. Die Idee der europäischen Einigung

2. Die Beratungen im Verfassungskonvent und im Parlamentarischen Rat

3. Grundsätzliche verfassungsrechtsdogmatische Einordnung der Integrationsklausel des Art. 24 Abs. 1 GG

II. Offene Staatlichkeit und europäische Integration

1. Die offene Staatlichkeit in der Bewährung

a) Europapolitische Weichenstellungen

b) Das Verhältnis zwischen deutschem Verfassungsrecht und europäischem Gemeinschaftsrecht

aa) Grundrechte

bb) Demokratieprinzip

cc) Bundesstaatsprinzip

c) Fortentwicklung des Europaverfassungsrechts

2. Die Integrationsklauseln im Einzelnen

a) Art. 23 GG

aa) Erweiterung der Integrationsperspektive

bb) Inhaltliche Steuerung des Integrationsprozesses und Struktursicherung

cc) Prozedurale Steuerung, insbesondere Föderalisierung der deutschen Integrationsgewalt

b) Art. 24 GG

c) Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG

III. Offene Staatlichkeit und Europäische Menschenrechtskonvention

1. Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes

2. Menschenrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes

a) Ansätze einer Stärkung der Stellung der EMRK in der deutschen Rechtsordnung

b) Der Grundsatz menschenrechtskonformer Auslegung

IV. Entwicklungsperspektiven

Bibliographie

Anmerkungen

§ 15 Offene Staatlichkeit: Frankreich

Allgemeine Hinweise

I. Verfassungsrechtliche Grundlagen für die Umsetzung europäischen Rechts

1. Banalisierung des europäischen Rechts als Bestandteil des Völkerrechts

a) Wortlaut der Verfassung von 1958

b) Ausbleibende Verfassungsdebatte in den Jahren 1950 bis 1980

aa) Herausragende Bedeutung französischer Persönlichkeiten beim Aufbau Europas

bb) Fehlende juristische Debatte über die Folgen einer Ratifizierung der Verträge

2. Anerkennung des besonderen Charakters des europäischen Gemeinschaftsrechts seit 1992

II. Vom europäischen Gemeinschaftsrecht aufgeworfene Probleme

1. Bedeutungsverlust des Parlaments

a) Vorrangstellung der Regierung bei Anwendung des Gemeinschaftsrechts

b) Konsultation des Parlaments zu Vertragsentwürfen der Gemeinschaft

2. Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Bevölkerung

a) Ambivalenz des Rückgriffs auf den Volksentscheid

b) Bedeutung der sozioökonomischen Diskrepanzen

3. Die schrittweise Umsetzung des Gemeinschaftsrechts durch die Rechtsprechung

a) Vorrang des Primärrechts vor französischen Gesetzen

b) Das Festhalten am Vorrang der Verfassung

aa) Die Verfassung, Spitze der Normenhierarchie

bb) Die Verfassung als Schranke der Übernahme des Gemeinschaftsrechts

III. Die Thematik „Europäische Menschenrechtskonvention“

1. Das zögerliche Verhalten der Staatsorgane

a) Späte Ratifizierung der Konvention

b) Zögerliche Zulassung der Einzelbeschwerde

2. Wachsender Einfluss der Konvention auf die Rechtsprechung

a) Zivil- und Verwaltungsgerichte

aa) Zivilgerichte

bb) Verwaltungsgerichte

b) Conseil constitutionnel

IV. Die Europäisierung der französischen Verfassung

1. Wandel der Lehrmeinung

a) Kontroversen zwischen den „constitutionnalistes“ und „communautaristes“

b) Debatte über den Verfassungscharakter

2. Theoretische und politische Widerstände gegen die verfassungsmäßige Verankerung des Gemeinschaftsrechts

a) Verteidigung des „französischen Modells“

b) Europäische Integration als ein dem französischen Recht fremdes Phänomen

Bibliographie

Anmerkungen

§ 16 Offene Staatlichkeit: Griechenland

Allgemeine Hinweise

I. Die Europäische Frage im Kontext der Verfassunggebung

1. Die Vorgeschichte der Europa-Frage

2. Die Europa-Frage in der Verfassunggebung

a) Die politische und die wissenschaftliche Diskussion

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Ius Publicum Europaeum