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3.

Nuevos conceptos de integración económica

En términos económicos y comerciales, es indudable que se está frente a una nueva etapa de la globalización económica, especialmente impulsada por los nuevos métodos de producción y comercialización. No es posible ignorar el impacto de los conflictos políticos generados por la crisis de las instituciones de posguerra, incluidos los procesos de integración como el Mercosur, pero también las organizaciones internacionales como la OMC, que enfrentan una ineludible presión de reforma de parte de varios de sus integrantes.

Los negocios en la actualidad siguen el ritmo de las cadenas globales de valor y la progresiva generalización de la robótica, con efectos en la competitividad internacional, el papel de los servicios en la producción y en la comercialización internacional tanto de bienes como de servicios. Estos fenómenos han impulsado una nueva etapa de la integración económica, la que, si bien aún está en proceso de materialización, impone nuevos retos a los procesos de integración denominados clásicos, algunos de los que enfrentan crisis de envergadura que conllevarán a necesarias reformulaciones.

En definitiva, algunos de los fenómenos comentados afectaron la evolución de todos los procesos de integración creados en décadas anteriores, como por ejemplo los constituidos en América Latina desde la década del sesenta en adelante, muchos de los cuales ingresaron en crisis, pero también la propia UE, bloque que enfrenta el desafío del Brexit, hoy con impactos difíciles de proyectar. En Asia se destaca también la importante reforma de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) que buscó adelantarse a parte de los desafíos que imponen algunas de las tendencias anteriormente mencionadas. Como resultado de estas dinámicas, surgen nuevos procesos de integración, se da paso a la constitución de mega bloques comerciales o de TLC de una nueva generación con alcances que van mucho más allá del comercio.

3.1 La realidad del comercio mundial

Importantes transformaciones marcan la forma de hacer negocios en los procesos de integración, los que debieron reaccionar incorporando nuevas disciplinas comerciales que surgen a partir de los cambios generados por saltos disruptivos en las tecnologías de la información y las comunicaciones y el transporte.

Dicho contexto está pautado por una aceleración de la internacionalización de la actividad económica, la que se encuentra asociada al proceso de fragmentación productiva (conocido como cadenas globales de valor), la importancia que ha adquirido el comercio electrónico y la cada vez mayor integración de los servicios en la producción de bienes, en lo que algunos autores definen como “servicificación” de los bienes (Low, 2016). El mencionado concepto implica que el diferencial en los productos tangibles será el intangible. Si bien ya es un proceso muy visible en muchos sectores productivos, el fenómeno se extenderá y seguirá cambiando las lógicas productivas en el futuro.

Esta realidad productiva y comercial, no solo permite obtener ganancias adicionales, sino que impone una nueva forma de hacer negocios a impulso del crecimiento de la comercialización de bienes y servicios intermedios (lo que tiene efecto en el número de oportunidades comerciales) y de una asociación entre comercio e inversiones pautada por amplios accesos a los mercados internacionales (Bartesaghi, et al., 2016). En definitiva, se está frente a un fenómeno de aceleración del proceso de internacionalización de la actividad económica, lo que de forma multicausal afecta la evolución de los procesos de integración denominados clásicos y que fueron constituidos hace ya más de 60 años.

Los efectos en la integración económica se pueden observar tanto en los desarrollos internos, como en el posicionamiento de estos esquemas frente a las nuevas etapas de la integración económica, que surge desde la explosión de los acuerdos de libre comercio y más recientemente por la consolidación de los acuerdos plurilaterales (mega bloques económicos). La UE, como otros procesos de integración como el Mercosur, la ASEAN y más recientemente la Alianza del Pacífico, no escapan al fenómeno comentado, especialmente si se analiza la estrategia comercial seguida en los últimos años. Cabe precisar que los efectos se observan tanto por acción, como por inacción de los bloques comerciales frente al nuevo contexto, que a la vez está pautado por la reconfiguración del sistema internacional constituido en la posguerra.

El sistema multilateral de comercio atraviesa una incuestionable crisis, ya no solo por los magros avances de las negociaciones en el marco de la Ronda de Doha, hoy literalmente estancada, sino también por el bloqueo que Estados Unidos ha impuesto al Órgano de Apelaciones del Sistema de Solución de Diferencias de la OMC. Como es sabido, la paralización de las rondas comerciales y los cambios de las estrategias nacionales de las principales potencias globales, llevaron a la explosión de los acuerdos comerciales bilaterales, los que generaron una red de preferencias que imponen profundos desafíos a la OMC y a los procesos de integración que constituyeron uniones aduaneras y mercados comunes (caso de la UE y de otros en América Latina y Asia Pacífico), por el caudal de normas distintas que se negocian en cada uno de los acuerdos.

3.2 Del GATT a los mega bloques comerciales

Los efectos de las nuevas tendencias productivas y comerciales anteriormente señaladas están impactando la evolución de los procesos de integración, por lo que es necesario repasar las diferentes etapas de la integración económica desde que se generaron las condiciones apropiadas en clave institucional, pero sin atender al legítimo debate conceptual que aún existe sobre el alcance del término integración, el que en este caso fue acotado a las asociaciones formales de países que definieron alcanzar determinados objetivos tras la implementación de instrumentos comerciales.

El período de posguerra con estabilidades mínimas en el plano político (Naciones Unidas), así como financiero y de cooperación internacional (instituciones de Bretton Woods), permitieron la conformación del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) en 1947 y la firma del Tratado de Roma del año 1957, el que constituyó la Comunidad Económica Europea (CEE), hoy UE. A partir de dichos hitos se abre la primera etapa de la integración económica liderada casi en exclusividad por los países europeos. Al respecto, cabe recordar que Estados Unidos participó del fenómeno a través del GATT, pero no formó parte de ningún proceso de características similares al de la UE, ya que centró su atención en el conflicto con la Unión Soviética en el marco de la Guerra Fría. De todas formas, sí apoyó fuertemente el proceso de integración europeo, por considerarlo parte de su estrategia de política internacional, lo que no ocurrió con otros procesos en América Latina.

En esta primera fase, los acuerdos comerciales eran analizados a partir de la teoría clásica de la integración económica (efectos estáticos), la que medía la evolución de los acuerdos a partir de sus impactos en términos de la creación o desviación de comercio (Viner, 1950). Asimismo, se atendía especialmente a los instrumentos de integración (Balassa, 1964) ya que los mismos marcaban no solo el régimen de excepción frente al GATT, sino también, y debido al nivel de profundidad definido por los miembros que lo integraban, su lógica evolución (Lawrence, 1996).

Indiscutidamente los procesos de integración cumplieron un rol clave en la estabilidad política y de seguridad entre sus miembros, lo que es evidente en Europa por el acercamiento entre Alemania y Francia, pero que también lo fue en el sudeste asiático por el papel jugado por la ASEAN o en el definitivo paso hacia la cooperación que a través del Mercosur dieron Brasil y Argentina (Ferrer, 2007).

Europa recorrió el camino de la integración profunda, no sin dificultades, rediseños y posterior profundización (ampliación), pero alcanzando hasta el día de hoy el caso de mayor éxito internacional, incluso en un contexto de Brexit con la incertidumbre que este proceso genera. América Latina atravesó por dicho camino desde la constitución de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), hoy ALADI, así como por la creación de otros espacios como el Mercado Común Centroamericano (hoy SICA), el Pacto Andino (hoy Comunidad Andina) y el Mercosur, constituyendo una integración que en parte emuló a la integración europea pero que tuvo sus propias características, en particular en la todavía presente discusión entre apertura y un modelo de sustitución de importaciones.

Cabe precisar que la región de Asia Pacífico se mantuvo aislada de esta etapa, no contando con ningún acuerdo de base económica y comercial como los planteados por Europa, América Latina y África, más allá del Acuerdo Comercial Asia Pacífico (APTA, según su sigla en inglés) notificado ante la OMC en 1976. Este es un acuerdo de preferencias comerciales que vincula desde la década del setenta a China e India además de otras economías asiáticas como Corea del Sur (se trata de un acuerdo poco profundo en términos arancelarios y en cuanto a capítulos negociados). En el caso de la ASEAN, si bien fue constituida en el año 1967, no tuvo en sus orígenes un fin comercial, lo que recién ocurre en la década del noventa (Bartesaghi, 2014). Las mencionadas características y esquemas de integración se relacionan con la primera etapa de la integración económica, donde el actor clave ha sido la UE debido al éxito alcanzado en el cumplimiento de sus objetivos.

Desde la conformación del GATT y de la UE, el concepto de integración económica evoluciona y se alimenta de nuevas nociones no muy expandidas hasta ese momento en el derecho internacional público, fomentando una multiplicidad de relaciones regionales y bilaterales que dan paso a la importancia comercial de los acuerdos suscritos, como lo reconoce la propia OMC: “el establecimiento después de la guerra del sistema multilateral de comercio no redujo el atractivo de los enfoques bilaterales o regionales de los acuerdos comerciales y llevó en cambio a un período de interacción creativa y a veces de tensión entre el multilateralismo y el regionalismo” (OMC, 2011).

Es más, los Estados comienzan a otorgarle mayor importancia a los acuerdos comerciales como instrumentos de política comercial y de desarrollo económico, lo que tuvo repercusiones en la ampliación del fenómeno más allá de Europa (América Latina y el Caribe, África y más restringidamente en el sudeste asiático), para luego expandirse masivamente a través de los TLC que lograron un considerable nivel de desgravación arancelaria. Este fue considerado uno de los acontecimientos de mayor importancia en la globalización económica (OMC, 2011). Debe reconocerse que los procesos de integración fueron considerados la segunda mejor opción luego de un escenario multilateral que mostraba ciertos retrasos en alcanzar sus objetivos (Ramasamy, 1995).

La cada vez menor importancia de los aranceles en las restricciones del comercio internacional impuso progresivamente una agenda más amplia, pero especialmente dinámica e impulsada ahora por el sector privado, lo que afectó no solo al ámbito multilateral, sino que terminó constituyendo la segunda etapa de la integración económica reflejada por el número de TLC firmados desde la década del noventa. Paralelamente, la importancia otorgada a las barreras no arancelarias y a la facilitación del comercio siguió en aumento y ocupó un rol de relevancia en la agenda internacional. Parte de esta agenda, comenzó inicialmente a impulsarse en el ámbito del Foro de Cooperación de Asia Pacífico (APEC) donde se le otorgó especial importancia, a los efectos dinámicos de la integración económica y a las reformas internas para aumentar la eficiencia y la competitividad (Plummer, 1997). Más adelante, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y otros organismos internacionales como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), la OMC y el Centro de Comercio Internacional, han cumplido un rol de relevancia en dimensionar apropiadamente las nuevas dinámicas del comercio internacional.

Una de las características de dicha etapa tiene que ver con Estados Unidos, que se suma al fenómeno impulsando nuevos esquemas de integración que inician un camino sin retorno en el comercio internacional. Algunos ejemplos de la estrategia de Estados Unidos son los acuerdos bilaterales que negoció con Israel y Canadá en el año 1985 y 1988, respectivamente. Como es sabido, el último culminó con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el que incluye a México y se encuentra vigente desde el año 1994. A su vez, lanza el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), proceso negociador que terminó de sellar la estrategia bilateral de los acuerdos comerciales con América Latina y que abrió una nueva etapa en la integración económica (Briceño Ruiz, 2013).

Dentro de la misma estrategia, Estados Unidos lideró la creación del Foro de la APEC constituido en 1989, considerado un antecedente directo de los denominados mega acuerdos comerciales como el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP) y la Asociación Económica Integral Regional (RCEP), en lo que podría ser considerada una nueva etapa de la integración económica.

Figura 1 - Evolución de los acuerdos comerciales 1948-2019

La APEC surge en momentos en que la Ronda Uruguay del GATT atravesaba ciertas dificultades, por lo que los miembros del mencionado foro ya discutían una integración más profunda debido a la incertidumbre de la Ronda Uruguay del GATT. Esta nueva posición de Estados Unidos repercutió en Europa, no solo por su consabido impacto en el ámbito multilateral, sino por la constitución de ámbitos de negociación comercial que excluían a Europa de las discusiones, caso del acuerdo de libre comercio de Asia Pacífico negociado en el marco de la APEC.

De forma algo más tardía que Estados Unidos y Asia Pacífico, Europa logra insertarse en esta nueva etapa a través de la negociación del acuerdo de Asociación Transatlántica de Comercio e Inversiones (TTIP), hoy enfrentado a un estancamiento debido a la política comercial desplegada por el presidente norteamericano Donald Trump y las complicaciones que enfrentó la UE en este último tiempo en el marco del Brexit.

Otros países y regiones reaccionan en los últimos años frente al nuevo paradigma de integración, como fue el caso de Australia y Nueva Zelanda (CER) o la participación de otras economías asiáticas como Japón. También la ASEAN, a través de la implementación de la zona de libre comercio y más recientemente una unión económica, como así también por sus negociaciones con otros países de la región (conocidas como ASEAN Plus), especialmente con China. Este último mercado comenzaba un proceso de apertura que lo llevaría a su ingreso a la OMC concretado finalmente en el año 2001. Para la OMC, dicho año es el punto de quiebre en cuanto a la firma de acuerdos comerciales en Asia Pacífico (OMC, 2011).

3.3 Tendencias recientes de la integración económica

Desde la década del noventa se impone una nueva forma de integración económica a partir de la firma de los acuerdos de comercio preferencial (ACP), superando las 470 notificaciones acumuladas en la OMC, y los 290 acuerdos en vigencia en 2019. Se está frente a un cambio en la modalidad de relacionamiento, tanto en lo que refiere a actores, como a instrumentos utilizados y disciplinas incluidas. En ese sentido, los acuerdos negociados presentan cada vez mayor diversidad en un fenómeno conocido como de “geometría variable”, llevando a una explosión de la integración a nivel mundial e incorporando a economías distantes con una lógica norte – sur (Baumann, 2009; Low, 2016).

Figura 2 - Características de la nueva integración económica

Fuente: elaboración propia.

La OMC ha estudiado el fenómeno de los acuerdos comerciales entendiendo que las motivaciones que impulsan la firma de estos ya no son solo arancelarias. De hecho, en algunos casos los impactos por la rebaja de los aranceles son marginales. Tomando como referencia las estadísticas de la OMC, gran parte del comercio mundial ya se encuentra liberado (en el entorno del 50%). Esta realidad y especialmente los niveles arancelarios de los bienes intermedios - categoría que ha crecido más que la media del comercio internacional -, lleva a que algunos especialistas entiendan que existe un aprovechamiento muy bajo de los acuerdos comerciales vigentes (Baldwin y Kawai, 2013). En la misma línea, de acuerdo con datos del Banco Mundial el arancel promedio ponderado de todos los productos ascendió al 2,5% en 2017⁸.

En efecto, la organización identifica otras ventajas en el despacho de las mercaderías, así como en los mejores tratamientos en otras temáticas vinculadas con el comercio internacional en un sentido cada vez más amplio. Por tanto, se les otorga suma importancia a las nuevas temáticas vinculadas con el comercio internacional, que como es sabido integran la gran mayoría de los acuerdos negociados entre los miembros en la actualidad en un formato negociador que se denomina OMC Plus, por avanzar más allá de las regulaciones multilaterales existentes.

En particular, se destacan entre otros:

•los servicios,

•la inversión extranjera,

•la propiedad intelectual,

•el medio ambiente,

•la facilitación del comercio, y

•las normas laborales.

Dichos asuntos no eran incluidos en las zonas de libre comercio constituidas en los primeros años de la década del noventa, por lo que hasta esa fecha solo los denominados acuerdos profundos de integración económica, en particular aquellos que conformaron uniones aduaneras y mercados comunes lograron avanzar en la aprobación de este tipo de normas. A diferencia de lo que se plantea en el caso de las liberalizaciones arancelarias, estas temáticas son negociadas muchas veces en base al principio de la Nación Más Favorecida y con una profundidad mayor a la alcanzada a nivel multilateral, lo que no es visto necesariamente como dicotómico con los objetivos multilaterales.

Otra característica de los acuerdos de última generación tiene que ver con la importancia otorgada a la facilitación del comercio, en este caso en consonancia con los avances en el ámbito multilateral (acuerdo de Bali en 2013). Al respecto, cabe resaltar que la mayoría de los acuerdos negociados por los países asiáticos incluyen disposiciones vinculadas con la facilitación del comercio (90% de los acuerdos negociados desde el año 2005 en adelante), lo que es un aspecto positivo si se tiene en cuenta el impacto económico por la implementación de medidas de esta naturaleza (OMC, 2014).

Más recientemente, los acuerdos comerciales incluyen disciplinas que no tienen aún disposiciones en el ámbito de la OMC (conocidas como OMC X), capítulos que adquieren cada vez más relevancia y son impulsados principalmente por Estados Unidos y otras economías desarrolladas. Como se verá en capítulos posteriores, justamente estas disciplinas son las que no han sido incorporadas por el Mercosur.

Al respecto del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, resaltar que el mismo entró en vigor el 22 de febrero de 2017 tras haber sido ratificado por dos tercios de los miembros de la OMC. En base a los datos de la OMC, el acuerdo contribuirá en reducir los costos del comercio de los miembros en 14,3% en promedio y serían los países de menor desarrollo los que más se beneficien. También se espera la reducción del tiempo necesario para la importación y exportación en un 47% y un 91%, respectivamente, en relación con el promedio actual.

Se trata de uno de los últimos grandes logros de la OMC previo a la crisis desatada por el bloque a su sistema de solución de diferencias, en particular a su Órgano de Apelaciones, cumpliéndose el pasado 22 de febrero de 2020 nada menos que su tercer aniversario, que hasta la fecha fue incorporado por el 91% de los 164 miembros de la organización, con niveles de implementación que superan en promedio el 60%.

Todos los miembros del Mercosur han ratificado el acuerdo entre los años 2016 y 2018, si bien el nivel de implementación es distinto. Cabe recordar que los firmantes del acuerdo de la OMC notifican los avances de acuerdo con tres categorías: A-Miembros en desarrollo implementarán las medidas antes del 22/02/2017. Los de menor desarrollo relativo lo harán antes del 22/02/18. B-Los miembros necesitarán tiempo adicional para implementar las medidas. C-Miembros que además de tiempo necesitarán apoyo para implementar las medidas. En base a la información proporcionada por los integrantes del Mercosur a la OMC, todos los países con la excepción de Paraguay muestran un elevado nivel de implementación. Este país plantea que para un 28,2% de las medidas necesitará contar con más tiempo y apoyo técnico (DNII, 2020).

Figura 3 - Nuevos temas incorporados en los acuerdos comerciales

Fuente: elaboración propia.

La modalidad de los acuerdos firmados por los miembros de la OMC ha evolucionado muy rápidamente y son flexibles en cuanto a su adaptación a los casos particulares, ya que han ido acompañando un fenómeno más amplio que tiene que ver con la globalización económica. De todas formas, sí podría aseverarse que existen diferentes modelos de acuerdos. Por un lado, el caso de aquellos implementados en etapas anteriores de la integración económica, que, por el nivel de profundidad de integración pretendido, desde tiempo atrás incorporan normas de esas características.

El caso más emblemático es el de la UE, que alcanzó un nivel inédito de armonización de normas en todo tipo de temáticas que van mucho más allá de las de corte económico o comercial. Este hecho tuvo un efecto multiplicador debido a la representación que la UE tiene en el comercio mundial y las inversiones, lo que está asociado no solo a las potencias que la integraran, sino al éxito - hoy algo relativizado - de su proceso de ampliación. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que un importante caudal de las normas conocidas como OMC X no generan compromisos legalmente ejecutorios, salvo en algunas categorías que son las mayormente incluidas como inversión, política de la competencia, aspectos vinculados con los derechos de la propiedad intelectual y circulación de capitales (OMC, 2010), lo que presenta diferencias respecto a la legislación de los procesos de integración profundos como la UE donde sí son obligatorias.

Otros procesos en América Latina (caso del Mercado Común Centroamericano, la Comunidad Andina, el Mercosur y más recientemente la Alianza del Pacífico) también siguieron un camino similar respecto a las normas comerciales de estas características, si bien debe reconocerse que con una notoria menor cobertura que en el caso europeo. Más recientemente, la ASEAN sigue a partir de la conformación de su unión económica un proceso de incorporación creciente de disposiciones OMC Plus y X, continuando un proceso que comenzó Japón con la firma de los denominados acuerdos de Asociación Económica en años anteriores. A nivel de economías individuales, si bien hay un número de países que han impulsado desde la APEC la firma de una nueva generación de acuerdos (Australia, Brunéi, Chile, Nueva Zelanda y Singapur), es Estados Unidos el país que se muestra más activo en la definición de una nueva agenda comercial que impulsó a través de la firma del TPP, si bien Trump tomó la decisión de abandonar el acuerdo.

Otro actor de relevancia internacional es China, si bien negocia sus acuerdos bilaterales y plurilaterales con un menor nivel de profundidad y cobertura (lo negociado hasta el presente en el marco del RCEP confirma las diferencias respecto al TPP, hoy TPP 11). De hecho, algunos autores entienden que las economías asiáticas menos propensas a incorporar esta categoría de normas son China y Taiwán (Baldwin y Kawai, 2013).

En definitiva, podría concluirse que el número de asuntos considerados OMC X es cada vez más relevante a nivel internacional, si bien aún no se encuentra plenamente extendido. Más allá del papel preponderante de la UE en la incorporación de este tipo de normas y su expansión a través de sus acuerdos extrazona, la característica central de esta nueva etapa de integración económica tiene que ver con el papel de Estados Unidos, que a través del TPP buscó convergencia y coherencia en legislaciones que van más allá del ámbito multilateral (Lawrence, 2013). A su vez, gran parte de las economías de Asia Pacífico se insertaron de forma muy activa en la negociación de acuerdos de última generación (Kawai y Wignaraja, 2013). Sin pretender ingresar en la polémica sobre el impacto del regionalismo en el multilateralismo y de los mega bloques en particular, sí parece existir coincidencia en el papel que los acuerdos plurilaterales están cumpliendo en la nueva era del regionalismo, en particular en la armonización normativa en “áreas esenciales” que favorezca una baja de los costos de transacción (Suominen, 2016: pp. 17).

La relación entre los mega bloques (TPP, RCEP y TTIP) adquiere especial importancia en el contexto de Trump, ya que la nueva administración estadounidense se retiró del TPP en el entendido de que dicho acuerdo no era favorable para los intereses de Estados Unidos, misma posición si bien menos drástica, que siguió respecto al TTIP, que genera hasta el presente hondos debates sobre el alcance de las disposiciones en el capítulo de inversiones y normas técnicas (Chaisse, 2016). En ese sentido, se abre un nuevo escenario donde se prevé cierta disputa respecto a los hacedores de política comercial internacional, donde Asia Pacífico y especialmente China, parecen ocupar un rol cada vez más preponderante (Elms, 2016).

Ahora bien, debe reconocerse el creciente nivel de discriminación provocado por la firma de este tipo de acuerdos, especialmente afectando al sistema multilateral, pero en particular a las economías más débiles o pequeñas que no forman parte de las negociaciones (Comisión Europea, 2006). De todas formas, sin negar los impactos por no integrar algunas de las negociaciones, los efectos positivos de los acuerdos también favorecen a los países que no los integran, como por ejemplo las disposiciones vinculadas con la facilitación del comercio o armonización normativa. Ahora bien, para ser parte de los efectos positivos será necesario emprender reformas internas que permitan alcanzar niveles de competitividad internacional mínimos para no quedar excluidos del nuevo fenómeno (Plummer, 1997).