Читать книгу: «Управление государственной и муниципальной собственностью. Курс лекций», страница 2

1.3. Понятие, цели и принципы управления публичной собственностью

Наличие публичного имущества с необходимостью требует эффективного управления им. При этом управление государственной и муниципальной собственностью по своему содержанию представляет собой постоянный целенаправленный процесс воздействия публично-правовых образований в лице уполномоченных органов на объекты публичной собственности через соответствующий механизм управления.

Субъектами управления государственной и муниципальной собственностью являются: РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, соответствующие органы власти и управления, юридические лица, учредителем или участником которых являются публично-правовые образования (предприятия, учреждения, акционерные общества).

Объекты права публичной собственности представлены следующим имуществом:

• недвижимое имущество (здания, сооружения, земельные участки и др.);

• движимое имущество (автотехника, оргтехника, мебель и др.);

• доли, паи, ценные бумаги (акции, облигации) и др.;

• денежные средства;

• информация;

• интеллектуальная собственность и другие результаты интеллектуальной деятельности.

Важнейшей целью управления государственной собственностью является обеспечение сохранности, развития, эффективного функционирования и использования всей совокупности объектов государственной собственности в общих интересах населения как первичного собственника имущества. При этом развитие государственной собственности как цель управления не подразумевает ее объемный рост, наращивание массы объектов государственной собственности, сопротивление ее преобразованию в муниципальную или частную собственность. Оно ориентировано на формирование совокупности объектов государственной собственности, управление которыми со стороны собственника гарантирует их использование в общих интересах населения, позволяет решать насущные социально-экономические проблемы, предотвращает незаконную эксплуатацию объектов государственной собственности, охраняет собственность от разворовывания.

Отличие муниципальной собственности от собственности государственной состоит в специфике задач, решаемых в процессе управления объектами собственности. Если задачи, решаемые в процессе управления государственной собственностью, носят общегосударственный характер (оборона, национальная безопасность и иные задачи), то в процессе управления муниципальной собственностью решаются более узкие задачи социально значимого характера. Сущность и назначение управления муниципальной собственностью предполагают, что целью такого управления является решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

К основным принципам управления публичной собственностью относятся: а) обеспечение гласности при совершении сделок с объектами публичной собственности; б) обеспечение равных прав всех субъектов предпринимательской деятельности на доступ к совершению сделок с объектами публичной собственности; в) обеспечение максимальной эффективности использования объектов публичной собственности в интересах населения; г) обязательный учет объектов публичной собственности; д) осуществление контроля над эффективностью использования объектов публичной собственности; е) обеспечение защиты имущественных интересов.

В настоящее время самым главным недостатком в сфере управления государственной и муниципальной собственностью считается низкая результативность управления публичным имуществом, а именно неэффективность применяемых технологий управления, недостаток информации об объекте управления (низкий уровень качества оценки и аудита, неудовлетворительное состояние отчетности), недостатки института хозяйственного ведения.

В связи с этим необходимо разработать стратегию экономического развития России на долгосрочную перспективу, которая послужит основой для эффективного управления публичным сектором экономики, критерием для принятия корректных управленческих решений в этой сфере.

1.4. Правовое регулирование управления публичной собственностью

Основу правового регулирования управления государственной и муниципальной собственностью составляет, прежде всего, Конституция РФ и Гражданский кодекс РФ. Конституция РФ – закрепляет формы собственности, устанавливает гарантии прав собственника, регулирует разграничение предметов ведения. Гражданский кодекс РФ – устанавливает правовой статус публично-правовых образований, режим управления имуществом, порядок заключения различного рода сделок и т. д.

Отметим, что федеральное законодательство по вопросам государственной собственности практически исчерпывается перечисленными нормами и не спешит развиваться.

Единственным нормативным актом, регламентирующим отношения государства по поводу его имущества, продолжает оставаться Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ, принятая Правительством РФ 9 сентября 1999г. В Концепции изложены цели, задачи, приоритеты и механизм, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом, а также рассмотрены вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества. Между тем указанная Концепция, учитывая год ее принятия, морально устарела и не отвечает потребностям практики. Кроме того, она отнюдь не заменяет закона.

Следует отметить, что попытки принятия федерального закона об управлении государственной собственностью в РФ неоднократно предпринимались, однако на сегодняшний день ни одна из них не увенчалась успехом.

В отсутствие развитой законодательной базы управление федеральной собственностью осуществляется преимущественно на основе подзаконных нормативных актов – Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Так, подзаконными актами регулируются вопросы учета федерального имущества, управления федеральными акциями, управления федеральной собственностью, расположенной за рубежом и т. д.

В отличие от федерального уровня, субъекты РФ активно законотворчествуют в этой области. Даже в конституциях и уставах вопросам управления региональной собственностью уделено значительное внимание. Так, в подавляющем большинстве субъектов РФ приняты отдельные законодательные акты по вопросам управления региональной собственностью (в Оренбургской области – закон от 05.09.2016г. №4043/1110-V-ОЗ «Об управлении и о распоряжении государственным имуществом Оренбургской области»).

Активно регулируют вопросы управления муниципальным имуществом и муниципальные образования. Зачастую они принимают отдельные нормативные акты, посвященные вопросам управления муниципальной собственностью (в г. Оренбурге – Положение о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования «город Оренбург», утвержденное Решением Оренбургского городского Совета от 12.03.2013г. №599).

Достаточно развита также практика принятия концепций развития управления муниципальным имуществом.

Контрольные вопросы и задания

1. Что собой представляет собственность?

2. Какие подходы к понятию собственности существуют?

3. Какие формы собственности признаются в РФ?

4. Почему, на ваш взгляд, законодатель объединяет термином «государственная собственность» две формы собственности?

5. Насколько, по вашему мнению, обосновано выделение в научной литературе смешанной формы собственности?

6. Какие правомочия включаются в содержание права собственности?

7. В каких сферах экономики находят свое применение государственная и муниципальная собственность?

8. Каковы основные принципы управления государственной и муниципальной собственностью?

9. Чем характеризуется правовое регулирование управления государственной и муниципальной собственностью?

Лекция 2.
Субъекты права и управления государственной и муниципальной собственностью

2.1. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования как участники отношений собственности

В российском законодательстве государство, равно как и его субъекты и муниципальные образования, традиционно считается особым, самостоятельным субъектом права наряду с юридическими лицами и гражданами. В этом качестве оно может быть и субъектом права собственности, то есть «публичным» собственником.

При этом субъекты публичной собственности имеют определенные особенности правового положения:

1) наличие у них особых, властных полномочий, позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности;

2) необходимость реализации права собственности в публичных, общественных интересах.

Следует отметить, что субъектами права публичной собственности являются именно соответствующие государственно-правовые образования в целом, но не их органы власти или управления (ч. 1 ст. 214 Гражданского кодекса РФ). Последние участвуют в имущественном обороте от имени соответствующего государственного образования.

К гражданско-правовому статусу публичных образований применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов. Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания и прекращения юридических лиц. Гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими лицами не являются.

В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер, а для осуществления публичных функций. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность государства и других публично-правовых образований хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не универсальный характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

2.2. Система органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих управление государственной и муниципальной собственностью

Публичная собственность управляется многочисленными субъектами. В этой системе находит отражение свойственная государственному и муниципальному управлению процедура делегирования полномочий, что означает вовлечение в орбиту управленческой компетенции по определенному вопросу органов государственной власти различных уровней, а также органов местного самоуправления и прочих субъектов права.

Органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие управление публичной собственностью, подразделяются на органы общей и специальной компетенции.

На федеральном уровне органы управления общей компетенции представлены Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ.

Президент РФ, прежде всего, утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Издавая указы, Президент РФ может решать вопросы управления государственной собственности и общего плана, и конкретно. Особенно это было характерно для этапа массовой приватизации и становления отношений собственности, когда на уровне президентских указов регулировались очень важные и крупные блоки экономических проблем. Но президентская власть не сосредоточена лишь на самой верхушке государственной власти, а осуществляется также полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Их компетенция определена в Указе Президента РФ от 13.05.2000г. №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». Очевидно, что компетенция полномочного представителя ограничена не предметно, а лишь функционально; следовательно, любой вопрос, в том числе касающийся экономики и управления государственной собственностью, может составить предмет функций полномочного представителя.

Федеральное Собрание РФ участвует в управлении государственной собственностью посредством издания соответствующих федеральных законов.

Общая характеристика полномочий Правительства РФ дается в ст.114 Конституции РФ. Из их числа к «экономическим» можно отнести разработку и представление федерального бюджета и отчета о его исполнении; обеспечение проведения в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в областях культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществление управления федеральной собственностью. Указанные полномочия Правительства подробно регламентируются Федеральным конституционным законом от 17.12.1997г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Реализуя свои полномочия, Правительство издает соответствующие постановления и распоряжения, определяющие порядок управления государственной собственностью, обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов.

На уровне Оренбургской области органы управления общей компетенции представлены Губернатором, Законодательным Собранием Оренбургской области и Правительством Оренбургской области.

При этом Губернатор области осуществляет следующие полномочия в сфере управления государственной собственностью Оренбургской области: 1) издает указы о наделении органов исполнительной власти в соответствующих отраслях полномочиями по управлению государственным имуществом Оренбургской области; 2) осуществляет иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации и Оренбургской области, договорами и соглашениями между Российской Федерацией и Оренбургской областью.

Законодательное Собрание Оренбургской области в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Оренбургской области:

1) устанавливает порядок управления и распоряжения государственным имуществом Оренбургской области;

2) принимает постановления о направлении предложений по передаче государственного имущества Оренбургской области в собственность Российской Федерации;

3) осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов Оренбургской области в сфере управления и распоряжения государственным имуществом.

Правительство Оренбургской области как высший орган исполнительной власти в сфере управления областной собственностью обладает следующими полномочиями:

1) управляет и распоряжается государственным имуществом Оренбургской области в соответствии с настоящим Законом и иными законами Оренбургской области, управляет федеральным имуществом, переданным в управление Оренбургской области в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) устанавливает порядок: – учета и ведения реестра государственного имущества Оренбургской области; – согласования государственным учреждениям Оренбургской области сделок по отчуждению государственного имущества Оренбургской области, закрепленного за ними на праве оперативного управления; – согласования государственным учреждениям Оренбургской области списания, передачи иным государственным учреждениям Оренбургской области государственного имущества Оренбургской области, закрепленного за ними на праве оперативного управления; – изъятия излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению государственного имущества Оренбургской области, закрепленного на праве оперативного управления за государственными учреждениями Оренбургской области; – осуществления органами исполнительной власти Оренбургской области функций и полномочий учредителя государственного учреждения Оренбургской области; – определения видов и перечней особо ценного движимого имущества государственного автономного или бюджетного учреждения Оренбургской области; – создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений Оренбургской области, а также утверждения уставов государственных учреждений Оренбургской области и внесения в них изменений; – осуществления контроля за деятельностью государственных автономных, бюджетных и казенных учреждений Оренбургской области; – отчетности руководителей государственных унитарных предприятий Оренбургской области и казенных предприятий Оренбургской области; – формирования и опубликования плана передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной собственности Оренбургской области; – образования и организации работы комиссии по вопросам, возникающим при рассмотрении заявлений религиозных организаций о передаче имущества религиозного назначения, находящегося в государственной собственности Оренбургской области;

3) принимает решения: – о мене, продаже и ином отчуждении государственного недвижимого имущества Оренбургской области в случаях, если полномочия на совершение таких сделок не переданы в установленном порядке уполномоченным органам исполнительной власти Оренбургской области; – передаче в доверительное управление имущества, являющегося государственной собственностью Оренбургской области; – создании и ликвидации государственных предприятий Оренбургской области, а также о создании, реорганизации, изменении типа и ликвидации государственных учреждений Оренбургской области; – внесении долей, вкладов областной собственности в уставные капиталы хозяйственных товариществ, обществ и некоммерческих организаций, о реорганизации хозяйственных обществ, 100 процентов акций (долей, паев) которых находятся в государственной собственности Оренбургской области; – принятии имущества из собственности Российской Федерации в государственную собственность Оренбургской области, передаче имущества из государственной собственности Оренбургской области в муниципальную собственность и собственность других субъектов Российской Федерации и принятии имущества из муниципальной собственности в государственную собственность Оренбургской области; – приобретении в государственную собственность Оренбургской области недвижимого имущества юридических и физических лиц, акций (долей) хозяйственных товариществ и обществ; – заключении концессионных соглашений в отношении государственного имущества Оренбургской области;

4) утверждает методику расчета минимальной доли от прибыли государственных унитарных предприятий Оренбургской области, остающейся в распоряжении унитарных предприятий после уплаты налогов и иных обязательных платежей, подлежащей перечислению в областной бюджет.

На местном уровне органами общей компетенции, осуществляющими управление муниципальной собственностью, являются: глава муниципального образования, представительный орган власти, орган исполнительной власти,

В г. Оренбурге такими органами являются: глава города Оренбурга, Оренбургский городской Совет и администрация города Оренбурга.

Глава города Оренбурга:

1) представляет на утверждение в городской Совет проекты правовых актов, устанавливающих порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом;

2) организует разработку порядка владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом;

3) в пределах своей компетенции дает поручения администрации города Оренбурга по вопросам управления объектами муниципальной собственности.

К компетенции Оренбургского городского Совета в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом относится:

1) определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом;

2) утверждение положения о муниципальной казне города Оренбурга;

3) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий;

4) определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных унитарных предприятий и учреждений;

5) определение порядка и условий приватизации муниципального имущества;

6) утверждение положения о порядке, сроках и размере перечисления части прибыли муниципальных унитарных предприятий в бюджет города Оренбурга;

7) установление порядка назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных унитарных предприятий;

8) принятие решения о передаче объектов муниципальной собственности в федеральную собственность и в государственную собственность Оренбургской области при отсутствии разграничения (перераспределения) полномочий и имущества между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

9) принятие решения о даче согласия на отчуждение муниципального недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями, а также о даче согласия на отчуждение муниципального имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями на праве оперативного управления;

10) осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Положением к компетенции Оренбургского городского Совета.