Читать книгу: «Миграционное право России»

© Никифорова Е. А., Цинделиани И. А., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Предисловие

Современные миграционные процессы оказывают значительное влияние на социально-экономическую и политическую ситуацию в государстве. Наглядные примеры влияния миграции на жизнь граждан государства предоставила современная жизнь. Российская Федерация по данным ООН занимает второе место в мире по числу принятых перемещенных из мест постоянного проживания иностранных граждан и лиц без гражданства. Проблема перемещаемых лиц в ХХI в. стала глобальной по своему количественному значению и влиянию на социально-экономические системы множества государств, затрагивая все сферы жизнедеятельности граждан государства от экономики и до личной безопасности. В свою очередь для любого государства проблема перемещаемых лиц становится актуальной, поскольку необходимо минимизировать сопутствующие процессу перемещения значительных групп людей негативные моменты. Миграционные процессы влияют и на культурологические процессы в социальной среде населения, проживающего в государстве. Миграционные процессы являются предметом изучения разных отраслей науки и, несомненно, и правовой науки. Авторами учебника предпринята скромная попытка представить в систематизированном виде имеющийся на сегодняшний день массив норм, обеспечивающих регулирование общественных отношений в сфере миграции, как внутренней, так и внешней.

В настоящее время отсутствует единообразное представление в юридической литературе о совокупности правовых норм, обеспечивающих регулирование миграционных отношений, обозначаемое как миграционное право. Миграционные процессы являются предметом регулирования как международного права, так и национального права. Более того, многие институты национального права, регулирующие миграционные процессы, сформировались под влиянием международно-правовых норм. Современное состояние законодательства, обеспечивающего регулирование миграционных процессов, далеко от совершенства. Наглядно это демонстрируется практикой Конституционного Суда РФ, который неоднократно в своих постановлениях конституировал несоответствие национального законодательства требованиям Конституции РФ и международно-правовых норм¹.

Нельзя не отметить, что для современного юриста знания в области регулирования миграционных отношений необходимы и востребованы в профессиональной деятельности, как для любого гражданина Российской Федерации. Представленное издание в определенной степени позволит раскрыть современное состояние законодательства, регулирующего миграционные отношения, и основные направления развития законодательства данной сферы общественных отношений.

Авторский коллектив с благодарностью примет замечания и предложения заинтересованных читателей.

Глава 1
Понятие и виды миграции

1.1. Современное состояние миграционных процессов в Российской Федерации: экономический, социальный, политический, демографический, криминогенный аспекты

Проблемы миграции населения являются одними из наиболее важных глобальных явлений XXI в., актуальными для всех стран мира на современном этапе развития, так как внутренняя и особенно внешняя миграция оказывает значительное, а для некоторых стран решающее влияние на социально-политическую и экономическую ситуацию в государстве.

Важнейшим вектором развития мирового сообщества в XX в. являлась глобализация во всех ее проявлениях, сопровождавшаяся в том числе различными новыми формами объединения государств для решения региональных и общепланетарных задач развития, созданием безвизовых зон, а в некоторых случаях и зон свободного перемещения через государственные границы ряда государств. Эти процессы проходили под девизом мультикультурности современного общества и его толерантности, в том числе и по отношению к процессам миграции населения.

Однако в начале XXI в. большинство государств вынуждены осознавать факт провала ранее избранного вектора миграционной политики, что в ближайшее время грозит существенными переменами в ранее развивавшихся межгосударственных объединениях, в уже привычных для многих формах реализации принципа свободы передвижения.

Необходимость правового регулирования миграционных процессов, создания соответствующего эффективного механизма государственного управления связана с детерминированием проблемами миграции экономической, социальной, национальной и правоохранительной политики в настоящее время.

Выработке миграционной политики в России стали уделять значительное внимание в последние 15–20 лет. После распада СССР в Российской Федерации появились две проблемы:

– с падением «железного занавеса» границы СССР стали открытыми для внешних иммиграционных и эмиграционных потоков;

– распад СССР и создание многочисленных независимых государств без четко обустроенных и определенных границ с разным уровнем жизни населения привели к возникновению неконтролируемых миграционных потоков.

Реализация глобальных социально-политических и экономических реформ в России в 1990-е гг. привела к глубокой социально-экономической и этнополитической поляризации российского общества. Кардинально изменились образ жизни и условия жизни всех слоев населения, практически каждого жителя страны. Естественно, это незамедлительно нашло отражение и в миграционном поведении населения, что привело к серьезной трансформации миграционных процессов. Для абсолютного большинства населения миграция превратилась из гипотетически возможного для каждого жителя механизма улучшения условий своей жизни путем смены места жительства в механизм выживания, связанный с вынужденным изменением места жительства в поисках любых источников дохода, в том числе в других государствах.

К процессам внутренней миграции добавился огромный по количеству и не поддающийся контролю поток внешних мигрантов – в основном из государств, образовавшихся на постсоветском пространстве. Данные процессы были обусловлены массовым обнищанием населения, безработицей, развалом социально-бытовой и производственной инфраструктуры и являлись следствием таких политических факторов, как распад СССР, социально-политическое реформирование на постсоветском пространстве, межэтнические конфликты и т. п. Россия с более благоприятной экономической и политической обстановкой становится страной все более привлекательной не только для транзита мигрантов, но и для иммиграции, наибольший объем которой осуществляется в нелегальной форме.

На первый план вышла принципиально новая проблема геополитических аспектов миграции, которая особенно остро стоит на приграничных территориях Российской Федерации. В связи с распадом Союза фактически на всем протяжении государственной границы Российской Федерации существует угроза территориальных притязаний со стороны приграничных государств.

Масштабы миграционных процессов в стране имеют стремительную динамику роста:

– за последние годы количество иностранцев, въехавших в Российскую Федерацию, увеличилось многократно;

– на фоне устойчивого сокращения численности регионов Севера, Сибири и Дальнего Востока наблюдается избыточная концентрация внутренних мигрантов и иммигрантов в густонаселенных центральных и южных районах страны;

– одной из приоритетных задач является стабилизация численности населения на северных и восточных территориях страны;

– по-прежнему актуальна проблема эмиграции высококвалифицированных кадров в основном молодого возраста;

– значителен дефицит трудоспособного молодого населения, что связано в основном с существенным падением рождаемости в 90-е гг. XX в.;

– наиболее остро выражена проблема не поддающегося контролю роста количества незаконных мигрантов, который все в большей степени затрагивает интересы национальной безопасности. Нелегальная миграция в силу своей природы тесно связана с различными формами нелегального бизнеса и в отдельных проявлениях смыкается с организованной преступностью, представители которой, в свою очередь, заинтересованы в трафике мигрантов как в источнике существенных доходов. Из-за роста миграционных потоков наблюдается существенный рост количества преступлений и административных правонарушений, совершенных иностранными гражданами;

– легальная и нелегальная миграция в последнее время также стала являться мощным орудием подрыва суверенитета ряда государств путем искусственного создания заинтересованными в этом внешними источниками влияния очагов напряженности, а в некоторых случаях и террористической активности;

– на фоне депопуляции в России в концепции демографического развития страны на ближайшие десятилетия должна быть дана оценка влияния на данную тенденцию роста количества иммигрантов, въезжающих в Российскую Федерацию на законных и незаконных основаниях.

Несмотря на наиболее остро проявляющиеся проблемы нельзя забывать о том, что миграция оказывает значительное влияние на экономическую и социальную сферы жизни российского общества. Существенным для оценки данного влияния является глобализация экономики, которая выражается в создании новых транснациональных форм производства, инфраструктуры и коммуникаций. Данный вектор развития имеет как позитивный, так и негативный аспект, поскольку поиск дешевых рынков рабочей силы тормозит развитие целых регионов нашей планеты, разрушая национальные экономики многих государств, ставя их в зависимость от интересов транснациональных корпораций.

При оценке влияния миграции на экономическую сферу любого государства необходимо помнить, что в основе миграционных процессов также всегда лежат экономические мотивы каждого конкретного мигранта, желающего улучшить уровень своей жизни и уровень жизни своей семьи.

Массовая миграция не может не оказать влияния и на социальную сферу жизни общества. При этом важнейшими аспектами здесь являются пропорциональность распределения мигрантов на территории государства, успешность интеграции в жизнь принимающего их общества.

В Российской Федерации миграционная политика находится в стадии становления и выбора дальнейшего пути развития после массового и неконтролируемого миграционного потока начала 90-х гг. XX в., когда миграционная политика носила характер экстренных мер, а не перспективного планирования. Однако с учетом реалий современного развития миграционных процессов при выработке приоритетов миграционной политики в первую очередь должны быть учтены геополитические аспекты миграции, ее воздействие на обороноспособность и территориальную целостность России. При выработке приоритетов в области миграционной политики также необходим учет как российского, так и зарубежного негативного опыта в области миграционной политики, результатом которого становится развитие территориальных, межнациональных и межрелигиозных конфликтов.

1.2. Понятие миграции в науке и в действующем российском законодательстве. Виды и стадии миграции

Вместе с тем, на наш взгляд, выработка и понимание миграционной политики невозможны без четкого определения предмета регулирования. До сих пор в научной литературе нет единого мнения и единого подхода к определению миграции и категорий мигрантов.

На фоне реально сложившейся в стране миграционной ситуации серьезно встала проблема ее организации, правового регулирования – и в первую очередь проблема становления понятийного аппарата. Несмотря на активное развитие за последнее время нормативной базы, регулирующей миграционные процессы в Российской Федерации (принятие таких основополагающих Федеральных законов, как «О гражданстве Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), на законодательном уровне не закреплено легальное определение понятия «миграция», не определены четкие критерии ее классификации, в связи с чем отсутствует возможность дать определения производным от нее понятиям «иммигрант», «эмигрант», «нелегальная миграция» и т. д.

В международных правовых актах мы можем найти определение понятия «мигрант». Согласно решению «О Концепции сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции» (Астана, 16 сентября 2004 г.) под мигрантом понимается «гражданин государства – участника СНГ, третьего государства или лицо без гражданства, соблюдающие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию государства – участника СНГ». Однако определение данного термина применяется только для целей указанного документа.

В рамках СНГ было вынесено решение Экономического суда СНГ от 11 сентября 1996 г. № С-1 / 14–96, дающее толкования понятий «беженец», «мигрант», «вынужденный переселенец» применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 г. Согласно данному решению мигрантом является лицо, осуществляющее пространственные перемещения вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ.

Косвенное определение термина «мигрант» содержится и в международных правовых актах Организации Объединенных Наций. Так, в Протоколе против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющем Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (принят 15 ноября 2000 г. Резолюцией 55 / 25 Генеральной Ассамблеи ООН и ратифицирован Российской Федерацией Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ), мы можем найти закрепление такого понятия, как «незаконный ввоз мигрантов», под которым понимается обеспечение с целью получения прямо или косвенно какой-либо финансовой или иной материальной выгоды, незаконного въезда в какое-либо государство-участник любого лица, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории. Таким образом, из данного определения можно вычленить определение понятия «мигрант», под которым понимается любое въехавшее на территорию государства лицо, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории.

Сам термин «миграция» производен от латинского migratio, что можно перевести как «переселение», «перемещение», «переход».

Трудности с законодательным закреплением понятия «миграция» связаны с тем, что сама миграция включает в себя ряд базовых проблем, которые раскрывают ее социально-экономическое, демографическое, правоохранительное и иное конкретное содержание. В связи с этим существуют и разнообразные подходы к определению понятия «миграция». В научных работах выделяют такие понятия, как «внешняя или международная миграция», «внутренняя миграция», «внешняя трудовая миграция», «вынужденная миграция», «незаконная миграция» и другие категории.

Так, Л. В. Смирнягин и Б. С. Хорев под международной миграцией населения, внешней или межгосударственной миграцией понимают перемещение людей через государственные границы, связанное главным образом с изменением их постоянного места жительства². Однако глобализация миграционных процессов и формирование свободных для перемещения безвизовых зон делают межгосударственную миграцию более мобильной и не связывают людей с необходимостью менять постоянное место жительства.

Л. Л. Рыбаковский под внешней миграцией подразумевает переселение населения одной страны на территорию другой. Такое переселение в конечном счете сопровождается сменой гражданства³. Данное определение близко к первому, однако за основу взят критерий смены гражданства как наиболее тесной взаимосвязи человека с государством. Это определение характерно для стран классической иммиграции, таких как США, Канада, которые заинтересованы в привлечении иммигрантов на постоянное местожительство.

Швейцарский ученый М. Басанд дает следующее определение: «Международные миграции представляют собой все изменения места проживания, обусловленные пересечением государственной границы»⁴.

Наиболее предпочтительно, по мнению авторов, определение международной миграции как перемещение населения через государственные границы, связанное с изменением места жительства, желанием сменить гражданство, найти новую работу и другими факторами.

Вопросы классификации миграции тесно связаны с классификацией международных мигрантов. Так, Международная организация миграции (МОМ) подразделяет международных мигрантов на пять групп⁵.

1. Иностранцы, которым разрешено пребывание в стране с целью получения образования или профессионального обучения:

– студенты-иностранцы – лица, которым разрешено пребывание в другой стране с целью обучения по определенной программе. В некоторых странах студентам на определенных условиях разрешена трудовая деятельность в процессе обучения;

– иностранцы, приехавшие с целью профессионального обучения, – лица, которым разрешено пребывание в другой стране с целью приобретения профессионального опыта в процессе обучения без отрыва от работы. Эта категория иностранцев вправе работать только в определенных организациях, осуществляющих их обучение, и пребывать в стране строго определенный срок;

– родственники иностранных студентов, которым разрешено пребывание в стране.

2. Иностранцы, которым разрешено пребывание в стране с целью работы:

– трудящиеся-мигранты – лица, которым разрешено пребывание в другой стране с четко определенной целью осуществления трудовой деятельности, которая оплачивается в стране пребывания. Трудящиеся мигранты делятся на выполняющих определенный проект, работающих по контракту, временных работников. Данные категории мигрантов имеют строго определенный срок пребывания в стране;

– члены семьи трудящихся-мигрантов, которым разрешено пребывание с ними.

3. Мигранты, прибывшие с целью воссоединения или создания семьи, – иностранцы, которым разрешено пребывание в стране, так как они являются непосредственными родственниками или собираются вступить в брак с гражданами или другими иностранцами, уже живущими на законных основаниях в стране пребывания.

4. Иммигранты – иностранцы, которым дано разрешение на пребывание в стране въезда на долгосрочной или безвозвратной основе и которые не полежат практически никаким ограничениям в отношении свободы трудовой деятельности и выбора места жительства:

– мигранты, прибывшие по семейным связям, – иностранцы, выехавшие на долгосрочное поселение на основе семейных связей с гражданами или иностранными жителями страны въезда;

– этнические мигранты – иностранцы, которым разрешен въезд в страну, являющуюся их исторической родиной, в силу их национальной или этнической принадлежности к ней;

– мигранты с правом свободного устройства – иностранцы, которые имеют право въезда, пребывания и работы на территории государства, не являющегося их родиной, в результате договора или соглашения, заключенного между государством, гражданами которого они являются, и государством, в котором они проживают;

– мигранты-пенсионеры – лица пенсионного возраста, которым разрешено пребывание на территории государства, не являющегося их родиной, при условии, что они не создадут дополнительных расходов для этого государства.

5. Иностранцы, которым разрешено пребывание в стране по гуманитарным причинам:

– беженцы – лица, которым обычно предоставляется бессрочное пребывание в стране убежища;

– ищущие убежища – лица, которые заполнили заявку на предоставление убежища в стране, не являющейся их родиной. Они остаются в статусе ищущих убежища до тех пор, пока их заявка не будет рассмотрена;

– иностранцы, которым предоставлен статус временной защиты, – лица, находящиеся вне пределов страны своей национальности и которые не могут вернуться в эту страну, не подвергая свою жизнь опасности. Данный статус позволяет им находиться в стране, его предоставившей, на протяжении ограниченного периода времени, в течение которого возвращение в их страну будет расцениваться как опасное;

– лица, которым разрешено пребывание по гуманитарным соображениям, – лица, которые находятся вне пределов страны своей национальности в ситуациях, похожих на положение беженцев, поскольку они не могут воспользоваться защитой своей страны и нуждаются в защите государства, в котором они находятся.

Однако в этой классификации не учтены такие крупные группы международных мигрантов, как туристы, кочевники, паломники, дипломаты и некоторые другие группы.

Определенные трудности возникают и с отсутствием длительного опыта регулирования миграции в Российской Федерации, опыта взаимодействия с другими странами в связи с глобализацией миграционных процессов.

Вместе с тем миграционная политика на определенных этапах становления российской государственности играла немаловажную роль.

При разработке иммиграционной политики и выработке терминологии стоит обратить внимание на опыт Российской империи и Советского Союза начиная с XVII в. Во времена Петра I и Екатерины II проводилась политика, направленная на приглашение иностранной квалифицированной рабочей силы и других специалистов, в основном из Европы. Иммигрантам предоставлялись значительные льготы: их освобождали от воинской повинности, уплаты налогов и податей на различные сроки в зависимости от заселяемых ими районов, разрешалась свобода вероисповедания, из казны предоставлялись ссуды на хозяйственное обустройство и др.

В XIX в. в России проводится осознанная миграционная политика. Переселенческая политика проводится в рамках существующих на тот момент концепций. Основной категорией мигрантов становиться переселенец, основной поток которых направляется на восток страны. В Сибирь и на Дальний Восток только в 1883–1889 гг. было переселено 1,4 млн человек. Основной целью проводимой политики было заселение восточных земель и их сохранение в составе России. Предпочтение отдавалось переселению целых семей.

В СССР миграционная политика за счет существования «железного занавеса» и отсутствия внешней миграции была сосредоточена на внутренних переселенцах. Внутренняя миграция регулировалась размещением производительных сил и дифференциацией условий жизни, в основном уровнем заработной платы. Вводятся льготы для сельскохозяйственных переселенцев, льготы для прибывающих на работу на Крайний Север и приравненные к нему местности и др. Кроме экономической мотивации внутренней миграции существовала и идеологическая подоплека (комсомольские наборы для строительства БАМа, освоения целины и др.)⁶.

В Российской Федерации законодательство, регулирующее миграционное законодательство, находится в стадии становления. Приняты основополагающие федеральные законы, такие как «О гражданстве Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О вынужденных переселенцах», «О беженцах», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Несмотря на активную правотворческую деятельность в законодательстве существует масса пробелов, которые не позволяют выстроить эффективную миграционную политику. В первую очередь это отсутствие базового понятийного аппарата, закрепленного на законодательном уровне. В связи с этим происходит путаница при использовании терминологии в подзаконных и ведомственных нормативных правовых актах, что иногда приводит к серьезному искажению задач миграционной политики.

На сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации отсутствует базовое понятие «миграция», что не позволяет дать четкое определение и производным от него понятиям, таким как «иммиграция», «международная миграция», «трудовая миграция», «незаконная миграция» и т. д.

Первым шагом на пути к формулированию целей и задач миграционной политики было принятие Концепции регулирования миграционных процессов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р. Вместе с тем одним из серьезных недостатков концепции являлось использование терминологии, не имеющей единого легального определения. Более подробно вопрос миграционной политики Российской Федерации будет освещен в следующем параграфе данной главы.

Попытки разработки унифицированного понятийного аппарата и классификации миграционных процессов начиная с конца XIX в. не увенчались успехом, так как до сих пор нет единого мнения даже по таким базовым понятиям, как «эмигрант» и «иммигрант», и по многим другим категориям. Существуют определенные разногласия и по самому понятию «миграция».

Термин «миграция», под которым ряд ученых понимает совокупность действий, связанных с межпоселенными передвижениями, как на стадии принятия решения о миграции, так и на стадии приживаемости на новом месте или в новых условиях с учетом циркулярных передвижений, приобрел в настоящее время универсальный, обобщающий характер и в широком смысле, в частности Б. С. Хоревым, отождествляется с понятием «миграционное движение».

В зависимости от различных критериев, заложенных в основу классификации, можно выделить несколько видов миграции.

Так, миграцию можно классифицировать на международную и внутреннюю в зависимости от пересечения мигрантом государственной или территориально-административной границы.

Что касается международной, или межгосударственной, миграции, то она представляет собой территориальные (пространственные) передвижения людей через государственные границы, связанные с изменением постоянного места жительства, обусловленным различными факторами (семейными, национальными, политическими и др.), или с пребыванием в стране въезда, имеющим длительный (более 1 года), сезонный и маятниковый характер, а также с циркулярными поездками на работу, отдых, лечение и т. д.

Главными отличительными признаками международной миграции населения по сравнению с внутренней миграцией являются государственная граница, ее пересечение и соответствующий государственный контроль как за фактом самого передвижения через границу (и в стране выезда, и особенно в стране въезда), так и за последующим пребыванием в стране въезда, особенно в связи с трудоустройством.

В зависимости от длительности перемещения можно разделить миграцию на эпизодическую, маятниковую, сезонную и безвозвратную.

К эпизодической миграции можно отнести пространственные перемещения с целью отдыха, перемещения делового характера и ряд иных поездок, нерегулярных по своему характеру, в которые вовлечено большинство населения. Под маятниковой миграцией понимаются регулярные перемещения населения от места жительства к местам работы или учебы. К сезонной миграции относятся перемещения в основном трудоспособного населения, связанные с поиском временной работы без цели изменения постоянного места жительства. К основным «потребителям» сезонной миграции можно отнести сельскохозяйственную и иные перерабатывающие отрасли практически всех экономически развитых государств. Под безвозвратной миграцией понимается перемещение с целью смены постоянного места жительства.

По направленности миграционных потоков можно выделить иммиграцию (въездную миграцию) и эмиграцию (выездную миграцию).

В зависимости от легальности пребывания на территории государства въезда различают законную (легальную) и незаконную (нелегальную) миграцию.

В зависимости от добровольности перемещения миграцию подразделяется на добровольную или вынужденную.

Однако в законодательстве большинства государств, проводящих активную иммиграционную политику, эти несколько критериев деления миграции объединены в классификации миграции относительно целей перемещения на три больших блока: трудовая (экономическая) миграция, вынужденная миграция, миграция с целью воссоединения семей.

В российском миграционном законодательстве отсутствует прямое деление мигрантов на различные категории в связи с обозначенной проблемой наличия пробелов в понятийном аппарате и его неразвитости. Попытка классифицировать виды миграции предпринята в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Президентом России 13 июня 2012 г., о чем более подробно будет изложено в следующем параграфе главы.

Также необходимо отметить, что на протяжении длительного времени ведущими учеными и правоприменителями ведется дискуссия о целесообразности создания миграционного кодекса, одной их основных задач которого, несомненно, станет развитие понятийного аппарата в области миграции.

1.3. Концепция миграционной политики Российской Федерации. Цели и задачи миграционной политики Российской Федерации

На протяжении длительного времени после падения «железного занавеса» и возникновения необходимости экстремально быстрого вливания Российской Федерации в реалии глобальных миграционных явлений процесс формирования внутренней миграционной политики проходил в рамках вынужденно-ситуационного подхода, что делало невозможным формирование четкой стратегии миграционной политики на более длительный период времени.

Однако после накопления собственного опыта регулирования миграционных процессов Российская Федерация пришла к пониманию необходимости прогнозирования миграционной политики, в связи с чем Президентом России 13 июня 2012 г. была утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (далее – Концепция).

Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, которыми определяются цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики.

Разработка Концепции осуществлена с учетом отечественного и международного опыта в сфере управления миграционными процессами и обусловлена необходимостью обозначения стратегических ориентиров миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития Российской Федерации, внешней политики Российской Федерации и интеграционными процессами на территориях государств – участников Содружества Независимых Государств, Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также с общемировыми тенденциями глобализации. Реализация Концепции должна способствовать разрешению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграции и снижению социокультурных, экономических и политических рисков, связанных с притоком мигрантов.

Целями государственной миграционной политики провозглашены обеспечение национальной безопасности, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения России, стабилизация и увеличение численности постоянного населения России, содействие обеспечению потребности российской экономики в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей.

Раскрыты принципы, определившие содержание и направление правового регулирования государственной миграционной политики Российской Федерации: обеспечение прав и свобод человека и гражданина; недопустимость любых форм дискриминации; соблюдение норм национального и международного права; гармонизация интересов личности, общества и государства; взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; развитие институтов социального партнерства и гражданского общества; защита национального рынка труда; дифференцированный подход к регулированию миграционных потоков в зависимости от целей и сроков пребывания, социально-демографических и профессионально-квалификационных характеристик мигрантов; учет особенностей регионального развития; открытость и доступность информации о миграционных процессах и принимаемых решениях в области реализации государственной миграционной политики Российской Федерации; научная обоснованность принимаемых решений.

Концепция должна реализовываться в три этапа: первый этап – 2012–2015 гг.; второй этап – 2016–2020 гг.; третий этап – 2021–2025 гг.

Концепция представляет интерес и для целей формирования понятийного аппарата российского миграционного законодательства, поскольку содержит определения некоторых основных понятий, отсутствующих в миграционном законодательстве и дающих представление о видах миграции, подлежащих правому регулированию. При этом используется термин «миграция», до сих пор, как было указано ранее, не имеющий легального определения.

Исходя из раскрытых Концепцией понятий можно сделать вывод о делении миграции на следующие виды:

1) по срокам пребывания:

– временная миграция – международная или внутренняя миграция, которая совершается на определенный период времени без перемены постоянного места жительства. Временная миграция осуществляется с целью работы (временная трудовая миграция), учебы (образовательная миграция) и т. п.;

– долгосрочная миграция – международная или внутренняя миграция, которая совершается на длительный период (не менее 1 года);

– краткосрочная миграция – международная или внутренняя миграция, которая совершается на непродолжительный срок (менее 1 года). Перемещения с рекреационными целями, на лечение или в краткосрочные командировки к миграции не относятся. К данному виду относится и сезонная трудовая миграция;

2) по направлению миграционных процессов выделены международная или внутренняя миграция (без раскрытия данных понятий);

3) по критерию законности миграция делится на законную и незаконную, при этом последней дано определение: под незаконной миграцией понимается перемещение в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими трудовой деятельности;

4) по целям миграции:

– миграция на постоянное место жительства – международная или внутренняя миграция, которая предполагает смену постоянного места жительства;

– образовательная (учебная) миграция – миграция с целью получения или продолжения образования;

– трудовая миграция – временная миграция с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг), в рамках которой также выделяется сезонная трудовая миграция – вид трудовой миграции иностранных граждан, работа которых по своему характеру зависит от сезонных условий и осуществляется только в течение части года;

– миграция с целью воссоединения семей (гуманитарная миграция).

Однако несмотря на попытку раскрытия новых понятий, давно укрепившихся при описании миграционных процессов, Концепция, так же как и остальное миграционное законодательство, не дает определения самого понятия «миграция».

Концепция признает значительную роль миграционных процессов в социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации, в том числе в качестве механизма компенсации процесса естественной убыли населения, формирования рынка труда, соответствующего потребностями российской экономики и обеспечивающего экономический рост (в основном за счет привлечения высококвалифицированных и квалифицированных специалистов разного профиля, предпринимателей и инвесторов – прежде всего на долгосрочной основе).

Концепция впервые дает комплексную оценку неблагоприятных аспектов миграции в Российской Федерации, к которым относит:

– продолжающийся эмиграционный отток из страны;

– низкий уровень образования, знания русского языка и профессионально-квалификационной подготовки у мигрантов нового поколения;

– низкую территориальную мобильность во внутренней миграции, причины которой обусловлены большими издержками на переселение, неразвитостью транспортной сети, ограниченностью рынка арендуемого жилья, высокой стоимостью жилья и его аренды, низкими доходами большей части населения;

– существенный дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации;

– несоответствие миграционного законодательства Российской Федерации текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом;

– несовершенство действующей системы управления миграционными процессами, проявляющееся в наличии большого числа незаконных мигрантов, питающих теневой сектор экономики;

– негативное отношение к мигрантам со стороны части населения Российской Федерации, которое усиливается в связи с ростом количества незаконных мигрантов.

Концепцией определены основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации:

а) создание для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства, в первую очередь путем содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и возвращению эмигрантов, переселению на постоянное место жительства квалифицированных специалистов, а также иных иностранных работников, востребованных на российском рынке труда; создания условий для миграции в Российскую Федерацию предпринимателей и инвесторов; содействия переселению в Российскую Федерацию иностранных граждан в целях воссоединения семей; стимулирования миграции в Российскую Федерацию молодежи, имеющей особо востребованные на российском рынке труда профессии и специальности, включая обеспечение преференций в получении вида на жительство выпускникам российских образовательных учреждений профессионального образования из числа иностранных граждан, получивших профессию (специальность), востребованную на рынке труда Российской Федерации; модернизации институтов разрешения на временное проживание и вида на жительство; создания балльной системы отбора мигрантов для получения ими вида на жительство; введения ускоренного (упрощенного) порядка получения гражданства Российской Федерации лицами, имеющими вид на жительство и являющимися предпринимателями, инвесторами, квалифицированными специалистами и членами их семей, а также выпускниками российских образовательных учреждений профессионального образования;

б) в области разработки дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой:

– создание эффективных механизмов оценки потребности в иностранной рабочей силе с учетом перспектив развития экономики и национального рынка труда;

– совершенствование механизма квотирования и иных инструментов регулирования привлечения иностранной рабочей силы;

– создание дифференцированных программ краткосрочной и долгосрочной трудовой миграции, предусматривающих использование различных механизмов отбора, условий въезда, пребывания и осуществления трудовой деятельности, в том числе:

– программ привлечения в страну высококвалифицированных специалистов, а также квалифицированных работников по профессиям, дефицитным и востребованным на российском рынке труда;

– программ организованного привлечения иностранных работников;

– программ сезонной миграции работников и каникулярной трудовой миграции иностранных студентов;

– развитие инфраструктуры в сфере трудовой миграции на базе сотрудничества государственных, частных и некоммерческих организаций;

– создание механизмов стимулирования иностранных работников, востребованных на российском рынке труда, к заключению длительных трудовых договоров и получению статуса постоянно проживающих в Российской Федерации;

– упрощение правил въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, прибывающих в деловых целях;

– упрощение въезда и снятие ограничений для осуществления трудовой деятельности и обучения членов семей иностранных работников, заключивших долгосрочные трудовые контракты;

– создание механизма привлечения иностранных работников на рабочие места, которые невозможно заместить российскими работниками;

– совершенствование механизма осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на основании патентов;

– упрощение порядка въезда, выезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, участвующих в инвестиционной и предпринимательской деятельности;

– упрощение порядка въезда, выезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, являющихся работниками аккредитованных в установленном порядке на территории Российской Федерации представительств иностранных юридических лиц, зарегистрированных в Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

– совершенствование системы выдачи разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности;

– создание центров содействия иммиграции в Российскую Федерацию и медицинского освидетельствования иммигрантов, в том числе за рубежом;

в) в области содействия развитию внутренней миграции граждан Российской Федерации:

– упрощение процедур регистрационного учета граждан Российской Федерации в целях снятия административных барьеров, препятствующих изменению места пребывания или жительства;

– обеспечение доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания;

– информирование населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность;

– развитие разных форм временной пространственной мобильности с целью осуществления трудовой деятельности, в том числе распространение вахтового метода ведения работ, гибких форм занятости и гибкого графика работы;

– поддержка образовательной (учебной) миграции российских граждан, в том числе в целях получения образования и повышения квалификации по профессиям, востребованным на рынке труда;

– содействие местной внутренней миграции, прежде всего между региональными центрами, малыми городами и сельскими поселениями;

– создание инфраструктуры для проживания внутренних трудовых и учебных мигрантов на основе государственно-частного партнерства;

– поддержка регионов и территорий, проводящих активные меры по привлечению внутренних мигрантов, в том числе в рамках федеральных программ;

– развитие дешевых сегментов рынка арендного жилья;

– развитие взаимодействия государственных центров занятости с частными агентствами по вопросам трудоустройства граждан Российской Федерации вне территории их постоянного проживания;

– совершенствование федерального и региональных банков вакансий, региональных и межрегиональных систем обмена информацией о возможностях трудоустройства с целью повышения информированности граждан о возможностях и условиях трудоустройства;

– создание фондов по реализации мер стимулирования переселения граждан на работу в другие регионы, в том числе регионы Дальнего Востока;

– повышение инвестиционной привлекательности регионов Дальнего Востока, Сибири, приграничных и стратегически важных территорий с целью создания необходимой для переселения социальной и транспортной инфраструктуры, а также снижение транспортной оторванности от регионов Центральной России;

– развитие транспортной инфраструктуры, внутренних и межрегиональных пассажирских перевозок;

– субсидирование пассажирских авиаперевозок между регионами восточной и западной частей страны;

г) в области содействия образовательной (учебной) миграции в Российскую Федерацию и поддержки академической мобильности:

– совершенствование условий для обучения в российских образовательных учреждениях на разных уровнях подготовки российских и иностранных студентов вне зависимости от гражданства и места проживания;

– увеличение контингента студентов в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования из числа иностранных граждан, преимущественно граждан государств – участников Содружества Независимых Государств;

– совершенствование условий пребывания в Российской Федерации иностранных студентов, их социально-культурной адаптации, медицинского страхования, обеспечения безопасности;

– экспорт российских образовательных услуг в страны – источники массовой миграции в Российскую Федерацию;

– содействие мобильности специалистов, занимающихся преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работой в образовательных учреждениях и научных организациях;

– организационное, информационное и финансовое содействие образовательным учреждениям и научным организациям в реализации программ международной академической мобильности и в привлечении зарубежных ученых на основе долгосрочных трудовых контрактов;

– предоставление иностранным студентам, обучающимся в Российской Федерации, права заниматься трудовой деятельностью в период обучения на тех же основаниях, что и российским студентам;

– предоставление возможности иностранным гражданам работать по полученной специальности в Российской Федерации непосредственно после завершения обучения в российских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования;

– создание центров довузовской подготовки, изучения русского языка в образовательных учреждениях начального профессионального образования в странах с наиболее интенсивными миграционными потоками;

– упрощение административных процедур, связанных с въездом и пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан с целью преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работы в образовательных учреждениях и научных организациях, в том числе для участия в конференциях и семинарах;

– введение упрощенного порядка получения иностранными гражданами, въехавшими на территорию Российской Федерации с целью преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работы в образовательных учреждениях и научных организациях, и членами их семей статуса постоянно проживающих в Российской Федерации;

– упрощение въезда членов семей иностранных граждан, прибывших с целью преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работы в образовательных учреждениях и научных организациях, и снятие ограничений для осуществления ими трудовой деятельности и обучения;

– разработка системы грантов для граждан Российской Федерации, получивших профессиональное образование за рубежом, с целью содействия их возвращению;

– содействие соотечественникам, в том числе их детям, проживающим за рубежом, в получении образования на территории Российской Федерации;

– разработка минимально необходимого перечня услуг по медицинскому страхованию для иностранных граждан, обучающихся в образовательных учреждениях Российской Федерации;

д) в области выполнения гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов:

– создание благоприятных условий для социально-экономической и социокультурной интеграции вынужденных мигрантов, реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина;

– выполнение государственных обязательств по жилищному обустройству лиц, имеющих статус вынужденных переселенцев;

– совершенствование системы предоставления убежища;

– создание региональных и межрегиональных систем обмена информацией по работе с вынужденными мигрантами;

– оказание содействия добровольному возвращению беженцев, лиц, получивших убежище, и претендентов на получение соответствующего статуса в государства их прежнего проживания, а также переселению в третьи страны;

– предоставление вынужденным мигрантам полной и объективной информации о ситуации в странах и регионах их прежнего проживания, о безопасности при добровольном возвращении в места прежнего проживания;

– поддержание инфраструктуры объектов для размещения вынужденных мигрантов;

– разработка программ социальной поддержки вынужденных мигрантов;

е) в области содействия адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом:

– содействие развитию в обществе культуры межнациональных и межрелигиозных отношений, формирование у мигрантов и принимающего сообщества навыков межкультурного общения, противодействия ксенофобии, национальной и расовой нетерпимости;

– создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, включая их обучение русскому языку, правовое просвещение, информирование о культурных традициях и нормах поведения путем формирования соответствующей инфраструктуры в странах их происхождения и в регионах Российской Федерации, испытывающих наибольший приток мигрантов, а также активно используя потенциал средств массовой информации и возможности культурно-адаптационных центров в странах происхождения мигрантов;

– обеспечение доступа иностранных граждан и членов их семей к социальным, медицинским и образовательным услугам в зависимости от их правового статуса;

– содействие распространению русского языка и русской культуры за рубежом;

– противодействие социальной исключенности мигрантов, пространственной сегрегации и формированию этнических анклавов;

– разработка, внедрение и реализация программ адаптации и интеграции мигрантов и членов их семей в Российской Федерации на основе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и бизнес-структур;

– создание инфраструктуры, обеспечивающей содействие адаптации и интеграции, включая центры информационной и правовой поддержки мигрантов, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Федерации, а также создание специализированного канала и циклов телепередач, ориентированных на социокультурную и языковую адаптацию мигрантов;

– создание программ по формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;

– совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями, содействующими адаптации и интеграции мигрантов;

ж) в области противодействия незаконной миграции:

– совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции;

– совершенствование мер ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации;

– создание и совершенствование системы иммиграционного контроля путем закрепления данного понятия в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, определения компетентных органов и перечня соответствующих полномочий;

– совершенствование системы государственного контроля въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации;

– противодействие организации каналов незаконной миграции, в том числе за счет повышения защищенности паспортно-визовых и иных документов, позволяющих идентифицировать личность;

– создание инфраструктуры для осуществления процедуры реадмиссии и обеспечение органами государственной власти субъектов Российской Федерации функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации;

– совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции;

– разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, проведение совместных межгосударственных оперативно-профилактических мероприятий;

– усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации.

В качестве одного из наиболее важных механизмов регулирования миграционных процессов обозначено международное сотрудничество Российской Федерации в сфере миграции, которое осуществляется по следующим основным направлениям:

а) расширение взаимодействия с международными организациями в сфере миграции и использование их потенциала;

б) создание условий для свободного перемещения и трудоустройства граждан в соответствии с международными соглашениями;

в) гармонизация и унификация миграционного законодательства Российской Федерации и применение информационных технологий в сфере миграции в рамках международных организаций;

г) формирование правовой базы сотрудничества с иностранными государствами с целью обмена информацией по вопросам миграции, представляющим взаимный интерес;

д) выработка единых подходов по вопросу реадмиссии граждан третьих государств, включая расходные обязательства сторон, в рамках международных организаций;

е) развитие многостороннего и двустороннего взаимодействия в сфере миграции в рамках международных организаций;

ж) заключение международных соглашений в сфере миграции, способствующих притоку иностранных инвестиций в Российскую Федерацию;

з) заключение международных соглашений с компетентными органами иностранных государств о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией;

и) заключение международных соглашений о приеме, возврате и транзитном проезде лиц, нелегально находящихся на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств (о реадмиссии);

к) заключение международных соглашений об организованном привлечении иностранных работников;

л) заключение международных соглашений о взаимном признании медицинских документов.

В целях реализации Концепции распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1502-р был утвержден план мероприятий по ее реализации в 2012–2015 гг. (первый этап).

План мероприятий по реализации Концепции в 2016–2020 гг. (второй этап) утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2015 г. № 2122-р⁷.

В рамках второго этапа планируется внесение изменений в Федеральный закон «О вынужденных переселенцах», совершенствование институтов вида на жительство и разрешения на временное проживание в Российской Федерации, реализации проекта Федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации», совершенствование государственного контроля в Российской Федерации, совершенствование Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, актуализация региональных программ переселения соотечественников, проживающих за рубежом, субъектами Российской Федерации, входящими в состав Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, в части внедрения комплекса мер по повышению миграционной привлекательности территорий вселения в целях привлечения квалифицированных специалистов, научных работников, студентов, перспективной молодежи и соотечественников, желающих заниматься сельскохозяйственным производством.

В области организационного, информационно-аналитического и научного обеспечения предусмотрено проведение анализов правоприменительной практики по различным направлениям деятельности, совершенствование существующих информационно-аналитических систем, мониторинг процессов реализации положений Концепции, разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, выработка предложений по развитию инфраструктуры авиаперевозок и субсидированию пассажирских авиаперевозок между регионами Крайнего Севера и Дальнего Востока и остальной частью Российской Федерации.

Принятие Концепции знаменует совершенно новый комплексный подход к изучению самих процессов формирования миграции, факторов, на нее влияющих, что позволяет реализовывать миграционную политику с точки зрения ее стратегических ориентиров и, в частности, даст возможность более качественно развивать систему миграционного законодательства Российской Федерации.

Глава 2
Миграционное право в системе права России

2.1. Миграционное право в системе российского права

В современной юридической литературе нет единообразного подхода к определению места в системе права Российской Федерации совокупности правовых норм, обеспечивающих регулирование отношений в сфере миграции. Диапазон концептуальных подходов к проблеме определения места норм, регулирующих миграцию и образующих определенное структурное образование в системе права, весьма широк. В настоящее время в научной литературе обосновываются следующие подходы к определению места в системе права России совокупности норм права, обозначаемых как миграционное право:

– самостоятельная отрасль права;

– отрасль законодательства;

– комплексный межотраслевой институт права;

– подотрасль конституционного права;

– институт или подотрасль административного права⁸.

При этом нельзя не отметить, что проблема определения места в системе отраслей права совокупности норм, регулирующих специфические группы общественных отношений, в том числе в сфере миграции, имеет длительную научную историю. Ни в советское время, ни в современной юридической литературе учеными не достигнуто единого понимания. К сложившимся традиционным подходам к определению признаков структурных образований – отрасли права, подотрасли или института права, в современной юридической литературе обосновываются подходы к формированию в системе права новых структурных образований – комплексных отраслей и институтов права. Представляется необходимым остановиться на основных подходах к определению места миграционного права как структурного образования в системе права России.

Академик Т. Я. Хабриева в своем исследовании предложила следующее определение миграционного права как комплексного межотраслевого института, регулирующего миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещением мигрантов через Государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статуса мигранта, отношений, связанных с предоставлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами⁹. В рамках данного института указанным автором выделяются субституты: мигранта; миграционного контроля; ответственности за нарушения миграционного законодательства; правового обеспечения миграционной политики¹⁰.

В свою очередь профессор А. Н. Жеребцов обосновывает концепцию признания миграционного права как подотрасли административного права, которая характеризуется:

– единством предмета правового воздействия;

– взаимосвязанностью правовых средств и способов воздействия на миграционные отношения;

– наличием комплекса специфических управленческих правовых режимов, образующих единый механизм регулирования данных отношений;

– определенностью и единством целей правового воздействия на объект рассматриваемых отношений, которым являются действия по территориальному перемещению;

– спецификой субъектного состава участников, регулируемых данными нормами правоотношений;

– спецификой объекта регулируемых отношений;

– применением административно-правового метода регулирования миграционно-правовых отношений¹¹.

Е. В. Киселева, рассматривая проблему определения места правового регулирования миграции в системе современного международного права, приходит к выводу о том, что преждевременно говорить о международно-правовом регулировании миграции даже как о формирующей отрасли международного права¹².

Отсутствие единообразного подхода к проблеме формирования миграционного права в качестве структурного образования в системе права, не исключает необходимости дальнейшего поиска оптимальной модели. Способствовать этому должна кодификация всего нормативного массива, обеспечивающего регулирование миграционных отношений и создание в Российской Федерации Миграционного кодекса РФ.

Современная нормативная база, обеспечивающая регулирование миграционных отношений, представлена нормативными актами разной отраслевой принадлежности. Прежде всего это обусловлено тем, что миграционные отношения носят многообразный характер и затрагивают различные сферы жизнедеятельности общества и государства. Как следствие, и нормы, обеспечивающие регулирование миграционных отношений, имеются в различных отраслях права России.

Конституционным Судом РФ неоднократно высказывались позиции, касающиеся подходов к статусу иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, в частности отмечается в этих позициях, что согласно Конституции РФ в Российской Федерации как правовом государстве, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Соответственно, на территории Российской Федерации лицам, не состоящим в гражданстве Российской Федерации, должна быть обеспечена возможность реализации прав и свобод, гарантированных им Конституцией РФ, а также государственная, включая судебную, защита от дискриминации на основе уважения достоинства личности (ст. 17, ч. 1; ст. 19, ч. 1 и 2; ст. 21, ч. 1; ст. 45, ч. 1; ст. 46, ч. 1 и 2) с учетом того, что Конституция РФ, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, признает право на беспрепятственный в нее въезд только за российскими гражданами (ст. 27, ч. 2), а право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства – лишь за теми, кто законно находится на территории России (ст. 27, ч. 1). Эти конституционные требования подлежат обязательному соблюдению и при определении и применении правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также норм об ответственности за их нарушение (определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2014 г. № 628-О). Исходя из этого для иностранных граждан и лиц без гражданства пребывание (проживание) в России обусловлено, по общему правилу, визовым или иным разрешением, а за государством остается суверенное право отказать им в пребывании (проживании) на своей территории, притом что, по смыслу ст. 17 (ч. 3), 19, 55 (ч. 2 и 3) и 56 (ч. 3) Конституции РФ, предполагается разумное и соразмерное регулирование указанных отношений федеральным законом без умаления прав человека и их неправомерного ограничения при справедливом соотношении публичных и частных интересов (постановления Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П, от 14 ноября 2005 г. № 10-П, от 26 декабря 2005 г. № 14-П, от 16 июля 2008 г. № 9-П, от 7 июня 2012 г. № 14-П и др.). В силу требований Конституции РФ и корреспондирующих им положений международно-правовых актов государство правомочно использовать действенные законные средства, которые, согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом РФ в постановлениях от 17 января 2013 г. № 1-П, от 14 февраля 2013 г. № 4-П и от 16 февраля 2016 г. № 4-П, позволяли бы, следуя правомерным целям миграционной политики, определять правовой режим пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также меры ответственности, в том числе административной, за его нарушение и правила применения соответствующих мер, направленные на пресечение правонарушений в области миграционных отношений, восстановление нарушенного правопорядка, предотвращение противоправных (особенно множественных и грубых) на него посягательств. Европейский суд по правам человека, который в практике применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод ориентируется на то, что ее положения не гарантируют иностранным гражданам право проживать в определенной стране и не быть высланным из нее и что лежащая на государстве ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает его контролировать пребывание иностранных граждан на своей территории, тем не менее полагает, что решения в этой сфере, поскольку они могут нарушить право на уважение частной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе ст. 8 Конвенции, должны быть оправданны насущной социальной необходимостью и отвечать правомерной цели; в частности, оседлость иностранного гражданина на территории страны дает дополнительные основания уважать его право и далее там оставаться, что исключает возможность его административного выдворения или ограничивает ее лишь теми случаями правонарушений, в том числе миграционных, которые в силу закона и по законному решению суда можно отнести к обстоятельствам насущной социальной необходимости, вынуждающим применять эту меру (постановления от 21 июня 1988 г. по делу «Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов», от 24 апреля 1996 г. по делу «Бугханеми (Boughanemi) против Франции», от 26 сентября 1997 г. по делу «Эль-Бужаиди (El Boujaidi) против Франции», от 18 октября 2006 г. по делу «Юнер (Uner) против Нидерландов», от 6 декабря 2007 г. по делу «Лю и Лю (Liu & Liu) против России», решение от 9 ноября 2000 г. по вопросу о приемлемости жалобы «Андрей Шебашов (Andrey Shebashov) против Латвии» и др.)¹³.

Представляется, что сегодня можно говорить о том, что миграционное право, как структурное образование, сформировалось как крупный институт в системе административного права, имеющий тенденцию выделения в целую подотрасль. Обусловлено это, по нашему мнению, тем, что основной массив правовых норм, обеспечивающих регулирование миграционных отношений, носят административно-правовой характер, поскольку действующая система правового регулирования базируется в значительной степени на административно-правовых механизмах управления миграцией.

2.2. Источники миграционного права

Традиционное понимание источника права, сложившееся в теории права, в равной степени можно отнести к определению источников миграционного права, под которым следует понимать внешнюю форму выражения обязательных правил поведения, закрепляемых в нормах права¹⁴.

В целом источники миграционного права можно разделить на две группы: внутригосударственные источники и международно-правовые источники миграционного права.

Частью 4 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конституционный Суд РФ, рассматривая проблему соотношения международно-правовых договоров и национального законодательства, отметил, что вводя в правовую систему Российской Федерации международные договоры Российской Федерации и определяя в ст. 15 (ч. 4) основанный на принципе добросовестного выполнения международных обязательств (pacta sunt servanda) единый подход, которым необходимо руководствоваться, применяя правила международного договора Российской Федерации в случае их расхождения с правилами, предусмотренными законом, Конституция РФ не устанавливает непосредственно порядок и условия заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации, а возлагает решение этих вопросов на федерального законодателя (ст. 71, п. «к»; ст. 72, п. «о» ч. 1; ст. 76, ч. 1 и 2), который обладает значительной дискрецией при осуществлении соответствующего правового регулирования и вместе с тем обязан следовать требованиям Конституции РФ, вытекающим, в частности, из содержащих прямые упоминания о международных договорах Российской Федерации ст. 15 (ч. 4), 46 (ч. 3), 62, 63 (ч. 2), 79, 86 (п. «б», «в»), 106 (п. «г») и 125 (п. «г» ч. 2; ч. 6). Федеральный законодатель связан также международными обязательствами, принятыми на себя Российской Федерацией, в том числе вытекающими из Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г., которая констатирует все возрастающее значение договоров как источника международного права и как средства развития мирного сотрудничества между нациями, независимо от различий в их государственном и общественном строе, и ориентирует государства на то, что кодификация и прогрессивное развитие права договоров будут способствовать достижению указанных в Уставе целей Организации Объединенных Наций, а именно поддержанию международного мира и безопасности, развитию дружественных отношений между народами и осуществлению их сотрудничества друг с другом (преамбула).

Соответственно, законодательное регулирование института международных договоров Российской Федерации должно основываться на получивших конституционное и международное признание и подтверждение универсальных принципах, вытекающих из присущего каждой личности человеческого достоинства, – принципе всеобщего уважения прав человека и основных свобод и принципе правовой определенности, а также обеспечивать согласованный учет требований Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Вместе с тем, поскольку конституционно закрепленное признание международных договоров, стороной которых является Российская Федерация, частью ее правовой системы, создавая предпосылки для непосредственного применения содержащихся в таких договорах правил на территории Российской Федерации, не меняет юридической природы и значения международных договоров в качестве источника международного права, посредством которого закрепляются права и обязанности государств – участников этих международных договоров как субъектов международного общения, вводимые федеральным законодателем нормы о международных договорах не могут влиять на права и обязанности Российской Федерации как стороны международного договора в отношениях с иными государствами-участниками и должны быть рассчитаны исключительно на внутригосударственное применение, т. е. ограничиваться установлением имеющих внутригосударственное значение условий заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации.

Таким образом, основанная на принципе pacta sunt servanda конституционная обязанность Российской Федерации рассматривать заключенные ею международные договоры в качестве составной части своей правовой системы (ст. 15, ч. 4, Конституции РФ) применительно к международным договорам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающим при этом иные правила, чем предусмотренные законом, в силу ст. 15 (ч. 3) Конституции РФ с необходимостью предполагает их официальное опубликование для всеобщего сведения, – в противном случае стремление государства любой ценой соблюсти обязательства в отношениях с другими государствами может приводить к нарушению прав и свобод человека и гражданина¹⁵.

При этом Конституционным Судом РФ отмечается, что постановление Европейского суда по правам человека не может считаться обязательным для исполнения Российской Федерацией, если конкретное положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на которое опирается это постановление, в результате толкования, осуществленного в нарушение общего правила толкования договоров, по своему смыслу вступает в противоречие с имеющими свои основания в международном публичном порядке и формирующими национальный публичный порядок положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего относящимися к правам и свободам человека и гражданина и к основам конституционного строя России.

Обязанностью органов государственной власти Российской Федерации при имплементации международных договоров, базирующейся на верховенстве ее Конституции и предполагающей соотнесение законодательства Российской Федерации с ее обязательствами по международным договорам, являются признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, как они определены Конституцией Российской Федерации, и недопущение нарушений основ конституционного строя. В контексте указанных положений Венской конвенции о праве международных договоров это означает, что в ситуации, когда самим содержанием решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, в том числе в части обращенных к России как государству-ответчику предписаний, основанных на положении соответствующего международного договора, интерпретированном в рамках конкретного дела, неправомерно – с конституционно-правовой точки зрения – затрагиваются основополагающие принципы и нормы Конституции РФ, Россия в порядке исключения вправе отступить от выполнения возлагаемых на нее этим решением обязанностей, если такое отступление является единственно возможным способом избежать нарушения Конституции РФ¹⁶.

Важное значение имеет для правоприменительной деятельности разъяснение, данное Верховным Судом РФ, согласно которому судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы. Этой же конституционной нормой определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Учитывая это, суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации.

При этом судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 Федерального закона Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора¹⁷.

В литературе отмечается, что в международно-правовом регулировании миграции выделяются четыре сферы правового регулирования: защита вынужденных мигрантов, защита прав мигрантов, борьба с незаконной миграцией, регулирование миграционных потоков¹⁸. Следует отметить, что формирование внутригосударственных источников миграционного права находилось и находится под влиянием международно-правовых договоров и правоприменительной практики сформированных надгосударственных органов. Яркий пример – действующий Федеральный закон «О беженцах»¹⁹, в котором нашли отражение основополагающие положения «Конвенции о статусе беженцев»²⁰. По справедливому замечанию академика Т. Я. Хабриевой, большинство норм, закрепляемых в международно-правовых актах в сфере миграции, относится к несамоисполнимым²¹, поскольку в большинстве случаев требует внутригосударственной реализации в национальных источниках права. К числу международно-правовых источников миграционного права относятся:

– Венская конвенция о праве международных договоров, 23 мая 1969 г.;

– Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, 1966 г.;

– Международный пакт о гражданских и политических правах, 1966 г.;

– Конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.;

– Конвенция МОТ № 97 о правах мигрантов 1949 г. (с. 298);

– Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г.;

– Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, 1950 г.;

– Конвенция об особых аспектах проблем беженцев в Африке, 1969 г.;

– Картахенская декларация о беженцах, 1984 г.;

– Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г. и др.

Важное значение имеют и акты органов наднациональных организаций, в которых принимает участие Российская Федерация, в частности Евразийского экономического союза. К примеру, Коллегией Евразийской экономической комиссии приняты рекомендации по подготовке проектов международных договоров в сфере миграции:

Республике Армения и Республике Беларусь активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Беларусь о реадмиссии;

– протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Беларусь о взаимных безвизовых поездках граждан Республики Армения и граждан Республики Беларусь от 6 июня 2002 г. (в части урегулирования вопросов взаимного пребывания граждан без регистрации в течение 30 суток с даты въезда).

Республике Армения и Республике Казахстан активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Казахстан о реадмиссии;

– протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Казахстан о взаимных поездках граждан от 6 ноября 2006 г. (в части урегулирования вопросов взаимного пребывания граждан без регистрации в течение 30 суток с даты въезда).

Республике Беларусь и Кыргызской Республике активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Кыргызской Республики о реадмиссии;

– соглашения между Республикой Беларусь и Кыргызской Республикой о порядке пребывания граждан Республики Беларусь на территории Кыргызской Республики и граждан Кыргызской Республики на территории Республики Беларусь.

Республике Казахстан и Кыргызской Республике активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Казахстан и Правительством Кыргызской Республики о реадмиссии;

– протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Кыргызской Республики о порядке пребывания граждан Республики Казахстан на территории Кыргызской Республики и граждан Кыргызской Республики на территории Республики Казахстан от 11 мая 2012 г. (в части урегулирования вопросов взаимного пребывания граждан без регистрации в течение 30 суток с даты въезда)²².

В рамках Союзного государства утвержден План мероприятий по формированию единого миграционного пространства на 2017–2020 гг.²³, включающий в себя:

– формирование согласованных подходов к процедуре въезда, пребывания и выезда из государств – участников Договора о создании Союзного государства граждан третьих стран;

– разработка проекта Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации об обмене информацией о беженцах и ищущих убежище лицах из третьих государств;

– разработка проекта Концепции миграционной политики Союзного государства и плана ее реализации на период до 2025 г.;

– заключение Исполнительного протокола о порядке реализации Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о порядке обмена сведениями о гражданах Республики Беларусь и гражданах Российской Федерации, в отношении которых действуют ограничения на выезд, от 3 марта 2015 г.;

– заключение Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о взаимном признании виз и по иным вопросам, связанным с въездом граждан третьих стран на территорию государств – участников Договора о создании Союзного государства;

– разработка и заключение Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о порядке обмена сведениями о гражданах третьих государств, в отношении которых действуют ограничения на выезд, и исполнительного протокола о порядке его реализации.

К числу внутринациональных источников миграционного права относиться Конституция РФ, Федеральные конституционные законы и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов РФ.

Конституция РФ основывается на том, что Российская Федерация как правовое государство, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Соответственно, на территории Российской Федерации лицам, не состоящим в гражданстве Российской Федерации, обеспечивается возможность реализации прав и свобод, гарантированных им Конституцией РФ, а также государственная, включая судебную, защита от дискриминации на основе уважения достоинства личности.

К числу федеральных конституционных законов, относимых к источникам миграционного права²⁴, является Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» предусматривающий, что со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами Российской Федерации, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства.

В свою очередь детализация конституционных положений осуществляется в федеральных законах, актах Президента РФ и Правительства РФ, а также нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, с учетом проводимой государственной миграционной политики. Важнейшими федеральными законами, определяющими правой статус иностранных граждан, являются:

– Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»;

– Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

– Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и др.

Важнейшим базовым федеральным законом, определяющим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации в связи с их пребыванием (проживанием) на территории Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В данном законе содержатся нормы, определяющие:

– состав законодательства о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации;

– порядок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации;

– порядок временного проживания иностранного гражданина в Российской Федерации;

– порядок постоянного проживания иностранного гражданина в Российской Федерации;

– порядок передвижения иностранных граждан в пределах Российской Федерации;

– порядок трудовой деятельности иностранных граждан в Российской Федерации и иные нормы, регулирующие отношения, связанные с пребыванием (проживанием) иностранных граждан на территории России.

Наряду с федеральными законами в системе источников миграционного права важную роль играют нормативные акты, принимаемые Президентом РФ. В частности, можно выделить Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», которым определяется порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.

В системе источников миграционного права необходимо выделить нормативные правовые акты Правительства РФ, которое обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики²⁵.

В частности, можно выделить следующие нормативные правовые акты:

– постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г. № 459 «О введении нового порядка оформления приглашений иностранных граждан на территорию Российской Федерации»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. № 724 «О размерах единовременного денежного пособия и Порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 1998 г. № 484 «О размере единовременного денежного пособия и Порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 647 «Об организации временного проживания граждан, пострадавших в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувших ее территорию»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. № 679 «Об утверждении Общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 1 октября 1998 г. № 1142 «О реализации отдельных норм Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 4 января 2001 г. № 4 «О порядке въезда в Российскую Федерацию, пребывания на ее территории и выезда из Российской Федерации лиц без гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживающих в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 30 октября 2002 г. № 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности»;

– постановление Правительства Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 413 «О миграционной карте» и др.

В свою очередь необходимо в системе источников миграционного права необходимо выделить и акты федеральных органов исполнительной власти. В связи с принятием Указа Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»²⁶ упразднена Федеральная миграционная служба, и Министерство внутренних дел РФ и в настоящее время является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в указанных сферах, а равно правопреемником упраздняемых Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.

Министерство внутренних дел РФ осуществляет следующие полномочия:

– формирует основные направления государственной политики в сфере внутренних дел на основе анализа и прогнозирования: состояния преступности; положения дел в области охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности; миграционных процессов;

– осуществляет федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции;

– координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграции;

– координирует взаимодействие и деятельность федеральных органов исполнительной власти и организаций в рамках государственной системы миграционного и регистрационного учета, а также изготовления, оформления и контроля обращения документов, удостоверяющих личность; осуществляет функции оператора своего ведомственного сегмента;

– осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации:

– определение наличия гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации;

– прием, рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, принятие (отмену) в пределах своей компетенции решений по вопросам гражданства Российской Федерации;

– направление Президенту Российской Федерации заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, представленных для их обоснования документов и иных материалов, а также заключений на эти заявления, документы и материалы;

– исполнение принятых Президентом Российской Федерации решений по вопросам гражданства Российской Федерации;

– учет лиц, в отношении которых органами внутренних дел принято решение об изменении гражданства;

– прием от граждан Российской Федерации уведомлений о наличии у них гражданства другого государства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на их постоянное проживание в иностранном государстве, и учет таких уведомлений;

– выдачу и замену гражданам Российской Федерации документов, удостоверяющих их личность на территории Российской Федерации;

– оформление и выдачу паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию;

– учет выданных, утраченных, похищенных и признанных недействительными паспортов гражданина Российской Федерации;

– регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;

– адресно-справочную работу;

– регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства, учет иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания;

– оформление приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам и лицам без гражданства, их выдачу, а также ведение учета юридических лиц, ходатайствующих об оформлении таких приглашений;

– оформление, выдачу, продление срока действия, восстановление, аннулирование виз иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории Российской Федерации;

– выдачу, приостановление срока действия, аннулирование разрешений на привлечение и использование иностранных работников, выдачу и аннулирование разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности;

– подготовку предложений по установлению квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание на территории Российской Федерации;

– выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства и аннулирование разрешений на временное проживание на территории Российской Федерации;

– выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства, продление и аннулирование вида на жительство в Российской Федерации;

– оформление, выдачу, замену, аннулирование и отказ в выдаче свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;

– учет участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей;

– учет, регистрацию, прием лиц, обратившихся с заявлением о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации (далее – временное убежище), лиц, ходатайствующих о признании их беженцами, лиц, получивших временное убежище либо статус беженца; идентификацию иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании их беженцами; временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их беженцами, лиц, получивших временное убежище либо статус беженца, а также оказание содействия беженцам во временном обустройстве в Российской Федерации;

– учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, лиц, получивших статус вынужденного переселенца, а также оказание содействия вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства в Российской Федерации;

– реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

– установление личности иностранного гражданина или лица без гражданства, не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность;

– учет и фотографирование иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии либо принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии;

– формирование и обеспечение функционирования государственной информационной системы миграционного учета;

– ведение базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;

– принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решения:

– о продлении или о сокращении срока временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации;

– о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства;

– о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также о неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства;

– осуществляет во взаимодействии с уполномоченными органами государственной власти депортацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также контроль за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства назначенного ему административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации и др.²⁷

К примеру, после передачи полномочий МВД России, приняты следующие нормативные правовые акты:

– Приказ МВД России № 233, ФСБ России № 235, МИД России № 7018 от 27 апреля 2017 г. «Об утверждении формы визовой анкеты, представляемой иностранным гражданином или лицом без гражданства в Министерство внутренних дел Российской Федерации для получения государственной услуги по оформлению, выдаче, продлению срока действия либо восстановлению визы»;

– Приказ МВД России от 24 января 2017 г. № 26 «Об утверждении Порядка подачи образовательной организацией уведомления о завершении или прекращении обучения иностранного гражданина (лица без гражданства), обучавшегося по основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию, и формы указанного уведомления»;

– Приказ МВД России от 19 июня 2017 г. № 391 «Об утверждении формы бланка патента, выдаваемого иностранному гражданину или лицу без гражданства, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы»²⁸.

Наиболее распространённой формой нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти являются административные регламенты. К примеру, административный регламент по государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников²⁹.

В системе источников миграционного права определенное место занимают нормативные правовые акты субъектов РФ. Реализация целого ряда полномочий, которыми наделяются субъекты России, обусловливает принятие нормативных правовых актов. К примеру, определение квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию на основании визы, разрешений на работу невозможно без учета потребностей субъектов РФ³⁰. Реализация отдельных положений, закрепляемых в федеральных нормативных актах, требует принятия субъектами РФ отдельных нормативных правовых актов. К примеру, Правительством г. Москвы утверждены:

– перечни медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории города Москвы документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификатов об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)³¹;

– формы проведения в городе Москве экзамена на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации для иностранных граждан и перечня образовательных организаций, проводящих в городе Москве экзамен на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации для иностранных граждан³²;

– о документе, подтверждающем факт медицинского страхования, представляемом иностранным гражданином для получения (переоформления) патента на территории города Москвы³³.

Дискуссионным в теории права является наличие такого источника права, как судебный прецедент³⁴. Несмотря на имеющуюся дискуссию о месте судебного прецедента в системе источников права в России, нельзя не отметить ту роль и влияние, которое оказывает деятельность Конституционного Суда РФ на развитие миграционного права России. Последние несколько лет Конституционным Судом РФ приняты важнейшие постановления, позволившие разрешить многолетние проблемы в регулировании миграционных отношений и определить направления совершенствования миграционного законодательства. В частности, Конституционным Судом РФ приняты следующие постановления:

– постановление Конституционного Суда РФ от 19 июля 2017 г. № 22-П «По делу о проверке конституционности положений части 1 и пункта 2 части 2 статьи 20 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан США Н. Д. Вордена и П. Д. Олдхэма»;

– постановление Конституционного Суда РФ от 23 мая 2017 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства Н. Г. Мсхиладзе»;

– постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана»;

– постановление Конституционного Суда РФ от 16 февраля 2016 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 18.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 11 Закона Российской Федерации “О Государственной границе Российской Федерации” и статьи 24 Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и гражданина Федеративной Республики Нигерия Х. Э. Увангуе”;

– постановление Конституционного Суда РФ от 12 марта 2015 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положений части четвертой статьи 25.10 Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”, подпункта 13 пункта 1 статьи 7 Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и пункта 2 статьи 11 Федерального закона “О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), в связи с жалобами ряда граждан”»³⁵.

2.3. Миграционные правоотношения

Понимание миграционных правоотношений следует рассматривать в концепции сложившейся теории права, как урегулированные нормами миграционного права общественные отношения, которые состоят из следующих взаимосвязанных элементов: субъект права; объект права и содержание правоотношения. В качестве субъектов (участников) миграционных правоотношений необходимо выделять индивидуальных и коллективных участников.

Для всех участников миграционных отношений для признания их субъектами необходимо обладание двумя обязательными свойствами – правосубъектностью и дееспособностью. В качестве индивидуальных участников миграционных правоотношений необходимо рассматривать физических лиц, которые могут быть гражданами России, иностранными гражданами или лицами без гражданства. При этом несовершеннолетние физические лица реализуют свои права и обязанности, как правило, через законных представителей. В исключительных случаях, специально предусмотренных законами, допускается реализация через иных лиц, которые законными представителями не являются. В частности, сведения о прибывших вместе с лицом членах его семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в ходатайство о признании беженцем одного из родителей, а при отсутствии родителей в ходатайство опекуна либо в ходатайство одного из членов семьи, достигшего возраста восемнадцати лет и добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет³⁶. В свою очередь для физических лиц имеет значение достижения определенного возраста в рамках охранительных миграционных правоотношений. К примеру, исключается возможность привлечения к административной ответственности лиц, не достигших шестнадцати лет³⁷.

К числу коллективных участников миграционных отношений необходимо относить организации и органы публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ, местного самоуправления). Как правило, коллективные субъекты в миграционных правоотношениях представлены соответствующими уполномоченными должностными лицами.

К примеру, к числу должностных лиц Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов, уполномоченных принимать решения о реадмиссии, отнесены в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации:

– министр внутренних дел Российской Федерации;

– первый заместитель министра внутренних дел Российской Федерации;

– статс-секретарь – заместитель министра внутренних дел Российской Федерации;

– заместители министра внутренних дел Российской Федерации;

– начальник Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации;

– первый заместитель начальника Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации;

– заместители начальника Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации.

В территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне:

– министр внутренних дел по республике, начальник главного управления (управления) Министерства внутренних дел Российской Федерации по иному субъекту Российской Федерации;

– заместители министра внутренних дел по республике, начальника главного управления (управления) Министерства внутренних дел Российской Федерации по иному субъекту Российской Федерации³⁸.

Содержание миграционных правоотношений определяется субъективными правами и юридическими обязанностями. Субъективное право рассматривается как мера возможного поведения, в рамках которого реализуются правомочия. Юридическая обязанность представляет собой меру должного поведения субъекта, в рамках которого обеспечивается соблюдение ограничении или совершений действий, установленных законом.

К примеру, иностранные граждане при осуществлении миграционного учета имеют право:

– на ознакомление со своими персональными данными, содержащимися в государственной информационной системе миграционного учета;

– на защиту своих персональных данных, содержащихся в государственной информационной системе миграционного учета;

– на исправление своих персональных данных, содержащихся в государственной информационной системе миграционного учета, в случае обнаружения в них ошибок;

– на внесение изменений и дополнений в свои персональные данные, содержащиеся в государственной информационной системе миграционного учета;

– на получение в установленном порядке справок персонального характера в органах миграционного учета;

– на осуществление иных прав.

В свою очередь они несут ряд обязанностей, а именно: при осуществлении миграционного учета иностранные граждане обязаны представлять достоверные сведения и осуществлять другие юридически значимые действия, установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с указанными нормативными правовыми актами иными нормативными правовыми актами Российской Федерации³⁹. При определении объекта миграционных правоотношений необходимо учитывать, что в теории права сложились две концепции определения объекта правоотношения: монистическая и плюралистическая. В основе первой лежит определение объекта правоотношения – поведение человека, а второй концепции – социальные блага, представляющие ценность для субъекта⁴⁰. Академик Т. Я. Хабриева в качестве объектов миграционных правоотношений рассматривает: въезд граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и их выезд; временное пребывание, временное и постоянное проживание в Российской Федерации иностранных граждан; трудовая и предпринимательская деятельность в Российской Федерации; учет иностранных граждан; временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации; контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации; возвращение в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; оказание гражданам, иностранным гражданам и организациям государственных услуг в сфере миграции; организация миграционного регулирования и др.⁴¹ В свою очередь, профессор А. Н. Жеребцов центральное место в системе объектов миграционных правоотношений отводит миграционным потокам, которые определяются им как группа лиц, хотя и обладающих различными правовыми статусами, но объединенных по характеру направленности, единому правовому основанию и обстоятельствам, побудившим перемещение в определенных территориальных пространствах на постоянное, длительное или непродолжительное время, для реализации индивидуального интереса и потребностей⁴².

Миграционные правоотношения могут быть классифицированы по различным основаниям. В частности, по временному критерию можно выделить постоянные и временные миграционные правоотношения, по содержанию можно выделить материальные и процессуальные правоотношения, по целям регулирования миграционные правоотношения могут подразделяться на регулятивные или охранительные правоотношения.

Возникновение, изменение и прекращение миграционных правоотношений обусловлено наличием определенных оснований, определяемых как юридические факты, в качестве которых рассматриваются юридические действия или события. При этом возникновение, изменение и прекращение миграционных правоотношений может быть обусловлено совокупностью юридических фактов.

Глава 3
Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации

3.1. Понятие иностранного гражданина и категории иностранных граждан в Российской Федерации

Центральное место при определении правового положения иностранных граждан в Российской Федерации занимают Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 1 мая 2016 г.)⁴³.

Декларацией о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. и Конституцией РФ Российская Федерация провозглашена суверенным государством. Одним из проявлений международного принципа государственного суверенитета является право каждого суверенного государства самостоятельно регулировать правовое положение, правила въезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на своей территории.

Частью 3 ст. 62 Конституции РФ закреплен базовый принцип регулирования правового положения иностранных граждан российским законодательством, заключающийся в распространении на них национального режима, в соответствии с которым иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Некоторые исключения из данного режима содержатся и в самой Конституции РФ. Так, лишь гражданам РФ предоставлены следующие права: право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31); право участвовать в управлении делами государства, участвовать в референдумах, выборах, избираться в органы государственной власти и самоуправления, состоять на государственной службе, участвовать в осуществлении правосудия (ст. 32); право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); только граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ст. 36). Также ст. 61 Конституции РФ предусмотрено, что лишь гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству.

Национальный режим, закрепленный Конституцией РФ в отношении иностранных граждан, носит безусловный характер, т. е. не базируется на принципе взаимности и не связан с объемом предоставляемых прав российским гражданам за рубежом. Однако в исключительных случаях возможно применение ответных ограничений в объеме прав иностранных граждан в случае осуществления дискриминационных мер конкретным иностранным государством в отношении российских граждан.

Более детально правовой статус иностранных граждан на территории Российской Федерации определяет Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2015 г.)⁴⁴ (далее – Закон о правовом положении иностранных граждан), который определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами с одной стороны и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

Закон о правовом положении иностранных граждан дает нам легальное определение понятия «иностранный гражданин», под которым понимается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

В целях данного федерального закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства» («апатрид»), за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.

Лицом без гражданства считается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Несмотря на то что действующее законодательство не содержит последовательного деления иностранных граждан на категории, Закон о правовом положении иностранных граждан дает нам возможность разделить иностранных граждан на несколько базовых категорий.

Первым критерием деления иностранных граждан является законность их нахождения на территории Российской Федерации. В соответствии с ним всех иностранных граждан можно подразделить на законно (легально) находящихся в Российской Федерации и незаконно (нелегально) находящихся в Российской Федерации иностранных граждан.

Статья 2 Закона о правовом положении иностранных граждан дает нам понятие «законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин», под которым понимается лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.

Понятие «незаконно находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане» мы можем найти в ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции от 30 декабря 2015 г.)⁴⁵. К данной категории относятся иностранный гражданин или лицо без гражданства, въехавшие на территорию Российской Федерации с нарушением установленных правил, либо не имеющие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, либо утратившие такие документы и не обратившиеся с соответствующим заявлением в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо уклоняющиеся от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации, а равно нарушившие правила транзитного проезда через территорию Российской Федерации.

Вторым критерием деления иностранных граждан является длительность их пребывания на территории Российской Федерации. В рамках данного критерия Закон о правовом положении иностранных граждан выделяет временно пребывающих, временно проживающих и постоянно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан.

Под временно пребывающим иностранным гражданином понимается лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание.

Временно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином является лицо, получившее разрешение на временное проживание.

Постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином является лицо, получившее вид на жительство.

Третьим критерием деления иностранных граждан является порядок, предусмотренный для въезда иностранных граждан. В соответствии с ним мы можем разделить иностранных граждан на прибывших в Российской Федерации в визовом порядке и иностранных граждан, прибывших в Российской Федерации в порядке, не требующем получения визы, что зависит от порядка пересечения государственных границ, установленного двусторонними и многосторонними соглашениями, заключенными между Российской Федерации и иностранными государствами.

К первой группе относятся иностранные граждане, въехавшие на территорию Российской Федерации на основании визы, т. е. выданного уполномоченным государственным органом разрешения на въезд в Российскую Федерацию и транзитный проезд через территорию Российской Федерации по действительному документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина или лица без гражданства и признаваемому Российской Федерацией в этом качестве.

Ко второй группе относятся иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, т. е. иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы (за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию без визы в порядке, установленном для отдельных категорий иностранных граждан (в том числе владельцев дипломатических или служебных (официальных) паспортов, пассажиров круизных судов, членов экипажей морских или речных судов либо иных транспортных средств, лиц, совершающих транзитный проезд через территорию Российской Федерации, жителей приграничных территорий), а также иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию без визы в порядке, установленном в специальных целях, включая торговлю и хозяйственную деятельность на приграничных территориях, туризм, строительство.

Деление иностранных граждан на данные группы не является формальным, поскольку отнесение иностранных граждан ко второй группе предоставляет ряд конкретных преференций при их въезде и пребывании (проживании) на территории Российской Федерации, в том числе при получении разрешения на временное проживание и осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации.

Четвертым критерием деления иностранных граждан является цель их въезда и пребывания на территории Российской Федерации. В рамках данного критерия можно выделить иностранных граждан, въехавших в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой или предпринимательской деятельности, вынужденно покинувших страну своего проживания (пребывания), въехавших в Российскую Федерацию с целью воссоединения семьи.

Лишь правовое положение первой категории иностранных граждан, а именно трудовых иммигрантов, регламентируется напрямую норами Закона о правовом положении иностранных граждан и иными принятыми в целях его исполнения подзаконными нормативными правовыми актами. Правовое положение остальных выделенных по данному критерию категорий иностранных граждан лишь фрагментарно регламентируется нормами Закона о правовом положении иностранных граждан, оно более детально раскрывается в иных нормативных правовых актах миграционного законодательства.

Более детальному рассмотрению правового положения каждой из вышеперечисленных категорий иностранных граждан будут посвящены следующие параграфы данного издания.

В этом разделе обратимся к изучению общего для всех категорий иностранных граждан содержания их правового статуса.

Закон о правовом положении иностранных граждан дублирует положение Конституции Российской Федерации, устанавливающее национальный режим для иностранных граждан (ст. 4), однако именно он устанавливает основные ограничения и изъятия из данного режима в сфере прав иностранных граждан.

Законом ограничено право иностранных граждан на свободу передвижения путем признания за ними возможности реализации данного права в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с данным федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации (ст. 11). Перечень данных объектов утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г. № 754 (в ред. от 14 июля 2006 г.)⁴⁶ и относит к ним следующие объекты:

– территории закрытых административно-территориальных образований;

– территории с регламентированным посещением для иностранных граждан;

– территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение;

– территории, на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания;

– территории закрытых военных городков;

– территории (объекты), в пределах которых (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции;

– зоны экологического бедствия;

– пограничная зона;

– объекты и организации Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований;

– объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну;

– другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение.

Специальный режим реализации права на свободу передвижения установлен для временно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан, которые не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.

Реализация права на свободу передвижения в пределах Российской Федерации для иностранных граждан – сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудников международных организаций, а также аккредитованных в Российской Федерации иностранных журналистов предоставляется на основе принципа взаимности.

Закон о правовом положении иностранных граждан (ст. 12) в дополнение к положениям Конституции Российской Федерации определяет отношение иностранных граждан к избирательному праву. Так, иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации. Однако установлено исключение для постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан, которые в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. Данное право закреплено и в ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 5 апреля 2016 г.)⁴⁷.

Статьей 13 Закона о правовом положении иностранных граждан закреплено право иностранных граждан свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом. Условия реализации данного права иностранными гражданами будут рассмотрены в отдельной главе данного издания.

Отношение иностранных граждан к государственной или муниципальной службе и к отдельным видам деятельности раскрыто в ст. 14 Закона о правовом положении иностранных граждан, которой предусмотрено, что иностранные граждане не имеют права:

– находиться на муниципальной службе. Отношение иностранных граждан к государственной службе определяется федеральным законом. Однако согласно ст. 1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 15 февраля 2016 г.)⁴⁸ предусматривается возможность поступления на муниципальную службу помимо граждан Российской Федерации граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Данное положение не противоречит норме Закона о правовом положении иностранных граждан, так как предусматривает возможность допуска иностранных граждан к муниципальной службе лишь на основании международных договоров, которые согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации имеют приоритет в применении, когда ими устанавливаются иные правила поведения, чем предусмотрено национальным законом. В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 23 мая 2016 г.)⁴⁹ на государственную службу могут приниматься лишь граждане Российской Федерации, исключение сделано лишь для военной службы;

– замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 56 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации в состав экипажа судна, плавающего под государственным флагом Российской Федерации, кроме граждан Российской Федерации могут входить иностранные граждане и лица без гражданства, которые не могут занимать должности капитана судна, старшего помощника капитана судна, старшего механика и радиоспециалиста;

– быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

– быть командиром воздушного судна гражданской авиации, если иное не установлено федеральным законом. Так, ч. 4 и 5 ст. 56 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что в состав летного экипажа гражданского воздушного судна российских юридического лица или индивидуального предпринимателя, которые осуществляют коммерческие воздушные перевозки, выполняют авиационные работы, могут входить граждане Российской Федерации, а иностранные граждане могут входить лишь в случаях подготовки иностранного гражданина в целях получения им допуска к профессиональной деятельности в качестве члена летного экипажа гражданского воздушного судна при условии, что другие члены летного экипажа гражданского воздушного судна являются гражданами Российской Федерации, заключения с иностранным гражданином трудового договора для замещения должности командира гражданского воздушного судна;

– быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации. Перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу, утвержден постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755 (в ред. от 4 февраля 2011 г.)⁵⁰ и включает в себя следующие объекты:

– объекты и организации Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований;

– структурные подразделения по защите государственной тайны и подразделения, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, органов государственной власти и организаций;

– организации, в состав которых входят радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, на которых осуществляются разработка, производство, эксплуатация, хранение, транспортировка и утилизация ядерного оружия, радиационно опасных материалов и изделий.

Также постановлением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. № 1003 утверждено Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне (в ред. от 18 марта 2016 г.)⁵¹;

– заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом. Например иностранные граждане не вправе претендовать за замещение должности судьи⁵², судебного пристава⁵³, прокурора и следователя⁵⁴ и др.

Законом также предусмотрено, что порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более 50 % акций или долей принадлежит Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации. На сегодняшний день данный порядок не утвержден.

Статьей 15 Закона о правовом положении иностранных граждан определяется отношение иностранных граждан к военной службе. Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу). Это связано с положениями ст. 59 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации.

Однако иностранные граждане могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Такими актами являются Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. от 15 февраля 2016 г.)⁵⁵ и Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ст. 18.1 которого предусматривает возможность поступления иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы.

Контракт о прохождении военной службы заключается гражданином (иностранным гражданином) с Министерством обороны Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, письменно с закреплением в контракте добровольности поступления на военную службу, срока, в течение которого гражданин (военнослужащий) обязуется проходить военную службу, и условий контракта.

Иностранный гражданин, поступающий на военную службу по контракту, должен владеть государственным языком Российской Федерации, а также должен соответствовать медицинским и профессионально-психологическим требованиям военной службы к конкретным военно-учетным специальностям. Для определения соответствия гражданина установленным требованиям проводятся медицинское освидетельствование и мероприятия по профессиональному психологическому отбору.

Иностранный гражданин, поступающий на военную службу по контракту, также должен соответствовать требованиям по уровню образования, квалификации и физической подготовки.

Контракт о прохождении военной службы вправе заключать иностранные граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, в возрасте от 18 до 30 лет.

3.2. Правовой режим въезда и пребывания иностранных граждан в Российской Федерации

Перед более подробным рассмотрением темы данного параграфа обратим внимание на само понятие административно-правового режима в теории административного права.

Н. И. Матузов и А. В. Малько дают широкое определение административно-правовому режиму и рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права⁵⁶.

Д. Н. Бахрах различает общий режим деятельности государственной администрации и специальные административно-правовые режимы, которые вводятся для дополнительного обеспечения правового порядка специальными – в основном запрещающими и обязывающими – нормами права, установлением зонирования, режимных правил жизнедеятельности, закреплением особого статуса объекта (носителя режима)⁵⁷.

Еще один подход к определению административно-правовых режимов предусматривает, что правовой режим устанавливается в интересах обеспечения суверенитета и безопасности государства, охраны общественного порядка и обороны страны и представляет собой комплекс юридических, организационных и иных средств, используемых государством, заключающихся в установлении правил деятельности, действий, поведения граждан или юридических лиц, порядка реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях) обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этой цели службами государственного управления, вследствие чего приводит к изменению правового положения определенных категорий субъектов административно-правовых отношений⁵⁸.

Можно встретить и более узкие подходы к пониманию административно-правового режима. Так, В. С. Четвериков под административно-правовыми режимами понимает специальный комплекс оперативных государственных управленческих решений и административно-правовых мер убеждения и принуждения, способных обеспечить достаточно оперативную стабилизацию общественных отношений в регионе или государстве в целом, и последующее упорядочивание общественных отношений, вышедших за пределы влияния обычных административно-правовых мер воздействия. Как правило, административно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количество методов административного принуждения⁵⁹.

Однако данный подход к определению административно-правовых режимов представляется слишком узким, поскольку специальное правовое регулирование может вводиться не только в каких-либо экстремальных ситуациях и заключаться только в ограничительных мерах в области прав и свобод граждан, но и наделять специальных субъектов права, таких как, например, беженцы и вынужденные переселенцы, дополнительными льготами и гарантиями их прав, а также регулировать общее правовое положение специальных субъектов права и при стабильном развитии общественных отношений в государстве.

В предыдущем параграфе было отмечено, что в Российской Федерации для иностранных граждан установлен национальный режим в области регулирования их прав и обязанностей, а введение каких-либо изъятий из национального режима допускается только на основании федерального закона или международного договора Российской Федерации.

Несмотря на распространение на иностранных граждан национального режима в области регулирования объема их прав и обязанностей на территории Российской Федерации российское миграционное законодательство также базируется на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации в области регулирования права человека на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Международные правовые акты принято подразделять на три основные группы: 1) универсальные документы глобального характера; 2) региональные международные договоры; 3) двусторонние договоры и соглашения государств. Основные права и свободы человека нашли закрепление в важнейших универсальных международных правовых актах.

Международные стандарты правового статуса иностранных граждан в первую очередь закреплены во Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.⁶⁰, закрепившей основополагающие права человека, в том числе и в области миграции, такие как «право каждого человека на свободное передвижение и выбор своего места жительства в пределах каждого государства; право каждого человека покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою» (ст. 13), а также «право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем» (ст. 14).

Международный пакт о гражданских и политических правах⁶¹, принятый 16 декабря 1966 г., детализирует положения Всеобщей декларации прав человека. Так, в ст. 12 пакта закреплено право каждого, кто «законно находится на территории какого-либо государства, на свободное передвижение и свободу выбора местожительства». Однако данное право может быть и ограниченным при чрезвычайном положении в государстве, если жизнь нации находится под угрозой, при условии если официально это будет объявлено в соответствии со ст. 4 указанного пакта.

Важным универсальным международным актом в области миграции является Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятая Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 40 / 144 13 декабря 1985 г. и устанавливающая с учетом предусмотренных национальным законодательством ограничений и совместимости с правами, содержащимися в других международных документах, право иностранца покидать страну, право на свободу перемещения и свободу выбора места жительства в границах государства при условии законного нахождения на данной территории, право супруги иностранца и несовершеннолетних детей сопровождать иностранца, приехать к нему и остаться с ним⁶².

После закрепления прав человека в области миграционных процессов в универсальных международных актах дальнейшее развитие они нашли в региональных международных актах. Например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая 4 ноября 1950 г.⁶³, гарантировала гражданам государств – членов Совета Европы соблюдение их конституционных прав и свободу передвижения, выбор места жительства на территории каждого из государств-участников, право каждого покидать страну.

Важными международными актами регулируются и отдельные сферы миграции. Таким актом в области регулирования вынужденной миграции является Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев, в области регулирования трудовой миграции это конвенция «О защите всех прав трудящихся-мигрантов и членов их семей» 1990 г., которые будут подробно рассмотрены в соответствующих параграфах издания.

Однако правовой режим въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации регулируется не только нормами права, регламентирующими права и обязанности российский граждан, но и нормами права, закрепляющими их особый правовой статус, основанный на сохранении иностранными гражданами правовой связи с государством своей гражданской принадлежности.

Таким образом, совокупность прав и обязанностей иностранных граждан, касающихся въезда и пребывания на территории Российской Федерации, регулируется специальными нормативными правовыми актами, в том числе и базовыми для определения статуса иностранных граждан: Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Однако наличие специального регулирования не означает введение только ограничительных мер по отношению к иностранным гражданам, например, ограничения права на свободу передвижения в отдельных случаях, но и предусматривает возможность установления льгот в области прав и обязанностей отдельных категорий иностранных граждан.

Правовое регулирование пребывания иностранных граждан в России базируется на ряде принципов, которые, по мнению некоторых ученых, можно подразделить на общеправовые (юридическое равенство, единство прав и свобод, законность, ответственность за противоправное деяние (поведение)) и специальные (суверенитет государства, межгосударственная взаимность, установление и обеспечение иммунитетов и привилегий)⁶⁴. Ряд ученых дополняет специальные принципы следующими: распространение на иностранцев юрисдикции государства пребывания, отсутствие дискриминации, наличие обязательств в отношении государства пребывания, защита иностранца государством его гражданства или домицилия, защита прав и интересов иностранца государством пребывания⁶⁵.

Правовые режимы въезда и пребывания иностранных граждан можно разделить на подгруппы специальных режимов, регламентирующих отдельные группы отношений, возникающих между иностранными гражданами и российским государством.

Административно-правовые режимы, ориентированные на обеспечение внешней и внутренней безопасности страны, а также вытекающие из реализации интересов, предусматривающих в равной степени обеспечение безопасности государства и охраны общественного порядка, могут быть подразделены на следующие группы:

1) административно-правовые режимы, ориентированные преимущественно на обеспечение интересов государственной (национальной) безопасности:

– административно-правовой режим защиты государственной тайны, в частности режим доступа иностранных граждан к государственной тайне;

– пограничный режим, режим в пунктах пропуска через границу;

– режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан.

Организационно-правовые меры, реализуемые в рамках данных режимов, направлены на устранение причин и перекрытие каналов утечки секретных сведений из охраняемой сферы, на неприкосновенность и надежную охрану государственной границы Российской Федерации, на недопущение на территорию страны членов террористических и иных преступных организаций, а также лиц, въезд которым в Россию запрещен, в том числе по причине принятия в отношении их решения о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российского государства⁶⁶;

2) административно-правовые режимы, установленные одновременно для обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка:

– режим проживания иностранных граждан и лиц без гражданства;

– режим передвижения иностранных граждан по территории Российской Федерации;

3) административно-правовые режимы, устанавливаемые преимущественно для охраны общественного порядка. К ним главным образом относятся режимы, реализуемые в рамках так называемой разрешительной системы. Однако профессор Ю. А. Тихомиров склонен относить их к разновидности «учетно-легализующих» режимов. К ним прежде всего относятся:

– режим выдачи разрешений иностранным гражданам и лицам без гражданства, легализующих различные сферы их пребывания на территории Российской Федерации;

– режим квотирования различных видов разрешительных документов в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

– режим лицензирования деятельности в сфере миграции.

В отношении каждого из указанных режимов соответствующими нормативными правовыми актами определены:

а) назначение административно-правового режима;

б) органы государства, участвующие в его осуществлении;

в) система разрешений, предписаний, запретов, предусмотренных данным режимом;

г) контроль за его соблюдением;

д) ответственность за нарушение режима;

е) гарантии соблюдения прав и свобод граждан при осуществлении режима, использовании возможностей режима в укреплении правопорядка и пресечении правонарушений⁶⁷.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что в Российской Федерации в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства установлен специальный административно-правовой режим, состоящий из совокупности государственно-управленческих и административно-правовых мер, направленных на обеспечение соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленного порядков въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации с одной стороны и на обеспечение гарантий соблюдения прав и свобод граждан при осуществлении режима с другой стороны в целях обеспечения суверенитета, безопасности и охраны общественного порядка в Российской Федерации.

3.3. Временно пребывающие, временно проживающие и постоянно проживающие иностранные граждане

Как было указано в предыдущем параграфе, одним из наиболее важных критериев деления иностранных граждан, предусмотренных Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 1 мая 2016 г.)⁶⁸, является длительность их пребывания на территории Российской Федерации. В рамках данного критерия закон выделяет временно пребывающих, временно проживающих и постоянно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан.

Под временно пребывающим иностранным гражданином понимается лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. Также к категории временно пребывающих относятся иностранные работники, под которыми понимаются иностранные граждане, осуществляющие в установленном порядке трудовую деятельность.

Согласно общей норме срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Законом предусмотрены отдельные категории иностранных граждан, для которых установлены исключения из данного правила:

– иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Для данной категории иностранцев срок временного пребывания в Российской Федерации не может превышать 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток, за исключением случаев, предусмотренных указанным законом, а также в случае, если такой срок не продлен в соответствии с законом. При этом непрерывный срок временного пребывания в Российской Федерации указанного иностранного гражданина не может превышать 90 суток;

– иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и являющиеся высококвалифицированными специалистами, и члены их семьи. Для них срок временного пребывания в Российской Федерации определяется сроком действия разрешения на работу, выданного такому высококвалифицированному специалисту;

– иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию и поступающие на военную службу по контракту. Для них срок временного пребывания в Российской Федерации устанавливается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации⁶⁹, исходя из времени, необходимого для оформления поступления на военную службу, и устанавливается Министерством обороны Российской Федерации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.

Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия его визы или иного срока временного пребывания, установленного законом или международным договором Российской Федерации, за исключением случаев, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо ему выданы новая виза, или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо у него принято заявление о выдаче уведомления о возможности приема в гражданство Российской Федерации иностранного гражданина, признанного носителем русского языка, или заявление о выдаче вида на жительство, либо Министерство внутренних дел России принято ходатайство работодателя или заказчика работ (услуг) о привлечении иностранного гражданина к трудовой деятельности в качестве высококвалифицированного специалиста или заявление работодателя или заказчика работ (услуг) о продлении срока действия разрешения на работу, выданного такому высококвалифицированному специалисту, либо ходатайство образовательной организации, в которой иностранный гражданин обучается по очной или очно-заочной форме по основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию, о продлении срока временного пребывания в Российской Федерации такого иностранного гражданина.

Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть соответственно продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию. Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращается в случае принятия в отношении него в установленном порядке решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

Решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации принимается Министерством иностранных дел России, Министерством внутренних дел России или его территориальными органами⁷⁰.

Срок временного пребывания иностранного гражданина продлевается в следующих случаях:

– при выдаче иностранному гражданину разрешения на работу либо при продлении срока действия разрешения на работу;

– при выдаче иностранному гражданину патента, при продлении срока действия патента или при переоформлении патента;

– до окончания срока обучения данного иностранного гражданина по очной или очно-заочной форме в образовательной организации.

Предусмотренные законом сроки временного пребывания иностранных граждан в Российской Федерации могут быть изменены в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства. В указанных целях Правительство Российской Федерации вправе увеличить до 180 суток или сократить установленный законом срок временного пребывания иностранного гражданина как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации в отношении отдельных категорий временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан. При принятии решения о сокращении срока временного пребывания должен быть устанавливает срок, в течение которого иностранные граждане, временно пребывающие в Российской Федерации, обязаны выехать из Российской Федерации.

Временно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином является лицо, получившее разрешение на временное проживание.

Срок действия разрешения на временное проживание составляет 3 года.

Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации⁷¹.

Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:

1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации;

2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;

3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;

4) состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации;

5) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации;

6) поступившему на военную службу, на срок его военной службы;

7) являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию;

8) имеющему ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации;

9) имеющему сына или дочь, достигших возраста 18 лет, состоящих в гражданстве Российской Федерации и решением суда, вступившим в законную силу, признанных недееспособными либо ограниченными в дееспособности;

10) не достигшему возраста 18 лет, получающему разрешение на временное проживание совместно с родителем (усыновителем, опекуном, попечителем);

11) не достигшему возраста 18 лет, получающему разрешение на временное проживание по заявлению родителя (усыновителя, опекуна, попечителя) – гражданина Российской Федерации;

12) достигшему возраста 18 лет, в соответствии с законодательством иностранного государства признанному недееспособным либо ограниченным в дееспособности, получающему разрешение на временное проживание совместно с родителем (усыновителем, опекуном, попечителем);

13) достигшему возраста 18 лет, в соответствии с законодательством иностранного государства признанному недееспособным либо ограниченным в дееспособности, получающему разрешение на временное проживание по заявлению родителя (усыновителя, опекуна, попечителя) – гражданина Российской Федерации;

14) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

Более подробно вопросы, связанные с выдачей разрешения на временное проживание будут рассмотренные в следующем параграфе главы.

Постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином является лицо, получившее вид на жительство.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на 5 лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина, поданному в территориальный орган МВД России не позднее чем за 2 месяца до истечения срока действия имеющегося у него вида на жительство, может быть продлен на 5 лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее 1 года на основании разрешения на временное проживание.

В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган МВД России не позднее чем за 6 месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание. Заявление о выдаче вида на жительство может быть подано в форме электронного документа.

Данные ограничения не применяются при выдаче вида на жительство:

1) высококвалифицированным специалистам и членам их семей;

2) иностранным гражданам, признанным носителями русского языка в соответствии со ст. 33.1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», при этом вид на жительство данной категории иностранных гражданину выдается на 3 года;

3) иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в экстренном массовом порядке, признанным беженцами на территории Российской Федерации или получившим временное убежище на территории Российской Федерации и ставшим участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также членам их семей, переселившимся совместно с ними в Российскую Федерацию. Вид на жительство данному иностранному гражданину и членам его семьи выдается на срок действия свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Более подробно вопросы, связанные с выдачей вида на жительство, будут рассмотрены в следующем параграфе главы.

3.4. Разрешение на временное проживание иностранного гражданина и вид на жительство иностранного гражданина

Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» дано легальное определение разрешения на временное проживание, под которым понимается подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность. Разрешение на временное проживание не может быть выдано в форме электронного документа.

Помимо закона порядок выдачи разрешения на временное проживание определен в Административном регламенте предоставления Федеральной миграционной службой России государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, утвержденном приказом Федеральной миграционной службы России от 22 апреля 2013 г. № 214⁷².

Территориальный орган МВД России по заявлению, поданному в указанный орган временно пребывающим в Российской Федерации иностранным гражданином, либо по заявлению, поданному иностранным гражданином в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве проживания этого гражданина, в шестимесячный срок выдает иностранному гражданину разрешение на временное проживание либо отказывает ему в выдаче такого разрешения. Заявление может быть подано в форме электронного документа.

При рассмотрении заявления иностранного гражданина о выдаче разрешения на временное проживание направляются запросы в органы безопасности, службу судебных приставов, органы социального обеспечения, органы здравоохранения, органы внутренних дел и другие заинтересованные органы, которые в двухмесячный срок со дня поступления запроса предоставляют информацию о наличии либо об отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание.

В случае если иностранному гражданину было отказано в выдаче разрешения на временное проживание либо ранее выданное ему разрешение на временное проживание было аннулировано, он вправе повторно в том же порядке подать заявление о выдаче ему разрешения на временное проживание не ранее чем через 1 год со дня отклонения его предыдущего заявления о выдаче разрешения на временное проживание либо аннулирования ранее выданного ему разрешения на временное проживание.

Разрешение на временное проживание содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче разрешения, срок действия разрешения, наименование органа исполнительной власти, выдавшего разрешение – и оформляется в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина и признаваемом Российской Федерацией в этом качестве, либо в виде отдельного документа.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин в течение 2 месяцев со дня истечения очередного года со дня получения им разрешения на временное проживание обязан лично через Интернет подавать в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по месту получения разрешения на временное проживание уведомление о подтверждении своего проживания в Российской Федерации с приложением справки о доходах, копии налоговой декларации или иного документа, подтверждающего размер и источник дохода данного иностранного гражданина за очередной год со дня получения им разрешения на временное проживание. При наличии уважительных причин указанное уведомление может быть подано иностранным гражданином в более поздний срок, но не позднее чем через 6 месяцев со дня истечения очередного года со дня получения разрешения на временное проживание с приложением документов, подтверждающих невозможность подать указанное уведомление в установленный срок.

В уведомление вносятся следующие сведения:

1) имя иностранного гражданина, временно проживающего в Российской Федерации, включающее его фамилию, собственно имя, отчество (последнее – при наличии);

2) место проживания данного иностранного гражданина;

3) место (места) работы и продолжительность осуществления данным иностранным гражданином трудовой деятельности в течение очередного года со дня получения им разрешения на временное проживание;

4) период нахождения данного иностранного гражданина за пределами Российской Федерации в течение очередного года со дня получения им разрешения на временное проживание (с указанием государств выезда).

Данный перечень документов является исчерпывающим, требование представления иностранным гражданином иных документов или других сведений не допускается.

Специальный порядок получения разрешения на временное проживание установлен для иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. На данную категорию иностранных граждан также распространяются предусмотренные законом квоты на выдачу разрешений на временное проживание.

Для получения разрешения на временное проживание иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, подает в территориальный орган МВД России:

1) заявление о выдаче разрешения на временное проживание;

2) документ, удостоверяющий личность данного иностранного гражданина и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве;

3) миграционную карту с отметкой пограничного органа Федеральной службы безопасности о въезде данного иностранного гражданина в Российскую Федерацию или с отметкой территориального органа Министерства внутренних дел России о выдаче данному иностранному гражданину указанной миграционной карты;

4) квитанцию об уплате государственной пошлины за выдачу разрешения на временное проживание;

5) документ, подтверждающий владение данным иностранным гражданином русским языком, знание им истории России и основ законодательства Российской Федерации.

Если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации и законом, иностранный гражданин при обращении за получением разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу либо патента обязан подтвердить владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации одним из следующих документов:

1) сертификат о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации;

2) документ государственного образца об образовании (на уровне не ниже основного общего образования), выданный образовательным учреждением на территории государства, входившего в состав СССР, до 1 сентября 1991 г.;

3) документом об образовании и (или) о квалификации, выданным лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию на территории Российской Федерации с 1 сентября 1991 г.

Сертификат выдается образовательными организациями на территории Российской Федерации либо за ее пределами, включенными в перечень образовательных организаций, проводящих экзамен по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации, иностранным гражданам, сдавшим указанный экзамен.

Срок действия сертификата составляет 5 лет со дня его выдачи.

От подтверждения владения русским языком, знания истории России и основ законодательства Российской Федерации при подаче заявления о выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство освобождаются:

1) недееспособные иностранные граждане или иностранные граждане, ограниченные в дееспособности;

2) иностранные граждане, не достигшие возраста 18 лет;

3) иностранные граждане – мужчины, достигшие возраста 65 лет;

4) иностранные граждане – женщины, достигшие возраста 60 лет;

5) иностранные граждане, являющиеся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и члены их семей, переселяющиеся совместно с ними в Российскую Федерацию;

6) иностранные граждане – высококвалифицированные специалисты и члены их семей, обратившиеся с заявлением о выдаче вида на жительство;

7) иностранные граждане, обратившиеся с заявлением о выдаче вида на жительство в связи с признанием носителями русского языка в соответствии со ст. 33.1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»;

8) иностранные граждане, являющиеся гражданами Союзного государства, образованного Российской Федерацией и Республикой Беларусь.

Отметка о принятии от иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, заявления о выдаче ему разрешения на временное проживание проставляется в его миграционной карте. Отказ в приеме данного заявления не допускается, за исключением случаев, когда не предъявлен какой-либо из документов, включенный в перечень, или не уплачена государственная пошлина.

Дополнительно иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, представляет в территориальный орган МВД России, принявший его заявление о выдаче ему разрешения на временное проживание:

1) документы, подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификат об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), – в течение 30 суток со дня подачи им заявления о выдаче ему разрешения на временное проживание;

2) свидетельство (уведомление) о постановке данного иностранного гражданина на учет в налоговом органе – по усмотрению иностранного гражданина в течение 1 года со дня его въезда в Российскую Федерацию.

При наличии документально подтвержденных уважительных территориальный орган МВД России может принять решение о продлении иностранному гражданину срока представления данных документов.

Территориальный орган МВД России при получении заявления иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, о выдаче ему разрешения на временное проживание направляет запросы в орган безопасности, орган здравоохранения, которые обязаны в течение 1 месяца со дня получения соответствующего запроса предоставить указанному территориальному органу информацию о наличии либо об отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче данному иностранному гражданину разрешения на временное проживание либо являющихся основанием для аннулирования ранее выданного ему разрешения на временное проживание.

Не позднее чем через 60 суток со дня принятия у иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, заявления о выдаче ему разрешения на временное проживание при условии представления им необходимых медицинских документов территориальный орган МВД России обязан выдать данному иностранному гражданину разрешение на временное проживание либо уведомление об отказе в выдаче данному иностранному гражданину разрешения на временное проживание.

Разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин:

1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;

2) финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;

3) в течение 5 лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или передавался Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии либо в течение 10 лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, неоднократно (два и более раза) подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или передавался Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии;

4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;

5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным, или за совершение преступления, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

7) неоднократно (два и более раза) в течение 1 года привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность либо нарушением режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации или порядка осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации, либо совершил административное правонарушение, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

8) в течение очередного года со дня выдачи разрешения на временное проживание не осуществлял трудовую деятельность в установленном законодательством Российской Федерации порядке в течение 180 суток или не получал доходов либо не имеет достаточных средств в размерах, позволяющих содержать себя и членов своей семьи, находящихся на его иждивении, не прибегая к помощи государства, на уровне не ниже прожиточного минимума, установленного законом субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание. Действие настоящего положения не распространяется на иностранного гражданина:

– размер среднемесячного дохода которого или размер среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи которого не ниже прожиточного минимума, установленного законом субъекта Российской Федерации, на территории которого указанному иностранному гражданину разрешено временное проживание. Среднемесячный доход иностранного гражданина и среднемесячный среднедушевой доход члена семьи иностранного гражданина определяются в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

– обучающегося по очной форме обучения в профессиональной образовательной организации Российской Федерации;

– обучающегося по очной форме обучения в образовательной организации высшего образования в Российской Федерации, в том числе и по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре);

– пенсионера или инвалида;

– относящегося к иным категориям лиц, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации;

9) по истечении 3 лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

10) выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания;

11) находится за пределами Российской Федерации более 6 месяцев;

12) заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным;

13) является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), за исключением случаев, если указанные иностранные граждане и лица без гражданства имеют членов семьи (супруга (супругу), детей (в том числе усыновленных), родителей (в том числе приемных) – граждан Российской Федерации либо иностранных граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и при этом отсутствуют нарушения ими законодательства Российской Федерации о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции, либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих⁷³;

14) прибыл в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и не представил в тридцатидневный срок установленные законом медицинские документы;

15) в случае принятия в установленном порядке решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации или решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию данного иностранного гражданина.

Разрешение на временное проживание, выданное иностранному гражданину в связи с наличием ребенка, имеющего российское гражданство, аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин решением суда, вступившим в законную силу, лишен родительских прав или ограничен в родительских правах в отношении ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации.

Разрешение на временное проживание, выданное иностранному гражданину, являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию, не аннулируется в случаях, указанных в п. 9, 12–14 перечня.

В случае принятия решения об отказе в выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание или об аннулировании ранее выданного ему разрешения на временное проживание территориальный МВД России, принявший такое решение, выдает указанному иностранному гражданину соответствующее уведомление. Указанное решение может быть обжаловано данным иностранным гражданином в МВД России или в суд в течение 3 рабочих дней со дня получения данным иностранным гражданином уведомления о принятии соответствующего решения. В период рассмотрения жалобы данного иностранного гражданина он не утрачивает право на временное пребывание в Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

В случае если МВД России отменяет решение своего территориального органа об отказе в выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание или об аннулировании ранее выданного ему разрешения на временное проживание указанный территориальный орган в течение 3 рабочих дней со дня отмены соответствующего решения выдает (восстанавливает) данному иностранному гражданину разрешение на временное проживание.

Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» дано легальное определения вида на жительство, под которым понимается документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность. Вид на жительство не может быть выдан в форме электронного документа.

Вид на жительство содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче вида на жительство, срок действия вида на жительство, наименование органа исполнительной власти, выдавшего вид на жительство – и оформляется в виде отдельного документа.

Порядок выдачи вида на жительство регламентирован Административным регламентом предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, утвержденным приказом Федеральной миграционной службы от 22 апреля 2013 г. № 215⁷⁴.

Вид на жительство, выданный лицу без гражданства по заявлению о выдаче вида на жительство, поданному с 1 января 2013 г., содержит электронный носитель информации для хранения персональных данных владельца, а также для хранения биометрических персональных данных владельца (электронного изображения лица человека и электронного изображения папиллярных узоров указательных пальцев рук этого человека).

Для получения биометрических персональных данных лица без гражданства, записываемых на электронный носитель информации, лицо, которое подало заявление о выдаче вида на жительство, или лицо, в отношении которого такое заявление подано, подлежит цифровому фотографированию, а лицо, достигшее возраста 12 лет, также сканированию папиллярных узоров указательных пальцев его рук, осуществляемым в территориальном органе федерального органа исполнительной власти в сфере миграции. В случае невозможности сканирования папиллярных узоров указательных пальцев рук лица без гражданства проводится сканирование папиллярных узоров других пальцев рук указанного лица.

МВД России ведет учет видов на жительство, выданных лицам без гражданства и содержащих электронный носитель информации, а также персональных данных их владельцев в государственной информационной системе миграционного учета.

Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальный орган МВД России по месту получения данным иностранным гражданином вида на жительство лично или в установленном порядке почтовым отправлением при предъявлении документа, удостоверяющего личность данного иностранного гражданина и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве, а также его вида на жительство либо путем направления уведомления в форме электронного документа.

В указанное уведомление вносятся следующие сведения, перечень которых является исчерпывающим:

1) имя данного иностранного гражданина, постоянно проживающего в Российской Федерации, включающее его фамилию, собственно имя, отчество (последнее – при наличии);

2) место проживания данного иностранного гражданина;

3) место (места) работы и продолжительность осуществления данным иностранным гражданином трудовой деятельности в течение очередного года со дня получения им вида на жительство;

4) период нахождения данного иностранного гражданина за пределами Российской Федерации в течение очередного года со дня получения им вида на жительство (с указанием государств выезда);

5) размер и источники дохода данного иностранного гражданина за очередной год со дня получения им вида на жительство.

Законом установлен перечень оснований, при наличии которых вид на жительство не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется (далее – перечень). Данные решения принимаются, если иностранный гражданин:

1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;

2) финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;

3) в течение 5 лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче вида на жительство, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или передавался Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии либо в течение 10 лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче вида на жительство, неоднократно (два и более раза) подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или передавался Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии;

4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;

5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным, или за совершение преступления, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

7) неоднократно (два и более раза) в течение 1 года привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность либо нарушением режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации или порядка осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации, либо совершил административное правонарушение, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

8) не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным;

9) по истечении 3 лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

10) выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания;

11) находится за пределами Российской Федерации более 6 месяцев;

12) заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения вида на жительство, и этот брак признан судом недействительным;

13) является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), за исключением случаев, если указанные иностранные граждане и лица без гражданства имеют членов семьи (супруга (супругу), детей (в том числе усыновленных), родителей (в том числе приемных) – граждан Российской Федерации либо иностранных граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и при этом отсутствуют нарушения ими законодательства Российской Федерации о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции, либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих;

14) в случае принятия в установленном порядке решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации или решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию данного иностранного гражданина.

Вид на жительство, выданный высококвалифицированным специалистам и членам их семей на срок действия трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), аннулируется в случаях, предусмотренных п. 1–7, 14 перечня, а также по истечении срока, дополнительно установленного для данной категории иностранцев на рассмотрение ходатайства нового работодателя.

Вид на жительство, выданный иностранному гражданину, являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию, аннулируется в случаях, предусмотренных п. 1–7, 10, 14 перечня.

Вид на жительство иностранным гражданам, признанным носителями русского языка, не выдается:

– в случаях, предусмотренных пунктами 1–7, 10, 11, 13–14 перечня;

– в случае непредставления документа полномочного органа иностранного государства, подтверждающего прием документов об отказе данного иностранного гражданина от имеющегося у него гражданства иностранного государства. Данное основание не применяется, если:

– данным иностранным гражданином представлен документ о невозможности отказа от гражданства иностранного государства;

отказ от гражданства иностранного государства не требуется в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации;

– в случае повторного обращения данного иностранного гражданина с заявлением о выдаче вида на жительство, если ранее ему выдавался вид на жительство в связи с признанием его носителем русского языка.

Вид на жительство иностранного гражданина, признанного носителем русского языка, аннулируется в случаях, предусмотренных пунктами 1–7, 10, 11, 13–14 перечня, а также в случае, если по истечении 2 лет после получения вида на жительство иностранный гражданин не подал заявление о приеме в гражданство Российской Федерации.

3.5. Виза

В данном параграфе мы рассмотрим один из важнейших документов, необходимых для легального въезда иностранных граждан в Российскую Федерацию и их временного пребывания на территории Российской Федерации и являющимся одним из важнейших инструментов государства для регуляции миграционных потоков, – визу.

Напомним, что иностранные граждане, имеющее своей целью временное пребывание или временное проживание на территории Российской Федерации, могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено федеральными законами, международными договорами Российской Федерации или указами Президента Российской Федерации.

Легальное определение понятия визы мы можем найти в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. от 30 декабря 2015 г.)⁷⁵.

Под визой понимается выданное уполномоченным государственным органом разрешение на въезд в Российскую Федерацию или транзитный проезд через территорию Российской Федерации по действительному документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина или лица без гражданства и признаваемому Российской Федерацией в этом качестве.

Однако более широкое определение понятия «виза» нам дает Положение об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы, утвержденное постановлением Правительства РФ от 9 июня 2003 г. № 335 (в ред. от 24 декабря 2014 г.)⁷⁶, в котором под визой понимается разрешением на въезд в Российскую Федерацию, пребывание в Российской Федерации и транзитный проезд через территорию Российской Федерации иностранного гражданина в течение срока действия визы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, за исключением случаев, когда иностранному гражданину в соответствии с законодательством Российской Федерации въезд в Российскую Федерацию может быть не разрешен либо не разрешается или в отношении иностранного гражданина принято решение о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Таким образом, мы можем выделить основные признаки визы как документа:

– разрешительный порядок ее получения, который означает правомочие каждого суверенного государства по своему усмотрению без указания конкретных мотивов отказывать в выдаче визы иностранному гражданину. Так, в выдаче визы иностранному гражданину может быть отказано в установленных законодательством Российской Федерации случаях, разъяснять причины отказа уполномоченный государственный орган не обязан;

– срочный характер данного документа, являющегося основанием для временного пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации.

Виза должна содержать следующие сведения: фамилию и имя иностранного гражданина или лица без гражданства (написанные буквами русского и латинского алфавитов), их дату рождения, пол, гражданство (подданство), номер документа, удостоверяющего личность указанного иностранного гражданина или лица без гражданства и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве, их фотографическое изображение (за исключением визы, выданной МВД России или его территориальным органом), дату выдачи визы, разрешенный срок пребывания указанного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, номер их приглашения на въезд в Российскую Федерацию либо соответствующего решения государственного органа, срок действия данной визы, цель поездки указанного иностранного гражданина или лица без гражданства, сведения о приглашающей организации (приглашающем физическом лице), кратность данной визы.

Данные, указанные в визе, а также сведения об оформлении, выдаче, продлении срока ее действия, восстановлении либо аннулировании визы являются визовой информацией. Документ, на основании которого выдается виза, хранится в уполномоченном государственном органе в течение года с даты истечения срока действия визы.

Виза выдается дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации, МИД России или его представительством на территории Российской Федерации (в том числе находящимся в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации), МВД России или его территориальным органом.

Срок оформления визы составляет не более 20 рабочих дней с даты обращения иностранного гражданина. Датой обращения за получением визы считается день подачи всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом. В случае введения иностранным государством более длительного срока выдачи виз гражданам Российской Федерации Министерство иностранных дел Российской Федерации может на основе международного принципа взаимности самостоятельно увеличивать срок выдачи виз гражданам соответствующего иностранного государства.

Если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом, виза не может быть выдана иностранному гражданину или лицу без гражданства, в отношении которых вынесено (принято) решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию или решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации либо въезд которых в Российскую Федерацию не разрешается.

Основаниями для выдачи иностранному гражданину визы, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации, являются:

1) приглашение на въезд в Российскую Федерацию.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается МИД России по ходатайству:

а) федеральных органов государственной власти;

б) дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации;

в) международных организаций и их представительств в Российской Федерации, а также представительств иностранных государств при международных организациях, находящихся в Российской Федерации;

г) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается МВД России в случаях, установленных федеральным законом, и его территориальными органами по ходатайству:

а) органов местного самоуправления;

б) юридических лиц, в уведомительном порядке вставших на учет в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальном органе;

в) граждан Российской Федерации и постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан;

г) филиалов, представительств иностранных коммерческих организаций, аккредитованных в Российской Федерации в установленном порядке и в уведомительном порядке вставших на учет в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальном органе, в случае приглашения данными филиалами, представительствами иностранных граждан в целях осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации;

д) иностранных граждан, являющихся высококвалифицированными специалистами в случае приглашения ими членов своей семьи;

е) представительств иностранных коммерческих организаций, в уведомительном порядке вставших на учет в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальном органе, в случае приглашения этими представительствами иностранных граждан, направленных в целях осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации.

За выдачу приглашения на въезд в Российскую Федерацию уплачивается государственная пошлина;

2) решение, принятое МИД России, дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации либо представительством МИД России, находящимся в пределах приграничной территории, в том числе в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации, по ходатайству находящегося за пределами Российской Федерации иностранного гражданина, поданному в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию для экстренного лечения либо вследствие тяжелой болезни или смерти близкого родственника;

3) решение МИД России о выдаче иностранному гражданину визы, направленное в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации;

4) решение руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, принимаемое по заявлению в письменной форме гражданина Российской Федерации о совместном с ним въезде в Российскую Федерацию членов его семьи (супруга (супруги), несовершеннолетних детей, нетрудоспособных совершеннолетних детей), являющихся иностранными гражданами, либо принимаемое в исключительных случаях по заявлению в письменной форме иностранного гражданина;

5) решение о признании иностранного гражданина носителем русского языка;

6) решение территориального органа МВД России о выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание в Российской Федерации;

7) подтверждение о приеме иностранного туриста организацией, сведения о которой содержатся в Едином федеральном реестре туроператоров;

8) решение МВД России или его территориального органа о признании иностранного гражданина или лица без гражданства беженцем по заявлению, поданному иностранным гражданином или лицом без гражданства в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации;

9) обращение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации, о выдаче визы иностранному гражданину, являющемуся представителем либо работником крупной иностранной компании, отнесенной к таковой по показателям финансово-экономической деятельности, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, и осуществляющей инвестиции на территории Российской Федерации, или компании, участвующей в реализации проектов создания инновационного центра «Сколково» либо международного финансового центра в Российской Федерации, отвечающих критериям, установленным Правительством Российской Федерации, направленное в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.

Закон дает два основания для классификации виз на виды. Первым основанием является цель пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации, а вторым – количество разрешенных иностранному гражданину въездов на территорию Российской Федерации по визе.

В зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цели его пребывания в Российской Федерации иностранному гражданину выдается виза, которая может быть дипломатической, служебной, обыкновенной, транзитной и визой временно проживающего лица.

Дипломатическая виза выдается иностранным гражданам, имеющим дипломатический паспорт:

1) главам иностранных государств, главам правительств иностранных государств, членам иностранных официальных делегаций, членам семей указанных лиц, следующим с ними, и сопровождающим их лицам на срок до 1 года;

2) дипломатическим агентам дипломатических представительств и консульским должностным лицам консульских учреждений, сотрудникам представительств международных организаций в Российской Федерации, в отношении которых Российской Федерацией признается дипломатический статус, членам семей указанных лиц на срок до 1 года;

3) иностранным дипломатическим и консульским курьерам на срок командировки;

4) должностным лицам иностранных государств, в отношении которых Российской Федерацией признается статус должностного лица, имеющего право на получение дипломатической визы, и которые следуют с рабочим визитом в дипломатические представительства или консульские учреждения иностранных государств в Российской Федерации либо в международные организации или их представительства в Российской Федерации, на срок до 1 года.

В случае если в отношении иностранного гражданина, не имеющего дипломатического паспорта, Российской Федерацией признается дипломатический статус, указанному гражданину может быть оформлена дипломатическая виза.

В случае если в отношении иностранного гражданина, имеющего дипломатический паспорт, Российской Федерацией не признается дипломатический статус, указанному гражданину оформляется обыкновенная виза.

Дипломатическая виза выдается на основании решения МИД России о выдаче иностранному гражданину визы, направленного в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, при наличии соответствующего обращения (вербальной ноты) министерства иностранных дел, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства либо представительства международной организации в Российской Федерации, представленного в уполномоченный государственный орган.

Служебная виза выдается иностранным гражданам, имеющим служебный паспорт:

1) членам официальных иностранных делегаций, членам семей указанных лиц, следующим с ними, и сопровождающим их лицам на срок до 1 года;

2) работникам административно-технического и обслуживающего персонала дипломатических представительств, консульским служащим и работникам обслуживающего персонала консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, представительств международных организаций в Российской Федерации и членам семей указанных лиц на срок до 1 года;

3) военнослужащим вооруженных сил иностранных государств и членам семей указанных лиц на срок до 1 года. Военнослужащим вооруженных сил иностранных государств, въезжающим в Российскую Федерацию в целях реализации международных договоров Российской Федерации и (или) решений органов государственной власти Российской Федерации в области военно-технического сотрудничества, и членам семей указанных лиц разрешается продление срока пребывания в Российской Федерации путем выдачи многократной визы на срок действия внешнеторгового контракта, зарегистрированного в установленном порядке, но не более чем на 5 лет;

4) должностным лицам иностранных государств, в отношении которых Российской Федерацией признается статус должностного лица, имеющего право на получение служебной визы, и которые следуют с рабочим визитом в дипломатические представительства или консульские учреждения иностранных государств в Российской Федерации либо в международные организации или их представительства в Российской Федерации, на срок до 1 года.

В случае если в отношении иностранного гражданина, не имеющего служебного паспорта, Российской Федерацией признается официальный статус, указанному гражданину может быть оформлена служебная виза.

В случае если в отношении иностранного гражданина, имеющего служебный паспорт, Российской Федерацией не признается официальный статус, указанному гражданину оформляется обыкновенная виза.

Служебная виза выдается на основании решения Министерства иностранных дел Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, направленного в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, при наличии соответствующего обращения (вербальной ноты) министерства иностранных дел, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства либо представительства международной организации в Российской Федерации, представленного в уполномоченный государственный орган.

Обыкновенная виза, в свою очередь, делится в зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цели его пребывания в Российской Федерации на несколько подвидов: частная; деловая; туристическая, в том числе групповая; учебная; рабочая; гуманитарная; на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища; на въезд в Российскую Федерацию в целях приема в гражданство Российской Федерации.

Обыкновенная частная виза выдается на срок до 3 месяцев иностранным гражданам, въезжающим в Российскую Федерацию с гостевым визитом на основании приглашения на въезд в Российскую Федерацию, оформленного по ходатайству гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина, получившего вид на жительство в Российской Федерации, или юридического лица либо на основании решения руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, принимаемого по заявлению в письменной форме гражданина Российской Федерации о совместном с ним въезде в Российскую Федерацию членов его семьи (супруга (супруги), несовершеннолетних детей, нетрудоспособных совершеннолетних детей), являющихся иностранными гражданами. Обыкновенная частная виза выдается также иностранному гражданину в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию для экстренного лечения либо вследствие тяжелой болезни или смерти близкого родственника. Обыкновенная частная виза может быть однократной или двукратной.

Обыкновенная деловая виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию с деловыми целями. Обыкновенная деловая виза может быть однократной или двукратной на срок до 3 месяцев либо многократной на срок до 1 года. Обыкновенная деловая виза оформляется на основании приглашения на въезд в Российскую Федерацию, решения МИД России о выдаче иностранному гражданину визы, направленного в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, или решения руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию для участия в международных и внутригосударственных официальных, экономических, общественно-политических и научных мероприятиях по письменному заявлению иностранного гражданина.

Иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию в качестве высококвалифицированного специалиста в целях проведения переговоров с работодателем или заказчиком работ (услуг) и заключения трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), сведения о котором как о высококвалифицированном специалисте размещены на официальном сайте МВД России, выдается однократная обыкновенная деловая виза на срок до 30 суток на основании письменного предложения работодателя или заказчика работ (услуг) о въезде в Российскую Федерацию для проведения соответствующих переговоров при подтверждении наличия средств для проживания в Российской Федерации и выезда из Российской Федерации по окончании разрешенного срока пребывания.

В случае удовлетворения ходатайства работодателя или заказчика работ (услуг) о привлечении данного иностранного гражданина в качестве высококвалифицированного специалиста однократная обыкновенная деловая виза, выданная такому иностранному гражданину, аннулируется и одновременно ему оформляется обыкновенная рабочая виза на срок действия трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на 3 года со дня въезда данного иностранного гражданина в Российскую Федерацию, с последующим продлением срока действия указанной визы территориальным органом МВД России по месту постановки на миграционный учет по месту пребывания на срок действия трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на 3 года для каждого такого продления.

Обыкновенная туристическая виза на срок до 1 месяца выдается иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию в качестве туриста. Обыкновенная туристическая виза может быть однократной или двукратной.

Обыкновенная туристическая групповая виза на срок до 1 месяца выдается иностранным гражданам, въезжающим в Российскую Федерацию в качестве туристов в составе организованной туристической группы (не менее 5, но не более 50 человек). Непременными условиями выдачи такой визы являются: следование всех членов группы на одном транспортном средстве, одновременное прибытие всех членов группы в пункт пересечения границы при въезде и выезде в Российскую Федерацию (из Российской Федерации), пребывание в каком-либо пункте и передвижение по территории Российской Федерации только в составе группы. Обыкновенная туристическая групповая виза может быть однократной или двукратной.

Обыкновенная туристическая групповая виза выдается дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации при организованном въезде в Российскую Федерацию иностранных туристов в исключительных случаях, обусловленных трудностями в оформлении индивидуальных виз, и только по разрешению Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Обыкновенная туристическая виза, в том числе групповая, выдается на основании надлежащим образом оформленного договора на оказание услуг по туристическому обслуживанию и подтверждения о приеме иностранного туриста организацией, осуществляющей туроператорскую деятельность.

Обыкновенная учебная виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию для обучения в организации, осуществляющей образовательную деятельность, дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации на срок до 3 месяцев с возможностью последующего ее продления территориальным органом МВД России по месту постановки на миграционный учет по месту пребывания иностранного гражданина путем выдачи многократной визы на период обучения в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании, но не более чем на 1 год для каждой последующей визы. Обыкновенная учебная виза оформляется на основании приглашения или на основании решения МИД России о выдаче иностранному гражданину визы, направленного в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.

Обыкновенная рабочая виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, на основании приглашения дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации на срок до 3 месяцев с возможностью последующего ее продления территориальным органом МВД России по месту постановки на миграционный учет по месту пребывания иностранного гражданина путем выдачи многократной визы на срок действия заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на 1 год для каждой последующей визы.

Многократная обыкновенная рабочая виза выдается:

– иностранному гражданину, являющемуся высококвалифицированным специалистом и въезжающему в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности в этом качестве на основании приглашения, – дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации;

– иностранному гражданину, являющемуся высококвалифицированным специалистом и осуществляющему трудовую деятельность в этом качестве на территории Российской Федерации, – территориальным органом МВД России по месту постановки на миграционный учет по месту пребывания иностранного гражданина.

Указанная виза выдается на срок действия трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на 3 года, с последующим продлением срока ее действия на срок действия трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на 3 года для каждого такого продления.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства – членам семьи указанного иностранного гражданина выдаются многократные обыкновенные рабочие визы на срок действия визы, выданной этому иностранному гражданину, с правом осуществления трудовой деятельности, обучения, а также иной деятельности, не запрещенной законодательством Российской Федерации, с последующим продлением срока действия таких виз в случае продления срока действия визы указанному иностранному гражданину.

Обыкновенная гуманитарная виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в Российскую Федерацию в целях осуществления научных, культурных, общественно-политических, спортивных или религиозных связей и контактов, паломничества, благотворительной деятельности либо доставки гуманитарной помощи. Обыкновенная гуманитарная виза может быть однократной или двукратной на срок до 3 месяцев либо многократной на срок до 1 года.

Обыкновенная гуманитарная виза оформляется на основании приглашения или решения руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию для участия в международных и внутригосударственных официальных, общественно-политических, научных, культурных, спортивных и религиозных мероприятиях по письменному заявлению иностранного гражданина на срок до 3 месяцев (однократная или двукратная) либо на срок до 1 года (многократная), а также на основании решения МИД России о выдаче иностранному гражданину визы, направленного в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, на срок до 90 дней (однократная или двукратная).

Обыкновенная виза на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища выдается иностранному гражданину на срок до 3 месяцев на основании решения МВД Российской Федерации о признании данного иностранного гражданина беженцем на территории Российской Федерации. Такая виза может быть только однократной.

Обыкновенная виза на въезд в Российскую Федерацию в целях приема в гражданство Российской Федерации выдается иностранному гражданину на срок до 1 года на основании решения о признании иностранного гражданина носителем русского языка. Такая виза может быть только многократной.

Транзитная виза выдается иностранному гражданину в целях транзитного проезда через территорию Российской Федерации либо в целях эвакуации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы (пассажирам круизных судов, иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки, гражданам стран, с которыми Российская Федерация имеет соглашения о безвизовом въезде, и пассажирам, совершающим безвизовый транзит до 24 ч). Транзитная виза выдается на срок до 10 дней.

Транзитная виза иностранному гражданину, следующему через территорию Российской Федерации в государство назначения воздушным транспортом, выдается на срок не более 3 дней. Иностранному гражданину, совершающему беспересадочный полет воздушным транспортом над территорией Российской Федерации, транзитная виза не требуется.

Транзитная виза иностранному гражданину, следующему через территорию Российской Федерации в государство назначения на легковом автотранспортном средстве, выдается на срок, необходимый для транзитного проезда по кратчайшему маршруту. Указанный срок рассчитывается исходя из суточного пробега транспортного средства, равного 500 км.

Транзитная виза выдается на основании действительных для выезда из Российской Федерации проездных билетов или подтвержденной гарантии их приобретения на территории Российской Федерации при наличии визы на въезд в сопредельное с Российской Федерацией по маршруту следования государство, либо визы государства назначения, либо паспорта этого государства, либо мотивированной просьбы и документов, подтверждающих необходимость остановки, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Последнее основание может быть использовано при выдаче транзитной визы, дающей право на остановку либо на эвакуацию иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы.

Иностранному гражданину, следующему через территорию Российской Федерации транзитом, за которым Российской Федерацией признается дипломатический или официальный статус, выдается соответственно дипломатическая либо служебная виза, которая может быть однократной или двукратной, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Виза временно проживающего лица выдается сроком на 4 месяца иностранному гражданину, которому разрешен въезд на территорию Российской Федерации для временного проживания на основании решения территориального органа МВД России, дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации с возможностью последующего ее продления территориальным органом МВД России по месту постановки на миграционный учет по месту проживания иностранного гражданина путем выдачи многократной визы на срок действия разрешения на временное проживание.

Иностранному гражданину, получившему разрешение на временное проживание в период временного пребывания на территории Российской Федерации, выдается многократная виза временно проживающего лица на срок действия разрешения на временное проживание.

Иностранному гражданину, который не смог в установленный срок въехать в Российскую Федерацию по визе временно проживающего лица, но при этом основания для получения им такой визы сохранились, может быть выдана по его письменному заявлению новая виза временно проживающего лица, действительная в течение 2 месяцев со дня выдачи.

По количеству разрешенных въездов на территорию Российской Федерации виза может быть однократной (дает право иностранному гражданину пересечь государственную границу Российской Федерации один раз при въезде в Российскую Федерацию и один раз при выезде из Российской Федерации), двукратной (дает право иностранному гражданину на двукратный въезд в Российскую Федерацию) и многократной (дает право иностранному гражданину на неоднократный (более двух раз) въезд в Российскую Федерацию).

Иностранный гражданин, имеющий основание для получения визы, представляет в уполномоченный государственный орган следующие документы:

а) действительный заграничный (дипломатический, служебный, обыкновенный) паспорт либо иной документ, удостоверяющий личность, признаваемый в этом качестве Российской Федерацией (далее – паспорт), который не должен вызывать сомнений в подлинности и принадлежности его владельцу, содержать отметки, оговорки, записи, подчистки и исправлений, не заверенных компетентными властями соответствующего иностранного государства, вырванных или расшитых страниц, должен иметь не менее двух чистых страниц, предназначенных для виз, срок его действия, как правило, не должен истекать ранее чем через 6 месяцев с даты окончания срока действия визы. Так, в случае выдачи иностранному гражданину обыкновенной частной визы в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию для экстренного лечения либо вследствие тяжелой болезни или смерти близкого родственника срок действия паспорта не должен истекать ранее окончания срока действия визы, а в случае выдачи учебной или рабочей визы срок действия паспорта не должен истекать ранее чем через 1,5 года с даты начала действия визы;

б) заполненная визовая анкета с одной фотографией (за исключением глав иностранных государств и глав правительств иностранных государств). Анкета заполняется либо на русском языке, либо на английском языке, должна содержать исчерпывающие ответы на вопросы и подписана иностранным гражданином лично;

в) полис медицинского страхования, действительный на территории Российской Федерации (за исключением иностранных граждан, имеющих дипломатический и служебный паспорта, гостей, прибывших к сотрудникам дипломатических представительств, консульских учреждений иностранных государств и международных организаций, сотрудников государственной службы иностранного государства, следующих в Российскую Федерацию по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также других категорий иностранных граждан, освобождаемых от представления полиса медицинского страхования на условиях взаимности);

г) сертификат об отсутствии у иностранного гражданина ВИЧ-инфекции в случае, если он ходатайствует о визе на срок более 3 месяцев (за исключением лиц, указанных в Федеральном законе «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)».

Визы могут быть оформлены в следующих формах:

а) виза на машиночитаемом визовом бланке (вклеивается в паспорт либо, если это обыкновенная туристическая групповая виза, выдается старшему группы);

б) виза, проставляемая в паспорт с использованием мастичного штампа;

в) виза на вкладном визовом бланке (вкладывается в паспорт).

Одной из наиболее важных характеристик такого документа, как виза, является ее срочный характер, т. е. при выдаче визы государство оговаривает количество времени, которое иностранный гражданин, получивший визу, может законно находиться на территории Российской Федерации, сколько раз он может пересекать границу Российской Федерации и когда он должен выехать из Российской Федерации.

Суммарный срок пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации по многократной визе устанавливается при оформлении визы уполномоченным государственным органом, но не более чем 90 дней в течение каждого периода в 180 дней, за исключением случаев, предусмотренных Положением об установлении формы визы.

Иностранному гражданину, находящемуся в государстве, не являющемся государством его гражданской принадлежности, виза оформляется и выдается только при условии наличия у него разрешения на непрерывное пребывание в этой стране более 90 дней.

Виза может быть оформлена и выдана иностранному гражданину, находящемуся в государстве, не являющемся государством его гражданской принадлежности, без соблюдения указанного условия:

– по решению руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию для участия в международных и внутригосударственных официальных, экономических, общественно-политических, научных, культурных, спортивных и религиозных мероприятиях, либо для экстренного лечения, либо вследствие тяжелой болезни или смерти близкого родственника, проживающего в Российской Федерации;

– по решению МИД России на основе международного принципа взаимности.

Обязанность временно пребывающего в Российской Федерации иностранного гражданина покинуть территорию Российской Федерации после истечения срока действия его визы закреплена в ст. 5 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Однако срок действия визы может быть продлен во время пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации:

1) МВД России или его территориальным органом по заявлению в письменной форме или в форме электронного документа иностранного гражданина либо по ходатайству в письменной форме или в форме электронного документа органа государственной власти, органа местного самоуправления или юридического лица в случаях:

– возникновения необходимости – не более чем на 10 дней (при наличии документов, подтверждающих необходимость такого продления, и при условии, что не превышен суммарный срок пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации);

– в случае отсутствия возможности для иностранного гражданина покинуть территорию Российской Федерации в связи с необходимостью его экстренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника, проживающего в Российской Федерации, – на срок, необходимый для принятия обусловленных сложившимися обстоятельствами мер и выезда иностранного гражданина из Российской Федерации (при предоставлении документа, подтверждающего наличие данных обстоятельств);

– в случае отсутствия возможности для иностранного гражданина покинуть территорию Российской Федерации в связи с возникновением обстоятельств непреодолимой силы (чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства), а также явлений стихийного характера;

2) МИД России по обращению в письменной форме или в форме электронного документа органа по внешним сношениям (иностранным делам) иностранного государства, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства в Российской Федерации либо представительства международной организации в Российской Федерации (вербальной ноте);

3) представительством МИД России, находящимся в пределах приграничной территории, в том числе в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации, по заявлению в письменной форме или в форме электронного документа иностранного гражданина, либо по ходатайству в письменной форме или в форме электронного документа органа государственной власти, органа местного самоуправления или юридического лица, либо по обращению в письменной форме или в форме электронного документа дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства в Российской Федерации либо представительства международной организации в Российской Федерации (вербальной ноте);

4) пограничными органами федеральной службы безопасности в соответствии с федеральным законом.

Продление срока действия визы осуществляется указанными государственными органами по месту постановки иностранного гражданина на миграционный учет по месту пребывания, либо по месту его фактического пребывания, либо в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации.

Продление срока действия визы допускается при сохранении категории, вида, количества разрешенных въездов и цели поездки иностранного гражданина.

В случае принятия компетентными федеральными органами исполнительной власти решения о сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации его виза аннулируется путем простановки мастичного штампа «Аннулировано», после чего выдается новая виза на машиночитаемом визовом бланке со сроком действия, достаточным для его выезда с территории Российской Федерации.

В случае принятия решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации или о депортации иностранного гражданина его виза аннулируется территориальным органом МВД России либо пограничным органом ФСБ России в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации путем простановки мастичного штампа «Аннулировано». При этом новая виза не выдается.

Виза иностранного гражданина может быть аннулирована в установленном порядке пограничным органом ФСБ России в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации в случае принятия им решения об отказе в пропуске иностранного гражданина на территорию Российской Федерации.

В случае если в документе иностранного гражданина уже имеется виза, срок действия которой не истек или которая не была использована, новая виза выдается при условии аннулирования прежней визы путем проставления на ней мастичного штампа «Погашено».

В случае механического повреждения визы иностранного гражданина, приведшего к невозможности ее дальнейшего использования, либо ее утраты виза должна быть восстановлена после проверки оснований и подтверждения факта ее выдачи. Восстановление визы производится по письменному заявлению иностранного гражданина или по письменному ходатайству организации, либо гражданина Российской Федерации, либо постоянно проживающего в Российской Федерации иностранного гражданина, по приглашению которых иностранный гражданин пребывает на территории Российской Федерации. В случае если иностранный гражданин, имеющий действительную визу, получил новый национальный паспорт, а прежний паспорт погашен, виза может быть восстановлена в новом паспорте по письменному заявлению этого иностранного гражданина.

Глава 4
Гражданство Российской Федерации

4.1. Понятия подданства и гражданства в дореволюционный и советский периоды

Изучение правовой природы таких понятий, как «подданство» и «гражданство» с юридической точки зрения, берет свое начало еще в дореволюционный период (до 1917 г.). Данные понятия являлись предметом изучения ряда видных российских ученых: В. М. Гессена, Н. О. Куплеваского, Ф. Ф. Кокошкина, А. А. Жилина, Н. М. Коркунова и др.

Так, Н. О. Куплеваский в своих работах, по существу, отождествлял понятия подданства и гражданства. По его мнению, «подданством или гражданством называется постоянная связь отдельного лица с определенною страною и ее правительством, основанная на обязанности “верности” и “подчинения”. Одно подчинение не составляет еще подданнической связи. Подчиняться властям данной страны должны и живущие в ней иностранцы, только обязанность верности, основанная на нравственном долге каждого гражданина, по мере своих сил всячески способствовать благосостоянию государства, отличает подданнические отношения от других случайных отношений»⁷⁷.

Ф. Ф. Кокошкин предлагал разделять эти два понятия с точки зрения его субъектного состава, а именно государства и его населения, которых между собой связывает совокупность взаимных прав и обязанностей. По его мнению, люди, которые входят в состав государства, «как субъекты обязанностей по отношению к государству… называются подданными… как субъекты прав по отношению к нему – гражданами, так что слова “гражданин” и “подданный” выражают две стороны одного и того же понятия»⁷⁸.

Вместе с тем к категории подданных, по мнению Ф. Ф. Кокошкина, нельзя отнести иностранцев, проживающих на территории государства и также обязанных подчиняться власти данного государства, поскольку между подданным и государством существует ряд взаимных прав и обязанностей, которые не распространяются на иных лиц, проживающих на территории государства. Взаимоотношение государства и иностранца ограничено временем пребывания иностранца в данном государстве, тогда как cвязь подданного с государством продолжается и при временном пребывании подданного за границей, поскольку подданный обязан вернуться на родину по требованию государства, однако он, в свою очередь, имеет право на дипломатическую защиту государства своего подданства на территории другого государства. Также Ф. Ф. Кокошкин выделял ряд прав и обязанностей, которыми наделены лишь подданные государства, к которым относил политические права (право участия в осуществлении государственной власти), избирательные права, а также право пребывания на государственной территории; из обязанностей выделял воинскую повинность⁷⁹.

С точки зрения субъектного состава рассматривал природу подданства и А. А. Жилин, разделяя всех пребывающих на территории государства лиц на подданных, которые имеют юридическую связь с государством, и иностранцев, имеющих лишь фактическую связь с государством по факту их пребывания на государственной территории, которое может быть прервано высылкой иностранца за ее пределы. Таким образом, по мнению А. А. Жилина, между государством и подданным имеется личная связь, основанная на личном верховенстве государства, тогда как связь между иностранцем и государствам основана на территориальном верховенстве государства. А. А. Жилин выделял два основания возникновения подданства: в силу рождения и в силу вступления в подданство. А. А. Жилин также отмечал, что подданные имеют право пребывать в государстве и право на дипломатическую защиту за границей со стороны своего государства. Государство не должно изгонять своих подданных из своих пределов и не выдает их другим государствам для суда за совершенные ими преступные деяния. Эти начала в отдельных случаях могут подвергаться исключениям, но как общие принципы они характерны для определения подданства. А. А. Жилин высказывал аналогичное суждению Ф. Ф. Кокошкина мнение о наличии у подданных исключительных прав и обязанностей, которые не имеют иностранцы⁸⁰.

Н. М. Коркунов также рассматривал вопросы подданства с точки зрения отношений между государством с одной стороны и подданными и иностранцами с другой, придерживаясь позиции о наличии юридической связи между государством и подданным и фактической связи между государством и иностранцем. Подданные и государство имеют взаимные права и обязанности, только подданный имеет право находиться в пределах своего государства, а государство обязано, в свою очередь, принимать его на своей территории и оказывать ему защиту и в пределах других государств. Также подданный имеет обязанность подданнической верности по отношению к государству⁸¹.

Наиболее подробно вопрос о соотношении понятий гражданства и подданства изучен в работе В. М. Гессена «Подданство, его установление и прекращение» (1909 г.)⁸². В целом автор приходит к выводу о единстве понятий гражданства и подданства, а некоторые различия данных понятий можно уловить лишь при их конкретном применении во всевозможных типах общественного строя. В своей работе В. М. Гессен приводит анализ самого понятия подданства, в том числе и сравнительный анализ с понятием гражданства и «иностранства», проводя различие между иностранцем, подданным и гражданином. Освещены вопросы соотношения данных понятий в науке государственного права, а также международно-правовая конструкция подданства.

В. М. Гессен полагал, что индивид как субъект публичных обязанностей и прав является гражданином. Понятием гражданства обозначается совокупность прав и обязанностей индивида по отношению к государству. Принадлежность индивида к государству, являющаяся необходимым предположением статуса гражданства – юридическим фактом, влекущим за собой возникновение совокупности публично-правовых отношений между индивидом и государством, – носит техническое название подданства. Быть подданным – значит принадлежать к государству, подчиняться его правотворческой власти, определяться нормами действующего в нем права. Подданство является личным статусом, с которым право необходимо связывает наличность субъективных обязанностей и прав. Таким образом, В. М. Гессен, по существу, отождествляет понятия гражданства и подданства.

Автор в своей работе не разделял мнение о различии статуса подданного и иностранца на основании наличия между подданным и государством юридической связи, а между иностранцем и государством лишь фактической связи и считал, что иностранец, пребывающий на территории государства, является в то же время гражданином, ибо в современном правовом государстве всякий индивид – лицо публичного права, и подчеркивал, что связь иностранца с государством, в пределах которого он пребывает, является юридической, а не фактической связью. У иностранца, так же как и у подданного, есть определенные права и обязанности, которым, в свою очередь, соответствуют права и обязанности со стороны государства. По мнению В. М. Гессена, иностранец является и подданным, и гражданином, вступающим в правоотношения с государством, что не препятствует их одностороннему прекращению по волеизъявлению государства.

Однако поскольку государственное и международное право разделяет всех лиц на подданных (граждан) с одной стороны и иностранцев, находящихся в пределах государства, с другой, В. М. Гессен предлагает более узкое понятие подданства – как совокупность определенных обязанностей и прав между гражданином и государством, которая отличает гражданина от иностранца. С этой точки зрения и подданный в собственном смысле слова, и иностранец являются подданными, но только первый, в отличие от второго, является гражданином.

Однако несмотря на господство национальной идеи, ограничивающей иностранцев в политических правах, по мнению В. М. Гессена, нельзя установить принципиального, т. е. юридически необходимого, различия между подданным и иностранцем. Он считал, что само понятие подданства в его специальном, узком значении является категорией международного, а не государственного права.

Само понятие гражданства автор относил к области науки государственного права, отмечая, что, поскольку под категорией гражданства понимается совокупность определенных обязанностей и прав, позволяющих отграничить гражданина от иностранца, содержание этой категории определяется обязанностями и правами публичного, а не гражданско-правового характера. В сфере гражданского права равноправие иностранцев и граждан является общим правилом, а правоограничения иностранцев – сравнительно редким исключением.

Рассматривая понятие подданства в науке государственного права, В. М. Гессен отмечал, что государство господствует как над подданным, так и над иностранцем, находящимся в его пределах. Однако господство государства над подданным основано на личном верховенстве государства, а господство государства над иностранцем основано на территориальном господстве государства. В. М. Гессен исходил из того, что понятие территориального верховенства как исключительного и безусловного господства государства в пределах своей территории распространяется в одинаковой степени как на иностранцев, так и на подданных. Вместе с тем государство господствует над подданным, где бы он ни находился, в том числе и за границей, а над иностранцем – только в своих территориальных границах. В. М. Гессен полагал, что государство имеет право – а не обязанность – на дипломатическую защиту своих подданных, находящихся за границей, основанное на личной связи подданного с государством. Государство может отказать своим подданным в защите, если их деятельность за границей не соответствует его интересам, в свою очередь, другое государство не может воспрепятствовать отечеству оказывать дипломатическую защиту своим подданным. В этом, по его мнению, выражается международно признанная личная принадлежность подданного к своему отечеству независимо от его местонахождения.

По мнению В. М. Гессена, «под подданством мы понимаем личную, независимую от места пребывания, принадлежность индивида к государству. В отличие от подданства, отношение “иностранства” является территориальной, т. е. обусловленной местом пребывания, юридической связью индивида с государством»⁸³.

В своей работе В. М. Гессен рассматривал и историческое предпосылки значение термина «подданство», возникшего в условиях абсолютной монархии и обозначавшего зависимость индивида от абсолютного монарха, являющегося непосредственным господином своего подданного. Однако со времени Французской революции термин «подданный» прочно заменяется термином «гражданин». «Как известно, до настоящего времени в истории государственного права понятию гражданства по общему правилу дается весьма специальное или узкое значение. Гражданином называется тот, кто является субъектом определенной категории публичных прав, а именно прав политических»⁸⁴.

Таким образом, «в государствах монархических отношение подданства мыслится, как отношение индивида к монарху; и такое отношение называется подданством. Наоборот, в республиканских государствах отношение подданства, как отношение индивида к государству, а не к органу власти в государстве, называется гражданством. Индивид является подданным в монархиях и гражданином в республиках»⁸⁵.

Однако, по мнению В. М. Гессена, категория подданства является одной из наиболее общих категорий публичного права, ни в каком отношении не зависящей от государственного устройства или формы правления государства. «С этой точки зрения необходимо признать, что категория гражданства, подобно категории подданства, является одной из наиболее общих категорий государственного права. Поскольку абсолютная монархия обеспечивает за индивидом хотя бы одно только право гражданского иска, и в абсолютной монархии индивид является не только подданным, но и гражданином. С другой стороны, не только публичные права, но и публичные обязанности индивида охватываются понятием гражданства»⁸⁶.

В истории русского права, считал В. М. Гессен, термин «подданство» обозначал отношение помещика к своим крепостным крестьянам, которое впоследствии перешло для обозначения отношений подданных и государя. До вступления на престол Александра I каждый приносил присягу государю «верным, добрым и послушным рабом и подданным быть». В присяге Александру I понятие раба исключается из текста присяги, поскольку признается публично-правовая природа отношений между подданным и его государем. Исходя из этого он приходит к выводу, что подданство не является синонимом рабства, несмотря на исторические корни происхождения данного термина.

«Называя, таким образом, принадлежность индивида к государству подданством, – мы считаем необходимым категорически указать, что термин этот употребляется нами в том смысле, в каком он известен официальному языку нашего законодательства. Под подданством мы понимаем принадлежность индивида к государству, принадлежность, которая ни в каком отношении не зависит от формы правления, существующей в государстве. Русский подданный является подданным в таком же смысле, в каком подданным является француз или американец. В частности, под подданством в тесном значении этого слова, а именно в таком значении оно употребляется нами в дальнейшем, мы понимаем принадлежность к государству по личному началу, в отличие от “иностранства” как принадлежности к государству по началу территориальному»⁸⁷.

Таким образом, большинство дореволюционных российских ученых практически отождествляли понятие подданства и гражданства, раскрывая их в первую очередь путем сопоставления с правовым положением иностранца и различным объемом прав и обязанностей, связывающих подданных и иностранцев с государством, на территории которого они пребывают. В первом случае правовая связь основана на личном верховенстве государства над подданным, а во втором случае – на территориальном верховенстве государства над иностранцем.

На сегодняшний день термин «подданство», практически равнозначный по своему содержанию термину «гражданство», используется в законодательстве государств с монархической формой правления.

После революции 1917 г. понятие «подданство» в советском законодательстве было полностью заменено на понятие «гражданство». В советской литературе гражданство рассматривалось как: 1) правовая связь физического лица и социалистического государства; 2) политико-правовая связь личности и социалистического общества; 3) принадлежность лица к социалистическому государству; 4) правоотношение между лицом и государством⁸⁸.

Декретом Всероссийского центрального исполнительного комитета от 23 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» упразднялись все существовавшие до тех пор в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, а равно и все гражданские чины, всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и др., титулы – княжеские, графские и др.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские советники и т. д.) и устанавливалось одно общее для всего населения России наименование – граждане Российской Республики.

Однако в советском законодательстве сословное неравенство было заменено классовым неравенством. В ст. 23 Конституции РСФСР 1918 г. было закреплено, что, «руководствуясь интересами рабочего класса в целом, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые пользуются ими в ущерб интересам социалистической революции». В ст. 20 Конституции было закреплено, что РСФСР «предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства».

Первым законодательным актом, непосредственно регламентирующим вопросы приобретения гражданства, был Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского гражданства», который предусматривал, что каждый иностранец, проживавший в пределах РСФСР, мог приобрести права российского гражданства. Однако уже согласно Декрету Совета народных комиссаров РСФСР от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в российское гражданство» условием принятия иностранца в российское гражданство являлась подписка о том, что они «обязуются уважать и защищать от всяких посягательств установленный Конституцией государственный строй РСФСР». Декретом также были урегулированы вопросы гражданства детей в зависимости от изменения гражданства родителей, а также закреплены первые положения, направленные на искоренение двойного гражданства, согласно которым гражданин РСФСР, не отказавшийся от гражданства иностранного государства, не вправе апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданином которой он ранее состоял.

Вопросы о гражданстве лиц, вступающих в брак, были регламентированы Кодексом законов об актах гражданского состояния РСФСР от 22 октября 1918 г., который предусматривал право выбора гражданства по усмотрению супругов.

На основании Декрета СНК РСФСР от 28 октября 1921 г. «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей», лица, проживающие за границей длительный срок и не получившие соответствующих советских документов или не зарегистрировавшиеся в установленный срок в заграничных представительствах РСФСР, лишались гражданства РСФСР.

Дальнейшее развитие советского законодательства в области гражданства было связано с образованием СССР и принятием Конституции СССР 1924 г., которая установила для всех граждан союзных республик единое союзное гражданство и отнесла к ведению СССР в лице его верховных органов власти «основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев».

Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г., закрепив единое союзное гражданство, сохранило одновременно и гражданство отдельных союзных республик. Положение также урегулировало следующие вопросы: о признании гражданином СССР; о гражданстве при вступлении советских граждан в брак с иностранцами; о гражданстве детей при изменении гражданства родителей; о принятии иностранцев в гражданство СССР; о восстановлении гражданства; об утрате гражданства.

Положение о гражданстве СССР, утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 июня 1930 г., внесло существенные изменения в решение вопросов установления гражданства рождением и изменения гражданства детей при изменении гражданства родителей, расширило полномочия союзной власти в области гражданства. Помимо общего порядка положение предусматривало приобретение гражданства и выход из него в упрощенном порядке. Кроме того, в соответствии с ним гражданину СССР, являющемуся гражданином той союзной республики, в пределах которой он постоянно проживает, предоставлялось право избирать гражданство другой союзной республики, если он считал себя связанным с ней по национальности или происхождению. 22 апреля 1931 г. ЦИК и СНК СССР утвердили новое Положение о гражданстве СССР, которое внесло изменения в порядок принятия в гражданство, выхода из него в упрощенном порядке и восстановления в гражданстве.

После принятия Конституции СССР 1936 г. был принят новый закон о гражданстве СССР 1938 г., который закрепил новое понятие «советское гражданство», не предусматривал никаких особых затруднительных условий для принятия иностранцев в гражданство СССР, однако внес существенные изменения в порядок принятия в гражданство СССР и выхода из него. Согласно новым Конституции и закону теперь только гражданин СССР пользовался на ее территории политическими правами, хотя в соответствии с предыдущим законодательством политическими правами могли пользоваться определенные категории иностранцев. Было введено новое понятие «лицо без гражданства», к ним относились лица, проживающие на территории СССР, но не являющиеся гражданином СССР и не имеющие доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству. Таким образом, отсутствие доказательства иностранного гражданства не является основанием для автоматического приобретения гражданства СССР.

Следующим шагом в развитии института советского гражданства явился Закон о гражданстве СССР 1978 г., в котором были закреплены соответствующие положения Конституции СССР 1977 г.

Закон о гражданстве СССР 1978 г. закрепил принцип равного гражданства, согласно которому гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения. Принятый закон по-новому определял основания приобретения гражданства СССР. Он содержал новые положения относительно детей лиц без гражданства, подробно регламентировал вопросы о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей, в случае усыновления, содержал более подробные постановления и по вопросам приема в советское гражданство не только иностранцев, но и лиц без гражданства. Так, по-новому был сформулирован принцип отсутствия дискриминации при приеме в гражданство независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, места жительства. Закон 1978 г. подробно регулировал вопросы утраты гражданства СССР. Он ввел в советское законодательство институт восстановления в гражданстве СССР.

Последним законом советского периода стал Закон СССР от 23 мая 1990 г. «О гражданстве СССР», принятый в связи с необходимостью урегулирования негативных вопросов утраты и лишения гражданства СССР, разрешения проблем федеративного устройства и взятых СССР международных обязательств.

Новый закон впервые закрепил легальное определение гражданства СССР и закрепил, что в СССР каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен гражданства или права изменить гражданство. В соответствии с законом «гражданство СССР определяет постоянную политико-правовую связь лица и Советского государства, находящую выражение в их взаимных правах и обязанностях».