Кадровые резервы в Российской Федерации

1. История становления института кадровых резервов в системе государственного управления

Рассматривая перспективы формирования и использования современных кадровых резервов, целесообразно начать с исторического контекста и коротко вспомнить советский опыт реализации кадровой политики, одним из объектов которой, безусловно, были управленческие кадры. После революции прежняя система управления и государственных чинов была упразднена, госаппарат начал формироваться прежде всего из членов РКП(б). Логично, что с самого начала при решении задачи формирования новой когорты профессионально подготовленных управленческих кадров упор был сделан на создание системы управленческой подготовки. В «1921 г. на X съезде РКП(б) было принято решение о создании специальных учебных заведений для подготовки кадров. Позднее была открыта Высшая школа марксизма-ленинизма при ЦК ВКП(б). Уже в 1946 г. на базе Высшей школы была образована Академия общественных наук при ЦК КПСС, а также специальным постановлением ЦК КПСС о подготовке и переподготовке партийных и советских работников была создана система партийных учебных заведений, включавшая в себя Высшую партийную школу при ЦК КПСС. Высшая партийная школа обеспечивала подготовку высококвалифицированных кадров, тем самым обеспечивая повышение кадрового потенциала партийных и советских органов управления и формируя необходимый „кадровый резерв"» [43].

В 1923 г. были определены основные принципы отбора работников в секретные номенклатурные списки и назначения работников номенклатуры. К концу 30-х гг. окончательно складывается номенклатурный принцип, который просуществует до конца 80-х гг. (номенклатура была упразднена Постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22.08.1990). «В государственном управлении номенклатура выступает как легитимный организационно-управленческий институт, т. е. целостный комплекс нормативных правовых установлений и правил, благодаря которым создается система работы с определенными категориями кадров. Это одновременно и совокупность реализуемых на практике организационно политических мер и технологий по подбору, профессиональному развитию и рациональному использованию высшего эшелона руководящих кадров федерального и регионального уровня» [43]. Важно отметить, что в номенклатуру были включены не только кандидаты на определенные государственные посты, но и так называемый резерв (список людей, из числа которого производятся назначения), «сложился и опыт индивидуальной работы с руководящими кадрами, их выдвижения на основе учета мнения коллектива, с решением кадровых вопросов на секретариатах партийных комитетов, на коллегиях министерств и ведомств» [17].

В наши дни возможно еще предстоит переосмыслить советский опыт реализации государственной кадровой политики, и прежде всего в отношении кадров управления. Так, существуют подтверждения того, что значительную часть этого опыта смогли адаптировать в Китайской Народной Республике, современный опыт которой, в свою очередь, также заслуживает пристального внимания. Тем не менее после коренного слома основ кадровой политики, сложившихся в СССР, в современной России пришлось искать новые пути повышения и поддержания качества управленческих кадров, занятых в госуправлении, что вылилось в создание существующего института кадровых резервов.

В самом общем виде в системе госуправления сегодня можно выделить два основных вида резервов:

1) резервы управленческих кадров (управленческие резервы);

2) резервы на государственной и муниципальной службе.

Рассматривая виды кадровых резервов на современном этапе, необходимо подчеркнуть, что периодически фокус внимания смещался. В начале 90-х гг. прошлого столетия происходила радикальная трансформация всей системы государственного управления, связанная с обоснованием новых подходов к организации и функционированию государственной службы взамен партийно-номенклатурных принципов и законодательным оформлением новой модели. Первоначально усилия были преимущественно сконцентрированы на формировании кадровых резервов на государственной службе.

Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 г. № 848 «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» было утверждено Положение о Совете по кадровой политике при Президенте Российской Федерации. В указе руководителям Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, а также федеральным органам и госорганам субъектов Российской Федерации было поручено в «месячный срок провести анализ кадрового обеспечения органов исполнительной власти и утвердить перспективные планы работы по подготовке в них кадрового резерва» [5]. Во исполнение данного указа органами власти принимаются собственные ведомственные нормативные акты, определяющие порядок работы с кадровым резервом. 12 февраля 1994 г. Указом Президента Российской Федерации создается Управление федеральной государственной службы Президента Российской Федерации, одной из задач которого являлась подготовка предложений, касающихся формирования федерального кадрового резерва.

В соответствии с Федеральным законом от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» предпринимается попытка определить новые границы государственной службы, основы организации и функционирования, принципы, основы правового положения государственного служащего, процесс прохождения и обеспечение эффективности государственной службы [1]. Координация деятельности по реализации задач государственной службы, в том числе по методической работе органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов, по вопросам формирования резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, была возложена на Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации, который был образован Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 г. № 1208. Военная и правоохранительная службы регулировались отдельным законодательством и достаточно автономно.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 6 марта 1997 г. «Порядок во власти – порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» подчеркивается неэффективность власти, «несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления» [12]. 23 июля 1997 г. принимается Указ Президента Российской Федерации № 774 «О подготовке управленческих кадров для народного хозяйства», который сыграл важную роль в активизации процессов формирования кадровых резервов как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. В рамках складывающейся многоуровневой модели наблюдались диаметрально противоположные подходы (например, можно отметить практики, ориентированные на процедуру открытого набора, обусловленные поиском кандидатов на образующиеся вакансии; распространенным в органах власти был и подход, направленный исключительно на использование внутренних ресурсов с целью снижения затрат на проведение конкурсных процедур).

В Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации (2001 г.) отмечалась несформированность целостной системы государственной службы, большое число пробелов и противоречий в нормативном правовом регулировании, низкая эффективность и результативность деятельности органов государственной власти, снижение престижа государственной службы. В качестве одной из проблемных зон выделялась непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы, обосновывалась необходимость формирования государственной службы на принципах merit system, открытости и доступности государственной службы [46].

Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе „Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)"» фиксировалась необходимость создания системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой, внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы, а также повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих [7]. Важно подчеркнуть, что формирование кадровых резервов происходило под влиянием таких негативных трендов, как усиливающийся кризис легитимности (беспрецедентно низкий уровень доверия институтам власти, негативное восприятие способности власти принимать эффективные решения) [16; 23; 24; 39]. В то же время фиксировался социальный запрос на повышение социальной эффективности, открытости, обновление кадрового состава. Результаты социологических исследований свидетельствовали о неэффективности кадровых технологий, подчеркивается, что результаты квалификационного экзамена, аттестации и процесс нахождения в кадровом резерве остаются минимально значимыми [41].

Кадровые процессы в органах власти характеризовались текучестью, вымыванием профессиональных кадров, наблюдался серьезный отток в частный сектор. Падение престижа государственной службы, нестабильность и непоследовательность проводимой кадровой политики, «негативный отбор» в еще большей степени обусловили необходимость поиска новых кадровых решений, профессионализм и компетентность управленческих кадров выходят на первый план политической повестки. В процессе разработки новой законодательной базы государственной службы одним из ключевых аспектов становится система управления государственной службой, кадровые резервы на государственной службе получают законодательное закрепление. Так, Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливал, что для замещения должностей государственной службы создаются «федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв в государственном органе субъекта Российской Федерации» [2]. В видовом законе о государственной гражданской службе определяется, что федеральный кадровый резерв формируется федеральным государственным органом по управлению государственной службой для замещения должностей федеральной гражданской службы высшей, главной и ведущей групп в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, кадровый резерв субъекта Российской Федерации формируется государственным органом по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации, кадровый резерв федерального государственного органа и кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации формируются соответствующим представителем нанимателя. Формирование кадрового резерва осуществляется по результатам конкурсной процедуры [3]. Законом определяется, что Положение о кадровом резерве на федеральной гражданской службе, устанавливающее порядок формирования федерального кадрового резерва и кадрового резерва федерального государственного органа, а также работы с ними, утверждается нормативным правовым актом Президента Российской Федерации, Положение о кадровом резерве на гражданской службе субъекта Российской Федерации, кадрового резерва государственного органа субъекта Российской Федерации утверждаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации [3].

Долгое время более активному использованию кадровых резервов на гражданской службе мешало наличие положения, согласно которому резерв формировался на конкретные должности в государственном органе. Так, в первоначальной редакции закона устанавливалось, что кадровый резерв формируется для замещения «вакантной должности гражданской службы» [3]. И только в 2013 г. Федеральным законом № 116-ФЗ были внесены изменения в статью 64 Федерального закона 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», существенно расширившие границы резерва и закрепившие формирование резерва в соответствии с группой должностей [4], что сделало возможным более гибкое использование лиц, включенных в резервы для назначения на должности гражданской службы как внутри госоргана, так и между госорганами одного субъекта РФ. Однако невозможность использования лиц, включенных в резерв в одном федеральном органе для назначения на должность гражданской службы в другом, сохраняется и мешает более активному использованию резервов и сейчас.

В целях реализации федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261, и в соответствии с основными направлениями совершенствования системы государственного управления, закрепленными Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601, Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации 25 июня 2015 г. был утвержден Методический инструментарий по планированию найма и организации отбора кадров для замещения должностей государственной гражданской службы, который в качестве самостоятельного раздела предусматривал «формирование кадрового резерва государственного органа». Были выделены ключевые направления, связанные с упорядочиванием работы с кадровыми резервами на гражданской службе [48].

Однако формирование кадровых резервов на государственной гражданской службе не могло и не может удовлетворить запросы в поиске, привлечении и отборе квалифицированных кадров для всей системы государственного и муниципального управления. Необходимо отметить, что кадровые резервы как на государственной, так и муниципальной службе формируются для замещения определенных групп должностей государственной/муниципальной службы и, соответственно, имеют жесткие границы, определенные соответствующими реестрами должностей. Поэтому возникла потребность формирования управленческих резервов как самостоятельного вида резервов для госсферы. Резервы управленческих кадров формируются для замещения более широкого круга управленческих должностей на разных уровнях государственного управления. Первые практики формирования управленческих резервов на основе открытых конкурсов, не ограничивающиеся только системой государственного управления, связанные с привлечением профессионалов из различных источников (бизнес, третий сектор), молодых управленцев, предпринимались еще в конце 90-х гг. Одной из наиболее известных таких попыток была программа «Золотой кадровый резерв России XXI века», дизайн которой был утвержден премьер-министром С. В. Кириенко. Реализованная впервые в 1998–1999 гг., эта программа предполагала масштабный федеральный проект по подготовке пяти тысяч перспективных российских управленцев с обучением в ведущих вузах России и Запада. Предполагалось включать в эту программу как кадры, уже находящиеся на государственной службе, так и менеджеров крупного частного бизнеса. По сути, данная программа явилась прообразом формирующихся позднее резервов управленческих кадров.

Еще одной интересной попыткой создания всероссийского резерва управленцев новой формации был проект, инициированный ВПП «Единая Россия» в 2006 г. – «Кадровый резерв – профессиональная команда страны» – и выходящий за рамки исключительно партийного проекта. Из 19 тысяч кандидатов в резерв было отобрано чуть менее 1500 человек [22]. Отличительной особенностью данного проекта была выстроенная система оценки и отбора кандидатов, включавшая в себя выполнение программы тестирования, решение управленческих кейсов, интервью.

В 2008 г. по итогам совещания по формированию резерва управленческих кадров утверждается перечень поручений от 01.08.2008 № Пр-1573. Во вступительном слове на совещании Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым отмечалась необходимость «создания целостной системы воспроизводства и обновления профессиональной элиты в нашей стране. И как инструмент для этого – формирование общероссийского резерва эффективных управленческих кадров… У нас здесь нет „скамейки запасных“, мы каждый раз ломаем голову по поводу того, как найти подходящие кадры» [44].