Читать книгу: «Geografía del despilfarro en España»

INTRODUCCIÓN

Juan Romero

Universitat de València

Durante la última década ha aumentado de forma significativa la percepción ciudadana sobre los niveles de corrupción política en España, sin embargo, se ha prestado menos atención al despilfarro de recursos públicos. Pese a que distintos medios de comunicación también se han ocupado durante estos años de numerosos casos de despilfarro, la percepción sobre esta importante cuestión no es la misma que en el caso de la corrupción. Como mucho el despilfarro se asocia o se identifica en ocasiones con la corrupción cuando esta asociación no siempre es acertada. Tampoco merece el mismo tratamiento jurídico puesto que el despilfarro, como tal, no se considera delito en nuestro ordenamiento. Sin embargo, creemos que esta cuestión merece atención también desde la Geografía por su dimensión (geo)política, económica, social, territorial y medioambiental.

A juicio de los expertos, los efectos de la grave recesión, seguida de una agenda de importantes recortes sociales, junto a la aparición de centenares de casos de corrupción desvelados o investigados, puestos a disposición de los tribunales de justicia y recogidos por los medios de comunicación, ha contribuido a que la mayoría de ciudadanos perciba la corrupción como nuestro segundo problema colectivo (CIS, Barómetro 2017). En este sentido hacemos nuestros los trabajos recientes de expertos que investigan si la percepción actual guarda relación directa con la importancia real de la corrupción política en la actualidad o si en realidad se trata de actividades delictivas que ocurrieron en el pasado reciente, en especial durante la etapa de mayor desarrollo de la burbuja asociada a los procesos de urbanización y construcción residencial, y sus implicaciones sociales y políticas (véase, por todos, Villoria, 2015; Villoria, Jimeno, Tejedor, 2016; Alcalá, Jiménez, 2017; Alcalá, Jiménez, 2018). Remitimos también a estudios que analizan los posibles efectos económicos y reputacionales que la corrupción política haya podido ocasionar, dentro y fuera de España, en especial en los aspectos considerados hard: calidad institucional, entorno institucional eficaz, uso eficiente de recursos públicos, ética y transparencia (Real Instituto Elcano, 2017).

Este trabajo, fruto de la investigación de un amplio colectivo de geógrafos españoles de distintas universidades,¹ centra la atención en disponer de una primera aproximación a la dimensión del despilfarro de recursos públicos desde 1995 hasta la actualidad en aquellos ámbitos de las políticas públicas que han movilizado la mayor parte de la inversión pública en los distintos niveles de gobierno, incluyendo también la parte de cofinanciación de proyectos procedente de la Unión Europea.²

Concretamente analizamos, de una parte, la inversión en infraestructuras impulsadas y ejecutadas por la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias (básicamente ferrocarriles, autopistas y autovías, puertos y aeropuertos y desaladoras), y de otra, infraestructuras, proyectos, eventos e inversiones fallidas, vacías o infrautilizadas acometidas por las Comunidades Autónomas y los gobiernos locales, así como sobrecostes, rescates o asunción de deudas contraídas, en su caso, que muchos de esos proyectos hayan llevado aparejados. Hablamos de infraestructuras, equipamientos culturales o científicos, parques y ciudades temáticas o inversiones para acoger grandes eventos. En todos los casos a partir de cantidades comprometidas superiores a los 10 millones de euros.

No se incluye por tanto la totalidad de las inversiones, salvo algún ejemplo muy significativo de sobrecoste en alguna inversión en hospitales o centros educativos por su desproporcionado volumen de gasto público, pero entendemos que puede ayudar a disponer de una primera idea de conjunto sobre el alcance del problema y una cierta perspectiva territorial. No obstante, el trabajo se ha concebido como una primera aproximación inicial, un texto abierto que invita a proseguir con futuras investigaciones dada la complejidad de su estudio, los problemas metodológicos que plantea y la escasez de información oficial actualmente disponible.

Consideramos el despilfarro no solo muy relevante a la hora de analizar deficiencias institucionales en el proceso de toma de decisiones o en términos económicos, sino que ha probablemente comprometido mayor volumen de recursos públicos, ahora ociosos o infrautilizados, que la corrupción política. En determinados periodos, como el del boom económico 2000-2008, puede haber comprometido, de acuerdo con nuestras estimaciones iniciales, cantidades próximas al 20 % del PIB. Un extraordinario volumen de recursos públicos que, de haberse utilizado de acuerdo con otros criterios, prioridades y finalidad, además de haber contribuido a mejorar en algunos de nuestros mayores déficits, tales como calidad institucional, deficiente gobernanza territorial y bajos niveles de eficiencia y rentabilidad social de muchas inversiones públicas, hoy nos permitiría afrontar los grandes desafíos que nos aguardan mucho mejor equipados.

En esta introducción, y a modo de síntesis general, abordamos, en primer lugar, algunas precisiones sobre los conceptos de despilfarro y corrupción; en segundo lugar, se hace un balance general de los proyectos impulsados por las diferentes administraciones que entendemos han significado un despilfarro de recursos públicos atendiendo tanto a su infrautilización como a los sobrecostes, y en tercer lugar, se analizan algunos problemas de gobernanza territorial y déficit institucionales que ayudan a entender un volumen de despilfarro que estimamos superior a los niveles de otros países de nuestro entorno, así como sus implicaciones. Tras esta introducción general, diferentes capítulos monográficos abordan ya de forma más extensa cuestiones resumidas en estas páginas introductorias. El capítulo primero, preparado por Juan Carlos Collado, analiza aspectos teóricos referidos a los problemas de medición del despilfarro y la corrupción y sus limitaciones; Joan Vicente Rufí (Universitat de Girona) estudia en el capítulo segundo la Red de Alta Velocidad en España; Dolores Brandis (Universidad Complutense de Madrid) analiza en el capítulo tercero la Red de Vías de Alta Capacidad; Jorge Olcina (Universidad de Alicante) centra la atención en el capítulo cuarto en el nivel de despilfarro y falta de transparencia en dos recursos territoriales básicos: agua y energía; la profesora Carmen Delgado (Universidad de Cantabria) ofrece en el capítulo quinto una aproximación a la geografía del despilfarro en las Comunidades Autónomas del norte de España; Dolores Brandis hace lo propio en el capítulo sexto centrado en este caso en la Comunidad de Madrid; la profesora María Luisa Gómez (Universidad de Málaga) ofrece una síntesis sobre la Comunidad Autónoma de Andalucía en el capítulo siete; José-León García (Universidad de La Laguna) aborda aspectos referidos a la Comunidad Autónoma de Canarias; finalmente Juan Romero (Universitat de València) cierra este bloque centrado en el estudio de casos con un capítulo sobre calidad institucional, despilfarro y corrupción en las Comunitat Valenciana. Por último, en las páginas finales se incluyen unas propuestas de mejora y unas conclusiones generales.

1. DESPILFARRO (Y CORRUPCIÓN). DEFINICIONES, MEDICIÓN Y SUS LIMITACIONES

El despilfarro significa estrictamente la falta de eficiencia, esto es, la ejecución de tareas a un coste mayor al mínimo posible, supone una disminución del PIB o un incremento de los costes operativos para conseguir el mismo PIB. Esta disminución se explica puesto que con los mismos inputs productivos se podría conseguir una cantidad mayor de output o con menores costes el mismo output. El despilfarro tiene que ver con la productividad total de los factores puesto que, de alguna manera aproxima el funcionamiento eficiente de una economía. En términos operativos, comparando la brecha entre la productividad total de la economía española versus otras economías más eficientes obtenemos una medición general del despilfarro o de la ineficiencia general (y relativa) de la economía. Es evidente que el resultado de la brecha que, a continuación, computamos, es superior al «despilfarro público», en el que se centra este trabajo. Todo despilfarro público implica ineficiencias y sobrecostes, pero las ineficiencias también se producen en el sector privado. Por tanto, el cómputo de la brecha nos da un techo del despilfarro público.³

La relación entre despilfarro público y productividad parece importante. Y también parece importante distinguir entre despilfarro público y corrupción. Toda corrupción implica despilfarro público esto es, ineficiencias y sobrecostes, pero no todo, ni mucho menos, el despilfarro público es corrupción.

La corrupción es la utilización, con medios ilegales o cuanto menos alegales, del sector público para beneficio privado. Las formas más devastadoras de corrupción incluyen la desviación y el propio robo de fondos de programas públicos; el daño causado por tramas criminales organizadas para saquear presupuestos públicos y las prácticas desplegadas por empresas e individuos que pagan sobornos para conseguir contratos o para evitar las regulaciones sobre un amplio abanico de políticas públicas que pretenden beneficiar a todos los ciudadanos es muy elevado. Así pues, toda corrupción genera ineficiencias que se traducen en los sobrecostes (y, por tanto, en reducciones de la productividad) del despilfarro público.

El despilfarro, como actuación ineficiente desde la perspectiva económica, es el fenómeno general en el que se incardina la corrupción en su vertiente económica. El despilfarro es una actuación, por parte del sector público y/o privado, que casi siempre conlleva sobrecostes respecto a un funcionamiento eficiente (pueden existir actuaciones innecesarias sin sobrecostes, pero no es habitual). Y existen dos maneras de «despilfarro», una que, efectivamente es corrupción –cuando la práctica se hace al margen o contra la ley y la norma– y otra que tiene que ver con falta de eficiencia de la actuación pública o en la actuación privada. Esta última práctica no opera fuera de la ley.⁴

Aunque, por razones obvias, la corrupción no se puede medir (solo podríamos disponer de aproximaciones de forma parcial a través de sentencias judiciales),⁵ sí existe amplia coincidencia en aceptar que ejerce una gran influencia en aspectos fundamentales como la confianza en las instituciones públicas y la calidad de la democracia, la desigualdad, la economía sumergida, la innovación, la productividad, la competencia y el crecimiento económico. Por tanto, podemos aseverar que la medición que sigue del «techo» del despilfarro público incorpora lo que sería atribuible a la corrupción (sin desgraciadamente tener una aproximación rigurosa a cuánto de lo uno –corrupción– hay en lo otro –despilfarro–).

En términos cualitativos, para el caso concreto de España, sabemos:

• que existe un problema muy serio de corrupción política casi sistémica, estructural y que viene de lejos. Estamos ante una versión de capitalismo de amigos (crony capitalism) (Palafox, 2017) o de «capitalismo políticamente garantizado» (Sebastián, 2017) donde unas élites a partir de redes informales han consolidado un modelo en el que el amiguismo sigue siendo un rasgo muy característico.

• que el modelo extractivo y de captura de las instituciones públicas se ha sofisticado con el paso del tiempo, pero, en lo esencial, es idéntico al descrito en los primeros años de la década de los noventa (Pradera, 2015).

• que una minoría privilegiada se ha dedicado a saquear de forma sistemática, organizada y generalizada con prácticas muy nocivas para el conjunto de la sociedad. Se trataba de aprovecharse de los presupuestos públicos, vía adjudicaciones amañadas o autorización de sobrecostes injustificables, allí donde fuera posible: construcción de grandes infraestructuras, escuelas, hospitales, centros culturales o deportivos…cualquier programa que dispusiera de recursos públicos o cualquier departamento o empresa pública que tuviera capacidad de endeudarse ha servido para ese propósito. Recientes procesos judiciales sustanciados o en curso son buena muestra de la existencia de algunas de estas redes criminales ahora conocidas.

• que, hasta donde sabemos, la corrupción pública está muy arraigada en la escala local y regional donde residen competencias tan importantes como urbanismo y ordenación del territorio. Desde el importante trabajo sobre la geografía de la corrupción urbanística en España entre 2000 y 2010 (Jerez et al., 2012), hasta las aportaciones más recientes todas subrayan esta característica. Pero no disponemos todavía de investigaciones que proporcionen una idea aproximada de la verdadera dimensión de estas prácticas en la Administración General del Estado y falta todavía mucha información contrastada sobre la dimensión de la corrupción pública en la escala regional y local.

• que no ha existido clara voluntad política de erradicar el problema (Grupo de Estudios de Política Criminal, 2007). Investigaciones posteriores valoran los progresos, pero, a la vez, indican el todavía largo recorrido que nos aguarda en el terreno normativo (Jareño, 2015; Jareño y Doval, 2015). La colonización, hasta ahora, de determinados órganos de control y la influencia decisiva en la composición de otros órganos por parte de los dos grandes partidos, permite poder hablar para el caso español de un proceso de cartelización de los partidos políticos, bien estudiado por los profesores Katz y Mair (2012).

• que existe una gran desconfianza interpersonal y un fenómeno muy persistente de desafección institucional (Villoria; Jiménez, 2012). Y esta es una cuestión esencial porque de la superación del actual estado de opinión dependerá la mejora de la calidad institucional y de la eficiencia.

En términos cuantitativos ¿Cómo medir la ineficiencia/despilfarro/corrupción en España? Los economistas miden la eficiencia económica mediante una variable denominada productividad total de los factores. La producción económica se realiza utilizando factores económicos como el capital y el trabajo, pero la aportación del capital y del trabajo en términos directos no es lo único que aporta a la producción económica. Lo que podemos definir de manera un tanto amplia como la «calidad» de los factores productivos es otro elemento fundamental para la producción económica. La definición es amplia, porque a medida que se desarrolla la economía, los factores productivos se hacen más complejos, tanto el capital como el trabajo se cualifican y diversifican y aparecen elementos o variables como la información, el conocimiento, el saber hacer y las instituciones creadas para la mejor organización de la vida económica y social que afectan notablemente la producción económica. Y lo que sí se sabe con precisión es medir la aportación de todos esos elementos que se sintetiza con la expresión «calidad» o también «eficiencia» de los factores productivos. Juan Carlos Collado analiza extensamente estas cuestiones en el capítulo siguiente y ofrece además estimaciones a partir del análisis comparado con otras democracias a partir de la información proporcionada por las OCDE.

En síntesis, el periodo 1985-1995 muestra que se «dilapidaron» en ineficiencias (en donde, sin duda, se incluye el valor económico de la corrupción) 15.217 millones de euros o cerca de un 5 % del PIB. En el periodo del llamado boom económico o la década dorada (1996-2007), la magnitud del despilfarro alcanza un 20 % del PIB en un periodo en el que el crecimiento, según las medidas estándares, fue muy alto. Pero, como se observa, un periodo en el que estimamos que 147.732 millones de euros se fueron en despilfarro (ineficiencias y corrupción) sin que, por ahora, sea posible atribuir un monto preciso de ese despilfarro a la corrupción. Finalmente, en el periodo que va desde el inicio de la crisis económica hasta ahora, se puede cifrar la ineficiencia y el despilfarro en un 3 % del PIB, o unos 31.556 millones de euros. Con otro enfoque, los profesores F. Alcalá y F. Jiménez estiman en un trabajo reciente el impacto causal de la calidad de la gobernanza sobre la economía y su impacto potencial en España, y la conclusión a la que llegan los autores es tan revelador como coincidente: «...llevar la calidad institucional en España al nivel que le correspondería de 54 acuerdo con la productividad actual de su economía, se obtiene un incremento potencial a largo plazo del PIB per cápita de alrededor del 20 % (del 10,7 % bajo los supuestos más conservadores y del 30,4 % bajo los supuestos más optimistas). Suponiendo que el impacto se produjera a lo largo de un periodo de unos 15 años, esto significaría una elevación del crecimiento medio anual de la economía durante ese periodo en torno a 1,2 puntos porcentuales» (Alcalá; Jiménez, 2018: 53-54).

2. GEOGRAFÍA DEL DESPILFARRO EN INFRAESTRUCTURAS EN ESPAÑA

En un reciente trabajo la Comisión Nacional de los Mercados y de Competencia (CNMC) estimaba que unos 47.500 millones de euros anuales (un 4,7 % del PIB) eran consecuencia de los sobrecostes ocasionados por un deficiente sistema de contratación pública que no garantiza la competencia (CNMC, 2015). De otra parte, diversos informes elaborados por la Comisión Europea (2013) y el Parlamento Europeo (2016) proporcionan igualmente estimaciones sobre el peso de la corrupción en los presupuestos públicos. La primera conclusión que cabe colegir de la lectura de los informes citados es que, más allá de la necesaria distinción entre sobrecoste y corrupción, carecemos todavía de criterios metodológicos robustos y comparables para disponer de una visión más adecuada sobre cuánto supone el despilfarro en las inversiones públicas. La disparidad de estimaciones indica que debemos disponer de estadísticas y acceso a la información oficial sobre niveles de ejecución (presupuesto inicial y final de las obras y proyectos presentados de forma desagregada) facilitada por los organismos públicos contratantes e informes de evaluación ex post.

De ese modo se podrá profundizar mucho más en la necesaria distinción entre sobrecostes e inversiones fallidas o de dudosa utilidad. Así como entre sobrecoste y rentabilidad social. Entendemos que es la única manera de no incurrir en estimaciones erróneas y lecturas equivocadas. Y al menos en España esta información no está disponible para investigadores. Téngase en cuenta, por ejemplo, que pueden existir inversiones con elevados sobrecostes, pero con rentabilidad social y a la inversa, inversiones sin sobrecostes pero que tengan escasa o nula rentabilidad social. Es innegable que hay muchos casos en los que las administraciones han promovido obras innecesarias o programadas al margen de criterios de rentabilidad social (en este trabajo se incluyen un buen número). Y también casos en los que se haya querido favorecer a determinadas empresas e incluso que algunas inversiones hayan sido concebidas sobre todo para favorecer a empresas constructoras. Pero el sobrecoste en muchos casos deriva de sistemas de contratación que fuerzan a las empresas a concursar a la baja y más tarde hacen figurar como costes añadidos aquello que, en realidad, debería haber figurado en el presupuesto inicial. Otros sobrecostes, como los financieros, proceden en ocasiones de dificultades de financiación, aspecto especialmente significativo en el transporte público. Con ello queremos subrayar no solo las dificultades de acceso a la información o metodológicas de orden general, sino la necesidad de afinar mucho más en ulteriores investigaciones para disponer de un cuadro general que permita deslindar la gran variedad de situaciones. Es evidente, a modo de ejemplo, que no son comparables casos como los del aeropuerto de Lleida, la línea 9 de Barcelona o la terminal 4 de Barajas por mucho que estas dos últimas inversiones hayan tenido sobrecostes muy importantes. En el primer caso podría discutirse acerca de su conveniencia; en los otros casos, en cambio, hablamos de infraestructuras completamente necesarias pese a los elevados sobrecostes.

Desde que Flyvbjerg publicara sus primeras investigaciones seminales sobre la existencia de sobrecostes en infraestructuras de transporte sabemos que es una característica generalizada (Flyvbjerg et al. 2003). España no es por tanto ninguna excepción, como tampoco lo es cuando se trata de analizar otro tipo de grandes inversiones, ejemplos de mal gobierno o simple incuria, que finalmente hayan podido resultar fallidas o de muy dudosa utilidad para la comunidad. Un trabajo también seminal de Ganuza da noticia de que al analizar los modificados o sobrecostes en las grandes obras públicas llevadas a cabo por el Ministerio de Fomento en 1994 (el autor señala que no hay noticia de que esa base de datos se haya mantenido) destacaban dos conclusiones bien significativas: el 77 % de las obras presentaba sobrecoste. El sobrecoste medio era del 14 % y más de un tercio de las obras tenía un sobrecoste entre el 19 y el 20 % (Ganuza, 2010). Desde entonces, las investigaciones sobre la inversión en infraestructuras en España y su escasa rentabilidad social permite disponer de sólidas conclusiones (Albalate, Bel, Fageda, 2015; VVAA, 2015).

Coincidimos con la reflexión de Oriol Nel·lo, cuando alerta de los riesgos que implica contribuir a «fomentar el descrédito genérico sobre las actuaciones del sector público al atribuirle la exclusividad en el despilfarro de recursos, como si en los últimos tiempos el sector privado no hubiese incurrido a menudo en la misma falta, con costes económicos, sociales y ambientales seguramente más elevados; o el riesgo de cuestionar también de manera genérica la inversión en infraestructura y en obra pública» (Nel·lo, 2015). Conviene subrayar que en materia de despilfarro (de suelo, energía, alimentos…) los privados tienen un papel mucho más relevante que el sector público. Pero, al estilo del «viaje» realizado por Antonio Fraschilla por las grandes obras abandonadas, incompletas o inútiles en la Italia actual (Fraschilla, 2015), las consideraciones anteriores no deben constituir excusa para no subrayar el hecho de que el nivel de despilfarro de recursos públicos es importante. En las dos últimas décadas, de acuerdo con nuestras primeras estimaciones, las administraciones públicas han comprometido más de 81.000 millones de euros en infraestructuras innecesarias, abandonadas, infrautilizadas o mal programadas. Una cantidad que puede superar los 97.000 millones en un futuro próximo si se suman las obligaciones ya adquiridas. Con sobrecostes en muchos casos desproporcionados o muy superiores a los niveles medios estimados por Flyvbjerg o por algunos informes elaborados por organismos de la Unión Europea, en especial el Tribunal de Cuentas. En definitiva, pese a los innegables progresos, arrastramos un problema importante que es fuente de un elevado grado de ineficiencia superior a la media de los países de nuestro entorno. Y como defensores del sector público creemos obligado denunciar excesos y reclamar mayor rigor.

En el capítulo siguiente se alude a los problemas de medición, de ahí que hayamos sugerido a través de datos homogéneos de la OCDE una estimación general mediante la variable que mide la eficiencia general de producción, como es la productividad total de los factores. En otro trabajo hemos avanzado algunos resultados referidos específicamente a nivel de despilfarro en España en el periodo 1995-2016 pese a las limitaciones metodológicas y de acceso a información primaria señaladas (VVAA, 2018). Allí se señala que los resultados proporcionados en forma de primera aproximación, tuvo que ser recopilada a partir de fuentes muy variadas. Buenos informes elaborados por medios de comunicación y webs monográficas sobre despilfarro (en especial la excelente información contenida en despilfarro.com ha sido de gran ayuda), documentación proporcionada por responsables públicos de distintos gobiernos y miembros de parlamentos, información contenida en sumarios judiciales, informes elaborados por Tribunales de Cuentas, tanto europeo y estatal como regionales, memorias económicas sobre viabilidad de proyectos y eventos, y otra información oficial disponible. Aquellas limitaciones existen igualmente en los capítulos más extensos que se incluyen en esta publicación. Al tratarse de fuentes que no son uniformes ni sistemáticas ello plantea problemas metodológicos, pero creemos que en el caso español no será posible avanzar mucho más si se pretende ofrecer un panorama general. Solo será posible hacerlo, y no sin dificultad, a partir del estudio de proyectos y actuaciones concretas.

Para el caso de la Administración central y en los ejemplos de Comunidades Autónomas que aquí se estudian, se ha procurado incluir aquellos proyectos y eventos con presupuesto inicial de adjudicación superior a los 10 millones de euros (en los tres niveles de gobierno, estatal, regional y local) que en la actualidad permanecen cerrados o en desuso, aquellos otros que están infrautilizados (capacidad de vehículos, pasajeros o mercancías respecto a previsiones iniciales, actuaciones deportivas, eventos culturales), aquellos que han supuesto sobrecostes desproporcionados, y finalmente proyectos que han tenido que ser rescatados por los poderes públicos que han debido asumir sus deudas. Excepcionalmente se incluyen algunos proyectos ejecutados que, aunque puedan considerarse un despilfarro porque se ha demostrado que no era una inversión prioritaria, por ejemplo, en ferrocarril, están en funcionamiento. También alguna reflexión sobre inversiones mal programadas en detrimento de otras que permanecen sin realizar por entender que se trata de alguna forma de mala utilización de recursos públicos. Con ello queremos significar que nuestra estimación de en torno a 80.000 millones de euros comprometidos de forma inadecuada en España durante el periodo 1995-2016 es a nuestro juicio inferior a las cantidades realmente malgastadas. En primer lugar, porque solamente se han seleccionado determinadas áreas; en segundo lugar, porque no se incluyen todos los proyectos fallidos e inútiles con presupuesto inferior a 10 millones de euros; y, en tercer lugar, porque hay compromisos de gasto público en actuaciones innecesarias o con sobrecostes elevados, ya acabadas, que suponen en torno a 20.000 millones de euros adicionales en los próximos años.

La información la hemos resumido inicialmente en un cuadro general (cuadro 1) para posteriormente ofrecer mayor detalle sobre los ámbitos más importantes de inversión pública, diferenciando aquellas áreas que son competencia del gobierno central y las que corresponden a inversiones promovidas por las CCAA y/o los gobiernos locales en su ámbito de competencias. También se incorpora, a modo de ejemplo y donde ha sido posible, información adicional referida tanto a determinadas áreas de gasto del gobierno central como de algunas de las Comunidades Autónomas que registran mayor volumen de gasto público comprometido de forma inadecuada.

De acuerdo con nuestras estimaciones, el cuadro general es el siguiente:

Cuadro 1 Estimación del gasto público en infraestructuras en España comprometido de forma inadecuada (1995-2016). Millones de euros

Fuente: Elaboración propia.

3. DESPILFARRO Y SOBRECOSTES EN LAS INFRAESTRUCTURAS COMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

La mayor parte de los estudios que abordan la corrupción en España coinciden en señalar que ésta ha tenido mucha relevancia en las escalas regional y local. Nosotros compartimos esta conclusión a la espera de poder disponer de más información referida no tanto a número de casos de episodios de corrupción de las que hemos tenido noticia hasta ahora, sino a volumen de recursos públicos saqueados de forma ilegal en ámbitos competenciales del gobierno central. Dicho en otros términos, todavía no sabemos cuántos Acuamed se han producido y qué volumen de recursos se han entregado de forma ilegal a las direcciones centrales de los partidos políticos desde las grandes empresas. Tal vez no lo sepamos nunca. En cambio, sí disponemos de información que permite ofrecer una visión general de los recursos públicos comprometidos, a nuestro juicio, de forma inadecuada desde los ministerios inversores y desde las agencias y empresas públicas que dependen de la Administración General del Estado. Básicamente vía sobrecostes, construcción de infraestructuras abandonadas o innecesarias en detrimento de otras que hubieran tenido mayor rentabilidad social y económica. En este caso hemos recopilado información sobre las áreas siguientes: Líneas de Alta Velocidad, autopistas y autovías, puertos y aeropuertos, desaladoras, trasvases y almacenes subterráneos de gas natural.

A) Red de Alta Velocidad

Como señala el profesor Joan Vicente en el capítulo dos, si se accede a la página web de Marca España –que se define como una «política de estado» que tiene como objetivo «mejorar la imagen del país»– se puede leer como titular del apartado de infraestructuras: «El país de la alta velocidad». Y es que, en efecto, la política de inversión en líneas de tren alta velocidad ha sido una de las tarjetas de presentación internacional de España. Reiteradamente responsables políticos o técnicos recuerdan que el país es el segundo del mundo en kilómetros de red de alta velocidad (AV) con 3.143 km (según Adif), tan solo por detrás de China.

Además, como enfatiza la web, el despliegue de dicha red ha permitido un desarrollo tecnológico y empresarial extraordinario, que ha hecho de este clúster una punta de lanza exportadora. Adif lo expresaba así: «…La Alta Velocidad Española cumplió dos décadas el año 2012, como líder mundial en longitud de red, modernidad, versatilidad de flota, velocidad comercial y puntualidad. Veinte años han permitido a España desarrollar, posiblemente, el ferrocarril de alta velocidad más moderno y avanzado del mundo».

Sin embargo, más allá del discurso oficial de éxito y modernización, la Figura 2 que se muestra a continuación es inexplicable si se atiende a criterios de eficiencia económica y rentabilidad social. No ha importado tanto la economía y el interés de los ciudadanos como la política y una determinada visión, más que discutible, del modelo de Estado (Albalate; Bel, 2011; Bel, 2015; Boira, 2017). Desde la inauguración de la línea Madrid-Sevilla en 1992, el despliegue de la AV ha ido asociado a debates y polémicas sobre los criterios de definición y priorización de un gran proyecto de estado que deja, por ejemplo, el trascendental Corredor Mediterráneo relegado ante otros trayectos de dudosa o muy menor rentabilidad social y económica. Y la consideración de despilfarro, salpicado de casos de corrupción, ha acompañado desde el inicio decisiones y actuaciones.

Por su impacto directo e inducido y por el volumen de recursos que moviliza, se puede considerar la «cuestión» de la AV como uno de los temas geopolíticos más claros y determinantes del Estado en las últimas décadas. En torno a ella se definen relaciones centro-periferia, lógicas radiales en detrimento de una concepción en red, el papel de las élites políticas y económicas, la integración en las grandes estrategias territoriales continentales y sus ejes ferroviarios y visiones sobre la organización territorial. La sucesión de cuatro planes de infraestructuras en 30 años pone de manifiesto tanto la importancia del tema como el elevado componente de discrecionalidad con la que se gestiona, siempre atentos a cambios de gobierno, de ministros, de alianzas… (Libourel, 2016; Cruz Villalón, 2017).

Si analizamos los casos concretos en los que creemos que ha habido despilfarro puede constatarse que muchos de los proyectos acometidos, más allá de los casos de corrupción desvelados o desconocidos, no responden a los criterios de rentabilidad social exigibles. Demasiadas estaciones millonarias, líneas cerradas, tramos abandonados a mitad, líneas innecesarias, sobrecostes desproporcionados y desfases bajo sospecha. Todo ello sin haber realizado un correcto análisis coste-beneficio y, a menudo, con estimaciones de usuarios o ingresos influidas por una coyuntura de euforia económica tan evidente como efímera. Tampoco evaluaciones ex post, como mínimo al estilo de los informes que elabora la Unión Europea de seguimiento de los proyectos que cofinancia (Tribunal de Cuentas Europeo, 2016). Incluso desde Adif se reconocía en 2014 que los contratos ya adjudicados por 14.015 millones de euros podrían concluirse con unos 4.000 millones. Si tenemos en cuenta que desde 1992 se han invertido al menos 42.000 millones de euros, podemos colegir cuánto se habría podido ganar en eficiencia y rentabilidad social de haber hecho las cosas de otra forma. Todo ello sin entrar en consideraciones relacionadas con el modelo de infraestructuras del tipo: ¿Por qué no existen ámbitos formales de co-decisión entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas en cuestiones de esta trascendencia, que comprometen el mayor volumen de la inversión pública y tienen tal capacidad (des)estructurante del territorio? ¿Ha sido la inversión en Alta Velocidad en detrimento de la inversión en cercanías y redes convencionales de Media Distancia? ¿Cuál ha sido la inversión total en cercanías durante el mismo periodo de tiempo? ¿Se ha evaluado el llamado «efecto túnel» de este tipo de infraestructuras de Alta Velocidad? ¿Por qué después de más de 42.000 millones de euros invertidos en ferrocarril persisten asimetrías entre territorios y déficit tan profundos como inexplicables como los existentes en territorios, entre otros muchos, como Extremadura, Aragón, Galicia, Granada, Murcia, Castilla La Mancha…? ¿No se trata de una forma de despilfarro además de una evidencia de injusticia territorial y social? Preguntas y sombras de duda en cuanto al grado de eficiencia de esta inversión puestos de relieve por distintos textos académicos e informes oficiales como el reciente y muy crítico informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo (2018), que obligan a reflexionar y a proseguir investigaciones sobre varias cuestiones: en primer lugar, para conocer mejor el proceso de toma de decisiones y a qué atribuir los graves errores de programación de inversiones estratégicas. Esta cuestión puede ser muy importante para entender mejor el modelo de toma de decisiones en un Estado compuesto como el español y nuestros déficits de buena gobernanza y calidad institucional (Dahlström; Lapuente, 2018; Sebastián, 2019). En segundo lugar, para delimitar mejor el volumen de lo que se podría calificar como «ineficiencia interesada» (Palafox: 2017:217), o «despilfarro estructural», entendido como el conjunto de actuaciones innecesarias o de muy baja rentabilidad social acometidas además con elevados sobrecostes, diferenciado de aquellas inversiones en LAV importantes para favorecer el turismo como uno de los motores de nuestra economía. En tercer lugar, para conocer mejor la contribución real de una elevada inversión en costosas infraestructuras en el crecimiento económico regional (Crescency; Di Cataldo; Rodríguez-Pose, 2016). Todo ello por no hablar de aquellas otras inversiones estratégicas que debieron haberse impulsado hace tiempo, tal vez de forma prioritaria, y siguen siendo orilladas pese a que afectan a grandes retos colectivos tales como como la transición hacia fuentes de energías renovable (Tribunal de Cuentas Europeo, 2018b), prevención de inundaciones (Tribunal de Cuentas Europeo, 2018c) o lucha contra la desertificación (Tribunal de Cuentas Europeo, 2018d). O lo que es lo mismo, el hasta ahora amplio y poco desarrollado capítulo de estrategias y políticas públicas de adaptación a los efectos del cambio climático que serán de especial incidencia en ambientes mediterráneos.

B) Red de vías de alta capacidad

El crecimiento de la red de vías de alta capacidad en España ha sido muy rápido desde principios de los años noventa, iniciándose con el Plan Director de Infraestructuras de 1993. Desde entonces, los presupuestos dedicados a autopistas y autovías en los planes de infraestructuras han sido siempre mucho más elevados que aquellos dirigidos al ferrocarril y a otros medios de transporte, situación que cambia en 2003 por las fuertes inversiones que acapara la extensión de LAV.

La situación de bonanza económica del país estuvo detrás del Plan de Infraestructuras de Transporte 2000-2007 (PIT), que aprobó el gobierno del Partido Popular por valor de 19 billones de pesetas. Una de sus principales actuaciones fue el Programa de Vías de Gran Capacidad (autovías y autopistas) que representaba el 40 % del total de las inversiones, y donde se ponían en práctica nuevos mecanismos de colaboración público-privada para financiar las infraestructuras de carreteras.

Aunque el propio Ministerio de Fomento reconocía en 2005 que España contaba con una red madura en términos de equipamiento del país en grandes infraestructuras de transporte, y muy en particular en autovías y autopistas, se aprueba el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte 2005-2020 (PEIT) por valor de 41 billones de pesetas (248.892 millones de euros) que pretende construir 6.000 nuevos kilómetros de autovías y autopistas. A día de hoy cerca de la mitad ya están ejecutadas o en fase avanzada de construcción, habiéndose acometido, además, obras o proyectos no contemplados inicialmente, muchos de ellos incumpliendo los propios criterios del PEIT, como el de no desdoblar calzadas con una IMD inferior a 10.000 vehículos/día (Segura, 2013). El resultado en 2009 era el siguiente: España contaba con 165.466 km de carreteras, de los que el 9,5 % eran vías de alta capacidad que suman un total de 15.621 kilómetros, de los que el 70,5 % son autovías, el 19,3 % autopistas de peaje y el 10,2 % de doble calzada. (Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento, 2009), siendo el tercer país del mundo por su longitud en este tipo de vías, solo superado por USA y China.

El último Plan de Infraestructuras, Transportes y Vivienda 2012-2024 (PITVI) apuesta de nuevo por una enorme inversión pública en autovías y alta velocidad ferroviaria a pesar de que España es el país que cuenta con más kilómetros de estas infraestructuras en la UE-28. Las carreteras se llevarán el 29 % de las cantidades presupuestadas para el conjunto del plan en los tres escenarios planteados: en el optimista serían 144.826 millones de euros; en el conservador 132.110; y en el desfavorable 119.720. La organización Ecologistas en Acción (2014) consideraba que la mayor parte de las obras que se plantean carecen de justificación. Una afirmación avalada por recientes estudios a escala europea en los que se alude al pobre y discutible balance de la política de infraestructuras en el caso español (Crescenci; Di Cataldo; Rodríguez-Pose, 2016:577). Así, en el caso de las autovías, casi todas las previstas no tienen una densidad de tráfico que justifique su desdoblamiento, se proponen obras ya rechazadas por su fuerte impacto ambiental tras la evaluación correspondiente, y entre las que se pretenden está la radial R-1 para Madrid, cuando las otras cinco existentes (R3, 3, 4 y 5 y la AP41) están en concurso de acreedores y a punto de ser rescatadas por el Estado. La relación de las vías de alta capacidad con un presupuesto inicial superior a los 10 millones de euros que han soportado elevados sobrecostes se incluye en el capítulo tercero y ha sido elaborado por la profesora Dolores Brandis.

El Tribunal de Cuentas Europeo ya emitió un informe en el que examina 24 proyectos europeos beneficiados por las ayudas del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y del Fondo de Cohesión en carreteras, siendo España el segundo país beneficiado al recibir 8.558 millones de euros entre 2000 y 2013. En las conclusiones de malas prácticas se reconocen las españolas: no se prestó suficiente atención a la rentabilidad de los proyectos, presentando previsiones de tráfico sobreestimadas; el tipo de carretera elegida no era la más adecuada, optando por la autopista en tramos donde una autovía era mejor opción; el incremento del coste medio respecto al previsto era del 23 %; en España el coste de construcción de calzadas era de los más caros. El informe ponía en evidencia que cada kilómetro de autovía española costó de media el doble que en Alemania y, al contemplar la legislación española modificaciones y ampliaciones del contrato por «circunstancias imprevistas», las obras presentaban una media de tres ampliaciones, implicando un sobrecoste de entre el 20 y el 30 % (Tribunal de Cuentas Europeo, 2013).

Entre los mecanismos de colaboración público-privada para financiar las infraestructuras de carreteras se apuesta por el modelo concesional. Las obras y el mantenimiento se llevan a cabo con capital privado, que se compensa con la concesión por un periodo de años determinado de la explotación de la vía. En 2012 los 3.307 kilómetros de autopistas en régimen de concesión son explotadas por 32 sociedades, y de ellos corresponden a la Administración General del Estado el 83,5 %, recayendo el resto en otras administraciones públicas.

Pero el resultado económico de las sociedades concesionarias no ha sido el esperado y sus deudas se han ido acumulando, pasando el coste medio de la deuda de las 21 concesionarias de la Administración General del Estado de 5.711 millones de euros en 2007 a 9.054 en 2012 (Ministerio de Fomento, 2014). Y ha sido el modelo de peaje el que recoge los peores resultados, entrando en quiebra muchas de las sociedades. Las empresas aluden al desplome del tráfico durante la crisis, pues si en 2006 la media diaria de tráfico de las autopistas de peaje en España alcanzó el máximo histórico de usuarios, en 2011 se registra el mínimo de los últimos catorce años, retrocediendo a los niveles de 1998 que, según Fomento, representa un desplome desde el inicio de la crisis del 25 %. Sin embargo, la situación crítica de las empresas que actualmente compromete económicamente al Estado se debe a más factores, y algunos están en la base del propio modelo concesional, como son la adjudicación a través de concurso y no de subasta y los sobrecostes que se derivan de contrataciones a la baja, embrión de posterior encarecimiento de obras, modificados y ampliaciones de contrato.

Sin ánimo de generalizar, pues hay autopistas que continúan siendo rentables, el panorama es especialmente grave en ocho autopistas de peaje construidas a partir del año 2000 que desde 2012 presentan suspensión de pagos. Son 710 kilómetros de vías que corresponden a la Administración General del Estado: las radiales madrileñas R-2, R-3, R-4 y R-5, la M-12 (eje aeropuerto de Barajas), la AP-41 (Madrid-Toledo), la AP-36 (Ocaña-La Roda) y la AP-7 (Cartagena-Vera o circunvalación de Alicante). La deuda total financiera de las sociedades concesionarias suma en 2016 cerca de 3.800 millones de euros. Aparte figuran 470 millones por obras pendientes de cobro, más otros 1.200 millones por expropiaciones (frente a los 400 previstos). En total, cerca de 5.500 millones que constituyen una gravosa carga para el erario público, dada la obligación de pago que recae sobre el Estado por la Responsabilidad Patrimonial de la Administración.

En marzo de 2017 los recursos del Gobierno ante la Audiencia Provincial sobre las R-3, R-5, R-2 y AP-7 han sido admitidos a trámite, retrasando la posible liquidación como mínimo a 2019. De esta manera el Gobierno gana tiempo y la factura de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración se reduce cuanto más avance el periodo de amortización. Así pues, el tribunal deja en suspenso el auto de apertura de la fase de liquidación en tanto no se sustancien los recursos de apelación correspondientes. Estos fallos judiciales, que no admiten recurso, suponen un varapalo a los fondos oportunistas, dueños actualmente del 80 % de la deuda.

Es por ello que Fomento está contemplando volver a sacar a concurso las autopistas quebradas. Por el momento, la Audiencia Provincial ha fallado a favor de la propuesta de convenio presentada por la concesionaria de la R-3 y R-5. Se trata de una situación inédita que puede salpicar a las restantes vías. Sin embargo, los fondos oportunistas están decididos a oponerse a cualquier solución que no sea una rápida liquidación, ya que con el retraso ven menguar su negocio. La reprogramación de inversiones y nuevas prioridades de futuros gobiernos, así como el tratamiento que pueda otorgar a situaciones heredadas, más allá de aquellos aspectos ya judicializados, es algo que podrá evaluarse después de las elecciones de 2019.

C) Puertos y aeropuertos

Estos modos de transporte, más allá de las diferencias de sus sistemas de financiación (centralizada en el caso de los aeropuertos a través de AENA, y descentralizada en el caso de los puertos a través de las Autoridades Portuarias) presentan igualmente numerosos episodios de utilización inadecuada de recursos públicos. Una simple lectura de la información oficial de AENA sobre número de pasajeros en 2017 es suficiente para concluir que al menos la tercera parte del total de aeropuertos de su competencia son prescindibles (AENA, 2017). A ellos hay que sumar la relación de aeropuertos impulsados por distintas Comunidades Autónomas, sin más criterio que la supuesta rentabilidad electoral, ahora cerrados, fallidos, sin pasajeros o con un número tan reducido que seguirán siendo deficitarios durante décadas. También en este apartado superamos en número a países de nuestro entorno con más recursos y mayor volumen de población. El ejemplo que mejor ayuda a contextualizar esta inexplicable situación es Alemania (Heymann, 2015). En cuanto a inversiones infrautilizadas o con sobrecostes extraordinarios, aunque el número de casos es menor, algunos son de tal envergadura que se hace difícil encontrar una explicación razonable para entender la situación actual.

Tampoco en este caso se dispone de evaluaciones rigurosas sobre rentabilidad. No las puede haber porque de haber existido muchos aeropuertos no existirían. La explicación es conocida: una decisión electoralista, por lo general acompañada de un estudio económico de encargo con cifras completamente irreales, que ha comprometido un volumen importante de recursos públicos sin rentabilidad alguna.

Afortunadamente, como muchos aeropuertos y algunos puertos contaron con ayuda de fondos comunitarios en el periodo 2000-2013, han sido objeto de evaluaciones por parte del Tribunal de Cuentas Europeo. Las conclusiones generales no pueden ser más reveladoras en relación con los aeropuertos: a) escasa rentabilidad y riesgo de que algunos tengan que cerrar si no cuentan con ayudas públicas continuas; b) recomendación de que para el periodo 2014-2020 solo se asigne financiación a aeropuertos que sean financieramente viables y hayan evaluado y demostrado adecuadamente las necesidades de inversión; c) recomendación de que los Estados cuenten con planes de coordinación que eviten exceso de capacidad, duplicación y descoordinación de inversiones.

Más explícitas son las severas críticas formuladas sobre los ocho aeropuertos seleccionados en España: no había necesidad acuciante de ampliar (Badajoz) o no estaba demostrada (Córdoba), varios no eran necesarios (un 28 %), la mayoría sufrieron sobrecostes y retrasos (el más significativo el de La Palma), la utilización media era inferior al valor de referencia (Fuerteventura, Vigo, La Palma, Badajoz), contaban con infraestructuras de tamaño excesivo, un 8 % de fondos se invirtieron en infraestructuras que no se utilizaban, estimaciones de costes e ingresos poco realistas, no son autosuficientes desde el punto de vista financiero, previsiones de pasajeros excesivamente optimistas (Córdoba, 179.000 previstos y 6.955 reales), impacto limitado de las inversiones y solapamiento con zonas de influencia, ausencia de indicadores… Un extenso catálogo que revela la dimensión de un derroche de recursos sin rentabilidad (Tribunal de Cuentas Europeo, 2014) al que únicamente cabría objetar (sin que ello justifique retrasos o sobrecostes) que algunos aeropuertos insulares cumplen una función en la movilidad de la población que los hace necesarios. Añádase además el caso paradigmático de despilfarro impulsado por élites políticas regionales (sin coste político alguno), como es el aeropuerto de Ciudad Real, recientemente libre de cargas judiciales para operar por sus nuevos propietarios: más de 1.029 millones de euros dilapidados en un aeropuerto programado para 2,5 millones de pasajeros próximo a una ciudad de 75.000 habitantes (Mir, Cruz, 2012).

En el caso de los puertos destaca la gran inversión pública infrautilizada del puerto exterior de A Coruña y la ampliación de puerto del Musel en Gijón. Con carácter general las deficiencias han sido analizadas en el informe del mismo tribunal europeo referido a la evaluación de la inversión realizada en infraestructuras portuarias durante el periodo 2010-2013. Entre las más importantes destacan las siguientes: carácter ineficaz e insostenible de una parte significativa de la inversión, infraestructuras infrautilizadas o sin utilizar durante más de tres años, deficiencias de evaluación ex ante, sobrecostes, inexistencia o falta de idoneidad de muchos enlaces viarios o ferroviarios, ausencia de coordinación, información incompleta y no siempre fiable y riesgo de haber sobreestimado la necesidad de capacidad portuaria adicional (Tribunal de Cuentas Europeo, 2016).

D) Desaladoras, desalinizadoras y depósitos subterráneos de gas

Este apartado, tan importante como poco estudiado, es tratado de forma más extensa por el profesor Jorge Olcina en el capítulo cuarto. El vigente Plan Hidrológico Nacional de 2001, que cobraría protagonismo por la desafortunada e irrealizable medida prevista del trasvase de aguas del Ebro a las regiones del litoral mediterráneo, anulada en 2004, incluyó en su Anexo, un conjunto, poco conocido, de actuaciones de construcción de plantas desaladoras. Estas obras formarían la parte principal de las desaladoras contempladas, derogado el trasvase del Ebro, en el Programa Agua, aprobado en 2005. Ha sido en el contexto de desarrollo de dicho programa en el que se han producido los desajustes económicos que han dado lugar al inicio de la causa judicial (operación «Frontino») contra la Sociedad Estatal creada para la gestión de las obras derivadas de la construcción de infraestructuras hidráulicas en el litoral mediterráneo (Acuamed).

El planteamiento de construcción de las desaladoras en la costa mediterránea, que ha dado lugar al problema de sobrecostes que se investiga judicialmente, tiene su origen en 2004, cuando tras la afortunada derogación del trasvase del Ebro, se planteó como alternativa la construcción de 15 desaladoras, recuperando el proyecto inicial incluido en el Anexo del Plan Hidrológico Nacional de 2001. Entre 2004 y 2011, el Ministerio de Medio Ambiente fue elevando al alza la inversión inicial contemplada, que pasó de 721 millones de euros a 1.337 millones, un 85,4 % de sobrecoste en la fase de redacción de los proyectos. Para completar las obras de estas desaladoras, el gobierno popular invirtió, a través de la sociedad Acuamed, 1.650 millones. Se han completado 12 de las 15 desaladoras iniciales. El sobrecoste total sobre la inversión inicial prevista en 2005 ha sido del 128 % (de 721 a 1.644 millones de €) (Tribunal de Cuentas, 2014).

A este sobrecoste detectado en la ejecución de las obras de construcción de las plantas desaladoras o en actuaciones complementarias (redes de distribución de agua desalada), hay que añadir las cantidades invertidas en la construcción de otras plantas desaladoras y que, por diferentes razones, se desestimó su realización o se encuentran ralentizadas por falta de rentabilidad respecto a la previsión inicial.

Otro ejemplo de infraestructura de desalación, ejecutada por vía de urgencia, con un alto coste económico y claramente infrautilizada es la macro-desaladora del Prat de Llobregat, inaugurada en 2009, incluida en el cuadro 9. El proyecto, se ejecutó en apenas 24 meses, con un presupuesto final de 230 millones de € (adjudicada en 2006 por 158,7 millones €). Esta desaladora tenía como finalidad cubrir, en 2015, la quinta parte del abastecimiento total del área metropolitana de Barcelona (121 hm³/año) pero la realidad ha sido muy distinta: desde su inauguración en julio de 2009 apenas ha aportado, de media, el 2 % del volumen suministrado para el abastecimiento del área metropolitana (solo en 2012 se alcanzó el 5,3 %).

En el marco del programa AGUA, que ha tenido muchas reticencias para su implantación en la Comunidad Valenciana, destaca el caso de la desaladora de Torrevieja, una de las más grandes de Europa, con capacidad para producir 80 hm³/año. La macro-planta de Torrevieja está funcionando apenas al 10 % de su capacidad y el destino principal del agua es urbano. El coste final de esta desaladora se elevó a 290,1 millones de €.

Y es, asimismo, el caso de las desaladoras de Moncofa y Oropesa, ambas en la provincia de Castellón. Las dos desaladoras, ya finalizadas, han tenido un coste total de 104 millones de € (49,1 y 55,4 millones de €, respectivamente). En 2017 ambas instalaciones están paradas por ausencia de demanda en las poblaciones teóricamente beneficiadas y por falta de culminación de las infraestructuras de conducción del agua desalada desde las plantas hasta los depósitos de distribución de las poblaciones. Su construcción, incluida en el Programa Agua, se planteó en el momento álgido del boom inmobiliario, con previsiones exageradas de nueva edificación y aumento poblacional. La realidad ha resultado muy distinta.

No obstante lo anterior, el caso de la red de desaladoras merece una reflexión final: el despilfarro por aumento de costes de construcción y gestión de las plantas desaladoras del Programa Agua es innegable y además la justicia debe encargarse de dictar sentencia sobre casos de corrupción. Sin embargo, la crítica surgida sobre la oportunidad y necesidad de estas estaciones de desalación debe ser matizada. La sequía vivida en España durante el año hidrológico 2016-17 ha puesto de manifiesto que las desaladoras desarrolladas en el marco del Programa Agua han permitido evitar situaciones de desabastecimiento en la costa mediterránea, especialmente en Alicante y Murcia, en época estival, cuando la población estacional duplica o triplica la población residente en muchos municipios litorales, con el consiguiente aumento en el consumo de agua potable. Además, desde mayo de 2017 los regantes del trasvase Tajo-Segura, ante la precaria condición de recursos de la cabecera del Tajo desde la primavera de 2017, fueron autorizados por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (MAPAMA), a utilizar 21 hm³ de agua de la desaladora de Torrevieja para el riesgo de cultivos. Igualmente, el gobierno central inició en agosto de 2017 una serie de obras de emergencia para incrementar el rendimiento y uso de aguas desaladas en estaciones de desalación de las regiones de Murcia y Valencia. Todo ello reabre un debate llamado a cobrar mayor importancia en los próximos años.

El trasvase Júcar-Vinalopó es también un ejemplo de despilfarro de dinero público motivado por una modificación de criterio que justificó un cambio en el trazado de una infraestructura hidráulica. Este hecho significó la pérdida de toda la inversión que se había realizado hasta 2005 en las obras del primer trazado (110 millones de euros). A ello se ha unido el incremento de coste de las obras respecto al presupuesto inicial previsto del segundo trazado y la necesidad de reparación del embalse de San Diego, pieza básica para el reparto posterior (postrasvase) del agua a transferir. Veinte años después, y tras una inversión de 255 millones de euros, el mayor coste del precio del agua del nuevo trazado y la utilización política del mismo, siguen poniendo en cuestión su viabilidad y su rentabilidad económica. Despilfarro por infrautilización que se une al señalado por dinero público enterrado en una obra de infraestructura que nunca se utilizará.

Por último, es necesario referirse a un proyecto relacionado con otro recurso natural, en este caso energético, el proyecto Castor. Constituye tal vez el mejor ejemplo no solo de despilfarro, sino de las patologías institucionales antes definidas como crony capitalism o «capitalismo políticamente garantizado». La tramitación del proyecto se inició en agosto de 2005 y se aprobó definitivamente en mayo de 2008 mediante un Decreto de adjudicación que incluía una polémica cláusula, inédita en este tipo de instalaciones y avalada por el Tribunal Supremo en octubre de 2013, que indicaba que en caso de extinción de la concesión, la adjudicataria tendría derecho a recibir una compensación por «el valor de residual de las instalaciones», aun en caso de «dolo o negligencia imputable a la empresa concesionaria». Esta cláusula habría sido requerida por el grupo de entidades bancarias que iban a dotar el préstamo para desarrollar el proyecto al consorcio constituido (Escal USG-ACS). Debe recordarse que finalmente el préstamo fue avalado por el Banco Europeo de Inversiones. Además, el proyecto Castor recibió Declaración de Impacto Ambiental favorable en octubre de 2009.

En abril de 2012 comenzaron las inyecciones de gas al depósito submarino. Desde entonces se registraron más de 350 seísmos. Sus efectos se dejaron notar en las poblaciones ribereñas del sur de Tarragona y norte de Castellón, especialmente en Vinaroz. Ello motivó el cese de la actividad de inyección el 16 de septiembre, por parte de la empresa concesionaria, que fue constatado por la Guardia Civil, el 4 de octubre de 2013. Desde entonces, las instalaciones no han tenido uso y el consorcio reclama compensaciones. Las cantidades recibidas por la Concesionaria, Escal UGS, una vez renunciado al proyecto, se elevaron a 1.760 millones de euros. En total, el coste final transcurridos los 30 años de devolución de crédito a las entidades financieras por parte de ENAGAS asciende, según cálculos de la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), a 4.731 millones de euros. La diferencia, en este caso es que son los consumidores y no el Estado los que, finalmente, abonan el coste del proyecto fallido Castor. Estamos ante un ejemplo claro de «socialización de pérdidas» de un proyecto fracasado, en el que la empresa concesionaria recuperó todo el dinero invertido y la administración pública se eximió de toda responsabilidad. El proceso sigue abierto en los tribunales de justicia y no es descartable que el monto de las compensaciones a las empresas y entidades privadas pueda ser todavía más elevado.

4. DESPILFARRO Y SOBRECOSTES EN LAS INFRAESTRUCTURAS COMPETENCIA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y GOBIERNOS LOCALES

Las Comunidades Autónomas y los gobiernos locales han comprometido de forma inadecuada algo más de 35.000 millones de euros entre 1995 y 2016. Una cantidad que ascenderá a más de 51.000 millones en los próximos años si se tienen en cuenta los compromisos ya adquiridos por distintos gobiernos. La relación de infraestructuras, equipamientos y proyectos que finalmente han resultado abandonados, fallidos, están infrautilizados o han desbordado su coste inicial es tan variada como extensa: aeropuertos regionales, puentes, autovías, líneas de tranvía y metro, grandes polígonos industriales, equipamientos deportivos, museos, parques tecnológicos, auditorios y palacios de congresos y ferias, auditorios, grandes eventos, complejos temáticos. En este apartado se ofrece una síntesis de carácter general completada con un anexo final por Comunidades Autónomas. Investigaciones en curso nos permitirá ofrecer en el futuro mayor nivel de detalle de las diferentes actuaciones y proyectos.

Como se observa en el cuadro 5 hay remarcables diferencias entre Comunidades Autónomas. Si agrupamos el volumen de recursos comprometidos por la Comunidad Autónoma y los gobiernos locales que la integran, Cataluña y la Comunidad de Madrid ocupan los primeros lugares. Le siguen la Comunidad Valenciana, Aragón, Andalucía, Asturias, y Castilla-La Mancha. Este primer grupo de siete Comunidades Autónomas supone más del 90 % del total de los recursos públicos mal utilizados. Una asimetría que no se explica solo por el desigual peso poblacional y de recursos, obedece también a estrategias y proyectos impulsados por responsables políticos que finalmente han resultado una carga que ahora resulta difícil de gestionar.

Un análisis pormenorizado escapa a las posibilidades de este artículo por lo que presentamos aquí aquellos elementos que estimamos más comunes junto con el detalle de algunos casos especialmente significativos a modo de ejemplo. Entre las cuestiones que se pueden colegir avanzamos las siguientes:

• En unos casos, los proyectos han sido abandonados o permanecen inconclusos después de centenares de millones de euros de inversión. Desde líneas de tranvía insostenibles (Jaén, Vélez-Málaga, bahía de Cádiz, Parla), hasta proyectos singulares como la Ciudad del Medio Ambiente de Soria, la Ciudad de la Luz en Alicante, la Ciudad de la Justicia de Madrid, Caja Mágica o extravagancias como la Ciudad del Circo en Alcorcón o la Meseta Ski de Tordesillas, pasando por aeropuertos regionales como el de Ciudad Real, centros culturales sin uso o inacabados o redes de depuradoras como en Aragón. A veces, los cambios de gobierno regional o locales explican en parte el abandono de algunos proyectos, puesto que los gobiernos entrantes no quieren hacerse cargo de infraestructuras que consideran innecesarias y que ya denunciaron desde la oposición o no pueden asumir los gastos de funcionamiento. La falta de financiación pública en el contexto de la crisis explica otros casos de abandono de proyectos.

• En otros, se trata de auténticas «cajas vacías», en palabras de Sánchez Ferlosio. Es especialmente significativo el caso del gran complejo ocioso construido en torno a la Expo del Agua 2008 en Zaragoza, macromuseos o auditorios sobredimensionados (Ciudad de la Cultura de Santiago, Ciudad de las Artes y las Ciencias de Valencia o la Marina de Valencia), museos históricos o temáticos. La falta de proyecto una vez terminada la obra indica que no había una idea previa sobre el contenido o que no existía una programación acorde con la entidad y el coste del proyecto. En ocasiones, la ausencia de un socio tecnológico acreditado frustró desde el inicio proyectos de gran envergadura como en el caso del parque temático Terra Mítica.

• Un tercer grupo lo integran grandes infraestructuras culturales infrautilizadas o con sobrecostes extraordinarios, como el Palacio de Congresos y Exposiciones de Madrid, la restauración Palacio de Cibeles de Madrid, la Ciudad de las Artes y las Ciencias en Valencia.

• Encontramos también infraestructuras que han registrado sobrecostes elevados, que permanecen inacabadas o que no justifican la inversión, los costes de mantenimiento y la deuda contraída durante décadas y asumida por los poderes públicos: la línea 9 del metro en Barcelona, la línea 2 del metro de Valencia los metros de Granada o Gijón son ejemplo de ello.

• Los aeropuertos regionales de Lleida, Murcia-Corvera (recientemente AENA ha acudido al concurso para su explotación), Huesca y Castellón también son ejemplo de despilfarro. Como ha puesto de manifiesto el informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo (2014), ni estos aeropuertos regionales ni otros muchos pertenecientes a la red de AENA anteriormente referidos justifican la inversión hecha en su día. El ciclo político y la supuesta rentabilidad electoral animaron a su construcción. Sin embargo, estudios de rentabilidad y análisis comparado del funcionamiento de aeropuertos regionales en Europa habrían desaconsejado por completo la inversión (Heymenn, 2015).

• Alguna Comunidad Autónoma, como la Comunidad Valenciana, optó por el impulso de grandes eventos. Se trataba de emular otras experiencias para «situar en el mapa» a algunas de sus ciudades y al conjunto de la Comunidad. Tras una inversión documentada de, al menos, 5.225 millones en proyectos ejecutados (IVIE, 2010), el balance es negativo en términos de rentabilidad económica y social.

• En algunos casos se intenta años más tarde encontrarles alguna utilidad o mejorar la gestión. El aeropuerto de Castellón es un ejemplo. El de Teruel ha encontrado una ventana de oportunidad que le permite ver el futuro con mayor optimismo al haberse convertido en el mayor parking de aviones de Europa. Otro buen ejemplo los encontramos en la intención de los actuales gestores respecto a la Marina de Valencia y algunos contenedores todavía sin uso en el complejo de la Ciudad de las Artes y las Ciencias en Valencia, o la propia Ciudad de la Luz en Alicante. «Cajas vacías» a la espera de ser ocupadas con alguna actividad. Una muy difícil operación en ocasiones, puesto que, al arrastrar una deuda insostenible, solo pueden aspirar a equilibrar el presupuesto anual a la espera de renegociaciones o, en su caso, acuerdos de condonación de la deuda arrastrada. En algunos casos, parece que será posible re-aprovechar y repensar las infraestructuras construidas infrautilizadas o abandonadas, otorgándoles nuevas funciones que den sentido a inversiones públicas tan cuantiosas mediante el impulso de proyectos empresariales innovadores y recuperando espacio público para los ciudadanos.

• Hay casos singulares que merecen atención. La mala gestión del proceso de ampliación del recinto de la Feria de Valencia, el quebranto a las arcas públicas (más allá de la dimensión penal) provocado por la empresa pública Ciegsa constituida para la creación de centros educativos en la Comunidad Valenciana o la desproporcionada inversión, ya realizada, en el hospital de Toledo inacabado, son ejemplos muy llamativos.

• En torno a la gestión del agua también ha habido numerosos casos de despilfarro. La «burbuja» de las depuradoras en Aragón y los costes que ha supuesto, la desaladora de Escombreras, la deriva del Canal de Isabel II y el despilfarro (y la corrupción política) asociada a la entidad que gestionaba la depuración de las aguas residuales de la propia ciudad de Valencia y de 17 municipios de su área metropolitana son buen ejemplo.

• Algunos proyectos regionales y locales (también otros impulsados por el gobierno central) tienen otro elemento en común: las denuncias ciudadanas sobre incumplimiento de normas de protección del medio ambiente. Pese a la existencia de un marco legal que expresa una clara defensa de postulados ambientalistas, muchas veces en desarrollo y aplicación de la normativa de la Unión Europea, se observa que algunos proyectos se llevaron a cabo a pesar de que vulneraban distintas normas.

• Finalmente, una nota sobre el contenido de las memorias económicas justificativas de algunos de los proyectos y eventos a las que hemos tenido acceso. La mayoría evidencia que son memorias de factura y contenido pobres y con el único objetivo de justificar o legitimar una decisión política que ya estaba tomada. Hechas por encargo. Con proyecciones y previsiones totalmente equivocadas, da la impresión de que el proyecto era la construcción misma, los réditos electorales y la movilización de actividad económica en el proceso de construcción y equipamiento. Después, la nada, salvo la socialización de pérdidas a cargo de los poderes públicos y la gestión posterior con cláusulas lesivas para los ciudadanos.

5. MARCO INSTITUCIONAL Y GOBERNANZA TERRITORIAL

Hay dos causas que explican en gran medida la posición que cualquier Estado ocupa en el mundo, la geografía y la calidad de sus instituciones. La primera de las causas viene dada, pero la segunda tiene que ver con la historia y con la voluntad de los ciudadanos y de sus representantes políticos para dotarse de instituciones de mejor o peor calidad. Nosotros creemos, en primer lugar, que una de las grandes prioridades del caso español está en mejorar la calidad de sus instituciones. En este sentido, aunque conscientes de los límites del enfoque institucionalista, participamos en lo básico de las tesis de los profesores Acemoglu y Robinson (2012) y de las aportaciones recientes que se han hecho de las mismas para el caso español (véase, por todos, Sebastián, 2016 y 2019; Alcalá y Jiménez, 2018; Palafox, 2017; Dahlström y Lapuente, 2018).

Nuestro deficiente marco institucional «es la principal causa del estancamiento de la productividad y de los otros déficits que lastran las posibilidades de convergencia con otros países», señala Carlos Sebastián (2016:14). Sostiene que después de un proceso inicial de desarrollo positivo desde la Transición en los años ochenta, se asiste a un retroceso desde la década de los noventa. Argumenta que este deterioro institucional es, en buena medida, la consecuencia de la forma de ejercer el poder que se ha instalado en España y lo resume en tres factores: a) ocupación (colonización) de las instituciones por parte de los partidos mayoritarios. Con ello desaparecen mecanismos compensatorios del ejercicio del poder, provocando deficiente coordinación, degradación, falta de transparencia y falta de independencia de las instituciones ; b) tinte marcadamente clientelar de la acción política, lo que implica mala utilización de recursos públicos, ineficiencia, escaso respeto a los méritos y mala asignación del talento, deterioro de las administraciones, sistemas de acceso a la función pública no siempre transparentes y corrupción política y c) devaluación de las leyes, profusión y baja calidad de la producción normativa, incumplimiento de las normas por las administraciones y deficientes sistemas de contratación, fruto de la connivencia entre el poder político y determinados grupos de presión. Todo lo cual conduce a un deterioro del Estado de Derecho, a mayor inseguridad jurídica y a un ejercicio discrecional del poder.

El trabajo de Francisco Alcalá y Fernando Jiménez sobre los costes de la corrupción (Alcalá; Jiménez, 2018), el más general, pero con reiteradas referencias al caso español, de los profesores Carl Dahlström y Victor Lapuente sobre la relación entre calidad democrática, administración despolitizada y buen gobierno (Dahlström; Lapuente, 2918), y los más recientes referidos concretamente al caso español (Lapuente, et. al. 2018; Sebastián, 2019) ayudan a conocer también nuestros déficits más remarcables, así como la agenda necesaria para mejorar la situación actual.

Con un enfoque bastante coincidente, Jordi Palafox en su estudio sobre los grandes desafíos económicos que afronta España en el actual contexto geopolítico, subraya la «ineficiencia interesada» como uno de elementos fundamentales en el que la relación poco transparente entre élites políticas y determinados sectores económicos privilegiados, la colusión de intereses, la opacidad, la captura de políticas y la falta de trasparencia, son rasgos que bien pueden aplicarse precisamente a los sectores de actividad que son objeto de análisis en este trabajo por su impacto sobre los costes y porque desincentiva la competencia (Palafox, 2017: 217-222).

Los propios datos del Eurobarómetro de 2013 tienen mucho que ver con nuestro déficit de calidad institucional. No se está expresando nada que sea ilegal o fuera de las normas. Más bien son características del funcionamiento sobre todo público, pero también privado que catalogan si las empresas pueden operar en España a lo largo de la frontera de eficiencia o se producen despilfarros e ineficiencias. Tal vez por todo esto, las empresas españolas son las que, junto a las chipriotas, menos participan en la contratación pública en sus respectivos países. Y no participan porque, según las empresas, es imposible obtener contratos por las siguientes razones: contratos teledirigidos, conflictos de interés, arreglos previos, criterios de selección poco claros, diseño realizado por el contratista, abuso de procesos negociados, modificados y abuso de emergencia (Villoria, 2013). En breve, unas prácticas que indican la existencia de graves defectos institucionales, que propician comportamientos muy poco dirigidos a operar en la frontera de la eficiencia y con grandes dosis de opacidad para y entre grupos pequeños de empresas con intereses y conexiones que no están al alcance más que de unos pocos.

La otra gran componente en la que descansa la mala gobernanza territorial y su concreción en episodios de despilfarro de recursos públicos en España está relacionada con nuestra propia organización territorial del Estado, con la distribución de poder y con el comportamiento de las élites políticas. En Estados compuestos, como el nuestro, uno de los mayores retos es saber conciliar territorio, intereses generales, demoi, gobiernos, coherencia de las políticas públicas, equidad y eficiencia. O como bien señala Faludi, territorio, espacio, lugar y legitimidad democrática (Faludi, 2016).

Uno de nuestros mayores problemas es el déficit de coordinación y la ausencia de cooperación entre niveles y esferas de gobierno, como tantas veces se ha venido reiterando (Romero; Farinós, 2011; Serrano, 2017; Romero 2017). Una gestión democrática de la complejidad, de la existencia de gobiernos multinivel y de nacionalidades y regiones con poderes legislativos, aconseja recurrir a formas sofisticadas de gobernanza territorial, preferentemente flexibles y mediante mecanismos soft. El reciente informe del Banco Mundial, La Gobernanza y las leyes, insiste de nuevo en la importancia de dar contenido a los principios de compromiso, coordinación y cooperación, como forma de superar o evitar riesgos de exclusión, captura y clientelismo (Banco Mundial, 2017: 2-3). De otra parte, el gran trabajo colectivo sobre la gobernanza territorial en la Unión Europea, además de sugerir cinco dimensiones de la gobernanza territorial, presenta un completo cuestionario que permite obtener una visión general, pero homologable, del nivel de desarrollo de cada una de esas dimensiones (ESPON, 2013).

España presenta un déficit remarcable en este aspecto tan fundamental para garantizar el necesario nivel de coherencia y eficiencia en las políticas públicas. En especial, en aquellas que afectan a la cohesión social o que tienen un fuerte impacto territorial y ambiental. Un gran reto sin duda, sobre el que no podemos trasladar optimismo a la vista de lo acontecido desde la consolidación de un Estado Autonómico instalado en un modelo ineficiente y fragmentado horizontalmente (entre territorios) y verticalmente (entre diferentes administraciones). Donde el elemento esencial, el pacto y la cooperación, no figura en la agenda política. Por el contrario, los actores políticos carecen de incentivos para impulsar estrategias de negociación y encuentran mayores réditos electorales impulsando estrategias de polarización y, en su caso, de competición o emulación entre ellos con independencia de criterios objetivos. El trazado y desarrollo de las LAV son un buen ejemplo de ello.

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¹ Esta publicación es parte del proyecto de investigación financiado por la AVAP de la Generalitat Valenciana con el título «Diagnòstic dels principals dèficits del marc institucional de la Comunitat Valenciana per al disseny eficaç i eficient de polítiques publiques», Valencia, diciembre de 2016, coordinado por el profesor Juan Romero.

² Una versión más amplia de este texto introductorio puede consultarse en VVAA (2018): «Aproximación a la geografía del despilfarro en España: balance de las últimas dos décadas», Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles 77, 1-51.

³ De manera simplista podríamos deducir que, puesto que el sector público es aproximadamente el 50 % del total de la economía, la mitad de la brecha corresponde al sector público y la otra mitad al sector privado. La propuesta operativa de medir el despilfarro público bajo la brecha de productividad general de la economía tiene el aspecto, a veces, no resaltado u oscurecido de que la inversión pública no tiene relación con la productividad. Que el despilfarro o las ineficiencias del sector privado tienen que ver con la productividad es mucho más del dominio público (y está más claro).

⁴ El Tribunal de Cuentas lo ha definido como «erráticas decisiones políticas» ajenas al ámbito penal (Hernández, 2014). Sin embargo, no se nos escapa que impulsar y financiar megaproyectos que solo se justifican por la rentabilidad para las empresas adjudicatarias de la obra y no por la explotación posterior a su inauguración, es una forma de despilfarro que a nuestro juicio no debería ser ajena al ámbito penal.

⁵ Observadas las sentencias judiciales firmes en el año 2016 y 2017 de casos estrictos de corrupción se obtienen unos totales en Euros que solo podemos catalogar de «ínfimos», por lo que no hemos escogido esta vía ni como aproximación ilustrativa.

1. CORRUPCIÓN Y DESPILFARRO. DEFINICIÓN, MEDICIÓN Y PROPUESTAS

Juan Carlos Collado Curiel

Ph. D. Economía, Universidad de Berkeley, EE. UU.

INTRODUCCIÓN

En todo el mundo y por la mayoría de personas, incluyendo muchos científicos sociales, la corrupción se percibe y se relaciona con valores éticos y morales. Es menos frecuente que el enfoque, como aquí se hará, sea económico. En clave económica, los determinantes fundamentales de la corrupción son los incentivos adecuados, los costes y los beneficios y las estructuras institucionales.

Se establece una definición que permite la identificación y la medición de los efectos y las consecuencias económicas de la corrupción. Y nos centramos en la corrupción ligada al sector público, aunque es bien cierto que la corrupción del propio sector privado, también es una realidad notoria.

Un economista consideraría, al hacer la contabilidad nacional, que la corrupción, definida como la consecución de ganancias de manera ilegal o irregular, no altera el producto interior bruto. Se produce una redistribución entre el dinero líquido de los no corruptos al dinero líquido de los corruptos. No habría modificación del producto interior bruto porque no hay generación de actividad económica. El producto interior bruto es la cantidad, medida en euros o en la moneda del país en cuestión, de bienes y servicios producidos en un periodo dado, normalmente un año.

Si un funcionario o un partido político o un directivo reciben una cantidad de dinero a cambio de favores» (contratos o subsidios del sector público), la empresa beneficiaria eleva sus precios finales o reduce sus ganancias o los salarios de sus trabajadores (para el pago de los favores). Por tanto, hay una redistribución de los consumidores, que pagan precios más altos o de sus salarios, que disminuyen en la medida que aumentan los ingresos de los que facilitan los favores. Si se pagan impuestos en un paraíso fiscal por una actividad económica generada en España, se detraen ingresos del sector público que, a su vez, tiene que aumentar impuestos o deuda que pagarán todos los que justamente pagan sus impuestos al erario público español. Pero en ninguno de los casos precedentes, que sintetizan el núcleo básico de la corrupción, hay generación de nueva actividad económica. Se puede decir, en esta primera visión, que la corrupción no produce, la corrupción redistribuye.

La segunda consideración importante es que entendemos la corrupción como una faceta, digamos que la «parte estrictamente ilegal», de un fenómeno más general como es el despilfarro.

El despilfarro significa básicamente la falta de eficiencia, esto es, la ejecución de tareas a un coste mayor al mínimo eficiente, y este sí supone una disminución del PIB o un incremento de los costes operativos para conseguir el mismo PIB. Esta disminución se explica porque con los mismos inputs productivos se podría conseguir una cantidad mayor de output o con menores costes el mismo output.

Visto así, preferiríamos socialmente –ahora veremos por qué–, una sociedad eficiente, esto es, no despilfarradora, aunque corrupta, que no el caso contrario, una sociedad sin muestra de corrupción, pero por debajo de la frontera de la eficiencia posible. En una sociedad más eficiente, hay más para repartir, aunque luego haya una parte de redistribución injusta. Es decir, en una sociedad eficiente ganamos todos, aunque algunos ganen más sin mérito o esfuerzo. En una sociedad no corrupta pero ineficiente, todos tenemos menos. Afortunadamente, toda la evidencia empírica por leve que sea, conecta corrupción con ineficiencia, de tal forma que una sociedad eficiente deriva en una sociedad no corrupta.

Los mecanismos bajo los cuales se produce la corrupción son de tal naturaleza que perjudican todos los incentivos económicos y derivan, por tanto, en una ineficiencia general del sistema. En este sentido, la corrupción induce, mediante sus propios procedimientos, ineficiencias que tienen costes importantes para el mejor funcionamiento económico. Pero, por precisión diremos que, la corrupción genera costes económicos, de manera indirecta, a través de su impacto en otras variables económicas.

En este capítulo, presentamos las consecuencias económicas más importantes de la corrupción.

Definida la corrupción como una ineficiencia «ilegal o irregular» por medio de la cual se utiliza el sector público para beneficio privado –puesto que nos centramos en la corrupción que involucra al sector público– propondremos una medición de la corrupción o mejor del despilfarro, en general, como ineficiencia global del sistema económico.

Esta medida tiene que ver con la productividad total de los factores, variable que sintetiza el funcionamiento eficiente de una economía. La brecha entre la productividad total de los factores de la economía española versus otras economías más eficientes puede aproximar una medición general del despilfarro –donde una parte importante es la corrupción.

El capítulo presenta, finalmente y de manera resumida, algunas de las propuestas más importantes que se han realizado para combatir la corrupción en el sector público.

En breve, los contenidos de este capítulo son los siguientes.

En la primera parte, nos centramos en definir la corrupción y el despilfarro, sistematizar los efectos de la corrupción en distintas facetas o variables económicas como la competencia, la innovación, la desigualdad y el crecimiento económico. La distinción entre despilfarro y corrupción es relevante para la formulación de las políticas porque las medidas para su reducción o abolición pueden diferir en uno u otro caso.

Definidas corrupción y despilfarro, categorizando sus efectos en un conjunto de variables muy importantes para el funcionamiento económico y social de sociedades justas y eficientes, se presenta un intento de medición. Medir la corrupción es harto complicado y, al final, su medición rigurosa pero posible tendrá que provenir de los casos concretos descubiertos y juzgados. La otra corrupción solo tendrá una aproximación cualitativa y aproximada en una pequeña medida, tememos. En el caso del despilfarro se puede llegar a mediciones más rigurosas o que permiten una aproximación mayor. Aquí presentamos una propuesta para medir el despilfarro ocurrido en la economía española en las últimas décadas. Esta medición estará asociada a la productividad total de los factores (PTF). La PTF que habría podido ser frente a la que fue, constituye la brecha de los sobrecostes que ha tenido la economía para operar. Y, de otra forma, supone la reducción en el crecimiento del PIB de lo que habría podido ser si se hubiera operado en la frontera de la eficiencia, esto es, sin despilfarro.

La brecha de ineficiencia o el despilfarro que calculamos es una medida relativa (frente a un conglomerado de países más eficientes o menos despilfarradores). Es una obviedad que no existe realidad económica alguna con despilfarro 0 o con eficiencia 10, por tanto, las medidas absolutas están fuera de lugar.

Finalmente, llegamos al epígrafe de propuestas para la lucha contra la corrupción. Haremos una referencia a la reciente ley de la transparencia de 2013 y a la regulación de los grupos de presión y también a la contratación pública que constituye el procedimiento contenedor del mayor despilfarro o ineficiencia que se produce en la administración y que tiene unas magnitudes, unos valores monetarios verdaderamente sobresalientes. Con el conjunto de este libro próximo a su terminación, el 26 de octubre de 2017, el Congreso aprobó el Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, que implica transponer al ordenamiento jurídico español las directivas del Parlamento Europeo y del Consejo, 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. Su importancia económica es enorme si se piensa que en la actualidad se celebran unos 125.000 contratos públicos que suponen en torno al 10 % del PIB español. Hacemos una breve reseña de esta nueva ley y mantenemos lo referente a las políticas para mejorar la contratación pública porque la evaluación de los resultados de la aplicación de la nueva ley requerirá tiempo, para su ejecución y desarrollo. Será entonces cuando podamos evaluar si la nueva ley mejora los resultados alcanzados anteriores a ella y cuáles han sido los cambios relevantes.

Acaba el capítulo con una bibliografía relevante y muy actualizada.

1. CORRUPCIÓN Y DESPILFARRO, CARACTERÍSTICAS E IMPACTO

La definición de corrupción que adoptaremos aquí es la más aceptada y utilizada internacionalmente, aunque la percepción pública y de las empresas amplía esta definición para incluir en ella todo lo que tiene que ver con las ineficiencias o el despilfarro que se produce o puede producir en el sector público. Por eso, parece importante distinguir los dos fenómenos.

La corrupción es la utilización, con medios ilegales o cuanto menos alegales, el sector público para beneficio privado. No pretendemos maximalismos en las definiciones ni una discusión jurídica o procedimental sobre estas. Pero si el objetivo es proponer medidas para su resolución, es operativo distinguir la corrupción de otra práctica como es el despilfarro, superficialmente parecida pero distinta en su forma de proceder. De hecho, el despilfarro, como actuación ineficiente, desde la perspectiva económica, es el fenómeno general en el que se incardina la corrupción en su significado económico.

El despilfarro es una actuación, por parte del sector público y/o privado, que siempre conlleva sobrecostes respecto a un funcionamiento eficiente. El despilfarro se presenta bajo dos operativas, una que, efectivamente, es corrupción –cuando la práctica se hace al margen o contra la ley y la norma– y otra que tiene que ver con falta de eficacia y eficiencia en la actuación pública o en la actuación privada. Esta última práctica no opera fuera de la ley.

Es necesario matizar la ineficiencia del despilfarro.

El despilfarro aquí se define como la actuación, en exceso, ineficiente en la provisión de bienes y servicios públicos. Esa actuación ineficiente, significa proveer bienes y servicios con sobrecostes excesivos.

El despilfarro significa, por tanto, falta de eficiencia, esto es, la ejecución de tareas que finalizan en la provisión de bienes y servicios públicos, a un coste muy superior al mínimo eficiente. El despilfarro supone una disminución del PIB o un incremento de los costes operativos para conseguir el mismo PIB. Esta disminución se explica porque con los mismos inputs productivos se podría conseguir una cantidad mayor de output o con menores costes el mismo output.

Esta definición del despilfarro entronca con una visión relativamente reciente sobre los diferenciales de desarrollo de los países. Los países son diferentes en sus desarrollos porque sus productividades son diferentes. Y sus productividades son diferentes porque unos asignan mejor que otros sus factores de producción a sus usos más eficientes. En este contexto, el despilfarro es una asignación de los factores productivos a usos poco eficientes o con eficiencia relativa inferior a los países que mejor asignan.

Definir la corrupción y el despilfarro en relación con la eficiencia productiva, esto es, la producción que opera con sobrecostes tiene la ventaja operativa de permitir aproximarnos a su medición.

Es evidente que, con una alta probabilidad, los sectores públicos de todos los países, operan fuera de la frontera de producción eficiente o dicho de otra forma, no asignan los recursos productivos de manera perfectamente eficiente. Y no toda «mala asignación de los recursos» implica corrupción y despilfarro. Así como la clave en la corrupción es ilegal,¹ la clave en el despilfarro es excesivo. El despilfarro de un país sería, por tanto, el exceso de ineficiencia en relación con los mejores existentes.

En este capítulo, nos centramos en el sector público, pero téngase en cuenta que corrupción y despilfarro no son exclusivas del sector público, también operan en el sector privado, pero las variables afectadas, los mecanismos de transmisión y el impacto, en definitiva, son diferentes.

La corrupción, como mal uso del sector público para beneficio privado –mal uso que tiene como referencia la norma legal– incluiría, por ejemplo, la venta de propiedad pública por funcionarios, las irregularidades y sobornos en los contratos públicos y el fraude y la malversación de fondos públicos.

La corrupción produce resultados negativos, pero refleja las instituciones legales, económicas, culturales y políticas. Se puede comparar, en este sentido, a un impuesto o una tasa. Los sobornos, como los impuestos a las empresas, por ejemplo, crean una brecha entre los beneficios antes y después de estos, con la clara y gran diferencia de que los sobornos no aumentan los ingresos públicos. Además, los costes de transacción de los sobornos son mayores que los de los impuestos al operar bajo incertidumbre y secreto. Los contratos corruptos no son judicializables pero, en cambio, pueden renegociarse con facilidad e incluso los precios pueden aumentar por el mismo servicio. Precisamente esta inseguridad e inestabilidad de las actuaciones públicas sometidas a corrupción produce efectos económicos más negativos que los meramente directos.

Los sobornos también han sido comparados con la actuación de grupos de presión cuando contribuyen a las campañas electorales, pero no es exactamente lo mismo. De hecho, muchos países tienen legislación que regula los grupos de presión, lo que no evita, pero disminuye el beneficio privado exclusivo de políticas públicas.

Por ejemplo, un país establece aranceles o permisos de importación que afectan a todas las empresas de un sector. Una empresa puede evitar pagar los aranceles o los permisos mediante sobornos a los funcionarios correspondientes. Alternativamente, el conjunto de empresas del sector puede hacer presión para que el gobierno retire el arancel o los permisos. En este último caso, el resultado se aplica a todas las empresas y a las futuras entrantes, mientras que el beneficio del soborno solo es para una empresa, aunque esto tenga efectos externos para otras empresas y consumidores.

Modificar las normas del comercio, por otra parte, es una acción más permanente pues hay costes para reestablecer las medidas retiradas, en cambio no podemos descartar que los funcionarios, una vez que aceptan sobornos, no vuelvan a hacerlo. Los cambios en las reglas establecidas por los gobiernos tienen «beneficio para los lobbies»² y costes, por ese cambio normativo, para el gobierno. En cambio, los sobornos tienen costes y beneficios que solo afectan a los funcionarios involucrados.

La corrupción, en forma de sobornos o comisiones «ilegales» tampoco se puede comparar a la «búsqueda de rentas». Esto último supone la apropiación de rentas mediante la manipulación del entorno político o social, pero sin crear riqueza nueva. Representa costes sociales por la búsqueda de rentas que se originan, en muchas ocasiones, por la intervención de los gobiernos en la economía. En cambio, los sobornos o comisiones –aparte de su ilegalidad– son, en términos técnicos, una transferencia.

En este capítulo, el énfasis se pone en la corrupción pública, pero no se olvide que la corrupción puede ser y en muchas ocasiones es, privada (entre agentes privados exclusivamente). Pero para su análisis tendríamos que responder a si las prácticas son legales o no, a quién, agente o sector económico, afectan y cuál es el coste y beneficio de tales prácticas. Y distinguir finamente lo que son prácticas corruptas del sector privado frente a prácticas que atentan contra la libre competencia. De esa manera, podríamos catalogar como corrupción o no, entre otros, los acuerdos para fijar precios por parte de las empresas o el mal uso de los activos empresariales para imponer costes a consumidores e inversores o la venta de productos fraudulentos o dañinos para las personas o el medio. No es objeto de este capítulo pero la diferencia que aquí hacemos para el sector público entre corrupción y despilfarro es también aplicable al sector privado. Lo que si anticipamos es que los mecanismos de sanción del despilfarro son totalmente diferentes en el sector público y en el sector privado.

1.1 Corrupción, instituciones y emociones

Existen varios organismos que elaboran listas³ de los países más corruptos. En todos ellos, los que aparecen con los más altos índices son países en desarrollo o países en transición. Con alguna excepción, los países más corruptos tienen bajos niveles de renta per cápita y son economías cerradas, a excepción de Indonesia.

Las teorías sobre los determinantes de la corrupción enfatizan el papel de las políticas económicas y estructurales y el papel de las instituciones. Algunas de ellas argumentan que la calidad institucional (y, por tanto, la corrupción) depende de factores económicos. Así, las instituciones se desarrollarían en respuesta al crecimiento de los ingresos y a algún otro factor económico en donde el desarrollo del capital humano es lo más importante. Cuanto más iletrado sea el electorado, más fácil es que los abusos y el funcionamiento ineficiente de gobiernos e instituciones pase desapercibido. Así pues, la carencia o infradotación de renta y educación –para el agregado país– serían las causas básicas de la corrupción.

Otros estudios de economistas institucionalistas enfatizan, de manera directa, el papel de las instituciones. Por ejemplo, Acemoglu et al. (2001) argumentan que, en las colonias originales, se creaban las instituciones para beneficiar a los colonizadores y no a los residentes de las colonias.

La influencia de la religión es otra vía por medio de la cual, las tradiciones históricas y la colonización pueden afectar la extensión de la corrupción. Por ejemplo, las iglesias protestantes que surgen en oposición a las religiones sostenidas por los estados están más inclinadas a controlar los abusos de los «servidores públicos». Y puesto que la educación está menos extendida en países católicos y musulmanes, los políticos y funcionarios de esos países tendrán menos control que en los países protestantes.

Para estas teorías, las instituciones políticas y económicas influyen en la extensión de la corrupción mediante la restricción de la competencia en el mercado y en la política. Esto se aprecia en la apertura a las importaciones competitivas y la regulación de las empresas nacientes y entrantes. Por el lado político, la prensa libre es crucial. La forma de las instituciones políticas, parlamentaria versus presidencialista y proporcional versus mayoritaria, puede afectar el nivel de corrupción si influye en los incentivos de los políticos y en la habilidad de los votantes para que los políticos rindan cuentas por abuso de poder.

La psicología económica, por su parte, aprecia que las personas tienen vulnerabilidades emocionales, apego a las normas sociales e irracionalidades sistemáticas que modifican sus decisiones y elecciones en el mercado. El otro lado de la moneda es que los humanos somos susceptibles de ser manipulados por agentes sin escrúpulos para que aquellos obtengan servicios e intereses, lo que constituiría la base causal de la corrupción existente en casi todas las sociedades.⁴ A pesar de que en 2017, la psicología económica entró (en las disciplinas económicas) por la puerta grande al recibir Richard Thaler⁵ el premio nobel, aún se necesita mucha formalización de estas ideas para poder deducir formas nuevas para la intervención pública. Y, por supuesto, no supondrá un paradigma completo y nuevo que sustituya la visión del homo economicus sino un complemento o revisión de sus comportamientos elementales, al igual que la competencia imperfecta no niega la competencia, sino que, en una adecuación a la realidad empírica, constata que la competencia efectiva es imperfecta.

1.2 Corrupción, renta y otras características de los países

Los índices de corrupción ordenan países, pero no establecen ningún tipo de análisis estadístico o econométrico sobre posibles causalidades. Si se realiza⁶ un análisis de regresión de estos índices con la renta per cápita resulta que los países más ricos tienen menos corrupción y segundo, la corrupción varía notablemente entre los países, incluso dejando fuera la renta. Por ejemplo, Argentina y Venezuela figuran en los índices como más corruptos de lo que indicaría su renta per cápita y en cambio Finlandia menos.

La relación estrecha entre renta y corrupción es consistente con el argumento de que la calidad institucional se configura a partir de factores económicos. Por otra parte, hay muchos países en donde esa relación no es tan fuerte. Eso indica que debe haber otros factores en juego.

Además de la renta y una dotación inicial de capital humano, aparecen como correlacionados con la corrupción, el propio stock de capital humano, medido como los años de escolaridad de toda la población mayor de 25 años. También parece que algunas características de las políticas son importantes en la extensión de la corrupción. Los países más corruptos tienen los mercados y la competencia más estrechos, más reducidos. La apertura a la competencia externa vía importaciones es menor y la regulación de la entrada en los sectores económicos y la regulación de la prensa es bastante mayor.

Las conclusiones son dos: a) la corrupción está muy asociada a la renta per cápita y al capital humano, y b) la variación existente de la corrupción entre países, incluso sin considerar la renta, se debe en gran parte al grado de competencia de los mercados y de la representación política.

1.3 El impacto (económico) de la corrupción

Las formas más devastadoras de corrupción incluyen la desviación y la apropiación de fondos de programas públicos y el daño causado por empresas e individuos que pagan sobornos para evitar las regulaciones sobre la salud o la seguridad que pretenden beneficiar a todos los ciudadanos. Por ejemplo, se estima que el presidente de Zaire, la actual República Democrática del Congo, en 1997 extrajo del Tesoro unos 5.000 millones de dólares, el equivalente a toda la deuda externa del país. En Indonesia y Filipinas, los fondos sustraídos se estiman en más de dos y más de siete veces la cifra anterior (Transparencia Internacional, 2004). Un informe del FMI revelaba que unos 1.000 millones de dólares de ingresos del petróleo o 77 dólares per cápita se evaporaron de las arcas de Angola. Esta cantidad equivale a tres veces la ayuda humanitaria que recibió el país en 2001.

1.3.1 En la confianza en las instituciones públicas y en la desigualdad

El incremento de la desigualdad y el aumento de los riesgos de exclusión generan desconfianza hacia los poderes públicos.

Si la desigualdad es lo que crece, se instala la creencia generalizada de que no se puede progresar vía mérito, esfuerzo o talento. Y eso puede hacer, curiosamente, que en términos electorales la corrupción no se penalice, porque se considera que solo el particularismo, la atención privada de los problemas, sea de forma legal o ilegal, es el método de conseguir algo de progreso individual o familiar.

Como señala Mari-Klose Pau (2016)

La investigación académica enseña que, durante la etapa de expansión económica, los españoles se mostraron dispuestos a condonar actividades ilícitas de sus representantes, re-eligiendo, por ejemplo, a muchos alcaldes encausados. Los institucionalistas, los que reclaman reformas institucionales están convencidos de que pequeños arreglos institucionales pueden corregir el fenómeno o al menos mejorar sustancialmente la situación de partida. El mejor predictor del nivel de corrupción de un país es su nivel de corrupción unos años antes, incluso varias décadas atrás.

Los países que han reducido notablemente la corrupción parece que han acompañado reformas institucionales orientadas a combatir la corrupción con políticas de bienestar universalistas e inclusivas, que han convencido a la ciudadanía de que los equilibrios sociales fundamentados en la prevalencia de prácticas corruptas eran sub-óptimos, alimentando la confianza interpersonal generalizada, el valor de la honestidad y el optimismo respecto a las posibilidades de progreso. La mejor receta contra la corrupción son las políticas que favorecen la inclusión y la igualdad de oportunidades. Es la receta que, en unas cuantas décadas, ha convertido a los países nórdicos en los menos corruptos del mundo.

Con seguridad, la desigualdad creciente alienta la corrupción, pero no hay evidencia empírica que muestre una relación clara. El caso de los países nórdicos también coincide con países de muy alta renta y países en donde está muy inserto en el tiempo el acuerdo social de que tanto los hogares como las empresas paguen altos impuestos a cambio de unos servicios y bienes públicos potentes. Otros países más desiguales que los nórdicos como Alemania, Holanda o Francia tienen también niveles bajos de corrupción.

1.3.2 En la economía sumergida

El Banco Mundial define el crony bias, el sesgo de relaciones entre «compinches o amigotes» como la diferencia entre la influencia de la empresa o la asociación de empresas de un sector y la influencia de aquellas que tienen relaciones estrechas con los políticos. En un estudio de empresas de los países en transición, Hellman y Kaufmann (2004) encontraron que los gerentes que creían que el Estado estaba influido indebidamente por «compinches o amigotes» eran más propensos a no pagar los impuestos debidos, a pagar sobornos y a evitar los procesos judiciales. Esto favorece la debilidad de las instituciones estatales.

Las grandes empresas no parecen tener muchos problemas, en este sentido, porque suelen tener relaciones cercanas con el poder, no así, las pequeñas y medianas. Esas relaciones suelen derivarse en tratos beneficiosos para las grandes empresas y los políticos, pero es perjudicial para el crecimiento y prosperidad globales del país. Genera también desconfianza hacia los poderes públicos y altos costes para establecer la legitimidad estatal.

En las encuestas más amplias que ha realizado el Banco Mundial con ochenta países se encuentra una relación estrecha (R² = 0,63) entre esta medida de «sesgo de amigotes» y las respuestas sobre la economía sumergida y sobre el grado de calidad democrática y la rendición de cuentas. Una economía sumergida alta indica que la capacidad del gobierno para regular y establecer impuestos es muy baja y que muchas empresas no pueden obtener financiación externa porque no tienen contabilidad «oficial».

Empíricamente más potente y más actualizado es un trabajo⁷ del Fondo Monetario Internacional que estudia los efectos de la corrupción en la capacidad del Estado para incrementar sus ingresos. Utiliza una base de datos de 147 países de 1995 a 2014, obtenida de sus propios datos. El resultado es que la corrupción está asociada negativamente con los ingresos totales provenientes de los impuestos. Pero lo más importante es el mecanismo o la interacción que encuentran entre corrupción y cumplimiento tributario. El establecimiento de oficinas de dimensión apropiada –normalmente grandes– mejora el cumplimiento tributario y reduce la percepción de la corrupción y, así, aumenta los ingresos públicos.

Estos resultados son muy relevantes en un doble sentido. Por un lado, si no anulan, al menos, obligan a demostrar con la misma riqueza de datos y tiempo que bajar impuestos implica menor corrupción. Del trabajo citado se deriva que la mejora del cumplimiento tributario reduce la percepción de corrupción y aumenta los ingresos públicos. Nada que ver con bajar impuestos.

Por otro, para el caso español es relevante porque, según los estudios⁸ aceptados como más rigurosos sobre la economía sumergida en los distintos países de la Unión Europea, la economía sumergida en España alcanza el 20 % del PIB,⁹ el doble de los países del euro. De acuerdo con los trabajos antes mencionados, facilitar lo más posible el comportamiento tributario mediante acciones visibles y decididas –oficinas de ayuda al contribuyente– reduciría la percepción de corrupción y aumentaría los ingresos públicos, lo que significa que podría reducir la economía sumergida de la economía española, al menos hasta la «normalidad» europea (sin contar a los socios recientes desgajados de la antigua Unión Soviética).

1.3.3 En la innovación

En un trabajo reciente se examina la relación entre la corrupción política local y la innovación en el sector privado. La corrupción política tiene un impacto negativo muy relevante en la calidad, cantidad y eficiencia de la innovación empresarial. El trabajo establece mediante métodos econométricos causalidad y no una mera correlación, esto es, de la corrupción a la innovación empresarial. Resulta que la corrupción política actúa como una barrera a la innovación. Esto resulta bastante lógico. La conexión se aprecia claramente a través de la dinámica de la competencia. Las empresas compiten mediante los costes y también, a través de la diferenciación productiva. Los costes laborales tienen tendencia a la convergencia, cuando se trata del mismo sector y país o incluso mejor, existe un límite para la reducción de costes laborales. También hay una cierta equivalencia para las empresas del mismo sector de los otros inputs productivos, por ejemplo, la energía. En cambio, la diferenciación del producto y, por tanto, la innovación no tiene límites y por ende se convierte en un mecanismo recurrente para seguir compitiendo. Ahora bien, si las empresas captan que dedicar recursos a la corrupción les ocasiona ventajas frente a otras empresas y, por tanto, mayores cuotas del mercado y/o mayores ventas y beneficios, desviarán recursos que antes dedicaban a la innovación hacia la corrupción. Por todo ello, la extensión de la corrupción afectará tanto o más negativamente a todos los procesos innovadores porque, ahora, la dinámica de la competencia se ha visto desviada por los mecanismos que lleva consigo la corrupción.

1.3.4 En el crecimiento económico

Se podría pensar que la corrupción afecta positivamente el crecimiento económico. Se argumenta que existe una «corrupción eficiente» puesto que los sobornos y comisiones ilegales permiten que las empresas acometan sus acciones en economías plagadas de restricciones burocráticas y leyes muy rígidas. Un sistema basado en sobornos y prácticas corruptas para asignar permisos y contratos del gobierno resultaría en que las empresas más eficientes serían las que efectivamente son capaces de pagar los sobornos más altos.

Ahora bien, esto no considera los costes o las distorsiones de la corrupción o los considera dados. De hecho, puede ocurrir que los funcionarios corruptos introduzcan o fuercen más distorsiones para atraer más sobornos. Un trabajo reciente¹⁰ muestra la evidencia empírica de la que se deduce que, en las localidades más corruptas, los contratos públicos acaban en las empresas más improductivas. La corrupción no aumenta la eficiencia de las burocracias, sino que la disminuye.

Conectar la corrupción con un crecimiento económico menor no se basa en el coste social directo de esta. Ya lo advertimos más arriba, en términos directos la corrupción redistribuye, no genera actividad. Pero está claro también que ocasiona de manera indirecta costes: los costes o pérdidas sociales más potentes se producen al favorecer a empresas ineficientes, el talento se desubica e infrautiliza, la tecnología y el capital no están en los usos más productivos. La desviación de beneficios provoca que los empresarios decidan no iniciar nuevas actividades y que se expandan más lentamente. Si se sabe y espera que hay que negociar sobornos en el futuro se adoptan tecnologías ineficientes con grados de reversibilidad más ineficientes que les permita reaccionar más flexiblemente a demandas corruptas de funcionarios.

También afecta a la ubicación de habilidades empresariales. En vez de dedicarse a incrementar la productividad se pueden dedicar a obtener accesos preferenciales a mercados.

De alguna manera, la corrupción, de manera ilegal, produce esos sobrecostes que caracterizan el despilfarro. Y claramente, la ineficiencia, el despilfarro, supone unos sobrecostes que inciden en un crecimiento económico menor.

En estudios del FMI¹¹ se establecía una relación negativa entre crecimiento y corrupción a través de la inversión pública. Resulta que la corrupción aparece asociada a incrementos de la inversión pública en el total de gastos públicos, a una menor productividad de la inversión pública, a una reducción de los gastos de mantenimiento y operaciones, y a una menor calidad en las infraestructuras públicas. La conexión se produce básicamente porque la inversión pública se asocia estrechamente a la reducción de su productividad y así, reduce el crecimiento. Pero el tratamiento econométrico es bastante endeble, con meras correlaciones que no proporcionan evidencia robusta. Ahora bien, sí que es importante anotar, y coincide con nuestra medición del despilfarro, que si la inversión pública reduce la productividad del capital público, sin duda, estará reduciendo cuanto menos el output potencial de la economía.

¿Qué nos dice, sobre la conexión corrupción-crecimiento, la evidencia empírica reciente? Existen múltiples estudios de caso,¹² que corroboran esta relación negativa entre crecimiento y corrupción y hay 2 estudios recientes que merecen atención. En el primero¹³ se evalúan econométricamente las externalidades negativas de la corrupción sobre el crecimiento económico. La corrupción, al favorecer las rentas de unas pocas empresas establecidas reduciría la actividad empresarial y la capacidad de crecer y competir de las empresas jóvenes y pequeñas. El estudio utiliza como fuente de datos las cuentas de pérdidas y ganancias de las empresas chinas, en concreto partidas, claramente asociadas, con prácticas corruptas y los efectos de las campañas anti-corrupción en las empresas de menos de 3 años y menores a 25 trabajadores que pretenden competir en múltiples provincias y sectores económicos de China. El segundo trabajo¹⁴ compone el primer indicador de corrupción en base a big data. Construye índices de corrupción y anti-corrupción con algoritmos de búsqueda sobre 665 millones de artículos de noticias internacionales. Y en base a la teoría de financiación corporativa y de la economía conductual contrasta los efectos de la corrupción en las percepciones y en los resultados de los agentes económicos. Con datos de panel, encuentra causalidad entre la corrupción y la renta per cápita, sobre todo, en economías emergentes y que tienen altos índices, según los flujos de noticias, de corrupción. Para economías avanzadas y bajos índices no hay impactos considerables en el crecimiento. Si se aplicase a la economía española, los resultados de este trabajo, resultaría que, en los periodos de gran cantidad de noticias relativas a la corrupción, se habrían detraído 20.000 millones de euros al crecimiento del año en que abundaron tales noticias y 10.000 millones de euros al año previo. No obstante, estos esfuerzos aún no se tiene precisión econométrica, de carácter general, respecto al impacto de la corrupción en el crecimiento.

Es muy posible que esta falta de concordancia entre los estudios micro y macro se deba a: a) la dificultad de establecer una medida clara de corrupción –como variable dependiente o explicativa–, puesto que la corrupción tiene diversas formas; b) es posible que falten variables en las estimaciones econométricas, esto es, que la corrupción opera junto a otras variables y sea el efecto conjunto de corrupción y otras lo que se relacione negativamente con el crecimiento, y c) también podría suceder que existiese una causalidad inversa, esto es, que la modernización y el crecimiento rápido llevara consigo más corrupción.

2. EL DESPILFARRO O LAS INEFICIENCIAS EN LA GESTIÓN PÚBLICA

Muy probablemente a raíz de los trabajos de Acemoglu y Robinson se han producido en España un conjunto de textos en que se señala que un mal diseño institucional tanto en lo político como en lo económico y social está detrás de la falta de competitividad general de la economía y de la sociedad española. Este neoinstitucionalismo señalaría que unas instituciones con incentivos perversos provocarían ineficiencias y despilfarro. Un economista interpretaría que esto significa que la economía y, si se quiere, todas las actividades humanas susceptibles de medida, se mueven fuera de la frontera eficiente. Lo que quiere decir que no se está ni maximizando los retornos positivos que, de otra forma se podrían obtener, ni minimizando los costes con los que, de otra forma, se podría actuar.

Esta actuación fuera de la frontera de lo eficiente se puede catalogar en general como «despilfarro» y estaría representada, también de manera general, por sobrecostes en las actuaciones económicas en particular. Así pues, distinguimos clara-mente el despilfarro de la corrupción. Tal y como afirmamos arriba, en línea con otros trabajos, la corrupción está asociada, para ser catalogada como tal, al incumplimiento de normas jurídicas. El despilfarro, por su lado, a la actuación con sobrecostes pero no todo despilfarro es o implica corrupción. No todo despilfarro se produce soliviantando el marco legislativo, más aún, es bastante posible que la mayor parte del despilfarro sea absolutamente legal.

La corrupción en el campo de lo público, en tanto en cuanto es una apropiación privada de un recurso público (y fuera de la normativa) implica no estar actuando en la frontera eficiente. Los economistas diríamos que siempre se puede mejorar, en términos de eficiencia, la actuación corrupta. La distribución de los recursos, sin corrupción, es más eficiente: mejora a más gente y empeora a menos que la actuación corrupta. En resumen, toda corrupción implica despilfarro pero no todo despilfarro es corrupción.

¿Es importante la distinción entre corrupción y despilfarro o es mera retórica? A lo largo de este capítulo estamos apreciando que ambos fenómenos son difíciles de medir y, por tanto, la afirmación que sigue no tiene la contundencia o la rigurosidad de los datos robustos. Pero el juicio de expertos, de personas con larga experiencia en la administración y estudios cualitativos –por ejemplo, las encuestas del Eurobarómetro– sobre la manera de operar en España nos indican que la pérdida social en euros, reputación internacional y renta per cápita doméstica y calidad de vida es mucho mayor debida al despilfarro que debida a la corrupción.

Por tanto, no sabemos con exactitud, por ejemplo, dónde podríamos estar en la lista de países europeos si desde la Transición nos hubiéramos movido solo en la frontera de lo eficiente, pero claramente tendríamos una renta per cápita bastante superior a la media europea y nos pareceríamos, en comportamientos públicos y privados, más a Finlandia que a Marruecos. Sin duda.

¿Por qué no estamos en la frontera de la eficiencia? Los economistas diríamos que porque carecemos de los incentivos apropiados. Pero es una respuesta pobre, inmediatamente le sigue: y ¿por qué no los tenemos y otros países sí? Porque no asignamos los factores a sus usos más eficientes y ¿por qué no? A un cierto rescate vendría la corriente institucional como, por ejemplo, el profesor Rafael Jiménez Asensio, en Los frenos del poder:¹⁵

España carece de un sistema eficaz de control del poder y está bastante alejada aún de sistemas de buena gobernanza, lo cual explica nuestros problemas de corrupción e ineficiencia. La dependencia del sendero histórico, el clientelismo asentado en las relaciones políticas, la partitocracia existente en el nombramiento de los responsables de los órganos de control son alguna de las causas resaltadas».

Los economistas lo aceptaríamos, pero señalaríamos que si esto «se ha permitido» es porque a una mayoría social no le ha ido –no le va– mal, en términos económicos y no es fácil captar que les iría mejor de otra forma. A la vez, la minoría de perdedores de este sistema no tiene fuerza alguna para imponer ningún cambio. Esto lo corrobora Lamo de Espinosa y F. Llera en Pulso de España 2010.¹⁶

Las causas del fenómeno de repolitización, unido al incremento de la desafección, solo se entienden si incorporamos como variable clave la continua presencia de escándalos de corrupción en la prensa española desde el comienzo de los años 1990, escándalos que empiezan a generar verdadera indignación cuando a ellos se une, a partir de otoño del 2008, el dato de que más del 50 % de los españoles creen que la economía va mal o muy mal. De hecho, a partir de los últimos meses de 2012 y los primeros de 2013 la corrupción se consolida como el segundo problema de la lista de preocupaciones públicas. El porcentaje de los que señalan la corrupción como uno de los tres principales problemas del país pasa de niveles del 10 % al 40 %. Todo ello unido a un incremento de la percepción de los políticos como otro de los problemas más importantes del país.

Pero esto, a fin de cuentas, constituye unas narrativas que nos devuelven a los episodios clásicos, de pícaros de hace unos cuantos siglos. Por todo ello, los esfuerzos hay que dirigirlos a dos objetivos: la medición, sus efectos económicos y sociales y las medidas para anular completamente (al menos, reducir sustancialmente) tanto la corrupción como el despilfarro.

3. DETERMINANTES EMPÍRICOS DE LA CORRUPCIÓN Y EL DESPILFARRO. MEDICIÓN

3.1 Magnitud de la corrupción

Medir la corrupción es una tarea difícil por su naturaleza opaca y por la variedad de formas que puede tomar. Pero en tanto en cuanto la corrupción refleja un marco institucional apropiado a ella misma, las distintas formas de corrupción deben estar correlacionadas.

En la última década, se han utilizado tres medidas de la corrupción. La primera se basa en indicadores de corrupción que recopilan algunas empresas privadas de gestión de riesgos. Es un indicador de percepciones sobre la probabilidad de que haya sobornos o pagos ilícitos. Mide el riesgo de que haya corrupción política.

La segunda es el índice de percepción de la corrupción que publica Transparencia Internacional. Este índice, probablemente el más utilizado, es una media de otras fuentes que, para ser incluidas en el índice de Transparencia, deben ser medidas ordinales de la extensión de la corrupción en cada país incluido.

Kaufmann et al. (2003) derivan, de distintas fuentes, una medida alternativa a las anteriores. Definen, de manera amplia la corrupción y eso les permite incluir a países para los que solo existe (en fuentes publicadas) información parcial sobre la corrupción.

Las tres medidas son medidas ordinales de información publicada, sobre aspectos parciales o generales de la corrupción. Los tres índices están muy correlacionados y solo se diferencian por el número de países considerados y por el periodo considerado. Puesto que son medidas ordinales, su evolución temporal y por países debe ser interpretada con cautela.

Hay dos fuentes de información que tienen medidas cardinales, pero se han usado poco. La encuesta de entorno y comportamiento empresarial, del Banco Mundial, compila la experiencia de más de 10.000 gerentes entre 1999 y 2002. Se les pide que estimen, en cuanto a proporción de ventas anuales de empresas como las suyas, los pagos «no oficiales» a funcionarios públicos. Datos, por desgracia, que solo están disponibles para veintiséis países en transición.

Desde 1989, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) realiza una encuesta a individuos. Aquí, la unidad de análisis cambia de empresa a individuos. Se les pregunta si agentes del gobierno, de cualquier rango, les han solicitado sobornos o pagos ilegales por servicios. Se han hecho cuatro oleadas en setenta países y el resultado, en la comparativa por países, está muy correlacionado con las medidas ordinales. Es interesante y se deduce de estas oleadas, que la variable que mejor predice la necesidad de pagar sobornos es la renta per cápita.

Los índices subjetivos o de percepciones están orientados al sector privado y, en particular, a la inversión extranjera, pues miden, fundamentalmente, la corrupción ligada a los negocios. Por su parte, las encuestas del Banco Mundial y Naciones Unidas proveen información (eso sí, robusta) sobre la extensión de la corrupción por países, pero solo desde la perspectiva de los hogares y los individuos.

Si utilizamos todos los indicadores hasta ahora señalados y listamos los países con los peores resultados sobre la corrupción obtenemos un listado como el siguiente, donde aparecen, según cada índice, los países más corruptos (un decil de cada índice que al tener, cada uno, distintas coberturas implica distinto número de países). Para obtener magnitudes de corrupción en términos no comparativos y no ordinales, en términos cardinales y autónomos, hay que acudir a una evidencia más micro, relativa a casos de empresas o instituciones públicas.

Por ejemplo, Svensson (2003) presenta datos, mediante encuesta, de empresas en Uganda. El 80 % tenía que pagar sobornos y estos pagos, de media, correspondían al 8 % de los costes totales.

En otro estudio, también en Uganda, Reinikka y Svensson (2004), examinan un programa de educación pública que ofrecía becas en colegios de primaria. La mayor parte de los 250 colegios entrevistados, en el periodo 1991-1995, recibieron el 13 % de los fondos destinados a tales becas y algunos colegios no recibieron nada en absoluto. Otros trabajos de Olken (2004) muestran que eso sucede en la mayor parte de los países del África subsahariana y en Indonesia.

Las comparaciones entre precios también proveen medidas sobre la corrupción. Los precios de inputs homogéneos de hospitales públicos cayeron un 15 % en un momento en que la corrupción se frenó, en Argentina en los últimos años noventa, según Di Tella and Schargrodsky (2003). Hsieh and Moretti (2005) calcularon la rebaja de precios que se produjo en Iraq mientras duró el programa de Naciones Unidas de Petróleo por Alimentos. Mediante esta rebaja de precios, el gobierno iraquí obtenía comisiones ilegales de los compradores de petróleo. Entre 1997 y 2001 el soborno ascendió a una horquilla que se sitúa entre los 1.000 y los 4.000 millones de dólares lo que equivalía a entre un 2 % y un 10 % del presupuesto del programa.

La evidencia macro, como señalamos en párrafos anteriores, es mucho más limitada. Reinikka and Svensson (2004) relacionan su programa de becas en los colegios con los incentivos de los gobiernos locales para la corrupción y confirman, con datos, que los colegios en comunidades más desarrolladas –con más renta per cápita– experimentan un grado de corrupción mucho más pequeño y este efecto es estadísticamente robusto.

De los trabajos citados anteriormente de Di Tella y Schargrodsky (2003) y Svensson (2003) obtenemos, no obstante, una interesante conclusión para la investigación macro: no estudiar exclusivamente cómo el marco institucional afecta la corrupción sino –la pregunta más micro– cómo varía la corrupción a través de un mismo marco institucional.

Precisamente, en un trabajo reciente¹⁷ se pone de manifiesto, para el caso español, que si la calidad institucional aumentase al nivel que le corresponde por desarrollo económico, el PIB per cápita, mediante la mejora en inversión y productividad, inducida por la nueva calidad institucional, se incrementaría en un 16 % en un plazo de 15 años.

3.2 La medición de la ineficiencia/despilfarro/corrupción en España

Los economistas medimos la eficiencia económica mediante una variable denominada productividad total de los factores. La producción económica utiliza factores económicos como el capital y el trabajo, pero la contribución del capital y del trabajo en términos directos no es lo único que aporta a la producción económica. La calidad –algo de definición un tanto amplia– de los factores productivos es otro elemento fundamental para la producción económica. La definición es amplia porque a medida que se desarrolla la economía, los factores productivos se hacen más complejos. El capital y el trabajo se cualifican y diversifican y aparecen elementos o variables como la información, el conocimiento, el saber hacer y las instituciones creadas para la mejor organización de la vida económica y social que afectan notablemente a la producción económica. Y lo que sí que sabemos, con precisión, es medir la aportación de esos elementos que sintetizamos con la expresión «calidad» o también «eficiencia» de los factores productivos. Podemos observar en los gráficos siguientes la evolución desde 1985 de esta eficiencia de la que hablamos, en un número de países europeos, en los Estados Unidos y en España. El primer gráfico representa las evoluciones de la productividad total de los factores desde 1985 hasta la actualidad para un cierto número de países y tomando el 1985 como año base con valor 100. En el gráfico inferior aparece la evolución de la productividad total de los factores para la economía española.

Puesto que hemos visto que la corrupción y el despilfarro suponen, desde la perspectiva económica, claras ineficiencias, claros sobrecostes y se relacionan negativamente con variables clave de eficiencia como la innovación, no parece descabellado aproximar su medición mediante la variable que mide la eficiencia general de la producción, como es la productividad total de los factores.

Aplicamos esa forma de proceder al caso español. Téngase en cuenta que los resultados que obtenemos no son, en sentido estricto, referentes a la corrupción. Pero si es una aproximación bastante adecuada a la ineficiencia operativa de la economía española. Y, por lo tanto, aproximan mejor la variable despilfarro, en cuanto que esta es, según hemos definido, una variable de ineficiencia. Evidentemente, los resultados también incluyen las ineficiencias exclusivas del sector privado.

Por otra parte, la magnitud que se obtiene es una magnitud comparativa. El procedimiento que adoptamos consiste en buscar la brecha de ineficiencia de la economía española en relación –por eso es una brecha– a un conjunto de países que, nos ha parecido, operan en una frontera de eficiencia superior a la española y son economías, como podría ser la española. Es decir, son un referente, una base de referencia real y posible. Podríamos, en cambio, haber elegido una referencia «óptima», la de los mejores o incluso una referencia mejor que la de los mejores porque evidentemente cualquier país tiene ineficiencias. En la realidad no existe el país de «ineficiencia cero», por eso hemos elegido un referente –que es un grupo de países– real y posible. Pero este pragmatismo, pensamos que eficaz, muestra que los resultados están más próximos al suelo que la realidad. La realidad de la ineficiencia, despilfarro y corrupción en su efecto en la economía española es con seguridad mayor. Pero, de momento, esta, la calculada a continuación, parece una medida aproximada que da cuenta de que todo lo que se haga para combatir la corrupción y el despilfarro, mejorará la calidad de vida y el bienestar de los ciudadanos españoles.

Todos los datos se han obtenido de las estadísticas de la OCDE, en extracciones desde el 1 hasta el 20 de enero de 2017. Ha sido necesario utilizar una fuente internacional para tener datos homogéneos de producto interior bruto, capital, trabajo, productividad total de los factores o multiproductividad, horas y ocupados.

El objetivo es claro: obtener la brecha entre la productividad multifactorial de España y del grupo de referencia (formado por Finlandia, Francia, Irlanda y los Estados Unidos). A partir de esa brecha, obtenemos un producto interior bruto por hora (que es la medida más exacta de la productividad primaria) alternativo para España: El producto interior bruto que se habría obtenido si España no hubiera tenido «brechas de eficiencia (o de productividad total)». El resultado se expresa en dólares (porque el origen y la homogeneización internacional de los datos se presentan en dólares) que luego se convierten en euros y, finalmente, en porcentaje del PIB.

Los siguientes cuadros sintetizan el proceso descrito. El primer cuadro presenta, en distintos periodos, el crecimiento del producto interior bruto por hora trabajada. Se observa como la economía española, siempre desde 1985 (también lo hemos calculado para el periodo 1971-1984 y en ese periodo, en cambio, el crecimiento de la productividad horaria en España fue mayor que el del grupo de referencia).

Los resultados relativos a la brecha en la multiproductividad vienen expresados en el cuadro siguiente:

Ahora utilizamos los datos de la productividad total de los factores que hubiera tenido España sin brecha (España-A, en el cuadro) y el nuevo crecimiento del PIB por hora sería:

Finalmente, calculamos ese nuevo crecimiento y la diferencia entre el nuevo crecimiento y el viejo (el real, el que ha sido, con brecha) es la medida de la ineficiencia/despilfarro/corrupción.

En definitiva, el periodo 1985-1995 muestra que se dilapidaron en despilfarro e ineficiencia (en donde, sin duda, se incluye el valor económico de la corrupción) 15.217 millones de euros o cerca de un 5 % del PIB.

En el transcurso del llamado «boom económico» (o en la fase alcista del último ciclo), la magnitud del despilfarro alcanza un 20 % del PIB en un periodo en que, sin duda, el crecimiento según las medidas estándares fue muy alto y cuando también, 147.732 millones de euros se fueron en ineficiencia, despilfarro y corrupción. El resultado matiza la afirmación sobre la asociación positiva entre renta per cápita y corrupción. Es cierto, al menos la comparativa entre países así lo atestigua, que los países más corruptos son los que tienen menos renta per cápita relativa. Y que, por tanto, el desarrollo económico, el crecimiento de la renta per cápita es una estrategia positiva para reducir la corrupción. Sobre todo, al referirnos a los países en desarrollo.

Pero para los países ya desarrollados, probablemente sea cierto, al menos el caso español así lo muestra, que cuánto más se crece más aumenta la probabilidad de corrupción y despilfarro. Dicho de otra forma, si se desciende a la realidad municipal española es evidente que ha habido más corrupción en aquellos municipios en donde más se experimentó el boom económico. Evidentemente, porque el boom estuvo asociado a la construcción. Si el boom hubiera estado asociado a un descubrimiento petrolífero, la corrupción, sin duda, habría sido mayor en los lugares cercanos a los yacimientos.

Finalmente, en el periodo que va desde el inicio de la crisis económica hasta 2018 se puede cifrar la ineficiencia y el despilfarro en un 3 %¹⁸ del PIB, o unos 31.556 millones de euros. Una manera de pensar en esta última cifra es que si tuviéramos solo el despilfarro y corrupción del grupo de países «posibles», no tendríamos déficit público (lo que tanto preocupa a las autoridades políticas españolas y europeas).

4. POLÍTICAS CONTRA LA CORRUPCIÓN

4.1 Salarios más altos a los funcionarios

Las agencias internacionales y los países que más ayuda internacional proporcionan suelen recomendar reiteradamente que se debe pagar salarios más altos a los funcionarios para reducir o eliminar la corrupción. Se pone como ejemplo a Suecia que era uno de los países más corruptos en los siglos XVII y XVIII y según Lindbeck, incrementar los salarios de los servidores públicos junto a políticas desreguladoras explicarían la emergencia de una administración competente y honesta a finales del XIX.

El argumento económico diría que si se paga un poco por encima de los salarios de oportunidad de los funcionarios (aquello que conseguirían en términos relativos en un mercado libre) se aseguraría que los funcionarios se comportaran honestamente. Pero esto presupone que el nivel de los sobornos es fijo y que no hay capacidad de negociación entre los que sobornan y los sobornados. Porque si no es el caso, salarios más altos refuerzan la posición de los funcionarios y elevan el coste de ser corrupto, con lo que los sobornos crecen.

La evidencia empírica entre corrupción y salarios de los funcionarios no es muy fuerte. Van Rijckeghem y Weder (2001) sí que encuentran evidencia, pero miden la corrupción usando rankings de países lo cual no es muy apropiado. Es difícil, además, distinguir si los salarios altos son consecuencia de una corrupción baja o al revés. Los autores citados usan datos de salarios agregados con lo que puede resultar que los datos de la corrupción y los de salarios reflejen grupos distintos de individuos. El trabajo de Di Tella y Schargrodsky (2003) evita estos problemas y encuentra de manera convincente que pagar salarios más altos puede evitar la corrupción bajo otras circunstancias.

Muchos países en desarrollo, por otra parte, tienen dificultades notables para proveer el control que debe acompañar la subida salarial y sin ese control tercero y honesto no parece que la política anticorrupción de salarios más altos para funcionarios produzca los resultados buscados.

En síntesis, los incentivos salariales pueden reducir la corrupción, pero solo bajo ciertas condiciones. Requiere un aparato de control que funcione eficientemente, presupone que el soborno ofrecido o demandado no sea función del salario funcionarial y que el coste de pagar salarios más altos no sea excesivo. En muchos países pobres y en desarrollo donde la corrupción está muy institucionalizada no parece que estas condiciones se puedan dar.

4.2 La competencia reduce la corrupción

Incrementar la competencia entre las empresas puede controlar la corrupción. Este es otro argumento usual. Sobre la base de la dinámica de la competencia, si aumenta la presión competitiva disminuyen los sobrebeneficios por lo que no habría de donde pagar los sobornos. Pero esto está presuponiendo comportamientos «quasi perfectos» de la competencia y los mercados y la realidad está muy lejos de tal esquema. La conexión entre competencia, beneficios y corrupción parece una cosa compleja y difícil de ser tratada analíticamente.

Se pueden construir esquemas con relaciones complejas entre competencia y corrupción. Por ejemplo, si los funcionarios pueden decidir sobre las entradas y salidas de empresas en los sectores resultaría que el nivel de soborno demandado dependería de la probabilidad de salida de las empresas del mercado no del número de empresas ni del grado de monopolio del sector.

De un esquema tal, lo que podemos deducir es que hay o puede haber una relación estrecha entre la corrupción y la regulación de los mercados y el mecanismo de esto último tiene que ver con los poderes burocráticos. En este sentido hay trabajos que muestran que las regulaciones gubernamentales que aumentan las barreras de entrada se producen para aumentar el poder de los poderes públicos y la capacidad de recoger sobornos. Por eso, la desregulación puede reducir la corrupción no por incrementar la competencia sino por reducir el poder de los poderes públicos para extraer sobornos.

También podría pensarse que la competencia entre funcionarios podría reducir la corrupción. Si en el caso de una «actuación» pública se puede recurrir a otro funcionario en caso de que el primero pida comisiones o sobornos, el nivel de corrupción podría reducirse, aunque no hay mucha evidencia empírica al respecto. Más, el mecanismo funcionaría si muchos funcionarios pudieran producir «el acto» individualmente, pero si son varios los que participan en «el acto», todos con capacidad para pararlo, los niveles de soborno aumentan en gran medida.

Hay evidencia de que mayor competencia, debido a la desregulación y simplificación de reglas y leyes se relaciona negativamente con la corrupción, pero es muy difícil en la práctica encontrar el equilibrio de establecer reglas y leyes beneficiosas que repriman una conducta privada corrupta a la vez que se disminuyen las posibilidades de que tales leyes no abran la puerta a la corrupción pública.

4.3 Los controles en la lucha contra la corrupción

La mayor parte de programas anticorrupción se basan en instituciones financieras y jurídicas para reforzar la rendición de cuentas del sector público. Se supone que más y mejor control redundarán en menos corrupción. Pero en muchos países, sobre todo pobres y/o en desarrollo, las instituciones jurídicas y financieras son débiles o corruptas o ambas cosas. En esos contextos, más recursos a las instituciones de control no es la solución adecuada al problema de la corrupción.

De momento, no hay mucha evidencia empírica de que recursos adicionales a las instituciones de control –legal y financiero– del gobierno, reduzcan la corrupción. Las excepciones son Hong Kong y Singapur. En Hong Kong, la comisión independiente contra la corrupción creó precedentes legales como «culpable hasta que se demuestre inocente». Pero estas mismas instituciones no han servido en otros países. Probablemente porque además de la comisión se tomaron otras medidas, por ejemplo, se equipararon los salarios públicos con los privados equivalentes, los funcionarios rotaban entre los puestos para que no establecieran ligazones excesivas con los usuarios, se dieron premios a los que rechazaron sobornos, se simplificaron leyes y reglas, se hicieron más transparentes y se publicaron, y las tasas se redujeron. Además, en ambos países los líderes más importantes de la nación se pusieron al frente de la lucha contra la corrupción, lo que no suele ocurrir en países en desarrollo.

Otras medidas posibles consisten en reforzar el control de los propios ciudadanos otorgando acceso público al desarrollo de los programas públicos. La información permite demandar ciertos estándares, controlar la calidad y los abusos potenciales de los oficiales. El trabajo de Reinikka y Svensson (2004b) muestra que hacer públicos los programas incrementa lo realmente percibido y de ese 13 %, en muchos colegios, se pasó en algunos al 80 %.

La información pública de los programas públicos es, según los trabajos anteriores, una causa clara de la reducción de la corrupción. En este caso, no obstante, era fácil la publicitación y el control del programa y en Uganda, los padres y los colegios tenían medios para tomar decisiones colectivas. En general, esto no es posible aunque se están haciendo esfuerzos en esta dirección. La evidencia aún no es robusta pero tanto en Brasil como en la India hay indicios potentes de que la corrupción ha disminuido en gran medida.

Finalmente, otra estrategia para luchar contra la corrupción es delegar o contratar integridad al sector privado.

En los últimos veinte años, más de cincuenta países en desarrollo han contratado a empresas privadas internacionales para que conduzcan inspecciones previas de importaciones y, en algunos casos, para que recolecten los aranceles o impuestos aduaneros. Estas inspecciones reducen la corrupción en las aduanas de distintas formas: mejora las habilidades de los controladores de alto nivel y genera información independiente del contenido de la carga lo que aumenta el poder de negociación de los importadores con los oficiales de aduanas corruptos. Estos programas se asocian a un incremento de las importaciones (probablemente por una reducción de los sobornos pagados por los importadores) y una reducción de los «errores de medida» en las aduanas.

4.4 Más eficiencia en la contratación pública

La contratación pública o si se prefiere, las compras públicas juegan un papel destacado en la consecución de los fines de la buena gobernanza, algunos de los cuales tienen tanta importancia como acabar con la pobreza y la injusticia o incentivar la prosperidad compartida. Los países con instituciones eficaces y honestas prosperan promoviendo entornos que facilitan el crecimiento económico, facilitan la extensión de servicios públicos de calidad y ganan la confianza de los ciudadanos. Los países capaces de controlar la corrupción y el despilfarro en la contratación pública son capaces de usar sus recursos humanos y de capital más eficientemente, atraen más inversión doméstica y extranjera y, en media, crecen más rápidamente.

Prueba de lo anterior es que las grandes instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario, la OCDE y algunas nacionales, también importantes, como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia le han dedicado tiempo y esfuerzo de investigación para conocer más en detalle su funcionamiento y realizar diagnósticos, en donde todos ellos encuentran facetas muy mejorables y proponer mejoras.

Los organismos internacionales señalan que la integridad en la contratación pública es esencial para el mantenimiento de la confianza de los ciudadanos en el sector público. Es importante señalar también que la experiencia acumulada de la CNMC, permite constatar la pervivencia de problemas estructurales en el aprovisionamiento público y específicamente en la contratación pública. En numerosas ocasiones, estos problemas estructurales no permiten garantizar el mantenimiento de la concurrencia efectiva en los mercados.

Cuando la competencia falla hay invariablemente una pérdida de eficiencia económica y un innecesario desaprovechamiento de recursos públicos. Al mismo tiempo, una menor tensión competitiva aumenta el riesgo de acuerdos contra la competencia. En la contratación pública confluyen circunstancias que la convierten en un área más proclive a la existencia de prácticas irregulares desde el punto de vista de la competencia. Hay elevadas barreras de entrada, como la exigencia de inversiones a realizar en concesiones públicas o los propios costes económicos, informacionales y jurídicos para participar en una licitación, la multiplicidad de órganos de contratación con heterogeneidad de procedimientos –la Comisión Europea estimó en más de dos millones de procedimientos por año, la adjudicación de contratos públicos en el ámbito europeo– y complejas curvas de aprendizaje para los licitadores y la propia administración responsable o los problemas intrínsecos de información asimétrica y relaciones de agencia encadenadas, que perjudican, si no se corrigen adecuadamente, a la administración pública, a los potenciales competidores y en último término, a los ciudadanos y contribuyentes.

Los informes y opiniones de los organismos internacionales son esenciales en este diagnóstico y propuestas. Máxime si se tiene en cuenta que en la literatura académica y en los medios informativos españoles no aparece más que muy escasa información a estos efectos. De manera que la mera difusión de esta información, crucial para la buena gobernanza, cubre adecuadamente los objetivos de este capítulo. Los informes básicos en el apartado que sigue son de la CNMC (que emitió su informe sobre contratación pública el 5 de febrero de 2015) y del Banco Mundial en 2016.

4.4.1 Magnitud de la contratación pública

El Banco Mundial calcula que el mercado de la contratación pública en los países en desarrollo es de unos 820.000 millones de dólares anuales (el 50 % de sus presupuestos anuales). En los países desarrollados se estima en el 30 % de los presupuestos públicos. En la última década la contratación pública se ha multiplicado por diez. Y este es el tipo de crecimiento que se espera a futuro.

Otras instituciones valoran el total de la contratación pública entre un 13 % y un 20 % del PIB mundial y en los países desarrollados excedería del 15 % del producto interior bruto, y se situaría en el caso español en el 18,5 % del PIB. Es decir, alrededor de 202.945 millones de euros anuales o más de 4.373 euros anuales per cápita. Cualitativamente, la sanidad, la educación, la justicia, la seguridad pública, el transporte y prácticamente cualquier otro aspecto de la realidad económica diaria se ve afectado profundamente por qué, cómo, cuánto, cuándo y por quién se aprovisiona de bienes y servicios el sector público, en todas sus dimensiones territoriales y formas jurídicas.

Se estima que en ausencia de presión competitiva se pueden originar desviaciones medias, al alza, del 25 % del presupuesto de la contratación pública. Transparencia Internacional estima en este porcentaje el daño derivado de la presencia de casos de corrupción en la contratación pública en donde, obviamente la competencia queda descartada. En España, a nivel agregado, esto podría implicar unos 50.736 millones de euros/año. Esta es una cifra de tal magnitud, un 5 % del PIB anual, que requeriría un detalle ulterior (cómo se llega a que el 25 % de la contratación pública signifique sobrecostes relacionados con la corrupción) por parte de Transparencia Internacional.

4.4.2 Acceso eficiente (mínimo coste) a la información

La regulación española prevé una Plataforma de Contratación del Estado y un Registro de Contratos al que todos los órganos de contratación de todas las administraciones, central y autonómica, deberían remitir información relativa a los contratos adjudicados.

La CNMC en su análisis detecta cuatro problemas:

1. Información deficiente por parte de las administraciones que deben remitir la información.

2. Información que no permite, por escasa y no adecuada, el análisis de los datos disponibles en los expedientes de contratación incluidos en la plataforma y el registro, así como en las plataformas y registros a nivel infranacional.

3. La e-contratación pública no permite, como es habitual en el sector privado, la comunicación bidireccional.

4. Las plataformas de información de las compras públicas no permiten la agregación de los datos ni búsquedas generalizadas porque no tienen ninguna homogeneidad, son técnicamente diversas y no permiten la interoperabilidad.

4.4.3 Mejor y mayor transparencia y publicidad

La necesidad de mayor transparencia en la contratación pública está considerada internacionalmente como el factor fundamental para mejorar adicionalmente la eficiencia de las compras públicas en el siglo XXI. Publicidad y transparencia entendidas a través de un triple prisma:

En primer lugar, implica mejorar el acceso a la información para los licitadores efectivos y potenciales, tanto para disponer de mayor disponibilidad de datos como para la reducción de costes informacionales. Esta mayor publicidad y transparencia tiene por objeto facilitar en la máxima medida el acceso a las licitaciones. Y debería concretarse, entre otros aspectos, en las características de los procedimientos, el propio pliego y contrato, las cláusulas generales y específicas y las peculiaridades contractuales. En este sentido, entrarían dentro de esta acepción:

a) la necesidad de una mayor motivación del procedimiento elegido,

b) la erradicación de criterios de selección ambiguos o excesivamente discrecionales,

c) la eliminación de los procedimientos que no reúnan suficientes garantías de publicidad,

d) la supresión de sistemas de valoración insuficientemente claros o excesivamente subjetivos,

e) el fomento del alcance de la información al máximo número de operadores económicos, y

f) la disponibilidad de toda la información del procedimiento de forma simétrica, en tiempo y forma, para todos los operadores potencialmente interesados.

Esta mayor transparencia, además de capacitar mejor a los usuarios y consumidores, tendría como resultado facilitar el acceso e incrementar la credibilidad y reputación de los procedimientos de aprovisionamiento, maximizando el número de potenciales participantes y, en consecuencia, de la tensión competitiva.

Por otro lado, implica la necesidad de incrementar adicionalmente la transparencia y publicidad de la propia administración en relación con todos los procedimientos que se hayan desarrollado, se encuentren abiertos o estén planificados.

El aumento de la transparencia de la propia administración sería positivo para la previsión de los competidores y reforzaría la seguridad comercial y jurídica, con los consiguientes incentivos de los operadores, nacionales y extranjeros, a participar competitivamente de forma más decidida.

Además, facilitaría el control interno por parte del órgano contratante y de sus superiores administrativos, así como el desarrollo acumulativo y perfeccionamiento continuado de procedimientos y mejores prácticas, gracias a:

a) el efecto disciplinador de la publicidad y la transparencia, y

b) la posibilidad de comparar con otras administraciones análogas u otros aprovisionamientos de productos similares.

Por último, permitiría un mayor análisis económico de los procedimientos de contratación.

En tercer lugar, la mayor transparencia también debe entenderse como el fomento de una mayor estandarización en las diferentes categorías de contratos y, aún más importante, de las diferentes partidas de gastos incluidas.

Las medidas estandarizadas facilitarían los costes y el acceso a la licitación y, por consiguiente, incrementarían el número de operadores económicos interesados en acudir a la licitación como oferentes reales o potenciales.

4.4.4 Evaluación económica por el propio órgano de contratación

La eficiencia económica se consigue a través de la competencia y aunque, a veces, no está plasmado en una legislación adecuada, el sistema de contratación pública requiere simultáneamente una evaluación interna y externa del grado de cumplimiento de la eficiencia.

No parece según el análisis de la propia CNMC que los órganos de contratación practiquen la evaluación económica de sus decisiones de cara a sus compras o aprovisionamientos. La evaluación económica implica analizar si tales decisiones son eficientes o no, es decir si se ejecutaron al mínimo coste. Pero cuidado, al «mínimo coste relevante o pertinente», porque también en algunos casos, se impone la compra al «proponente del menor precio» sin ninguna consideración a la eficacia de dicha provisión, es decir, si sirve para los objetivos para los que se ha propuesto tal compra. La evaluación de la eficiencia económica exige iniciarse con un análisis de eficacia (la compra sirve para los objetivos para los que fue diseñada), en segundo, lugar, si siendo eficaz se ha comprado al mínimo coste posible. Y, finalmente, ese mínimo coste es un «coste de mercado», es decir se debe a que el proponente ha ajustado de manera, a su vez, eficiente sus costes y por eso, puede ofrecer ese menor coste que la competencia. Porque si ese no es el caso del «mínimo coste» resulta que se producirán sobrecostes con cierta prontitud por lo que, incluso aunque no fuera irregular o corrupta la práctica, se habrá producido un despilfarro con graves, por negativas, consecuencias económicas.

Por otra parte, en aquellos casos en que la normativa permita los convenios o las encomiendas de gestión (muy frecuente en los casos de ONG o en los casos de universidades) deben evaluarse las pérdidas de eficiencia que pueden producirse al no haber competencia. Por regla general, no hacer evaluaciones de eficiencia en estas ocasiones lleva a pensar que hay o se producen «subvenciones o subsidios» encubiertos.

Realizar evaluaciones económicas de eficiencia que, como hemos visto, requiere también que sean de eficacia, obligaría a un análisis de costes «previo» riguroso. Cuando la administración publica un pliego con un presupuesto previo, sin haber hecho ese análisis riguroso, se aleja de la eficiencia posible. Si la administración no aproxima bien el «precio de mercado», cualquier baja que se produzca no se puede entender como la producida por el «más eficiente», de hecho, lo único que produce es desconfianza y que la participación en las licitaciones públicas disminuya notablemente.

4.4.5 Precios de licitación y de adjudicación

La CNMC recogió entre los años 2007 y 2011 una muestra de los expedientes de varios ministerios con sus precios de licitación y adjudicación.

Resulta que los precios de licitación fueron en una media de los 104 expedientes estudiados, un 20 % superiores al valor final de la adjudicación. La opinión de la CNMC es que esto refleja una valoración inadecuada de los costes por parte del sector público. Pero también podría ser una práctica para favorecer a los participantes que pueden así presentar ofertas con rebajas (del 20 %) que otros participantes podrían no hacer por considerar que son bajas temerarias. Es decir, se favorecería a algunos conocedores de esta práctica.

Asimismo, otros instrumentos como las auditorías de costes son útiles tanto ex ante, para preparar el presupuesto de licitación, como ex post, para aquellos contratos donde pueda existir una revisión de precios ante diversas contingencias, buscando así la orientación de precios a costes.

Aunque la medición de la eficiencia en la contratación pública no es tarea fácil, la propia Comisión Europea realiza estimaciones de determinados estándares relacionados con la eficiencia y su comparación entre estados miembros, donde señala amplias horquillas de variabilidad. Así, por ejemplo, la diferencia entre las adjudicaciones más rápidas y más lentas es de 180 días. El coste medio de realizar cada procedimiento es de 28.000 euros y en contratos inferiores a 125.000, el coste del proceso de contratación puede llegar al 30 %. Por último, reseña cómo en términos generales la eficiencia de la contratación se considera superior en el sector privado frente al público, pero por el contrario, mucho menos transparente y competitiva.

La importancia de la utilización de estos procedimientos se pone de manifiesto también en los últimos datos publicados por el Registro de Contratos del Sector Público, en el que en cuanto a cuantía y a nivel agregado para todos los ministerios en el año 2013, el 41,1 % en valor (49,6 % en número) de los contratos utilizaron procedimientos en los que se minoran o eliminan totalmente las tensiones competitivas (restringidos negociados, diálogo competitivo, adjudicaciones directas). Y téngase en cuenta que no es seguro que esta información recoja todos los contratos elaborados por el Estado.

4.4.6 Evaluación económica por organismo externo especializado

Para evaluar, global o individualmente, la eficiencia económica y el nivel de competencia de los procedimientos de aprovisionamiento también sería importante la existencia de un organismo externo especializado.

Si bien es cierto que la propia regulación de la contratación pública reconoce la existencia de una serie de controles tanto internos como externos, la realidad ha demostrado que la mayor parte de estos adolece de una excesiva focalización en un análisis sesgado de la legalidad, y dejan de lado el cumplimiento del resto de consideraciones en relación con la eficiencia y competencia que han de inspirar la contratación pública, así como en muchos casos el retraso en la realización de dichos controles, los dota de poca utilidad. Incluso en los órganos de competencia, el control derivado de las atribuciones encomendadas para la búsqueda de casos de colusión en contrataciones públicas es inferior al deseable debido a la falta de datos y de cooperación interadministrativa.

Estos controles deben tener tanto carácter preventivo, previo a la formalización del contrato, como ex post, y deben analizar las ganancias de eficiencia obtenidas y los posibles supuestos de carácter sancionador, con vocación ejemplificadora.

4.4.7 Utilizar más y mejor las tecnologías de la información

La licitación pública debe utilizar de manera intensiva los avances técnicos. Más allá de los procedimientos electrónicos en la contratación pública, los medios tecnológicos modernos permitirían obtener información microeconómica en cuanto a contratación pública.

En este sentido convendría potenciar una utilización sistemática, exhaustiva y obligatoria de las tecnologías de la información. Sería recomendable aprovechar al máximo las posibilidades que ofrecen actualmente los sistemas informáticos basados en open data y big data.

La construcción y mantenimiento de bases de datos globales, interoperables y específicamente diseñadas al nivel más desagregado posible, podrían permitir la supervisión de la eficiencia económica por organismos especializados. Dicho organismo u organismos podrían realizar, por ejemplo, las comparaciones oportunas para mejorar la eficiencia económica, el análisis econométrico, sistemático o muestral, de los datos para la detección de irregularidades u oportunidades de mejora. La supervisión podría también facilitar y potenciar la correcta autoevaluación de los órganos de contratación y de supervisión administrativa, tanto desde una perspectiva de promoción y defensa de la libre competencia como de eficiencia económica.

Esta cuestión, de manera adicional a la citada creación de un organismo especializado, permitiría que, con acceso a bases de datos masivas y correctamente diseñadas para esta función, se pudieran diagnosticar posibilidades de mejora económica en el aprovisionamiento, así como en la supervisión y detección de irregularidades e ineficiencias, asegurando la racionalidad económica de la contratación pública y la promoción y defensa de la competencia.