Читать книгу: «Государственная и муниципальная служба: теория и практика. Учебное пособие», страница 2

Структура и система органов исполнительной власти

Изменению процессов осуществления исполнительной власти был посвящен первый этап административной реформы, связанный с разграничением полномочий министерств, служб и агентств.

Реформа предполагает изменения структуры и системы исполнительной власти таким образом, чтобы она могла обеспечивать специализацию органов исполнительной власти; организационное обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов; внутреннюю управляемость исполнительной власти; оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.

Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Система органов исполнительной власти на текущий период закреплена Указом Президента РФ от 15.05.2018 №215 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 14.09.2018).

Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения) и не обладают контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т. п.) в отношении граждан и организаций. Федеральные министерства

осуществляют контрольно-надзорные или правоохранительные функции. Их предназначение – реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством РФ, пресечение нарушения законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений. Федеральные службы

специализированы на выполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов. Федеральные агентства

Такая функциональная специализация исключает конфликт интересов между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.

При такой модели организации исполнительной власти количество министерств значительно сокращается, федеральные службы укрупняются (увязываются с объектом и предметом контроля), количество агентств, напротив, возрастает.

Управляемость функционально специализированной системы исполнительной власти достигается, с одной стороны, четким разграничением компетенций органов исполнительной власти и их относительной автономностью, с другой – соподчинением между органами исполнительной власти. Федеральные службы, за исключением подведомственных Президенту РФ, и отдельные федеральные агентства по ряду вопросов, подчинены федеральным министерствам.

Изменения системы и структуры исполнительных органов власти сконцентрированы в основном на распределении полномочий по горизонтали между новыми типами органов. В настоящее время, после утверждения новой структуры ведомств на федеральном уровне исполнительной власти России, утвержденной Указом вновь избранного Президента РФ, процессы совершенствования административных межведомственных отношений продолжатся.Указом Президента от 07.05.2018 №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»определены основные направления стратегического развития Российской Федерации на ближайшие шесть лет, среди важнейших задач: осуществление прорывного научно-технологического и социально-экономического развития России.

Одним из направлений, способных обеспечить существенный скачек в развитии России, рассматривается цифровая экономика, которая предусматривает появление информационной платформы, благодаря которой большинство государственных процедур будут доступны в электронной форме без обращения в ведомства и предоставления документов. Удобные и доступные государственные и муниципальные услуги повысят уровень доверия жителей страны к органам власти. Предполагается, что к 2024 году будут пересмотрены способы управления городами и внедрены новые технологии в сфере городского хозяйства.

Резюме

1. Большинство политологов и государственных деятелей считают, что выделение трех независимых ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), для обозначения специфики содержания их деятельности, требует введения и использования специальных терминов «государственное и муниципальное администрирование / управление».

2. Под государственным и муниципальным администрированием будем понимать процесс, направленный на осуществление государственной политики по достижению стратегических целей через систему административных учреждений (институтов), при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз посредством приказов и распоряжений.

3. К признакам, которыми отличаются понятия «государственное и муниципальное управление» и «государственное и муниципальное администрирование», относятся содержание (сфера) их деятельности, властные полномочия, уровни управления и некоторые другие.

4. К признакам, по которым понятия «государственное и муниципальное управление» и «государственное и муниципальное администрирование» идентичны, относятся методы и функции управления, методы принятия управленческих решений.

5. Модель корпоративного управления на государственном уровне рассматривается, как система взаимоотношений, позволяющая разделять институт собственности на факторы производства и систему управления, с помощью которой, по установленным правилам, осуществляется руководство и контроль за эффективностью их использования в экономической деятельности.

6. Административные реформы в России связаны с изменением институционального строя, обусловленного переходом на систему рыночных отношений; изменением системы корпоративного управления, основанного на приватизации факторов производства; разделением властных полномочий по уровням управления (федеральный, региональный, муниципальный); внедрением системы государственно-частного партнерства.

7. Содержание административной реформы, обеспечивается следующими институциональными преобразованиями:

– модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;

– реформа административно-территориального устройства государства;

– разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

– реформа государственной службы;

– реформа функций и структуры исполнительной власти.

Задание для самостоятельной работы

1. Кейс-задача по теме дебатов.

Определите свою позицию по теме «Главной задачей государственных и муниципальных служб является четкое выполнение своих полномочий согласно предписанным нормативно-правовым актам». Студент самостоятельно выбирает отрицающую или утверждающую сторону и определяет критерий своей позиции.

Подберите кейс аргументов по теме дебатов

В результате подготовительного этапа у каждой из сторон должен быть набор соответствующих кейсов, представленных в виде таблицы.

Контрольные вопросы

1. Назовите существенные различия понятий «государственное и муниципальное управление» и «государственное и муниципальное администрирование»

2. В чем заключается сущность процесса государственного и муниципального администрирования в системе государственного управления в новой модели социально-экономического развития.

3. Обоснуйте необходимость административных реформ в России

4. Сформулируйте сущность административных реформ в России

5. Посредством каких преобразований обеспечивается административная реформа

Тесты

1. По каким признакам понятия «государственное и муниципальное управление» и «государственное и муниципальное администрирование» существенно отличаются друг от друга

а) по целям

б) по выполняемым функциям

в) по методам принятия решений

г) по документам, регламентирующим деятельность

д) по содержанию полномочий

2. Целевой установкой государственного и муниципального администрирования является

а) Обеспечение свободных рыночных отношений

б) Перераспределение факторов производства

в) Управление собственностью субъектов экономических процессов

г) Повышение качества жизни населения

д) Постоянный рост социально-экономических показателей

3. В чем заключается сущность административных реформ в России

а) изменением институционального строя, обусловленного переходом на систему рыночных отношений

б) изменением системы корпоративного управления, основанного на приватизации факторов производства

в) разделением властных полномочий по уровням управления (федеральный, региональный, муниципальный)

г) внедрением системы государственно-частного партнерства

д) демократизации общества

4. Что по существу означает термин «модель корпоративного управления»?

а) модель управления только крупным акционерным обществом

б) модель управления корпоративной культурой крупного предприятия

в) модель взаимоотношений между субъектами экономических отношений

г)модель управления процессами слияний и присоединений

д) модель стратегического развития крупных предприятий корпоративного типа управления

5. Какие преобразования обеспечивают реализацию административных реформ современной России?

а) модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;

б) реформа административно-территориального устройства государства;

в) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

г) реформа государственной службы, функций и структуры исполнительной власти

д) всё вышеперечисленное

Тема 2. Задачи и функции исполнительных органов власти в Российской Федерации

2.1. Структура исполнительных органов власти федерального и муниципального уровней

Исполнительную власть часто называют административной властью, так как она выполняет исполнительно-распорядительную и организационную деятельность по осуществлению принятой стратегии развития государства. Она обладает разветвленной системой соподчиненных друг другу государственных органов. Высшим исполнительным органом государственной власти является Правительство РФ – коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти России. Правовые основы деятельности Правительства РФ определены ст. 112 Конституции РФ, Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2016). В состав Правительства РФ входят назначаемые Президентом РФ Председатель Правительства РФ (с согласия Госдумы), его заместители и федеральные министры (по предложению Председателя Правительства РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 15.05.2018 г. №215 (ред. от 14.09.2018) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Председатель Правительства Российской Федерации имеет 10 заместителей, в том числе одного Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Министра финансов Российской Федерации, Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации.

Деятельность Правительства РФ включают перечень общих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Кроме того, Правительство РФ имеет специальные полномочия в каждой сфере жизнедеятельности общества: в сфере экономики; в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; в сфере внешней политики и международных отношений; иные полномочия. Правительство издает правовые акты (постановления, распоряжения), обязательные для исполнения на территории страны, которые могут быть отменены Президентом РФ в случае противоречия Конституции и действующему законодательству.

Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти и соответствует Указу Президента РФ от 21.05.2012 г. №636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 14.09.2018 г.). Система федеральных органов исполнительной власти является трехзвенной, включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Градация произошла по функциональному принципу: выполняют функции по разработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию деятельности в конкретной сфере жизнедеятельности общества; осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции; осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. федеральные министерства федеральные агентства федеральная служба

Федеральное министерство координирует и контролирует деятельность подведомственных ему агентств и служб и возглавляется входящим в состав Правительства РФ федеральным министром; федеральная служба, федеральное агентство возглавляется руководителем (директором).

Структура федеральных органов исполнительной власти подлежит утверждению при каждой смене Правительства (в период работы Правительства одного состава в неё могут вноситься изменения).

В связи с прошедшими 18.03.2018 года выборами Президента Российской Федерации в составе Правительства произошли незначительные изменения. Принята и действует новая структура федеральных органов исполнительной власти. На рис.2.1 отражена структура исполнительной ветви власти РФ, определённая от 15 мая 2018 г. №215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в которую на данный момент Указом Президента РФ от 14.09.2018 г. №514 внесены дополнения и изменения.

Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, называют административными органами .

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами осуществляет следующие полномочия:

– руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации,

– утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов,

– осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств.

Президент Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти. В случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении служб и агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций определены в Положениях об этих органах, утверждаемых соответственно Президентом РФ или Правительством РФ. По представлению федеральных министров Правительство РФ назначает заместителей федеральных министров и руководителей федеральных служб и агентств, подведомственных Правительству. Назначения в органах стратегического блока проводятся Президентом РФ.

Федеральные органы исполнительной власти имеют право формировать Правила их организации и деятельности отражены в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. №452 (в ред. от 10.07.2017 г.). Типовой регламент устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утвержденном постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. №30 (в ред. от 10 июля 2017 г.). Территориальные органы образуются для осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с единой схемой их размещения, на основании приказа федерального органа исполнительной власти. Схема размещения подготавливается федеральным органом исполнительной власти и вносится его руководителем в Правительство РФ или соответствующее федеральное министерство и сопровождается пояснительной запиской с указанием цели, задач образуемых территориальных органов; сведений о их полномочиях и обоснованием финансово-экономического обеспечения. В зависимости от того, в чьем ведении находятся федеральные органы исполнительной власти, схема размещения их территориальных органов утверждается Правительством РФ или приказом федерального министерства. территориальные органы.

Положения о территориальных органах утверждаются руководителями соответствующих федеральных служб и агентств, в которых отражаются:

– правила осуществления распорядительных, разрешительных, контрольно-надзорных полномочий, мер государственного принуждения;

– принципы реализации федеральных целевых программ, планов и иных мероприятий;

– принципы взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными территориальными органами и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах;

– законные правила осуществления полномочий руководителя территориального органа.

Деятельность территориального органа организует его руководитель, несущий персональную ответственность за реализацию возложенных на орган функций. Как правило, статус территориальных органов – Управление.

Делопроизводство в федеральных органах исполнительной власти осуществляется в соответствии с Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. №477 (в ред. от 26 апреля 2016 г.). На основе указанных Правил федеральные органы исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела издают инструкции по делопроизводству.

Деятельность местного самоуправления регламентирует Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 06.02.2019).

Местное самоуправление обеспечивает упорядочивающие воздействие органов муниципального управления на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета. Внутри муниципального управления, также как на федеральном уровне реализуется принцип разделения власти на исполнительную, представительную и судебную. Муниципальное управление связано с определенной территорией и группами населения, проживающего на данной территории. Отмеченные сходства не исключают глубоких различий между государственной и муниципальной властью, основные из которых заключаются в разделении функциональных полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. (в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 №93-ФЗ, от 30.11.2011 №361-ФЗ)

Порядок формирования полномочий, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 27.05.2014 №136-ФЗ)

Структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 300 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. (в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 №93-ФЗ, от 25.11.2008 №222-ФЗ, от 23.06.2014 №165-ФЗ). Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования, представительный орган, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) формируются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и наделяются уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 06.02.2019) предусматривает несколько моделей формирования органов власти местного самоуправления. Согласно выбранной модели формирования органов местного самоуправления глава местной администрации может совмещать статус руководителя исполнительно-распорядительного органа и статус высшего должностного лица (политическая должность) – главы муниципального образования, либо главой местной администрации может быть назначенное должностное лицо, нанятое по контракту. Статус главы администрации определяет перечень полномочий.