Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Обращает внимание, что в такой интерпретации разделения властей не находится места органам исполнительной власти, как власти подлинно самостоятельной. Скепсис автора представленной концепции в отношении принципа разделения властей в данном случае очевиден: «Нельзя, в частности, не признать, – пишет он, – что принцип разделения властей оказался эффективным в решении, по крайней мере, одной важной проблемы: признания самостоятельности судебной власти и ее правомочия применять право. Это имеет немалое значение для того, чтобы над высшими государственными органами (парламентом и правительством) стояли не только те законы, которые они сами принимают и исполняют («статусное право»), но и право, создаваемое судами, которое в определенной части изменить законами нельзя. А эта определенная часть как раз и включает основные гарантии охраны прав человека, гарантии, мешающие сползанию общества к режиму личной власти. Вот в чем должна состоять важнейшая роль суда в правовом государстве и вот почему, по нашему убеждению следует прямо приравнять судебную доктрину к источникам права».

Создаваемая судами та часть права, которую изменить законами нельзя, ставит судебные органы в какой-то особый разряд. Ведь они, по существу, могут законодательствовать и в известном смысле стоять выше обычных законодательных органов, поскольку некоторые из принимаемых ими правовых актов обладают высшей юридической силой. В целом же излагаемая М. В. Баглаем концепция по ряду позиций не согласуется с общепринято понимаемым принципом разделения властей. Признавая за этим принципом достоинства, сводящиеся к тому, что он помогает стабилизировать политическую систему и предотвратить злоупотребления властью, М. В. Баглай в то же время подчеркивает, что, как показывает зарубежный исторический опыт, принцип этот сам по себе «далеко не всегда срабатывал в пользу демократии».

Момент, связанный с верховенством представительных органов власти, выделяет и B. C. Нерсесянц. Такое верховенство, по его мнению, имеет ключевое значение для организации других властей – исполнительной и судебной. Как пишет В. С. Нерсесянц, высшие представительные органы «как авторитетные выразители народного суверенитета должны выступать в качестве не просто законодательных, а, по существу, учредительных органов, устанавливающих систему институтов, норм и процедур правовой государственности». Они должны стать суверенно-властными гарантами учреждения и реального функционирования правовой государственности.

По нашему мнению, верховенство представительного органа государства должно пониматься как исключительная прерогатива этого органа на осуществление законодательной власти, поскольку только представительный орган государства представляет волю всего общества. В системе разделения властей верховенство не может пониматься как обладание такими прерогативами, которые ставят представительный орган над органами исполнительной и судебной власти, создают такой дисбаланс публичной власти, который лишает ее «ветви» их самостоятельности и независимости.

В-двенадцатых, разделение властей обусловлено необходимостью существования подлинного конституционализма, формирования демократического права. Оговоримся сразу, что демократизм национальной правовой системы государства последовательно и устойчиво не могут гарантировать ни конституция в целом, будь она самая «демократическая в мире», ни конституционный принцип разделения властей. Подлинно демократические конституция и право есть конституция и право гражданского общества, где и государство является государством правовым. Только такие конституция и право структурируют государственную власть в соответствии с реальным принципом разделения властей. Только в таком праве, как справедливо уточняет С. С. Алексеев, формируются и занимают ведущее положение институты, которые «неподвластны простому государственному хотению и которые в силу этого ограничивают, обуздывают государственное всесилие». Среди указанных институтов С. С. Алексеев выделяет три, именуемые им как «три кита». Это:

1) частное (гражданское) право, т. е. обширная по объему сфера правового регулирования по вопросам собственности, договорно-рыночным связям и т. п., где решающее слово по юридическим вопросам принадлежит «частным лицам» – индивидуальным предпринимателям, коммерческим организациям, отдельным гражданам, а государство, признавая и поддерживая частноправовые отношения, не имеет права в них вмешиваться. Самим фактом своего существования частное право ограничивает власть государства, притом в ключевой области жизни общества – экономике;

2) фундаментальные права человека – право на жизнь, на свободу мысли, на свободу передвижения и пр., которые признаются в обществе в качестве непосредственно действующих, юридически обязательных абсолютно для всех субъектов, в том числе и для государственных органов любого ранга. «Права человека, – пишет С. С. Алексеев, – следовательно, не только определяют границы государственного усмотрения, но являются своего рода камертоном для настройки всей государственной машины, всей государственной власти, которая (перед лицом императивных для нее прав человека) неизбежно должна быть умеренной, сдержанной, не выходящей за рамки действительной общественной потребности»;

3) подлинно независимое и сильное правосудие. «Настолько независимое, настолько сильное, когда бы суды (все суды, а не только Конституционный суд!) могли противостоять законодательной и административно-исполнительной властям, их произволу и, опираясь на закон, на писаное право, а при необходимости – непосредственно на фундаментальные права человека, на основополагающие правовые принципы, добиваться торжества права и законности».

Полагаем, что демократизм правовой системы обусловливается, с одной стороны, социально-экономическими, политическими и духовными устоями общества, а с другой – реально-демократическим, а не квазидемократическим, как это было на протяжении всех лет Советской власти, содержанием Основного закона государства, его Конституции. Это общие положения.

В современном же понимании подлинный и реальный конституционализм зиждется на ряде основополагающих устоев, одним из которых является принцип разделения властей, возможный лишь в свободном, гражданском обществе и в правовом государстве и который одновременно служит предпосылкой и условием существования таких общества и государства. Россия в 1990‑х годах встала на путь формирования гражданского общества, правового государства, принципа разделения властей. В настоящее время она находится лишь в начале этого пути.

Принцип разделения властей как принцип не просто правовой, но прежде всего конституционный – это один из базовых устоев гражданского общества, не только структурирующий власть государства, но и держащий ее под контролем гражданского общества, обеспечивающий невозможность злоупотребления ею. Одновременно, и это необходимо особо отметить, принцип разделения властей выступает важнейшим фактором формирования и функционирования правовой системы гражданского общества.

В-тринадцатых, разделение властей – один из главнейших стабилизаторов политической системы общества. Это обусловлено тем, что данный принцип не допускает излишнего сосредоточения, сверхконцентрации публичной власти в руках одной из ее «ветвей», одного органа государства, одного должностного лица, обеспечивает тот баланс уравновешивающих друг друга властей, который необходим обществу. Если же учесть, что государство объективно в любом обществе занимает центральное место и выполняет ведущую роль в его политической системе, становится очевидным, что сбалансированное функционирование государственной власти одновременно выступает стабилизирующим фактором деятельности политической системы общества. «Демократическое устройство, – замечает Р. Абдулатипов, – прежде всего традиции рассредоточения власти между различными субъектами, ее носителями во избежание опасности диктатуры, как государства, так и отдельного властвующего индивида. Там, где появляется неприкрытая воля харизмы партии, лидера, власти, заканчивается свобода человека, личности и начинается его подавление и подчинение тем, чей образ и деятельность отождествляются с партией, народом, государством».

В-четырнадцатых, концепция разделения властей традиционно, со времен Ш. Монтескье, имела дело с законодательной, исполнительной и судебной властями в лице соответствующих государственных органов. Именно органов государства. Однако разделение властей, по нашему мнению, имеет несколько уровней, при котором данное разделение посредством определенной организации законодательных, исполнительных и судебных органов занимает отнюдь не первоначальное место, а, скорее, производное и вторичное по сравнению с изначальным разделением, о котором, применительно к подлинно демократическому, правовому государству можно говорить как об изначальном, первичном, «корневом» разделении властей и на котором, собственно, как производное и вторичное строится и основывается разделение публичной власти на президентскую, законодательную, исполнительную и судебную.

Такое первичное и «корневое» разделение властей четко определено в ст. 3 Конституции РФ. В ней прежде всего говорится об источнике власти – многонациональном народе РФ, который характеризуется двумя существенными свойствами: во-первых, именно многонациональный народ является носителем суверенитета – народного суверенитета и, во-вторых, многонациональный народ выступает не просто источником всей власти в государстве, но именно единственным источником такой власти. Осуществление же этой власти производится также народом. Таким образом, многонациональный народ РФ одновременно является и источником власти, и субъектом ее осуществления, реализации.

Но если народ в качестве источника власти никто – ни государство в целом, ни какой-либо его орган – представлять не может, то осуществляет эту власть народ в нескольких формах. Такое осуществление власти народом в нескольких формах и есть изначальное, первичное, «корневое» разделение публичной власти на несколько видов, что, впрочем, не исключает, единства власти как по ее источнику, так и по ее существу.

2. Разделение властей в конституционном законодательстве РФ. Конституционное законодательство РФ предполагает разделение власти по следующим уровням и, соответственно, формам:

1) непосредственное выражение власти народом с помощью референдума и свободных выборов. Высшая юридическая сила формы власти, выраженной непосредственно народом на референдуме и свободных выборах, состоит в том, что решения, принятые на референдуме или путем свободных выборов, являются обязательными для всех граждан, организаций, органов государства, их должностных лиц. Эти решения не нуждаются в дополнительном утверждении, а отменены или изменены они могут быть не иначе, как путем, соответственно, новых референдума и свободных выборов. Какова природа власти, выраженной народом на референдуме и свободными выборами? Это обладающая высшей юридической силой власть государственная, поскольку сам многонациональный народ непосредственно выступает как государство, выражает высшую публичную волю;

2) осуществление народной власти через органы государственной власти. Концепция и принцип разделения публичной власти на президентскую, законодательную, исполнительную и судебную находит свое воплощение в рамках этой второй по значимости формы осуществления власти многонациональным народом РФ;

3) осуществление власти народа через органы местного самоуправления, которые согласно ст. 212 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти.

Касаясь вопроса об осуществлении народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления, Ю. А. Дмитриев полагает, что из этой формулы вытекает не только наделение органов местного самоуправления властными функциями, не тождественными функциям органов государственной власти, но и возможность осуществления народом своей власти в иной, негосударственной форме. По мнению автора, этот вид власти «может носить наименование политической власти».

Не останавливаясь на подробном анализе отличия так называемой политической власти от власти публичной – государственной, ограничимся констатацией того факта, что государственная власть есть, безусловно, власть политическая и что публичная политическая власть в силу ее суверенного характера есть власть государственная, и никакая иная. Вытекает ли из этого вывод о том, что местное самоуправление выпадает из сферы государственности, а власть этих органов, будучи одной из форм проявления народной власти, тем не менее государственной властью является?

Думается, что ответ на этот вопрос может быть следующим:

• власть подлинно демократического, народного государства не сводится только к той власти, которая выражается через деятельность органов государства – законодательных, исполнительных, судебных;

• она находит свое проявление, как уже отмечалось, в непосредственной власти народа, выраженной в форме референдума и свободных выборов, а также в форме деятельности органов местного самоуправления, главная особенность которых состоит в том, что в пределах своих полномочий они самостоятельны, именно как самоуправление, от других органов, но тем не менее власть органов местного самоуправления по своей природе и не может быть иной, чем властью публичной – государственной;

• местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением всех вопросов местного значения, в том числе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; вместе с тем реформа местного самоуправления еще требует принятия мер для своего завершения.

3. Федерализм и разделение властей. Относительно самостоятельной формой разделения властей, занимающей следующую ступень после разделения публичной власти на президентскую, законодательную, исполнительную и судебную, является ее разделение в рамках единого федеративного государства между субъектами федерации и федерацией в целом.

В принципе Россия в силу обширности ее территории и огромного разнообразия жизненных условий населяющих ее народов – исторических, национальных, экономических, природных и пр. – в состоянии сохранить себя как единое и цельное государство при условии наличия одной из двух основополагающих основ государственно-правового устройства: а) либо унитаризма с жестким централизованным управлением, б) либо федерализма, предполагающего децентрализацию управления, опирающегося на строгое регулирование компетенции федеральной и региональных властей.

Федеративное устройство Российского государства имеет главным своим назначением установление оптимального соотношения между государственным целым и его частями, позволяющего преодолевать негативные последствия как излишней централизации, так и сепаратизма, раздробленности, а также приближать власть и управление к интересам всех групп населения и всех граждан. Именно федерализм дает выход стремлению территориальных общностей к самостоятельности и свободному развитию.

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов. Эти субъекты Федерации, согласно Конституции РФ, являются равноправными. Статус республики, входящей в Федерацию, определяется Конституцией РФ и конституцией республики, а статус входящих в Федерацию края, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Ряд прав субъектов РФ вытекает из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Федеративного Договора о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоров РФ с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статьи 71,72 и 73 Конституции РФ определяют предметы ведения РФ, субъектов Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов.

В рамках предметов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) осуществляется государственная власть РФ в лице ее органов. Принимаемые по предметам ведения федеральные конституционные законы имеют прямое действие на всей территории Федерации. Для осуществления своих полномочий федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, причем по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ они могут передавать последним осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Ст. 72 Конституции РФ устанавливает перечень предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения РФ принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации, а субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты, которые должны находиться в соответствии с федеральными законами, изданными по предметам совместного ведения, и не противоречить им во избежание утраты юридической силы.

Наконец, вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ее и субъектов Федерации ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

Система государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. По соглашению с федеральными органами исполнительной власти субъекты РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Конечно, разделение властных полномочий между федеральными органами государственной власти и соответствующими органами субъектов Федерации требует решения еще многих конституционно-правовых проблем, в частности, выстраивания и надлежащей «обкатки» системы т. н. «вертикали власти». Незавершенность формирования российской модели федерализма делает налаживание такой системы особенно актуальным. Далее – это защита единого общероссийского правового пространства. В числе ее мер предусматривается подписание договоров о разграничении пределов ведения и полномочий с проведением экспертиз на предмет соответствия нормативных актов субъекта Федерации Конституции России и федеральному законодательству. Правительству РФ, иным федеральным ведомствам поручено выявлять правовые дефекты конституций и уставов субъектов Федерации и подготавливать соответствующие запросы в Конституционный Суд РФ. Обязанность инициировать судебное оспаривание незаконных нормативных правовых актов, относящихся к предмету конституционного размежевания властных и исполнительных полномочий органов Федерации и субъектов Федерации, возложена Президентом РФ на Генеральную прокуратуру РФ. Вопросы о практике принятия органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, а также несоблюдения должностными лицами федеральных законов, указов Президента РФ, судебных решений, все чаще становятся предметом рассмотрения Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Многое в этом отношении зависит и от Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Усиливается в данном плане и соответствующая скоординированная федеральным центром деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Таковы в общих чертах принципиально значимые конституционные рамки разделения власти между Федерацией и ее субъектами в рамках единого федеративного Российского государства.

4. О суверенитете и передаче полномочий. Согласно ст. 79 Конституции РФ, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами РФ, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.

Передача части властных полномочий – это есть конкретная форма разделения государственной власти между суверенным государством, поступившимся частью своих властных полномочий, и межгосударственным объединением, действующим в рамках делегированных ему государствами-учредителями полномочий. Любое межгосударственное объединение – субъект международного публичного права и отношения между ним и другими государствами, в том числе и государствами-учредителями, не носят властно-правового характера. Разделение властей в данном случае выступает в форме передачи государством-учредителем части своих полномочий межгосударственному объединению.

В соответствии со ст. 79 Конституции РФ и ст. 8 Конституции Республики Беларусь оба эти государства образовали Союз – межгосударственное объединение. Каждое государство – участник Союза сохраняет свои: государственный суверенитет, независимость и территориальную целостность, Конституцию, Государственный Флаг, Герб, Гимн и другие атрибуты государственности. Государства – учредители Союза имеют право вносить по взаимному согласию изменения и дополнения в Договор и Устав Союза, которые подлежат ратификации. Договор о Союзе Беларуси и России является бессрочным. Любая из сторон вправе выйти в любое время из Союза, уведомив об этом в письменной форме другое государство-участника за 12 месяцев до выхода.

Данная конкретная форма разделения властей имеет, безусловно, свою перспективу.

Итак, абсолютная власть принадлежит только народу, и он распределяет ее посредством выборов между различными органами государства, которые ограничивают друг друга и выполняют строго определенные функции. Между тем, как подчеркивал в одной из своих статей известный отечественный политолог Ф. М. Бурлацкий, «в разделении властей по горизонтали – между парламентом, правительством (президентом), судом и по вертикали – между общенациональным парламентом, республиканской властью (где она имеется) и муниципалитетом – вся суть представительной демократии XX века».

Соглашаясь в основном с этим утверждением, следует, однако, особо отметить, что разделение властных полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, особенно когда речь идет о субъектах, обладающих собственным суверенитетом и строящих свои взаимоотношения с центром на договорных началах, носит качественно иной характер, чем просто разделение власти по горизонтали между законодательными, исполнительными и судебными органами в рамках единой федерации. Скорее здесь можно говорить о таком разделении федеративной власти, которое предполагает достижение между субъектами конституционно-правовых соглашений.