Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью не означает полной невозможности вмешательства государства в дела личности. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены, но только в рамках, определенных Конституцией России (ч. 3 ст. 55). При этом:

• ограничение возможно только федеральным законом;

• ограничение возможно только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

3. Демократический характер Российской Федерации. В числе основополагающих признаков Российской Федерации, закрепленных Конституцией РФ (ч. 1 ст. 1), на первом месте указан демократический характер Российского государства. Содержание этого признака раскрывается ч. 1 ст. 3: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Таким образом, понятие демократии (от греческого «demokratia» = «demos» («народ») + «kratos» («власть»)) неразрывно связано с идеей народного суверенитета.

Народный суверенитет – это неограниченное всевластие народа, определяемое общей волей граждан государства, которое реализуется во всех сферах общественной жизни в определенных Конституцией и законами РФ формах.

Проблемы демократии, народного суверенитета актуальны со времен Древней Греции и Древнего Рима, где существовали зачатки гражданского общества. Так, еще Цицерон указывал, что государство есть «достояние народа», а народ – не любое соединение людей, собранных вместе каким бы то ни было образом, а «соединение многих людей, связанных между собой согласием в вопросах права и общностью интересов».

По мнению представителя философии права Нового времени Ж.-Ж. Руссо, власть государства, направляемая общей волей, представляет собой единый, неделимый и неотчуждаемый суверенитет народа. Любопытно, что указанная идея в дальнейшем была востребована теорией и практикой конституционализма, хотя порой и служила оправданием самых реакционных политических режимов.

В марксистско-ленинской теории очевиден классовый подход к проблеме народного суверенитета, ибо под народом здесь подразумевалась совокупность трудящихся и эксплуатируемых классов. Отсюда социалистическая демократия противопоставлялась буржуазной, а диктатура пролетариата объявлялась едва ли не самой демократичной формой государства в мире.

Действующая Конституция России, указывая на принадлежность всей власти в Российской Федерации ее многонациональному народу, запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Что же означает «народ»? В юридической науке нет единства мнений на этот счет. Отмечается абстрактность этого понятия, а по мнению О. Э. Лейста, доктрина практически не нуждается в раскрытии его содержания. Тем не менее термин «народ» присутствует в целом ряде конституционно-правовых норм, а значит, необходимо его правильное толкование. В связи с этим, вероятно, следует согласиться с О. Е. Кутафиным, считающим, что с юридической точки зрения слово «народ» отождествляется с понятием «граждане», ибо только они в подавляющем большинстве случаев обладают политическими правами и свободами. Таким образом, если вернуться к толкованию ряда положений отечественной Конституции, то многонациональный народ Российской Федерации есть совокупность ее граждан.

Суверенитет народа обладает рядом важнейших свойств: единством, верховенством, полнотой и неограниченностью, неотчуждаемостью.

Единство народного суверенитета означает, что народ является единственным источником власти в РФ. И в этом отношении народ выступает единой общностью людей, принимающей властные решения на основе волеизъявления большинства граждан при безусловном уважении мнения их меньшинства.

Верховенство власти народа выражается в том, что никто и ничто не может быть выше его воли. Решения, принятые на всенародном голосовании – референдуме, могут быть отменены только референдумом. Народ и только народ наделен правом выбирать главу государства и высший орган законодательной и представительной власти. Конституция, принятая народом, обладает верховенством и высшей юридической силой на всей территории РФ.

Полнота и неограниченность суверенитета народа подразумевает, что гражданам России принадлежит весь объем власти, который может быть реализован в предусмотренных Конституцией и законами РФ формах во всех ключевых сферах общественной жизни: в праве на землю и недра, на свободное экономическое развитие, на пользование достижениями науки, культуры, на участие в управлении государственными и общественными делами и т. п.

Наконец, неотчуждаемость народного суверенитета нашла свою реализацию в норме Конституции РФ (ч. 4 ст. 3) о том, что никто «не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».

С процессуальной точки зрения, народ осуществляет принадлежащую ему власть в двух формах: непосредственно (прямая демократия), а также через выборные органы государственной власти и местного самоуправления (представительная демократия). В данном случае высшим проявлением и выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Интересно, что демократические процедуры в кризисные, неустойчивые периоды общественного и государственного развития нередко вызывают у значительной части народа недовольство и даже раздражение, потребность в «сильной руке». В это время, как отмечает О. Э. Лейст, возрастает активность антидемократических сил, обретающих возможность прийти к власти, а сам народ невольно становится инструментом подавления демократии. И «в случае победы над гражданским обществом и свойственной ему демократией тоталитарные режимы могут существовать продолжительное время». Вот почему так важно сохранение гражданского мира и согласия как основы поступательного демократического развития общества и государства.

4. Россия как федеративное государство. Ч. 1 ст. 1 Конституции РФ отвечает и на вопрос, какова форма государственного устройства современной России. Форма государственного устройства представляет собой внутреннее строение государства, его деление на составные части – административно-территориальные единицы, автономные политические образования или суверенные государства. Она отражает также характер соотношения государства в целом и отдельных его частей.

Общепризнано различение 3 форм государственного устройства: 1) унитарного государства, 2) федерации и 3) конфедерации.

Унитарное государство едино и делится на административно-территориальные части, не обладающие политической самостоятельностью и специфическим государственно-правовым статусом. То есть в унитарном государстве действует одна конституция, существуют абсолютно единые правовая и судебная системы, а государственную власть осуществляют только центральные органы.

В отличие от унитарного государства федерация состоит из государств либо государственноподобных образований, обладающих некоторыми элементами суверенитета, определенной политической самостоятельностью и именуемых субъектами данной федерации. Субъекты могут носить самые разные названия: штаты, земли, провинции, кантоны и т. п. Они имеют собственные органы государственной власти, издают законодательные акты, а нередко даже принимают конституцию.

Конфедерация является крайне редкой формой государственного устройства. По сути, это союз суверенных государств, которые образуют объединенные органы, главным образом, для координации совместных усилий в экономической, политической, военной или иной сферах международных отношений.

Россия стала отвечать признакам федеративного государства лишь в 1990‑е годы. Ранее она, хотя и именовалась Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой (РСФСР), но по форме, а тем более по содержанию являлась унитарным государством.

В конце 1980‑х – начале 1990‑х годов целостность России была поставлена под угрозу. Входившие в нее автономные республики, активно поддерживаемые руководством бывшего Союза ССР, стали активно заявлять о своем суверенном статусе и самостоятельном вхождении в уже распадавшийся СССР. Остановить разрушительный для России процесс удалось 31 марта 1992 года подписанием в Москве Президентом РФ и Председателем Верховного Совета РФ, с одной стороны, и руководителями регионов РФ – с другой Федеративного Договора. Он представлял собой три самостоятельных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти:

1) суверенных республик в составе РФ;

2) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

3) автономной области, автономных округов в составе РФ.

Именно тогда было официально оформлено понятие субъектов РФ, которые получили значительный объем полномочий, но в рамках целостного неделимого Российского государства. Вместе с тем Федеративный Договор закрепил юридическое неравенство краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов по сравнению с суверенными республиками. Последние обладали высокой степенью самостоятельности (во многом независимо от федерального центра устанавливали собственные избирательную систему, законодательство, систему кадрового обеспечения органов власти, вели внешнеэкономическую деятельность и т. п.), тогда как остальные субъекты Федерации оставались на положении по-прежнему дефакто бесправных административно-территориальных единиц.

Поэтому в процессе разработки новой Российской Конституции главным требованием большинства регионов России было закрепление равноправия всех субъектов Федерации. И действительно, как справедливо указывает В. А. Туманов, равноправие есть «тот обязательный комплекс, без которого нет феномена, называемого федерацией». В окончательном проекте Основного закона страны это требование было учтено и вошло в Конституцию РФ 1993 г. в качестве принципа, составляющего основы конституционного строя.

Применительно к республикам в составе России исключено слово «суверенные». Тем не менее, оставаясь «государствами», они все-таки обладают несколько более объемным конституционно-правовым статусом, чем края, области и т. п. У них есть: собственные конституции, государственный язык, гражданство, особые органы государственной власти (президент, конституционный суд) и пр.

Конституция РФ закрепила следующие принципы федеративного устройства России: 1) суверенитет РФ; 2) верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории страны; 3) целостность и неприкосновенность территории РФ; 4) равноправие субъектов РФ, в частности, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; 5) наличие у субъектов РФ собственной правовой системы /конституции и законодательства – у республик, устава и законодательства – у краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов/; 6) единство системы государственной власти; 7) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов; 8) равноправие и самоопределение народов России.

В связи с этим важно дать определение понятий государственного и национального суверенитетов, на которые указывается в тексте Конституции РФ. Государственный суверенитет означает верховенство, независимость, полноту, всеобщность и исключительность власти государства, причем как во внутренних делах, так и в сфере внешней политики и международных отношений. Национальный суверенитет выражает право народов, проживающих в РФ, на самоопределение. Формы такого самоопределения могут быть различными: республика в составе России, автономная область, автономный округ, национально-культурная автономия. При этом в соответствии с принципами и нормами международного публичного права, самоопределение народов не должно вести к территориальному разделу существующих многонациональных государств.

5. Конституционное понятие правового государства. Конституция РФ провозглашает Российскую Федерацию правовым государством, то есть государством, во всей своей деятельности подчиняющимся праву, считающим главной своей целью и ценностью обеспечение прав и свобод человека.

Идея подчинения государства праву и закону возникла в глубокой древности. Она проявлялась в реформах знаменитого греческого мудреца Солона в VI веке до н. э. Мысль о том, что подлинная государственность возможна лишь там, где господствуют справедливые законы, последовательно отстаивали Сократ, Платон и Аристотель. Эти идеи античных мыслителей в Средние века активно развивали Н. Макиавелли и Ж. Боден, в Новое время – Г. Гроций, Б. Спиноза, Т. Гоббс, Д. Локк, Ш. Монтескье и др. Но сам термин «правовое государство» сформировался и утвердился в немецкой юридической литературе в первой трети XIX века в работах К. Т. Велькера, Р. фон Моля и др. В России видными сторонниками доктрины правового государства были Б. Н. Чичерин, Б. А. Кистяковский, П. И. Новгородцев, И. А. Покровский, В. М. Гессен.

Российский путь к правовой государственности был крайне сложным, путаным и противоречивым. Господствовавший долгое время тоталитаризм радикально отрицал не только принцип верховенства права над государством, ценность прав и свобод личности, автономность гражданского общества, но и подменял государственную власть практикой жесткого партийного администрирования. Поэтому было бы некорректно утверждать, что сейчас мы находимся в завершении этого пути. Во многом положение Конституции РФ 1993 г. о правовом государстве – это норма-идеал, норма-цель, к которой надлежит последовательно и упорно стремиться в ходе дальнейшего развития России. Тем не менее в Конституции РФ закреплены важнейшие предпосылки построения правовой государственности:

1. Признание прав и свобод человека высшей ценностью.

2. Верховенство Конституции РФ. Ей не может противоречить ни один иной нормативный правовой акт. Все органы государственной власти и местного самоуправления обязаны неукоснительно соблюдать Конституцию и федеральные законы, а любое их действие в нарушение данного принципа может быть обжаловано в суде и повлечь меры юридической ответственности. Кроме того, Конституция РФ обладает прямым действием, то есть подлежит непосредственному применению в случае противоречия ей любого нормативного правового акта. Все принимаемые законы подлежат официальному опубликованию. Таким образом, все субъекты правоприменительной деятельности получают возможность ознакомиться с ними, действующее право становится открытым для граждан. Тем более исключается ситуация, сложившаяся в годы тоталитаризма, когда гражданин нередко привлекался к ответственности по секретным, неизвестным широкому кругу лиц законам. Неопубликованные законы не подлежат применению вообще. А любые нормативные правовые акты, будь то федеральный закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ и т. п., не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

3. Разделение властей. Принцип разделения всей государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, относительной самостоятельности указанных «ветвей» власти, их взаимосогласования по методу системы «сдержек и противовесов» применяется не только в отношении федеральных органов, но и органов государственной власти субъектов РФ. В главе 1 Конституции РФ закрепляются органы, осуществляющие государственную власть в Российской Федерации: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (состоящее, в свою очередь, из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации), Правительство РФ, суды РФ. Причем суды, непосредственно призванные защищать права и свободы личности, контролировать соблюдение Конституции и законов РФ, в своей деятельности независимы и подчиняются только Конституции и федеральным законам.

4. Признание и гарантии местного самоуправления в РФ. Конституция России впервые в истории нашего государства закрепила местное самоуправление как право населения соответствующей территории самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, его независимость от системы органов государственной власти.

5. Приоритет международного публичного права, который, в свою очередь, означает: а) включение общепризнанных принципов и норм МПП в качестве составной части в национальную правовую систему РФ; б) более высокая юридическая сила правил международного договора РФ по отношению к ее внутренним законам. Причем ратифицированные международные договоры РФ должны соответствовать Конституции России, а случае противоречия ей они могут быть предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ.

6. Социальная сущность Российского государства. Общепризнано, что реализация в жизнь принципа социального государства (ст. 7 Конституции РФ) является исключительно важной задачей в плане построения в России правовой демократической государственности. Еще Ж.-Ж. Руссо писал, что «ни один гражданин не должен быть настолько богат, чтобы быть в состоянии купить другого, и ни один – настолько беден, чтобы быть вынужденным продаваться». «Если вы хотите придать государству прочность, то сблизьте крайние ступени, насколько это возможно, не допускайте ни богачей, ни нищих».

К сожалению, эта мудрая и, в общем-то, простая заповедь не соблюдалась в Советском государстве с его обеспечением весьма скромного достатка основной массе населения, подавлением частной хозяйственной инициативы, сокрытием от посторонних глаз богатства и власти кремлевских небожителей, других представителей партноменклатуры. Не соблюдалась она и в последние годы, когда новые «уравнители» на волне популистского лозунга «борьбы с привилегиями», обретя власть, быстро поделили между собой «общенародное» достояние, а пропасть между богатыми и бедными достигла угрожающих размеров. Данная тревожная ситуация в современной России заметно усугубляется отсутствием полноценного «среднего класса», служащего «буфером» между низшими (бедными) и высшими (богатыми) слоями общества. По мнению многих социологов, политологов, юристов-теоретиков, это и есть та «социальная цена реформ», о которой предпочитают не говорить официальные власти. Тем не менее, как справедливо отмечает Ю. А. Дмитриев, социальная политика Российского государства, являющаяся одной из важнейших составляющих обеспечения права человека на достойную жизнь, получив конституционное закрепление, на практике не соответствует своему содержанию, сформулированной в Основном законе цели – обеспечению достойной жизни и свободного развития человека.

В связи с этим конституционный принцип социального государства требует от властей проведения политики, сглаживающей наиболее острые противоречия между частным и публичным интересом, не допускающей противозаконных действий со стороны естественных монополий и иных субъектов хозяйственной деятельности, охраняющей права прежде всего социально незащищенных слоев населения России.

Но построение социального государства неосуществимо лишь посредством какой-то особой государственной политики. Необходима продуманная и эффективная законодательная реформа, пересмотр всей существующей административной практики в социальной сфере, а главное – создание гибкой социально-ориентированной экономической системы, обеспечивающей общественный консенсус.

Социально-ориентированная экономическая система государства должна отражать закрепленные в Конституции РФ (ст. 8) либеральные ценности: поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. В то же время неукоснительному соблюдению подлежат требования ст. 7 Конституции РФ: в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Перечисленные конституционные положения к настоящему времени конкретизированы значительным массивом законодательных и иных нормативно-правовых актов, среди которых можно назвать: Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.; Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г.; федеральные законы от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования», от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», от 27 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и пр. Но до тех пор, пока многие установленные ими положения остаются на бумаге, бессмысленно утверждать о формировании в России социального государства.

Ключевым компонентом принципа социального государства выступает право человека на достойную жизнь и свободное развитие. Его содержание раскрывается в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. В частности, право на достойную жизнь подразумевает: а) право на достаточное питание, одежду и жилище, как для человека, так и для его семьи; б) право на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья. Свободное развитие человека требует непрерывного улучшения условий его жизни, что реализуется в праве индивида на повышение образовательного уровня, получение более высокого вознаграждения за труд в соответствии с его результатами, на улучшение состояния окружающей среды.

7. Российская Федерация – светское государство. Согласно Конституции РФ (ст. 14), Российская Федерация является светским государством, никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Светский характер государства закреплен в основных законах большинства стран современного мира, при том что существуют государства, в которых одна из религий признается государственной, а руководители церкви осуществляют верховную власть (Иран, Ватикан).

Подробнее конституционные нормы о светском характере РФ раскрываются в Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях», принятом в ходе бурных и продолжительных дебатов между Президентом РФ и Государственной Думой Федерального Собрания РФ.

В частности, конституционный принцип отделения религиозных объединений от государства означает, что государство:

• не вмешивается в определение гражданином своего отношения к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей родителями или лицами, их заменяющими, в соответствии со своими убеждениями и с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания;

• не возлагает на религиозные объединения выполнение функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления;

• не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если она не противоречит федеральному закону;

• обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

В свою очередь, религиозное объединение:

• создается и осуществляет свою деятельность в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой, выбирает, назначает и заменяет свой персонал согласно своим собственным установлениям, то есть на него не распространяются нормы трудового права;

• не выполняет функций органов государственной власти и местного самоуправления;

• не участвует в выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления;

• не участвует в деятельности политических партий и политических движений, не оказывает им материальную и иную помощь.

Вместе с тем государство регулирует предоставление религиозным организациям налоговых и иных льгот, оказывает им финансовую, материальную и иную помощь в реставрации, содержании и охране зданий и иных объектов, являющихся памятниками истории и культуры, а также в обеспечении преподавания общеобразовательных дисциплин в образовательных учреждениях, созданных религиозными организациями в соответствии с законодательством РФ об образовании.

Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления не сопровождается публичными религиозными обрядами и церемониями. Должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, а также военнослужащие не вправе использовать свое служебное положение для формирования у граждан того или иного отношения к религии.

Отделение религиозных объединений от государства не влечет за собой ограничений прав членов указанных объединений участвовать наравне с другими гражданами в управлении делами государства, выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, деятельности политических партий, движений и других общественных объединений.

По просьбам религиозных организаций органы государственной власти РФ вправе объявлять религиозные праздники нерабочими (праздничными) днями на соответствующих территориях. В частности, в РФ нерабочим днем является праздник Рождества Христова, в Республике Татарстан – мусульманский праздник Курбан-байрам.