Читать книгу: «Administració pública i valors»
Francisco Longo
Adrià Albareda
ADMINISTRACIÓ PÚBLICA I VALORS
EDITORIAL BARCINO, S.A.
Barcelona
Eines i mecanismes per a una governança ètica
La col·lecció Observatori dels Valors és una iniciativa de la Fundació Lluís Carulla i la Càtedra LideratgeS i Governança Democràtica d’ESADE
1a edició digital: desembre de 2014
© Del text: Francisco Longo i Adrià Albareda.
© D’aquesta edició:
Editorial Barcino SA
Acàcies núm.15
08027 Barcelona
www.editorialbarcino.cat
Coordinació editorial
Jordi Quer
Correcció d’originals
Laia Noguera
Correcció de proves
Maria Carbó
Disseny
Jordi Casas
ISBN: 978-84-7226-986-6
Conversió Digital: O.B. Pressgraf, S.L.
Roger de Llúria, 24
08812 Sant Pere de Ribes
Advertiment legal: són rigorosament prohibides, sense l’autorització dels titulars del copyright, la reproducció total o parcial d’aquesta obra per qualsevol procediment, incloent-hi la reprografia i el tractament informàtic.
I. Presentació
Quin és el clima ètic de l’Administració pública? Quins valors caracteritzen les persones i els col·lectius professionals que hi treballen? Fins a quin punt aquests valors responen a les expectatives socials sobre les institucions i els administradors públics? Quin és el grau d’institucionalització d’aquests valors i com els tenen d’interioritzats en el seu comportament les persones afectades? Quines mancances i quins desafiaments s’hi troben? Quines eines s’estan utilitzant per tal que els servidors públics interioritzin, compleixin i es facin seus aquells valors que garanteixen comportaments èticament adequats? Aquest llibre es planteja aquestes preguntes, entre altres, i presenta la relació entre l’Administració pública i els valors fent referència a la literatura existent, però orientant-se a descobrir algunes claus d’interpretació de la situació i les tendències realment constatables en el nostre entorn.
La rellevància d’aquestes qüestions és cabdal en un context de recessió perllongada, la qual va acompanyada d’elevats índexs de desconfiança dels ciutadans envers la política i l’Administració pública. Sorollosos escàndols de corrupció han incrementat aquesta pèrdua de confiança i han estès la percepció que els representants polítics i els gestors públics sovint exerceixen el seu ofici amb poca autoexigència ètica. Alhora, una ciutadania més ben informada i més exigent, afectada per la crisi, es mostra més i més crítica envers allò que considera privilegis injustificats, malbaratament de recursos o, simplement, ineficiència en l’ús del diner públic.
Tot i que sovint el malestar ciutadà es concentra en la política i en els polítics, les administracions i les persones que hi desenvolupen la seva tasca professional estan situades al bell mig d’aquesta dinàmica social. Per una banda, perquè, en l’actuació dels poders públics respecte de les decisions governamentals, la dimensió política i l’administrativa moltes vegades es fan indestriables. Per l’altra, perquè les inèrcies tradicionals de l’Administració la converteixen, als ulls de molts, en un món allunyat, autoreferenciat, blindat per codis de funcionament que el fan difícilment comprensible i poc receptiu a les preocupacions dels ciutadans.
Tot això provoca un cert desbordament de les administracions i dels seus gestors i professionals, els quals, en un context de recessió econòmica, limitats per una greu manca de recursos i forçats a aplicar durs ajustaments pressupostaris, han d’afrontar tots aquests problemes en plena crisi de legitimitat de les institucions. En aquest escenari, una part substancial de la recuperació de la confiança passa per l’enfortiment del to ètic de les decisions i de les maneres de fer al si de les organitzacions del sistema públic. Aquest fet explica el creixement, entre nosaltres i en bona part del món, de la preocupació pels valors al si de l’Administració pública.
Una de les primeres dificultats per emprendre l’anàlisi d’aquesta qüestió deriva del caràcter fortament diversificat i heterogeni de l’univers d’estudi. Els sistemes públics contemporanis són constel·lacions complexes d’organitzacions que engloben diferents professions, tecnologies, sectors, serveis, processos, relacions i transaccions que no fan gens fàcil mirar-los com un tot integrat. Òbviament, des de l’angle dels valors s’hi poden trobar nombrosos nínxols dotats d’una identitat valorativa pròpia (alguns dels quals són molt importants: pensem en la transcendència d’àmbits de singularitat cultural com els serveis educatius, la sanitat o les policies).[1]
Aquest llibre opta per una anàlisi global que presenta aquells trets que poden ser reconeguts en el conjunt, la qual cosa implica perdre matisos que exigirien l’aprofundiment propi d’un estudi sectorial.
Hem posat el focus en els valors que caracteritzen les administracions públiques catalanes, per bé que sovint les fonts disponibles presenten dades i anàlisis que remeten al conjunt del sistema públic espanyol. La nostra pretensió ha estat, però, donar a l’estudi una perspectiva comparada i presentar informacions i dades dels països i els àmbits de cooperació supranacional que ens puguin servir com a referent. Tal com podrà comprovar-se, la preocupació pels valors en els sistemes públics i les línies d’actuació més destacables en les organitzacions internacionals i en els governs presenten moltes característiques i orientacions comunes.
El primer capítol, de caràcter introductori, comença fent algunes precisions terminològiques, necessàries per poder compartir amb el lector un mateix llenguatge sobre els conceptes bàsics que utilitzarem al llarg del llibre. Hi especifiquem, doncs, allò que entenem per ètica pública, per moral, per valors i per integritat. Posteriorment, s’analitza l’estat de la qüestió a través de la revisió de literatura recent i d’enquestes d’abast internacional, europeu, espanyol i català. S’exposa una visió sobre el clima ètic i els sistemes de valors de l’Administració pública, tant per part dels empleats públics com per part de la ciutadania, i es presenta l’estat de la qüestió a Catalunya i a Espanya, utilitzant, entre altres, enquestes de valors amb dades rellevants referents al clima ètic, al sistema de valors, a la confrontació de binomis de valors i al clima laboral a l’Administració pública. Per fer possible l’anàlisi comparada, el capítol complementa i contrasta aquestes dades amb estudis sobre l’ètica i els valors en el sector públic dels estats membres de la UE i l’OCDE.
El segon capítol descriu com han evolucionat els discursos de valors en l’Administració pública al llarg de les últimes dècades i recull les principals anàlisis que s’han fet sobre aquesta evolució des de diferents plantejaments teòrics. Després de descriure el discurs burocràtic sobre els valors públics que ha fonamentat el paradigma tradicional d’Administració pública, s’analitzen tres esdeveniments amb clares implicacions per a la fonamentació ètica del comportament dels servidors públics: l’ampliació i densificació de l’esfera pública, la creixent pèrdua de pes de les solucions burocràtiques per governar els sistemes públics i la incorporació del management a les maneres de fer de les administracions.
En aquest capítol es posa un èmfasi especial en el procés d’evolució i de transformació dels valors. S’hi analitza quins són els nous valors emergents i quines han estat les causes, dins l’Administració pública, que han conduït a aquesta transformació. A continuació, es presenten quatre escenaris principals de confrontació de valors en les administracions públiques contemporànies: la relació entre la política i l’Administració pública, la relació entre l’Administració pública i els ciutadans, la relació entre el sector públic i el sector privat i la relació entre les organitzacions públiques i el seu personal. Aquest primer bloc del llibre es tanca amb un recull dels principals desafiaments ètics que cal considerar de cara al futur, estretament relacionats amb els dilemes ètics generats per aquests escenaris de confrontació.
El tercer capítol presenta i analitza quines han estat les principals reaccions a aquests escenaris, i com a Catalunya i a Espanya, així com en diferents països occidentals, s’ha donat resposta al repte de construir una Administració pública amb valors. Sota el concepte d’infraestructura ètica, creixentment adoptat en la teoria i en la pràctica de la promoció dels valors públics, es presenten un conjunt d’eines, de mecanismes i de processos, tant formals com informals, que els governs han utilitzat per respondre als reptes d’enfortiment ètic de les administracions i dels seus agents. La infraestructura ètica inclou, entre altres, els codis ètics i de conducta, els sistemes de control amb premi o sanció, les accions de formació i socialització, el desenvolupament dels lideratges i determinades polítiques de recursos humans.
A grans trets, es pot definir un codi ètic i de conducta com un conjunt d’estàndards entesos com a guies orientatives, instruments d’avaluació i mecanismes per al foment de l’educació en la virtut pública. En l’estudi dels codis ètics i de conducta es tenen en compte aspectes com el rol dels poders executius, la variabilitat dels codis segons el context on s’hagin d’implantar i les possibles tensions entre codis, que, en certes situacions, fan que esdevinguin contradictoris.
La formació i la socialització suposen encarar la distinció que fan alguns autors entre «ruta fàcil» i «ruta difícil», amb relació a les maneres de fomentar i de garantir la interiorització i la posada en pràctica dels valors. Formar i socialitzar implica optar per la «ruta difícil», la qual cosa, més enllà de les normes formals, obliga a centrar-se en els comportaments reals dels actors i situa les mesures ètiques dins d’un marc que requereix la implicació activa dels gestors públics en processos de transformació i d’aprenentatge de valors.
Pel que fa als sistemes de control i de sanció vinculats al compliment dels codis ètics i de conducta, es tindrà en compte la seva variabilitat i la manera com la pràctica dels valors es relaciona amb diferents sistemes de control. Un aspecte determinant dels sistemes de control és la manera com s’implanten, quins organismes es creen específicament per fer el seguiment i el control dels valors públics i quines variables i quins indicadors s’utilitzen per avaluar-ne l’efectivitat.
En connexió amb alguns dels instruments citats, el desenvolupament de certs tipus de lideratge i la implementació de determinades polítiques de recursos humans són eines insubstituïbles en la generació de climes ètics que afavoreixin l’arrelament dels valors en el si de les organitzacions públiques.
Cadascuna de les eines esmentades s’analitzarà des d’un punt de vista tant teòric com pràctic, destacant-ne les potencialitats, però també les febleses. Aquest apartat exposa diversos exemples sobre com es posen en pràctica els citats recursos en diferents països i en el nostre entorn institucional, i quins avantatges tenen, tant si ja estan essent utilitzats com si, a hores d’ara, encara no s’han incorporat a les infraestructures ètiques.
El llibre s’acaba amb una sèrie de reflexions conclusives on es destaquen els principals trets del diagnòstic sobre la situació de les nostres administracions públiques amb relació als valors, als desafiaments més significatius als quals s’enfronten en aquest camp els gestors públics i a les orientacions de canvi que caldria interioritzar per aconseguir enfortir els climes ètics en el si de les organitzacions públiques.
[1] En el cas concret de la policia, l’Institut de Governança i Direcció Pública d’ESADE està involucrat en el projecte Europeu COMPOSITE (Comparative Police Studies in the EU), el qual ha contribuït a demostrar trets idiosincràtics de la policia que s’acaben refl ectint en els valors i en l’ètica de les organitzacions policials. Si en voleu més informació, consulteu http://www.composite-project.eu/.
II. L’estat de la qüestió
1. Introducció
En els darrers temps, les administracions públiques occidentals han viscut canvis profunds en les seves agendes i prioritats d’actuació, en la configuració de les seves estructures i dels seus processos i en el marc de relacions amb la ciutadania i els actors socials. Aquests canvis han tingut implicacions destacades sobre els discursos de valors que orienten la seva actuació, cosa que, tal com veurem al capítol següent, crea nous dilemes ètics a l’interior de les organitzacions públiques.
Alhora, els entorns en què es mouen les administracions s’han tornat creixentment complexos i turbulents. L’esfera pública avui és molt més densa i superpoblada que en dècades anteriors. Grups d’interès i ciutadans organitzats incrementen la seva activitat i interpel·len cada vegada més els poders públics, qüestionant les maneres de fer tradicionals de les administracions. La crisi econòmica ha aguditzat aquestes tendències i ara es posa en dubte la legitimitat de les decisions, augmenten les exigències de transparència i de retre comptes i es planteja a les organitzacions públiques nous reptes que sacsegen els sistemes de valors establerts.
En les últimes dècades, a més, han incrementat substancialment en les agendes públiques problemes d’alta complexitat –els anomenats wicked problems (Rittel & Webber, 1973)– en què ni la pertinència ni la legitimitat de les respostes es poden donar per garantides. Això ha provocat que l’Administració pública sigui incapaç d’aconseguir els seus objectius de manera autosuficient, de manera que ara són molt més habituals les interdependències i la coproducció amb el sector privat, empresarial o no lucratiu. Aquest fet augmenta l’exposició dels operadors públics als riscos de captura del patrimoni públic per part d’interessos particulars i obre pas a nous problemes ètics.
La corrupció és un fenomen que ha generat una profunda preocupació en molts països del món. En el nostre entorn més proper, diferents escàndols han contribuït a l’afebliment de la confiança de la ciutadania en els seus representants i governants, en un moment marcat per una profunda crisi econòmica. La dimensió institucional d’aquesta crisi es fa palesa en enquestes que mostren reiteradament el descrèdit de bona part d’institucions bàsiques del nostre sistema social. En un grau més o menys alt, les administracions públiques i les persones que hi treballen reben les conseqüències d’aquest deteriorament de les percepcions ciutadanes sobre el comportament ètic dels poders públics.
Tots aquests factors han contribuït a estendre arreu del món la preocupació per l’ètica pública. Els governs, els organismes internacionals, les organitzacions de la societat civil, les universitats i els think tanks s’han fet ressò d’aquesta preocupació. Els valors públics s’han convertit en objecte d’anàlisi i han motivat diverses iniciatives destinades a identificar-los i a enfortir-los, per tal de millorar el comportament ètic dels actors que operen a l’interior dels sistemes públics. La incorporació de l’ètica i els valors en l’agenda de l’Administració pública i dels professionals i acadèmics del camp és a hores d’ara un fet inqüestionable.
Tot i que l’entrada d’aquest tema a les agendes dels governs occidentals al llarg dels anys vuitanta sovint es vincula, com veurem al capítol següent, a l’impacte de les reformes de signe gerencialista i a l’aparició de la denominada Nova Gestió Pública (NGP),[2]
la preocupació per l’ètica pública, en realitat, és molt anterior. La història mostra que ja era una qüestió que es tenia en compte durant el segle xx i fins i tot abans en països com el Regne Unit, on el 1854 es va aprovar l’informe Northcote-Trevelyan, que posà en relleu la importància, entre els servidors públics, de valors com la neutralitat, la integritat i l’eficiència. Així mateix, el 1924 la International City Managers’ Association[3]
dels Estats Units aprovà el primer codi ètic del país.
Tanmateix, deixant de banda aquests casos excepcionals, fou a partir dels anys setanta i vuitanta del segle xx quan l’ètica passà a ser un tema de cabdal importància per a la major part d’administracions públiques occidentals. Maesschalck (2004a) explica l’emergència de la gestió de l’ètica com una reacció contra la retòrica individualista de la NGP. Això no obstant, l’esclat de casos de corrupció tan rellevants com l’escàndol Watergate l’any 1974 també tingué un paper determinant en la incorporació de l’ètica en l’esfera pública. Des de llavors la presència de codis ètics i altres eines i processos d’infraestructura ètica no han fet més que augmentar. Actualment, algunes actuacions vinculades amb la crisi econòmica i financera han contribuït a accentuar la rellevància dels valors i de l’ètica en tots els nivells de la societat.
L’ètica i els valors són indispensables en qualsevol esfera de la societat, pública o privada. Ara bé, en les arrels de la preocupació per garantir l’ètica pública trobem la consideració que tant els representants i governants com els servidors públics tenen un deure moral especial amb la ciutadania que els obliga a acreditar un nivell d’exemplaritat més alt que la resta dels ciutadans (Gomá, 2009). En definitiva, les administracions i els seus agents estan al servei dels ciutadans i això s’ha de veure reflectit en el seu comportament i en el respecte acurat de valors propis i distintius, específics de l’àmbit públic.
Tenint tot això en compte, quin és l’estat de la qüestió? En quin grau els valors públics impregnen el funcionament de les administracions? Quin diagnòstic se’n pot fer i quines percepcions socials hi ha? Els estudis i les dades disponibles, tant en un àmbit internacional com respecte a Catalunya i a Espanya, mostren que en molts països la realitat presenta trets insatisfactoris, i les percepcions socials manifesten un predomini de la desconfiança envers els sistemes públics. Tanmateix, abans d’entrar en la crònica d’aquesta realitat sembla imprescindible fer algunes precisions conceptuals.
[2] L’expressió Nova Gestió Pública (New Public Management) s’ha convertit en el clixé amb què s’al·ludeix genèricament a nombrosos processos de reforma de la gestió pública. Freqüentment, aquest terme serveix per simplifi car la referència a processos de canvi caracteritzats per l’heterogeneïtat i la complexitat dels continguts i les fi nalitats, que sovint inclouen, en les seves expressions concretes, orientacions divergents i fi ns i tot contradictòries. En alguns casos, la simplifi cació de la noció ha estat necessària per construir un enfocament (el nou servei públic) pretesament alternatiu (Denhardt & Denhardt, 2000). Per a síntesis àmplies que intenten plasmar la complexitat i l’heterogeneïtat de la noció, vegeu Barzelay (2001, 11), Podger (2004, 12) i Bresser-Pereira (2004, 187 i següents), els quals prefereixen utilitzar l’expressió, menys contaminada, de reforma de la gestió pública, i la defi neixen com «la transició institucional, cultural i gerencial des de l’Administració pública burocràtica a la moderna gestió pública» (Bresser-Pereira, 2004, 190).
[3] La missió d’aquesta associació és fomentar l’excel·lència en el govern local, desenvolupant i potenciant la gestió de govern local arreu del món.
2. Els conceptes: a què ens referim quan parlem d’ètica i de valors en l’Administració pública?
No és evident que, quan parlem sobre l’ètica pública i els valors que la caracteritzen, tinguem garantit que tots entenem aquestes paraules de la mateixa manera. D’altra banda, els mots ètica i valor sovint s’utilitzen relacionats amb d’altres de significats més o menys propers. Abans de continuar cal, doncs, precisar en quin sentit estem utilitzant en el llibre tots aquests conceptes.
Primerament, entenem per ètica pública aquella que ha de guiar la conducta dels responsables polítics i dels treballadors públics (Villoria, 2009). Hi ha dos principis ètics que cal tenir en compte dins aquest àmbit: a) els drets i deures que les persones han de respectar i assumir quan actuen en un entorn on els seus actes afecten seriosament el benestar d’altres persones i de la societat, i b) les condicions que les pràctiques col·lectives i les polítiques públiques haurien de satisfer en la mesura en què també afecten el benestar de les persones i de la societat (Villoria, 2009, 3-4).
Tal com es desprèn de l’explicació anterior, l’ètica es vincula als hàbits i a les pautes de conducta de qualsevol grup humà, que s’incorporen ordinàriament a les conductes dels seus integrants. Com a concepte, l’ètica nasqué amb els pensadors grecs, els quals foren els primers a tractar el tema de manera sistemàtica, a definir-lo i a produir teories al seu voltant. Ètica prové del mot ethos, que Aristòtil definí com a «costums» i vinculà al temperament, al caràcter, a l’hàbit i a la manera de ser dels individus. En un sentit anàleg, l’IEC defineix l’ethos com a «conjunt de trets morals i estètics que conformen el caràcter o la identitat d’una persona o una cultura».
Per analitzar l’ètica institucional i individual en el sector públic s’utilitzen principalment tres teories: la deontològica, la teleològica i l’ètica de la virtut. Cadascuna d’aquestes teories dóna diferents respostes sobre com poden ocupar-se de l’ètica les administracions públiques.
La teoria deontològica es preocupa per definir el bé i el mal amb la major claredat possible. És el cas, per exemple, dels deu manaments. Els principis d’actuació defineixen en termes absoluts què es considera correcte i què incorrecte i la decisió acostuma a emmarcar-se en una dicotomia moral. Un dels principals arguments contra la utilització d’aquesta teoria com a guia ètica és la seva rigidesa (Christensen & Lægreid, 2011). Aquest tipus d’ètica no deixa marge per a la discrecionalitat, la qual en les organitzacions públiques sovint resulta indispensable per afrontar dilemes ètics i per sobreposar-se a incoherències entre estàndards en situacions concretes. A més de ser rígids, aquests sistemes basats en la norma són poc meritocràtics i normalment no tenen gaire en compte els valors orientats als resultats. Tal com veurem més endavant, aquesta teoria es vincula a mecanismes de l’anomenada «ruta fàcil» en la creació de la infraestructura ètica.
La segona perspectiva, la teoria teleològica, se centra en les conseqüències i els resultats de les decisions. És a dir, una acció es considera correcta si fa augmentar la felicitat, el plaer o la satisfacció tant com sigui possible. Aquesta teoria s’ha vinculat a l’utilitarisme de Bentham i Mill i es preocupa per identificar quina acció comportarà el major bé i el menor mal. En la mateixa direcció es mou la coneguda distinció de Max Weber entre ètica de la convicció i ètica de la responsabilitat, tal com apunta Daniel Ortiz (2009) en una obra d’aquesta mateixa col·lecció. Per a l’ètica de la responsabilitat –l’única aplicable, segons Weber, al món de la política–, el criteri últim per decidir s’ha de fonamentar en la conseqüència de l’acció. El principal repte que planteja aquest enfocament teòric és com anticipar, avaluar i jutjar de manera racional les conseqüències d’una decisió.
Finalment, la tercera teoria és l’ètica de la virtut, la qual destaca que la institució pública i els seus membres han de cultivar un caràcter virtuós (Devettere, 2002). En paraules de Lynch et al. (2007, 904), «si se segueix aquesta teoria ètica, els professionals hauran de cultivar un caràcter virtuós i posar-lo en pràctica en la seva vida diària». Com es dirà més endavant, aquest tipus d’ètica es vincula a l’exemplaritat i al lideratge. La principal crítica que se n’ha fet és que assumeix que els humans són virtuosos per naturalesa i que es comportaran èticament si es defineixen models de referència inspiradors, per la qual cosa tendeix a no proposar eines, incentius i mecanismes necessaris, com ara codis de conducta, premis i sancions, per aconseguir implementar decisions morals (Lynch et al., 2007).
Quant als valors propis de l’ètica pública, s’ha distingit entre l’ethos burocràtic i l’ethos democràtic. El primer inclou valors com ara l’eficiència, l’eficàcia, l’expertesa, la lleialtat i la jerarquia. Assegura la seva continuïtat i consistència a través de l’avaluació dels valors i dels objectius fent servir criteris instrumentals, utilitaris i de mercat (Pugh, 1991). Per la seva banda, l’ethos democràtic inclou valors constitucionals i de règim (Rohr, 1976), de ciutadania i d’interès públic (Lippmann, 1955) i d’equitat i de justícia (Frederickson, 1997), i la seva continuïtat i consistència s’assegura a través de raonaments deductius, dialèctics i deontològics basats en la filosofia (Pugh, 1991).
Amb un enfocament més pràctic, Villoria (2009) posa de manifest set raons per les quals es justifica el desenvolupament de l’ètica en l’Administració pública:
a) La democràcia no garanteix la virtut dels representants del poble.
b) Els instruments de control dels sistemes democràtics no sempre són suficients per evitar conductes no ètiques.
c)El funcionari té diversos nivells de discrecionalitat i ha de prendre decisions amb implicacions ètiques.
d) Especialment en l’àmbit local, els funcionaris han de prendre la iniciativa i donar resposta a problemes.
e) Moltes de les decisions polítiques d’avui dia es basen en informes i documents elaborats per funcionaris, els quals decideixen el contingut final del document sobre el qual es pot basar una nova política.
f) Quan es prenen decisions col·lectives, s’ha de garantir la responsabilitat dels funcionaris i fomentar la seva implicació per assegurar que la decisió sigui ètica.
g) Els funcionaris es poden trobar en dilemes morals quan un polític dóna instruccions que infringeixen normes i lleis.
L’ètica pública i la moral pública són la mateixa cosa? La distinció entre ètica i moral és un debat clàssic de la filosofia en el qual ara no pretenem entrar. A tall de resum direm que es poden trobar tres aproximacions diferents: a) són conceptes sinònims; b) són conceptes diferents perquè la moral estableix les regles de comportament, és a dir, prescriu, mentre que l’ètica es vincula a l’estudi filosòfic; c) són conceptes diferents perquè la moral es refereix al conjunt de costums relatius al bé i al mal, mentre que l’ètica és la ciència que estudia el bé i el mal amb la intenció d’establir definicions i camins per arribar al bé, de manera que la moral seria l’objecte d’estudi de l’ètica (Orellana, 2005). En aquest llibre optarem per atorgar a ambdós conceptes el mateix significat.
Finalment, pel que fa a la noció d’integritat, entenem que una persona íntegra és aquella que no només és incorruptible, sinó que també és capaç d’obrar i de comportar-se amb rectitud i probitat. Villoria (2009) diferencia tres tipus d’integritat: integritat com a promoció de l’ètica pública, integritat com a objectivitat i integritat com a eficàcia. La primera està orientada a respectar els drets i les llibertats públiques fonamentals, evitant la discriminació i garantint l’interès general de la ciutadania. La integritat com a objectivitat es focalitza en la neutralitat i la imparcialitat i remarca que el servidor públic s’ha d’abstenir de qualsevol afer en el qual hi tingui o hi pugui tenir interessos personals. Finalment, la integritat com a eficàcia és aquella que prescriu actuar d’acord amb el principi de les tres es: eficàcia, economia i eficiència. Tal com veurem en el capítol següent, la incorporació d’aquesta tercera perspectiva caracteritza nous discursos de valors –encara fins a cert punt emergents– al si de l’Administració pública.
3. La corrupció i els seus efectes
L’enfortiment de l’ètica, dels valors i de la integritat en el sector públic contribueix a reduir les possibilitats que el govern, l’Administració pública i el mateix procés democràtic quedin contaminats per la corrupció. La corrupció, apunta l’Oficina Antifrau de Catalunya (OAC), és un fenomen universal en tres sentits: ha existit en totes les èpoques, s’ha donat en tots el països del món i ha sobreviscut a tots els sistemes polítics. S’entén que estem davant d’un cas de corrupció quan un persona que exerceix un càrrec viola un deure propi d’aquest càrrec amb l’expectativa d’obtenir un benefici indegut (OAC, 2010).
Perquè es produeixi un supòsit de corrupció s’haurà de violar el càrrec en benefici propi. Ara bé, aquest fet pot no infringir una norma formal vigent, per la qual cosa la vulneració d’un estàndard ètic no sempre suposa un delicte o una falta administrativa. Aquest fet fa absolutament necessari disposar d’una infraestructura ètica completa que vagi més enllà de normes i de regulacions i que incorpori aspectes no formals al seu instrumental.
La corrupció i les conductes no ètiques provoquen, com ja s’ha dit, una manca de confiança de la ciutadania envers els seus representants i servidors públics, però també se’n deriven altres efectes perversos: el desànim i la frustració entre els funcionaris honestos i íntegres, l’entorpiment de l’execució de polítiques públiques, unes administracions públiques poc eficaces i eficients, el menyspreu vers principis fonamentals en l’Administració pública com ara l’objectivitat i la legalitat, i la manca de transparència.
L’Administració pública corre el risc de caure en casos de corrupció a través de diferents situacions i per raons diverses. Per a l’OAC (2011), algunes de les principals situacions de risc a les quals s’enfronta l’Administració pública en el seu dia a dia estan relacionades amb:
a) L’administració de recursos públics (compres i contractacions d’obres, gestió de projectes, consultories externes, assignació discrecional de recursos a organitzacions...).
b) Les funcions de regulació, d’inspecció i de sanció (elaboració de normatives i influència de determinats grups de pressió).
c) Les autoritzacions urbanístiques.
d) La provisió de serveis públics.
e) La gestió del personal.
f) Les relacions amb agents externs.
La corrupció té efectes perniciosos sobre el creixement d’un país (Mauro, 1995). Més concretament, si els recursos que podrien utilitzar-se en activitats innovadores es canalitzen cap a activitats de captura de rendes típicament improductives es reduirà el creixement nacional. Altres efectes perversos de la corrupció són a) la reducció del nivell de meritocràcia en la població, fet que va lligat a la manca de transparència en l’assignació de recursos, i b) l’augment de la desigualtat en la distribució de la renda (Ubide, 2013). En definitiva, actualment els experts coincideixen a assenyalar que la corrupció impedeix el desenvolupament econòmic, afecta negativament l’estabilitat i malmet la confiança en les institucions públiques.
4. Els valors en l’Administració pública: una mirada al món
Actualment hi ha 450 milions de treballadors públics a tot el món, 200 milions dels quals es troben en departaments governamentals. Es pot afirmar, doncs, que un 30% dels treballadors per compte aliè d’arreu del món treballa en el sector públic. No obstant això, aquest percentatge varia segons les regions: en països desenvolupats el percentatge d’ocupats que treballen per al sector públic és del 22%, mentre que als països en transició aquest percentatge augmenta fins al 40% i als països en desenvolupament varia entre un 8% i un 30% (Hammouya, 1999). Aquestes xifres mostren la rellevància i el pes que tenen les administracions públiques en tot el món i posen de manifest la urgència i la necessitat de garantir comportaments ètics dins aquest sector.
La crisi de valors i el desencís envers la política i les administracions públiques són fenòmens d’abast mundial. En aquest sentit, el Fòrum Econòmic Mundial de Davos ha reconegut que a la crisi econòmica se li n’ha de sumar una altra de valors (Fòrum Econòmic Mundial, 2010). Un 67,8% dels enquestats pel Fòrum Econòmic Mundial consideren que la crisi econòmica global coexisteix amb una crisi de l’ètica i dels valors que afecta diferents vessants de les societats contemporànies occidentals.
Segons l’informe de l’any 2012 de Transparency International (Transparència Internacional), un 63% de les persones enquestades arreu del món considera els partits polítics com les institucions més corruptes, seguides pels parlaments nacionals. Tanmateix, centrant-nos en l’Administració pública, es constata que la confiança en els oficials governamentals o reguladors ha disminuït 14 punts entre el 2011 i el 2012, passant d’un 43% a un 29% el percentatge de població que considera la informació provinent d’aquestes persones creïble o molt creïble (Edelman Trust Barometer, 2012, 7).
Com que és un fet global que, en major o menor grau, afecta tots els països, les organitzacions internacionals s’han dedicat a la qüestió dels valors en l’Administració pública. A continuació veurem quin tractament han donat a aquest tema quatre organitzacions intergovernamentals: les Nacions Unides, l’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE), el Consell d’Europa i la Unió Europea (UE).
4.1. Nacions Unides
Al llarg de la seva existència, les Nacions Unides han fet explícita la voluntat de tractar l’ètica i els valors en l’Administració pública, tenint en compte les seves múltiples vessants i implicacions. De forma especial, la importància que per a l’organisme mundial ha tingut la promoció del desenvolupament i el pes que en aquest àmbit els experts atribueixen a la lluita contra la corrupció, són factors que han convertit aquesta qüestió en un eix de les preocupacions de l’ONU.
Com a antecedent, cal recordar que la Declaració Universal dels Drets Humans, aprovada el 1948, estableix per a les Nacions Unides els fonaments sobre els quals cal construir el respecte per l’ètica i la integritat de tota Administració pública. Tot i no tractar explícitament l’ètica pública, el respecte pels drets humans ha inspirat tot el treball posterior i ha acabat influint sobre la visió de la infraestructura ètica promoguda per l’ONU.
L’any 1997 l’assemblea general va aprovar una resolució per la qual s’establien una sèrie de mesures contra la corrupció i on es presentava un codi internacional de conducta per als titulars de càrrecs públics. Aquest codi incorpora els següents valors: lleialtat als interessos públics; eficiència i eficàcia en les seves obligacions i en l’ús de fons públics, i diligència, justícia i imparcialitat dels servidors públics (Organització de les Nacions Unides, 1997). Sis anys més tard, l’any 2003, les Nacions Unides aprovaren la primera convenció contra la corrupció (United Nations Convention Against Corruption, UNCAC). Les seves clàusules subratllen la necessitat de prevenir la corrupció mitjançant la implantació de sistemes meritocràtics en el servei públic, l’establiment de codis de conducta, la utilització de mètodes de control disciplinaris, la construcció de mecanismes de rendició de comptes i la garantia de la transparència en l’actuació dels governs i de les administracions.
A tots aquells estats membres que decideixin ratificar la convenció (fins al 2012 s’hi havien afegit 140 països) la UNCAC els requereix la implementació de diverses mesures contra la corrupció. A través de set capítols, la convenció presenta polítiques preventives i d’altres de dirigides a penalitzar certes conductes i a enfortir la llei i la cooperació judicial internacional. És destacable el fet que les polítiques i les pràctiques de prevenció es potenciïn a través d’organismes ad hoc i que s’avaluïn juntament amb els instruments jurídics encarregats de mantenir la integritat pública. L’article 8 de la convenció exigeix que els servidors públics facin declaracions d’interessos i estiguin subjectes a mesures disciplinàries. També preveu mesures que garanteixin que els funcionaris puguin denunciar actes de corrupció (whistleblowing).[4]
Un altre aspecte destacable de la convenció és l’èmfasi que es dóna a la transparència i al control de la contractació i la gestió públiques.
L’any 2006 la UNCAC va crear la Conferència d’Estats Adherits a la Convenció (Conference of the State Parties to the United Nations Convention against Corruption, CoSP), un instrument de cooperació destinat a oferir assistència i a intercanviar informació i mecanismes d’implementació de la convenció a través de grups de treball i de trobades anuals. L’objectiu final de la CoSP és establir adequadament la UNCAC a través de diversos mecanismes d’assistència tècnica.
Les Nacions Unides tracten des de fa més de seixanta anys aspectes relacionats amb les administracions públiques, entre els quals hi ha els valors, mitjançant el Comitè Econòmic i Social i el Programa en Administració Pública i Desenvolupament, dins del qual s’inclouen altres fòrums, com la UNPAN[5]
(una xarxa creada el 1999 i dedicada a facilitar l’intercanvi d’informació i d’experiències i a millorar la formació en l’àrea del sector públic i la gestió pública), la DPADM[6]
(una divisió creada juntament amb el Programa i que es dedica a fomentar la cooperació intergovernamental en qüestions d’Administració pública, a fer recerca comparativa, a fomentar l’intercanvi d’informació i de pràctiques i a donar consell) i el Comitè d’Experts en Administració Pública, creat el 2002, que ha destinat una part important de la seva activitat a enfortir èticament les administracions i a combatre la corrupció.
[4] Traduït al català com a «revelador d’informació» o «denunciant», el whistleblower és una persona que dóna a conèixer una situació irregular dins d’una organització. Aquestes irregularitats, protagonitzades per una o més persones dins l’organització, poden ser l’incompliment d’una llei o d’un codi de conducta o fi ns i tot es pot tractar de pràctiques corruptes.
[5] United National Public Administration Network.
[6] Division for Public Administration and Development Management.
4.2 Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic[7]
Als anys noranta l’OCDE va començar a publicar informes i estudis sobre la rellevància dels valors i de l’ètica en el sector públic. L’any 1996 publicà un primer informe on presentava les principals pràctiques dels països OCDE i els problemes que afrontaven. Un any més tard es va fer un pas més, aprovant la convenció contra el suborn. Tanmateix, fou especialment a partir del 1998 quan l’ètica i els valors es van incorporar plenament a l’agenda de l’organització, a través de l’aprovació dels dotze principis per gestionar l’ètica en el sector públic.[8]
Des de llavors, l’OCDE ha publicat nombrosos documents que tracten directament o indirectament els valors i l’ètica en l’administració i la gestió pública. Cal destacar-ne Trust in Government: Ethics Measures in OCDE Countries, de 2000; Public Sector Integrity, de 2005; The State of the Public Service, de 2008, i els informes Government at a Glance, de 2009 i de 2011. L’estudi Public Sector Integrity posa de manifest un aspecte en plena vigència encara avui, nou anys més tard: la necessitat d’avaluar el grau de compliment i l’efectivitat de les mesures que imposen els estats per garantir la integritat en el sector públic.
En un estudi de 2010 (Public Administration after «New Public Management») l’OCDE diferencia els valors tradicionals (integritat, imparcialitat, legalitat, probitat i mèrit) dels valors més nous (eficiència, transparència, diversitat i orientació al ciutadà). Segons l’informe Government at a Glance (OCDE, 2009b), en la major part dels països de l’OCDE s’ha detectat una evolució per la qual s’inclouen valors vinculats a l’eficiència, a l’orientació al ciutadà, a la responsabilitat individual i als resultats. En el capítol següent parlarem d’aquesta evolució i d’algunes de les seves conseqüències.
[7] L’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE) és una organització internacional que es va fundar l’any 1961 i que actualment reuneix trenta-quatre estats d’Europa, d’Amèrica, d’Àsia i d’Oceania. La seva missió és fomentar polítiques que millorin el benestar econòmic i social de les persones arreu del món. Per a més informació, visiteu www.oecd.org.
[8] Per a més informació sobre aquests principis, vegeu l’apartat 11 «Codis ètics i de conducta».
4.3 Consell d’Europa[9]
L’any 2000 el Consell d’Europa aprovà una recomanació per als seus 47 estats membres sobre l’elaboració i l’aprovació de codis de conducta per als servidors públics. D’una manera força més extensa i concreta que les Nacions Unides, el Consell d’Europa exposa en aquest text un conjunt d’estàndards ètics als quals han d’estar subjectes els servidors públics, però també detalla situacions que poden posar en perill la conducta ètica dels servidors –com les relacions amb empreses privades o els fenòmens coneguts com la «porta giratòria»–[10]
i presenta la conducta desitjable per a cadascun dels casos.
El mateix Consell aprovà el 1999 el Conveni Penal sobre la Corrupció, el qual destaca en el preàmbul que «la corrupció constitueix una amenaça per a la primacia del dret, la democràcia i els drets humans [...] i soscava els principis de la bona administració, de l’equitat i de la justícia social». Aquest Conveni Penal estipula que els estats membres hauran de «a) castigar com a delictes la corrupció activa i/o passiva de servidors públics i membres d’assemblees legislatives (arts. 2, 3 i 4), b) tipificar com a delicte el tràfic d’influències (art. 12), c) garantir la responsabilitat de les persones jurídiques que hagin intervingut en els delictes enumerats (art. 18) i d) establir entitats i personal especialitzat en la lluita contra la corrupció (art. 20)» (OAC, 2012a, 2).
Des del 1999 el Consell d’Europa disposa del GRECO (Grup d’Estats Contra la Corrupció),[11] l’objectiu del qual és millorar les capacitats dels estats membres per lluitar contra la corrupció a través del compliment dels estàndards establerts. El membres del GRECO duen a terme estudis, seguiments i avaluacions, i és a través de la pressió dels mateixos membres que es pretén donar compliment als estàndards pregonats. Així mateix, el grup serveix de plataforma per compartir bones pràctiques en la prevenció i en la detecció de corrupció.
[9] El Consell d’Europa és una organització internacional formada per quaranta-set estats europeus. El seu objectiu principal és afavorir el compliment d’uns valors fonamentals: drets humans, democràcia i imperi de la llei. Per a més informació, visiteu http://hub.coe.int.
[10] Tal com apunta l’OCDE (2009a), el fenomen conegut com a «porta giratòria» (revolving door) es refereix al moviment de persones dins i fora de càrrecs públics executius i legislatius. Aquests moviments entre el món públic i el món privat poden comportar l’afavoriment de certes empreses, sigui perquè el legislador prové d’aquest món o perquè està planejant traslladar-s’hi.
[11] Group of States Against Corruption.
4.4 Unió Europea
La primera iniciativa destacable per part de la Unió Europea (UE) es produí l’any 2004, durant la presidència holandesa del Consell de la UE, quan es va aprovar el Marc Ètic (Consell de la Unió Europea, 2004b), un codi ètic europeu voluntari i no vinculant (Bossaert & Demmke, 2005). Aquest marc incorpora sis valors clau que han d’incorporar els 28 estats membres: a) imperi de la llei, b) imparcialitat, c) objectivitat i transparència, d) rendició de comptes i professionalisme, e) deure de diligència i f) confiança, neutralitat i cortesia en el servei.
Comentant aquests valors, Moilanen i Salminen (2007) destaquen que els principis d’imperi de la llei, d’imparcialitat i d’objectivitat són els que els països de la UE reconeixen més freqüentment. Contràriament, la rendició de comptes i la cortesia encara tenen un grau d’incorporació baix en les administracions públiques europees. Per la seva banda, Radhika (2012) indica que aquest marc va tenir un impacte força més notori per als països de recent incorporació a la UE, caracteritzats per tenir unes infraestructures ètiques encara en estat embrionari. Per a la resta d’estats membres, va tenir un impacte menor, atès que la major part dels valors ja estaven incorporats en els seus marcs legislatius, codis de conducta i –almenys fins a un cert punt– cultures organitzatives.
La segona secció del Marc Ètic està dedicada als estàndards de conducta. Segons Moilanen i Salminen (2007), la gestió de la informació confidencial està regulada pels 27 països de la UE i és un punt que es té en compte en 13 codis de conducta. Els mateixos autors destaquen que la major part dels països reglamenten l’acceptació de regals o favors, la gestió dels conflictes d’interessos i les licitacions. En menor mesura, també hi ha normes jurídiques que regulen la contractació de treballadors públics i l’ús de recursos públics, equipaments i propietat pública en general. Tot i que la tendència és cap a l’harmonització, encara trobem divergències apreciables en la manera com els països de la UE afronten els continguts i els reptes relacionats amb l’ètica i la integritat en l’Administració pública.
Val a dir que a les institucions de la UE (Consell, Parlament i Comissió) també hi ha servidors públics, fet que ha provocat que des de l’any 2000 s’hagin impulsat diverses eines per tal de fomentar els valors desitjables entre ells. Na˘stase (2013) destaca que la Comissió ha passat d’un model reactiu, en el qual les reformes, les lleis i els codis ètics es desenvolupaven a remolc dels escàndols de corrupció, a un model més proactiu, en què les polítiques relacionades amb ètica i valors en l’administració es desenvolupen sense pressions externes i sense estar condicionades per l’aparició de casos de corrupció.
Pel que fa als instruments que s’utilitzen, l’any 2004, amb l’arribada d’un nou comissari d’afers administratius i antifrau (Siim Kallas), la Comissió passà d’un enfocament basat en el control a un model més modern basat en l’orientació (la guia de l’empleat públic) i en la compartició de valors (Na˘stase, 2013). Dit d’una altra manera, la Comissió es plantejà fer evolucionar el sistema, fins llavors basat sobretot en normes, vers un altre de fonamentat en la confiança. Val a dir que la redefinició de la gestió de l’ètica impulsada per Kallas, basada en la promoció d’una cultura ètica en comptes del control pur, també l’ha estat impulsant l’OCDE (2000, 2009b) al llarg d’aquests anys.
Com es pot veure, per bé que la naturalesa d’aquestes institucions internacionals divergeix notòriament, totes elles han considerat que la incorporació de valors a l’Administració pública és una prioritat en els temps que vivim i han impulsat diferents iniciatives perquè tant els seus estats membres com elles mateixes respectin una sèrie de valors i codis ètics.
Tal com s’indicarà més endavant (vegeu el quadre 3, a les pàgines 83-85), les quatre organitzacions presenten un conjunt de valors similars, definint-los amb més o menys detall i precisant amb més o menys profunditat de quina manera s’han de garantir. Sembla clar, però, que l’enfocament general sobre com tractar ètica i valors en l’Administració pública en un àmbit internacional és àmpliament compartit, sense que es trobin visions divergents, si més no entre les organitzacions que hem indicat.
4.5 Altres organitzacions intergovernamentals
La Global Organization of Parliamentarians Against Corruption (GOPAC) és una xarxa internacional de parlamentaris dedicada a la bona governança i al combat de la corrupció arreu del món. Per desenvolupar aquest propòsit, analitza, intercanvia informació, estableix referències i exemples internacionals i adopta iniciatives per millorar la conscienciació pública a través de la pressió global i l’acció a l’interior de cada país.
La International Association Anti-Corruption Authorities (IAACA) és una conferència que reuneix representants de més de tres-centes organitzacions i autoritats públiques locals, estatals i internacionals que es dediquen a lluitar contra la corrupció i el frau. El principal objectiu d’aquesta conferència és donar suport a la implementació de la convenció UNCAC i potenciar una col·laboració constructiva entre els seus estats membres en qüestions de lluita contra la corrupció.
4.6 Organitzacions no governamentals
En la promoció de l’ètica pública en l’àmbit internacional també són destacables algunes iniciatives d’organitzacions no governamentals. Aquestes iniciatives reflecteixen l’extensió de la sensibilitat ciutadana sobre els valors a l’Administració pública i l’increment de la pressió social que reben els governs perquè progressin en el foment de la integritat i en la prevenció de la corrupció.
Un exemple d’aquest fenomen és l’activitat de Transparency International i el seus estudis comparats Corruption Perception Index (CPI) i Bribe Payers Index (BPI). El primer se centra a mostrar els nivells de corrupció de tots els països del món. El segon està focalitzat a mostrar fins a quin punt les companyies d’un país estan disposades a subornar altres estats per tal d’obtenir contractes públics.
El Global Integrity Project és una base de dades oberta que ofereix tècniques per avaluar la transparència i la rendició de comptes dels governs. Aquest projecte disposa del Public Integrity Index, el qual, a diferència del Corruption Perception Index, és una mesura en positiu i no en negatiu; és a dir, se centra en els nivells d’integritat d’un país i no en els de corrupció.
Finalment, tot i que té un enfocament més orientat al desenvolupament, cal tenir en compte el rol del U4 Anti-Corruption Resource Centre (U4-ACRC), un centre de recerca internacional que assisteix servidors públics i altres agents interessats a tractar de la manera més efectiva possible els reptes derivats de la corrupció. L’U4-ACRC també du a terme formacions en països concrets, seguint la idea que la corrupció és un mal que s’ha d’eradicar per tal de fomentar el creixement econòmic dels països en desenvolupament.
5. L’Administració pública i els valors a Catalunya i a Espanya
Segons el Registre Central de Personal, a Espanya hi ha 2.690.099 persones que treballen a l’Administració pública estatal, en comunitats autònomes, a l’Administració local i a les universitats. Tanmateix, aquesta xifra augmenta fins als 3.132.000 si s’hi inclouen el servei de correus, els interins, les entitats públiques de les comunitats autònomes, etc. (consulteu les dades de 2011 de l’Instituto Nacional de Estadística). El 2011 els empleats públics representaven un 14,8% del total de persones ocupades, percentatge que es troba lleugerament per sota del 15% que van registrar de mitjana els països de l’OCDE l’any 2008. Catalunya és una de les comunitats autònomes amb un menor percentatge d’empleats públics sobre el total de persones ocupades. L’any 2011, aquest percentatge era només del 10% respecte de tots els ocupats (PIMEC, 2012). Tot i això, el nombre d’empleats públics a Catalunya arriba a 306.488.
El comportament d’aquests centenars de milers de persones és clau per a un bon govern. La interiorització de valors adequats en les conductes dels empleats públics és una variable crucial de qualitat en els funcionaments dels sistemes públics. Fins a quin punt la podem constatar en el nostre entorn? Si analitzem la qüestió des del punt de vista de les percepcions ciutadanes, els estudis realitzats no permeten ser gaire optimistes.
5.1 Una percepció social negativa
Seguint la mateixa tònica que les dades internacionals presentades pel Fòrum Econòmic de Davos, per Transparency International i per l’Institut Edelman, les darreres enquestes –les realitzades tant per organismes oficials (CIS i CEO) com per organitzacions especialitzades i mitjans de comunicació– mostren un elevat nivell de desafecció de la ciutadania envers els polítics i l’Administració pública en general. Tanmateix, cal fer notar que, segons l’Índex de Percepció de Corrupció que elabora Transparency International (2012), Espanya es troba en la posició 30 sobre un total de 174 països, amb una nota de 65 sobre 100. Així, tot i «aprovar», fins a cert punt, l’examen de Transparency International, Espanya es troba entre països com Xipre, Botswana, Estònia, Bhutan i Portugal.
Segons el CIS (desembre de 2012), els polítics en general, els partits i la política són el tercer problema d’Espanya, justament després de l’atur i l’economia. De forma coherent amb aquesta percepció, la lluita contra la corrupció política es considera la segona prioritat a la qual ha de fer front la societat espanyola en els propers cinc anys. Cal fer un esment especial als partits polítics, ja que lideren els rànquings com a institucions menys valorades (Colomé, 2011, 40). Concretament, dos baròmetres d’opinió duts a terme a Catalunya pel Centre d’Estudis d’Opinió mostren com 7 de cada 10 enquestats perceben una corrupció elevada (45,7%) o generalitzada (28,8%) dins els partits polítics (Centre d’Estudis d’Opinió, 2009).
En el baròmetre del CIS de maig de 2012 –especialment dedicat a l’Administració pública a Espanya– un 48% de la població manifestava una opinió negativa sobre el seu funcionament. Aquesta percepció s’estén a la dinàmica d’evolució de l’administració: només un 27% dels enquestats considera que l’Administració pública funciona millor avui que deu anys enrere, mentre que un 61,9% considera que el seu funcionament no ha variat o fins i tot ha empitjorat (vegeu el CIS, maig de 2012). Si entrem amb més detall en les dades d’aquest baròmetre, constatem que una de les principals queixes vinculades a l’Administració pública és la seva lentitud i manca d’eficiència. En aquest sentit, el temps que tarda l’Administració pública a resoldre una gestió o a respondre-hi és l’aspecte que els enquestats valoren més negativament.
En l’àmbit català, la darrera enquesta sobre ètica i valors del servei públic a l’administració de la Generalitat de Catalunya (desembre de 2011) destacà que els principals valors entre els servidors públics catalans són els següents: legalitat, objectivitat i imparcialitat, exemplaritat, eficàcia i diligència, transparència i dedicació al servei públic (vegeu el gràfic 1). Tanmateix, la comparació entre «valors que són prioritaris» i «valors que haurien de ser prioritaris» ens permet constatar que la pràctica de l’administració sobrevalora la legalitat. Segons els enquestats, aquesta no hauria de tenir més importància que l’objectivitat i la imparcialitat, les quals són, al seu entendre, infravalorades en la pràctica.
De fet, la legalitat és l’únic valor que sembla estar sobrevalorat, ja que en la resta de casos observem que els enquestats donen més importància als valors que no pas la que se’ls dóna, segons ells, en la pràctica administrativa. Cal fer notar, d’altra banda, que l’eficàcia i la diligència són considerats com els valors desitjables que estarien més infravalorats en la pràctica.
Villoria (2012, 5) aprofundeix en aquest estudi i confronta dos binomis de valors: per un costat, eficàcia vs. legalitat i, per l’altre, eficàcia vs. austeritat. En ambdós casos el valor de l’eficàcia perd la batalla, tot i que, confrontat amb l’austeritat, ho fa d’una manera menys accentuada que en el cas de la legalitat. En definitiva, sembla que per als servidors públics catalans l’eficàcia hauria de ser molt més present en la pràctica de les administracions, però encara és considerada com un valor menys important que els més tradicionals en el paradigma clàssic de l’Administració pública.
Per la seva banda, el 2012 l’Oficina Antifrau de Catalunya fa notar que un 92,8% de la població considera la corrupció com un problema bastant o molt greu a Catalunya, i un 79,5% pensa que hi ha molta o bastanta corrupció. Tot i això, un 54,2% de la ciutadania –un percentatge millorable, però majoritari– creu que a Catalunya el personal al servei de l’administració és molt o bastant honest (OAC, 2012b).
Les percepcions negatives són totalment fonamentades? Tal com s’ha esmentat, la corrupció ja és la tercera preocupació a Espanya. Villoria manté, però, que a Espanya hi ha més corrupció de la que es persegueix, però menys de la que es percep (Lugilde, 2012). El 1997 l’OCDE ja apuntava en aquesta direcció, fent notar que, si bé és absolutament necessari controlar la corrupció i els comportaments no ètics, l’augment de sistemes de control ha desembocat en un major nombre d’escàndols que abans potser no es feien públics perquè l’administració era menys transparent. És evident, doncs, que cal evitar que la lluita contra la corrupció acabi produint, paradoxalment, una percepció més negativa sobre l’abast del fenomen.
Per reduir aquests biaixos és necessari desenvolupar informació objectiva que permeti conèixer, de primera mà i a través d’evidència fàctica, el nivell de respecte que els servidors públics i els polítics mostren, en els seus comportaments, pels marcs d’integritat i d’ètica pública. Disposar d’aquesta informació i poder-la comparar amb la situació d’altres entorns institucionals esdevé imprescindible per fer un diagnòstic fiable del clima ètic del sistema politicoadministratiu. A hores d’ara, aquesta informació encara és molt deficitària entre nosaltres.
Darrerament Espanya i Catalunya han viscut molts casos de corrupció, fet que ha contribuït a menyscabar la confiança de la ciutadania envers els seus representants polítics i l’Administració pública en general. Òbviament, el problema no és de cap manera la publicitat d’aquests casos. Al contrari, la corrupció s’afronta amb èxit només quan es detecta i el seu coneixement genera una reacció social (Maesschalck, 2011, 25).
D’altra banda, cal tenir en compte que en el nostre entorn es dóna una baixa valoració de la política en general. Concretament, només un 26,2% dels espanyols enquestats per l’European Social Survey (2010) afirmen tenir interès per la política, en contraposició al 66,8% d’Holanda o al 71,8% de Dinamarca. Aquest percentatge no millora gaire si ens centrem en Catalunya, on només un 29% de la població diu que té interès per la política. Així mateix, Espanya i Catalunya obtenen els percentatges més alts quan se’ls pregunta sobre si consideren que la política és complicada i difícil d’entendre. Torcal (2011, 36) posa de manifest, a través de les dades de l’European Social Survey, que en ambdós casos la població fa un seguiment relativament baix de la política a través dels mitjans.
Com dèiem abans, en la percepció social, política i Administració pública sovint es confonen. El descrèdit de la política tendeix, doncs, a traduir-se, en les percepcions ciutadanes, en el descrèdit de l’univers politicoadministratiu en el seu conjunt. Aquesta confusió s’ha incrementat en la nostra època, en la qual s’ha anat esvaint la separació entre política i administració que caracteritzava el paradigma burocràtic de l’estat liberal. En el següent capítol al·ludirem a aquesta evolució i a les seves conseqüències.
5.2 Iniciatives dels governs
La preocupació per millorar el funcionament de l’Administració pública des del punt vista de l’ètica pública es constata especialment a partir de 2005, amb l’aprovació del Codi de Bon Govern dels membres del govern i dels alts càrrecs de l’Administració general de l’Estat («Orden APU/516/2005, de 3 de marzo: Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado»), el qual fou completat amb la Llei 5/2006, que regula els conflictes d’interessos dels membres del govern i dels alts càrrecs de l’Administració general de l’Estat (AGE). El Codi de Bon Govern és aplicable als membres del govern, als secretaris d’estat i a la resta d’alts càrrecs de l’AGE i de les entitats del sector públic estatal, de dret públic o privat i dependents de l’AGE o vinculades a ella (per a més detalls sobre el Codi de Bon Govern, vegeu l’apartat «Codis ètics i de conducta», a la pàgina 77).
Aquest marc normatiu es completa amb l’aprovació de l’Estatut Bàsic de l’Empleat Públic («Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público», EBEP), el qual té com a objectiu «adaptar a les necessitats dels nostres temps l’articulació i la gestió del treball públic a Espanya, en línia amb les reformes que darrerament s’han realitzat a altres països de la UE i a la mateixa administració comunitària» (Ley 7/2007, 2007, 16271). L’EBEP estableix, per primer cop, una regulació general dels deures bàsics dels empleats públics, fonamentats en principis ètics i regles de comportament, que constitueixen un codi de conducta. Tal com es dirà més endavant, el Codi de Bon Govern i l’EBEP es basen en els mateixos principis i propugnen els mateixos valors (vegeu el quadre 5, a les pàgines 89-90).
En les conclusions de l’enquesta sobre ètica i valors en el servei públic a l’administració de la Generalitat de Catalunya, Villoria (2012, 5) destaca que un 58,9% del personal públic català coneix els principis ètics i de conducta recollits a l’EBEP. Així mateix, els enquestats valoren positivament l’EBEP, el qual obté de mitjana un 6,8 sobre 10, i consideren que el text legal és clar i defineix adequadament els deures dels servidors públics.
Més recentment, el desembre de 2013, es va aprovar la Ley 19/2013, sobre la transparència i el bon govern,[12] destinada a millorar la confiança de la ciutadania envers els seus representants i els servidors públics. Val a dir que Espanya ha estat un dels darrers països de l’OCDE a aprovar una llei d’aquestes característiques.[13] El seu procés d’elaboració s’emmarca dins el pla de regeneració democràtica liderat pel Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, a petició del Govern central. Respecte al seu contingut, és destacable l’obligació de tots els poders de l’Estat i les administracions públiques a respondre qualsevol petició d’informació provinent de la ciutadania. D’altra banda, una de les seves principals novetats és la previsió de sancions «en matèria de conflicte d’interessos, de gestió econòmica i pressupostària i en l’àmbit disciplinari» (Mucientes, 2013).
En resposta a les crítiques que va rebre durant la seva tramitació (Jiménez, 2012), la llei estableix un òrgan independent encarregat de garantir-ne el compliment. Tanmateix, tal com va apuntar Villoria en el col·loqui titulat «Más allá de la nueva gestión pública» i celebrat a ESADE el 23 de gener de 2013, les sancions que preveu són insuficients, l’òrgan de control al qual s’adhereix no està prou dotat i la norma té un rang inferior a la llei de protecció de dades, amb la qual podria topar sovint. D’altra banda, l’accés a la informació no es configura com un dret fonamental, fet que pot afectar negativament la seva aplicació.
La principal crítica al projecte de llei era la no-inclusió dels partits polítics. Per aquest motiu, s’inicià una petició pública que rebé el suport de més de 50.000 signatures i que exigia la inclusió dels partits, ja que aquests «es financen en la seva major part amb fons públics i, per tant, haurien de respondre a les mateixes exigències de transparència que qualsevol altre organisme públic».[14] Val a dir que la llei finalment aprovada pel Congrés s’aplica a totes les administracions i els poders públics, incloent-hi els partits polítics, les organitzacions sindicals, les organitzacions empresarials i totes les entitats privades que rebin ajudes o subvencions públiques.
Pel que fa a Catalunya, també s’està treballant en una llei per a la transparència i l’accés a la informació pública.[15] Cal destacar que l’article 3 de la proposta que es tramitava durant la legislatura 2010-2012 pretenia obligar les persones i les entitats privades a traslladar a l’administració la informació relativa a les activitats directament relacionades amb l’exercici de funcions públiques, la gestió de serveis públics i la percepció de fons públics.[16]
El govern català també ha creat recentment una cimera anticorrupció orientada a tractar qüestions com ara l’ètica, la integritat, la transparència i la corrupció. Aquesta cimera es fonamenta en sis grans blocs d’actuació: a) transparència, accés a la informació i bon govern; b) contractació pública i reforma de l’Administració; c) administració de justícia; d) mesures de reforçament de transparència en la gestió de partits polítics; e) potenciació i reforçament d’organismes de control, i f) regeneració democràtica (Presidència de la Generalitat de Catalunya, 2013).
Durant la primera meitat de 2013, el govern català també ha constituït una comissió d’experts per a la reforma de l’Administració pública. L’informe d’aquesta comissió inclou diverses recomanacions referents a la gestió dels valors i de l’ètica dins l’Administració pública, sense perdre de vista la necessitat de fomentar la transparència, l’accessibilitat a la informació i la participació de la ciutadania en la rendició de comptes.
Sigui com sigui, sembla clar que les iniciatives espanyola i catalana sobre transparència fan tard a l’hora de garantir un element central de bon govern que pràcticament tots els estats del Consell d’Europa ja han desenvolupat i que es va posar sobre la taula fa més de mig segle amb la Declaració Universal dels Drets Humans, en què a l’article 19 s’estableix que la llibertat d’opinió i d’expressió «inclou la llibertat de [...] cercar, rebre i difondre les informacions i les idees per qualsevol mitjà i sense límit de fronteres».
[12] El projecte de llei fou aprovat pel Congrés dels Diputats el 12 de setembre de 2013 i pel Senat el 5 de desembre del mateix any.
[13] Sobre la rellevància de la transparència i l’accés a la informació, destaquem la següent cita de James Madison (1900, 103): «A popular government, without popular information, or the means of acquiring it, is but a prologue to a farce or a tragedy, or perhaps both. Knowledge will forever govern ignorance: and a people who mean to be their own governors must arm themselves with the power which knowledge gives.»
[14] Per a més informació, vegeu http://politica.elpais.com/politica/2013/01/23/actualidad/ 1358933399_755021.html.
[15] La Proposició de llei de transparència i accés a la informació pública es començà a tramitar l’any 2012, però la convocatòria d’eleccions anticipades i la dissolució del Parlament provocaren que es deixés en pausa. A principis de 2013 es va recuperar la iniciativa.
[16] Per a més informació, vegeu http://www.catalunyapress.cat/es/notices/2013/01/los-partidos- catalanes-relanzaran-la-ley-de-transparencia-con-una-ponencia-conjunta-73520.php.
III. Evolució dels discursos de valors a l’Administració pública
La crisi de valors a l’interior de l’Administració pública té una relació directa amb l’evolució dels estats moderns. Els factors determinants d’aquesta crisi han estat: a) l’expansió dels serveis públics en el marc dels anomenats estats del benestar, b) la substitució de les maneres de fer autàrquiques dels governs per paradigmes relacionals i, molt especialment, c) les reformes d’estructures i de processos que han representat el qüestionament del paradigma burocràtic i la irrupció del nou paradigma de la gestió pública.
Amb la reforma de la gestió pública han arribat un conjunt de conflictes i de dilemes ètics propis dels períodes històrics de canvi profund. També han arribat noves propostes de valors necessaris per a una imprescindible renovació ètica del servei públic. Les tradicions de l’administració burocràtica, que han configurat durant moltes dècades els patrons identitaris i culturals en les organitzacions públiques, avui dia es manifesten insuficients per seguir fonamentant en exclusiva el discurs de valors que demanen els nous temps.
La noció de bona administració (això és, aquella Administració pública que s’adequa a les necessitats de les societats i dels ciutadans) és inherent a la reflexió sobre els valors del servei públic. Els valors centrals de la burocràcia –és a dir, la seguretat jurídica, la interdicció de l’arbitrarietat i la corrupció, i la professionalitat dels servidors públics– continuen caracteritzant allò que es pot entendre per bona administració, però ja no n’exhaureixen la noció, i s’han de combinar i reequilibrar amb d’altres, que formen part del nou repertori axiològic de la gestió pública.
Entre aquests valors emergents que caracteritzen la gestió pública, tenen una importància fonamental –tal com han assenyalat alguns estudis acadèmics (Villoria, 2012) i organismes internacionals com l’OCDE– els de la racionalitat econòmica o eficiència, la responsabilitat pels resultats, la voluntat de col·laboració interorganitzativa, la protecció del patrimoni públic i la permeabilitat a l’exercici actiu de la ciutadania. Tal com es desprèn del mateix enunciat, es tracta de valors connectats amb una determinada visió de l’estat contemporani i dels seus reptes, rols i modes d’operar en l’esfera pública. La seva incorporació no és una senzilla suma, sinó que implica una renovació substantiva del discurs ètic predominant en l’Administració pública.
Un procés de renovació d’aquesta naturalesa dóna lloc, inevitablement, a desorientació i controvèrsia. Les turbulències que caracteritzen el debat actual sobre l’ètica del servei públic es deuen, en part, a la crisi del discurs burocràtic i a la dificultat que implica metabolitzar els valors emergents i construir els nous equilibris. Els escenaris principals de conflicte de valors en els quals es desenvolupa aquest debat són quatre marcs relacionals: a) les relacions entre política i administració, b) les relacions entre les administracions i els ciutadans, c) les relacions entre el sector públic i el sector privat i d) les relacions entre les organitzacions públiques i les persones que hi presten servei.
Aquests escenaris traslladen als gestors públics un repertori de nous dilemes que els plantegen opcions difícils des del punt de vista dels valors presents. Els equilibris entre discrecionalitat i control, eficiència i equitat, receptivitat i imparcialitat, formen part, entre altres, d’aquest marc de complexitat dels sistemes públics d’avui dia, en el qual s’han d’adoptar moltes decisions. Tot això obliga els governs i les seves organitzacions a invertir en polítiques de reforçament dels actius ètics. Els propòsits fonamentals d’aquestes polítiques han de ser millorar l’orientació dels gestors i consolidar climes ètics de treball en el servei públic.
Aquest capítol conté una anàlisi d’aquesta sorollosa evolució dels discursos de valors al si de l’Administració pública. Comença plantejant les raons i les circumstàncies de la crisi de l’ideal burocràtic, confrontat amb dinàmiques evolutives dels estats, a les quals no ofereix totes les respostes necessàries. En la part central del capítol, es presenten els nous valors que constitueixen l’eix del discurs ètic de la gestió pública. A continuació s’identifiquen quatre escenaris de conflicte entre aquests valors emergents i els tradicionals, en els quals els gestors públics afronten un conjunt de nous dilemes morals. Aquest context turbulent exigeix un enfortiment de la infraestructura ètica dels governs i de les organitzacions del sector públic, els principals components de la qual seran identificats en el capítol següent.
Бесплатный фрагмент закончился.
