Авиация России и санкции

Глава II
Особенности управления Российской авиационной системой

Управление авиационной системой со стороны госзаказчиков

Человек имеет два мотива поведения – один

настоящий и второй, который красиво звучит.

Генри Форд

Объем государственного заказа на разработку и производство летательных аппаратов кратно, а в отдельные годы – и на порядок превышал суммарный объем коммерческих заказов. Вся российская контрактная система государственных закупок и закупок организаций с государственным участием¹¹² построена исходя из абсолютного приоритета цен над всеми остальными критериями и имеет выраженный аукционный крен. Так, если в Великобритании и Южной Корее аукционы используются в госзакупках в 1–5% случаев, в России их доля составляет порядка 60% от общей суммы контрактов¹¹³.

Этот крен сильно упрощает требования к уровню квалификации контролёров и неплохо подходит для закупок биржевых товаров. В то же время сильно затрудняется работа добросовестных заказчиков и поставщиков высокотехнологичных изделий, в том числе авиационной техники, объектов наземной инфраструктуры и т.п. Кроме того, реальные цели заказчиков нередко слабо связаны с целями развития авиационной системы, а иногда и прямо им противоречат. Типичным примером является Минобороны России— абсолютный лидер среди госзаказчиков воздушных судов.

Основной задачей Минобороны России являются выработка и проведение госполитики в области обороны и международного военного сотрудничества, а также нормативно-правовое регулирование в сфере подготовки к применению Вооружённых сил и организации их применения¹¹⁴. Ключевым приоритетом Минобороны России является развитие авиации, обеспечивающей применение сил ядерного сдерживания¹¹⁵, и авиации противовоздушной обороны.

Начиная с 80-х годов XX века, отечественная практика применения авиации локальных военных конфликтах нарабатывалась в условиях подавляющего превосходства в воздухе и отсутствия у противника высокотехнологичной противовоздушной обороны, за исключением ПЗРК. По понятным причинам, полностью отсутствует практика применения сил ядерного сдерживания, а практика обороны от массированных налётов авиации противника ограничена периодом Второй мировой войны, а также помощью участникам зарубежных военных конфликтов, последним из которых был ливийско-американский вооружённый конфликт в апреле 1986 года. Кроме того, определённый опыт в отражении ракетных атак и атак с использованием БПЛА также приобретается в ходе современных операций в Сирийской Арабской Республике и Украине.

Рисунок 2.1

В этом контексте для Минобороны России первостепенное значение имеет реализация комплекса военно-бюрократических целей, в первую очередь достижение определённой доли новых вооружений и военной техники в общем объёме. Первоначальным смыслом расчёта соотношения новых и старых вооружений было предъявление эмоционально окрашенных аргументов при обосновании величины оборонного бюджета в Минфине России и Правительстве РФ. Поскольку такая схема обоснования сработала, она стала использоваться систематически. В настоящее время контрольная цифра – обеспеченность новой техникой на 70% и более, с ежегодным увеличением доли «новых образцов» на 1,5–2%¹¹⁶ и доведением к 2024 году доли современного оружия и техники до 76%¹¹⁷.

Как и любая не связанная с практикой бюрократическая задача, обеспечение достижения контрольных цифр полностью зависит от методологии оценки. Применительно к авиации возможны пять основных методологий оценки «новизны» летательных аппаратов и бесконечно большое количество промежуточных методологий.

Как показано на диаграмме (рисунок 2.1), корректируя методологию оценки в любой момент времени можно легко обосновать любую долю «новизны» авиационной техники в диапазоне от 1–2% до 95–99%.

Судя по отчётам о достижении контрольных показателей¹¹⁸, в настоящее время под «новой авиационной техникой» подразумеваются летательные аппараты, у которых сохранился ресурс после выпуска либо после ремонта с модернизацией.

Постановка задачи на разработку и производство авиатехники

Универсальный самолёт – он, как утка. Та всё умеет – плавать, ходить, летать, и всё это она умеет одинаково плохо.

С.В. Ильюшин

Особенности планирования применения Вооружённых Сил и сложившиеся традиции размещения оборонного заказа нацелены на то, что Минобороны России при подготовке технических заданий на разработку и производство воздушных судов, даже для решения реальных задач локальных конфликтов, стремится одновременно решить задачу подготовки к возможному столкновению с высокотехнологичными армиями. Это влечёт за собой обязательное внесение требований обеспечения максимальной адаптивности летательных аппаратов к плохо прогнозируемым изменениям техники и систем вооружения потенциального противника.

Одновременно на особом контроле находится выполнение задач увеличения объёма поставок летательных аппаратов на рубль расходов ГОЗ и соблюдение законтрактованных сроков. Внимание сконцентрировано на обеспечении формального соответствия тактико-технических характеристик заказываемых образцов аналогичным изделиям, находящимся на вооружении наиболее передовых армий мира. Однако такое соответствие весьма условно, так как так-тика применения во многом дублирует советские подходы к ведению боевых действий, не предполагавшие массовое применение ударных беспилотных авиационных комплексов, оснащённых высокоточным оружием. Основу беспилотного парка продолжают составлять лёгкие и средние дроны, не оснащённые не только высокоточным, но и вообще каким-либо оружием.

Наконец, в условиях традиционного для России дистанцирования армии от политики, программы военно-патриотического воспитания стали одним из немногих легитимных способов участия Минобороны России во внутренней политике (с перераспределением оборонного бюджета на создание и поддержание объектов, прямо не связанных с обеспечением обороноспособности)¹¹⁹. В этом контексте принципиальное значение приобрела зрелищность применения техники и вооружения в ходе аэрошоу, показательных учений и демонстраций вооружений, военной и специальной техники, что сказывается на структуре и объёмах ГОЗ.

Как следствие, требования технических заданий заметно отличаются от того, что было бы необходимо для решения текущих практических задач боевого применения. Ценой становится кратное увеличение стоимости госконтрактов, поскольку все современные боевые самолёты из «первой линии» (истребители Су-35,тактические бомбардировщики Су-34, экспортные модификации F-15E, «Рафаль», «Еврофайтер Тайфун», современные модификации F-16 имеют примерно равную стоимость примерно в 80…100 млн долл. США за один самолёт¹²⁰. К примеру, гражданину СССР в годы Второй мировой войны потребовалось бы около 47 лет, чтобы накопить денег на покупку Ил-2, а россиянину сегодня – более 390 лет на приобретение Су-25¹²¹, не говоря уже о Су-35 и ещё более дорогой авиатехнике.

В ситуации, когда на протяжении нескольких десятилетий практически полностьюотсутствовалапрактикапримененияотечественнойбоевойавиации против высокотехнологичного противника, постановка задачи на разработку новой техники является очень сложной. Для решения реальных задач локальных конфликтов, в которых участвуют российские войска, за редчайшим исключением достаточно воздушных судов с лётно-техническими характеристиками, близкими к характеристикам техники Второй мировой войны (при условии оснащения их современными электронно-оптическими приборами и высокоточным оружием).

Как показал опыт применения авиации в ходе армяно-азербайджанского конфликта 2020 года, формальные лётно-технические характеристики беспилотных летательных аппаратов (далее – БПЛА), обеспечивавших достижение превосходства азербайджанской армии (скорость, манёвренность и т.д.), радикально уступали не только Су-25, но и Ил-2 по всем позициям, за исключением длительности полёта. Однако объединение современных систем разведки и целеуказания с беспилотными технологиями и высокоточным оружием позволили обеспечить эффективное решение всего комплекса задач по поражению наземной техники противника и, главное, по его деморализации и психологическому подавлению.

Сочетание:

–внутриполитической задачи по обеспечению контрольных показателей «новизны» авиационной техники и зрелищности её демонстраций в военно-патриотических аэрошоу,

–амбиций по производству воздушных судов, пригодных к решению любых задач против любого противника,

–отсутствия практики боестолкновений с высокотехнологичным противником, жёстких бюджетных ограничений влечёт за собой сложные компромиссы между степенью реальной новизны авиатехники и её ценой.

Существует широкий спектр подобных компромиссов, но все они предполагают отказ от определённых стадий жизненного цикла изделия, в том числе критических. Например, для эффективного применения БПЛА необходимо организовать одновременное создание: самого летательного аппарата, соответствующего наземного пункта управления, средств связи и передачи информации, аппаратуры разведки и целеуказания с соответствующим программным обеспечением, комплекта высокоточного вооружения, разработки новой тактики боевого применения, новых систем технического обслуживания и ремонта, новых методик подготовки личного состава и т.п. Помимо необходимости изыскания значительных финансовых средств, потребуется решить сложнейшую задачу синхронизации заказа разных довольствующих органов внедрения новых механизмов их взаимодействия, что, как показывает практика, является гораздо более амбициозной целью, чем разработка самого сложного оружия. Упрощение задачи приводит к появлению разрозненных носителей, средств разведки и поражения, комплексное применение которых либо невозможно, либо требует значительных доработок. Кроме того, новая техника плохо стыкуется со старыми тактическими приёмами, а также методами технического обслуживания и ремонта.

Перечисленные проблемы приводят к тому, что несмотря на многочисленные декларации о стремлении к заключению контрактов «жизненного цикла», на практике большая часть заказа направляется на закупку исключительно базового изделия. Визуальный ряд в телевизионном репортаже просто о новом беспилотнике и о новом беспилотнике с новой системой разведки и целеуказания, новой тактикой применения и новой системой технического обслуживания и ремонта будет выглядеть одинаково, а работы во втором случае несопоставимо больше. Кроме того, военно-бюрократическая ценность заказа комплексных систем вооружения гораздо ниже, чем заказа базовых изделий: в отчёте в любом случае будет значиться, например, «Беспилотная авиационная система». Однако при закупке базового изделия будет написано: «Беспилотная авиационная система – 10 штук», а при комплексной закупке: «Беспилотная авиационная система – 1 штука».

Таким образом, постановка задачи на разработку авиатехники со стороны государственных заказчиков полностью ориентирована на решение текущих аппаратно-бюрократических задач, что не позволяет рассматривать государственные и технические задания в качестве «механизма эффективной обратной связи», позволяющего создать продукт с прорывными потребительскими характеристиками.

Административное ограничение цен

Хитрость – образ мыслей очень ограниченных людей и очень отличается от ума, на который внешне походит.

Иммануил Кант

Заказчиком осуществляется систематическое административное давление на исполнителей ГОЗ, направленное на снижение цен. Основными направлениями такого давления стало введение спецсчетов для исполнителей ГОЗ и административное ограничение цен на продукцию, поставляемую в рамках ГОЗ.

Спецсчета¹²², введённые для исполнителей ГОЗ, методологически схожи с инструментами денежно-суррогатного финансирования российского государственного заказа в 90-е – 2000-е годы XX века. Тогда выстраивались сложные схемы взаимозачётов предприятий, максимально затруднявшие выход в «живые деньги». Принципиальное отличие «спецсчётов» от взаимозачётов состоит в формальном использовании в качестве средства платежа не векселей казначейства или иных денежных суррогатов, а безналичного российского рубля с ликвидностью, искусственно пониженной многочисленными временными́ и процедурными ограничениями. Режим использования спецсчетов технологически напоминал применение схемы выделения «средств целевого финансирования», использованной Минфином России для расшивки задолженности предприятийОПКвконце1990-х—начале2000-х годов. Наиболее болезненным следствием ограничений спецсчетов являлась зависимость разблокирования средств, оплаченных за добросовестно поставленную продукцию, от сроков и результатов завершения головного контракта. В условиях вывода из системы Федерального казначейства функций контроля и управления триллионными средствами ГОЗ, с передачей и этих функций группе избранных банков, спец-счета позволяют несколько сократить вероятность злоупотреблений ценой увеличения издержек.

Как и в случаях с денежно-суррогатным исполнением бюджета, возникло два набора цен, для продажи товаров или услуг по обычным счетам и по счетам с «идентификатором». Кроме того, производители наиболее конкурентоспособной продукции с относительно невысокими ценами и устойчивым спросом вне государственного заказа массово принимают решения, что дешевле отказаться от контракта, чем соблюдать все требования спецсчетов и нести связанные с этим плохо прогнозируемые риски.

Масштабный проект административного ограничения цен замкнут на аппарат Минобороны России и военные представительства. Изначально этот проект задумывался как система разовых мероприятий, направленных на исключение в 2010–2012 гг. из себестоимости военной продукции искусственно включённых в неё расходов и сверхприбылей. С этой целью размещение и контроль ценообразования большей части ГОЗ были временно сконцентрированы в профильных подразделениях центрального аппарата Минобороны России.

В дальнейшем проект из разового трансформировался в постоянно действующий, что привело к возникновению некоего аналога кваз и сметного метода финансирования ГОЗ. На постоянной основе стал изыматься весь выигрыш предприятий от сокращения себестоимости продукции или увеличения скорости проведения работ. В контракты предприятий, даже при отборе поставщиков в ходе открытых конкурсных процедур, стали включаться положения о т.н. «ориентировочных (уточняемых) ценах», которые обычно не увеличиваются даже при убыточности контракта, но систематически снижаются в случае, если согласованная военпредом Минобороны России себестоимость продукции окажется ниже плановой.

Нормирование труда проводится по советским методичкам, принятым Минтруда СССР, Госкомтруда СССР и (!) секретариатом Всесоюзного Центрального совета профсоюзов СССР, а также по методичкам Минздравсоцразвития России и Минтруда России. При этом советские методички нормируют 57% работ¹²³ (рисунок 2.2). Затраты, связанные с управлением и обслуживанием производства и связанные с управлением деятельностью организации, согласовываются военным представительством как процент от фонда оплаты труда (накладные расходы). В ситуации переразмеренности активов доля накладных расходов может составлять сотни процентов. При этом объем согласованных накладных расходов будет тем больше, чем больше у предприятия зданий и сооружений, чем ниже энергоэффективность, чем больше непроизводственного персонала и т.п. В результате ежегодного согласования трудоёмкости по советско-российским методичкам зона неопределённости постоянно возрастает.

Если в базовом периоде произошёл отказ от использования излишних площадей, было проведено сокращение численности не занятых в производстве работников, равно как и другие оптимизационные мероприятия, это повлечёт за собой уменьшение накладных в расчётном периоде. Иными словами, «наказание» за повышение эффективности предприятия последует не позднее чем через 12 месяцев с момента проведения оптимизационных мероприятий, в случае¹²⁴ если пересчёт накладных ведётся ежегодно.

Рисунок 2.2

Ещё более жёсткое «наказание» ждёт предприятие, которое намерено провести серьёзные НИОКР с привлечением высококвалифицированных специалистов, востребованных на рынке труда. Во-первых, в расчёт цены контракта не будет заложена стоимость неудачных попыток, неизбежных при создании инновационной продукции, а также весьма вероятной утраты образцов при неудачных испытаниях. Во-вторых, при расчёте цены контракта военным представительством будет согласован норматив среднего размера заработной платы исключительно исходя из фонда оплаты труда, сложившегося в базовом периоде (с поправкой на инфляцию). Следовательно, привлечение «дорогих» специалистов даже при наличии финансовых ресурсов для этого чревато для предприятия потерей прибыли.

Все участники исполнения ГОЗ на практике сталкиваются с тем, что оптимизация исполнения контрактов и внедрение реальных инноваций затрудняет в дальнейшем обоснование осуществлённых расходов. В этой связи внедрение технологий, которые уменьшают издержки и повышают потребительские качества продукта, гарантированно влечёт за собой потерю выручки и особенно прибыли. Это обстоятельство фактически блокирует оптимизацию производственно-хозяйственной деятельности, снижение себестоимости продукции, уменьшение накладных расходов. Даже если контрактация ведётся по «твёрдым фиксированным ценам», сокращение себестоимости в текущем периоде неизбежно негативно скажется на ценах будущих контрактов.

В качестве дополнительной административной меры снижения стоимости комплектующих и конечных изделий, по всем военным представительствам систематически направляются циркуляры о необходимости применения новых техник борьбы с завышением цен, которые исполняются с большим или меньшим профессионализмом и добросовестностью. Вследствие этого у поставщиков формируется огромная зона неопределённости, когда крайне сложно спрогнозировать, какая часть себестоимости будет признана, а какая – нет.

Ситуацию обостряет отсутствие эффективных и безопасных процедур оспаривания неправомерных действий военпредов и чиновников Минобороны. Их система мотивации нацелена на необходимость постоянного снижения цен «от достигнутого уровня» и никак не связана с необходимостью предотвращения угрозы неплатёжеспособности предприятий и, тем более, с борьбой за повышение эффективности выпуска продукции. Кроме того, претензии заказчика, независимо от их обоснованности, несут в себе постоянно нарастающий риск уголовно-правовых последствий для исполнителя. Все это выталкивает из участия в исполнении ГОЗ наиболее квалифицированных поставщиков, продукция которых востребована на гражданском рынке, постепенно оставляя в системе ГОЗ только полностью зависимые от него предприятия.

По мере усложнения процедур контроля, нагрузка на финансово-экономические подразделения исполнителя становится сопоставимой с нагрузкой на его научно-технические подразделения. Длительность формирования и согласования контрактов с десятками должностных лиц нередко превышает длительность исполнения.

В период после начала реализации первой 20-триллионной ГПВ формула 20+1 (согласование 20%-ной рентабельности исходя из собственных затрат головного исполнителя и 1%-ной рентабельности от затрат на покупку комплектующих, оборудования и услуг подрядчиков) была искусственным инструментом дисконтирования цен производителей военной техники при переходе от штучного и мелкосерийного производства 90-х – 2000-х годов, к массовому производству 2010-х годов. Однако эта временная формула стала постоянной и её применение одновременно с применением описанного квазисметного подхода на практике привело к системной деградации военной промышленности.

Предприятия, с которыми заключаются годовые контракты, как правило, простаивают в первом и иногда втором квартале каждого года (работникам оплачивается вынужденный простой) с авральной работой в третьем и четвёртом кварталах (работникам оплачивается сверхурочный труд). В сочетании с небольшим объёмом авансирования (50% и менее) это делает неизбежной необходимость пополнения оборотных средств за счёт кредитов (под 8,5–12% годовых в досанкционное время), которые теоретически¹²⁵ могут быть компенсированы в стоимости продукции поставщиков, признанных единственными. Но и для этого необходимо согласие заказчика, получение которого требует длительной процедуры согласований и с каждым годом становится всё менее вероятным. Без компенсации расходов стоимости кредитных средств как минимум 3–4% конечной рентабельности уходит на оплату кредита.

При доле собственных затрат головного исполнителя в 30–40% при использовании формулы 20+1 предельная конечная рентабельность может составлять 6,6–8,7%, что за вычетом стоимости кредитных средств составит не более 3,6–4,7%. Как следствие, обычно реальная себестоимость существенно превышает себестоимость, признаваемую заказчиком. Даже если контракт предусматривает предельно возможную¹²⁶ рентабельность (20% собственных затрат), предприятия работают на грани убыточности. В случае если рентабельность устанавливается на минимальном уровне¹²⁷ (5% плановых собственных затрат), практически любой контракт становится гарантированно убыточным.

Однако, несмотря на констатацию факта, что «Уровень рентабельности в ходе исполнения ГОЗ не позволяет предприятиям инвестировать в другие проекты, в диверсификацию…», именно 5%-ная рентабельность в настоящее время рассматривается как ориентир, достижение которого «позволит предприятиям зарабатывать на ГОЗ, развиваться, иметь средства на инициативные проекты и избегать закредитованности»¹²⁸. Как показала практика, использование этого «ориентира» влечёт за собой рост задолженности оборонного комплекса со скоростью примерно 1 трлн рублей в год, в надежде на последующее погашение токсичных долгов за счёт дополнительных расходов федерального бюджета¹²⁹.

В этих условиях для увеличения рентабельности производители вынуждаются к наращиванию активов для освоения максимально возможного количества производственных процессов, вплоть до превращения в предприятие полного цикла. Этот подход диаметрально противоположен тенденциям мирового авиастроения, обеспечивающего минимизацию рисков и распределение инвестиционных издержек за счёт формирования широкой кооперационной сети поставщиков 1–4 уровней.