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Name: Besonderes Verwaltungsrecht
ISBN: 9783811472297

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Besonderes Verwaltungsrecht Band 2

C.F.Müller GmbH

www.cfmueller.de

Vorwort

Das Besondere Verwaltungsrecht wandelt sich in noch stärkerem Maße als die meisten anderen Rechtsgebiete. Denn es geht um das konkrete Handeln der Exekutive in weit ausfächernden Bereichen, das auf sich häufig ändernde Sachlagen reagieren muss und immer neuen Vorgaben des Gesetzgebers ausgesetzt ist. Zudem ist die aktuelle Rechtsprechung einzubeziehen und dem Diskussionsstand im Schrifttum Rechnung zu tragen. Dem entsprechend ist die Rechtsentwicklung seit Erscheinen der 3. Auflage des Lehr- und Handbuchs erheblich voran geschritten. Dies hat eine Neuauflage erforderlich gemacht.

Die grundsätzliche Konzeption des Lehr- und Handbuchs ist unverändert geblieben. Auch im Kreis der Autorinnen und Autoren ist es nur zu wenigen Wechseln gekommen. Wiederum wird das Werk in drei Bänden erscheinen. Band 1 zum Öffentlichen Wirtschaftsrecht ist bereits erschienen. Hiermit wird Band 2 vorgelegt. Band 3 folgt in Kürze.

Die Manuskripte für den zweiten Band wurden überwiegend Ende Mai 2020 abgegeben. Die umfangreichen redaktionellen Arbeiten sind von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Lehrstuhls von Michael Fehling für Öffentliches Recht mit Rechtsvergleichung an der Bucerius Law School Hamburg durchgeführt worden. Ihnen allen sei nochmals sehr herzlich gedankt.

Wie Bücher im Allgemeinen, leben auch Lehr- und Handbücher davon, dass sie auf Resonanz stoßen. Gerade auch kritische Stimmen sind willkommen, weil sie zu künftigen Verbesserungen beitragen können. Herausgeber, Autorinnen und Autoren freuen sich über alle Stellungnahmen und Hinweise. Sie können auch den Herausgebern wie bisher auf elektronischem Wege übermittelt werden (Band 1: ehlersd@uni-muenster.de; Band 2: michael.fehling@law-school.de; Band 3: hermann.puender@law-school.de).

Münster und Hamburg, im Juli 2020

Dirk Ehlers

Michael Fehling

Hermann Pünder

Inhalts- und Autorenübersicht

Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Sechstes Kapitel Planungsrecht, Baurecht, Straßenrecht

Erster AbschnittPlanungsrecht

§ 38Raumordnung und Landesplanung Prof. Dr. Dieter Dörr, Mainz

§ 39Fachplanung Prof. Dr. Martin Wickel, LL.M. (Michigan), Hamburg

§ 40Bauplanung Prof. Dr. Martin Wickel, LL.M. (Michigan), Hamburg

Zweiter AbschnittBauordnungs- und Denkmalrecht

§ 41Bauordnungsrecht Prof. Dr. Anna-Bettina Kaiser, LL.M. (Cambridge), Berlin

§ 42Denkmalrecht Prof. Dr. Janbernd Oebbecke, Münster

Dritter AbschnittStraßenrecht

§ 43Straßenrecht Prof. Dr. Dres. h.c. Hans-Jürgen Papier, München und Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner, LL.M. (London), Bonn

Siebtes Kapitel Umweltrecht

Erster AbschnittAllgemeines Umweltrecht

§ 44Allgemeine Grundlagen des Umweltrechts Prof. Dr. Michael Kloepfer, Berlin

§ 45Instrumente des Umweltrechts Prof. Dr. Klaus Meßerschmidt, Erlangen-Nürnberg

Zweiter AbschnittEinzelne Umweltmedien

§ 46Immissionsschutz und Klimaschutz Prof. Dr. Klaus Meßerschmidt, Erlangen-Nürnberg

§ 47Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht Prof. Dr. Klaus Meßerschmidt, Erlangen-Nürnberg

§ 48Wasserrecht Prof. Dr. Dr. h.c. Franz-Joseph Peine, Frankfurt (Oder)

§ 49Bodenschutzrecht Prof. Dr. Josef Ruthig, Mainz

§ 50Naturschutzrecht Prof. Dr. Sabine Schlacke und Benedikt Huggins, Münster

Dritter AbschnittSchutz gegen besondere Risiken

§ 51Gentechnikrecht Prof. Dr. Ivo Appel, Hamburg

§ 52Atom- und Strahlenschutzrecht Dr. Herbert Posser, Düsseldorf

Achtes Kapitel Gesundheitsrecht

Erster AbschnittMedizinische Behandlung

§ 53Krankenversorgung Prof. Dr. Helge Sodan, Berlin

§ 54Technische und ethische Fragen der Medizin Prof. Dr. Jens Kersten, München

§ 55Arzneimittel Dr. Anna-Miria Fuerst, Hamburg

Zweiter AbschnittSchutz vor besonderen Gesundheitsrisiken

§ 56Infektionsschutzrecht Prof. Dr. Helge Sodan, Berlin

§ 57Lebensmittelrecht Prof. Dr. Rudolf Streinz, München

§ 58Chemikalien Prof. Dr. Martin Führ, Darmstadt

Neuntes Kapitel Medien- und Informationsrecht

Erster AbschnittMedienrecht

§ 59Rundfunk Prof. Dr. Michael Fehling, LL.M. (Berkeley), Hamburg

§ 60Presse Prof. Dr. Fabian Wittreck, Münster

§ 61Internet (Telemedien) Prof. Dr. Alexander Roßnagel, Kassel

Zweiter AbschnittDatenschutzrecht

§ 62Datenschutzrecht Prof. Dr. Marion Albers, Hamburg

Dritter AbschnittFreier Informationszugang

§ 63Informationsfreiheitsrecht Prof. Dr. Matthias Rossi, Augsburg

Stichwortverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Inhalts- und Autorenübersicht

Abkürzungsverzeichnis

Sechstes Kapitel Planungsrecht, Baurecht, Straßenrecht

Erster AbschnittPlanungsrecht

§ 38Raumordnung und Landesplanung

A.Einleitung – Grundbegriffe und die Bedeutung staatlicher Raumplanung

I.Abgrenzung zur Fach- und Bauleitplanung

II.Definition der Raumordnung

B.Geschichtliche Entwicklung des Raumordnungsrechts

I.Vom kommunalen Bedürfnis nach Planung zur überörtlichen Planung der Länder

II.Die Phase der Planungseuphorie

III.Die Phase der Planungsernüchterung und Konsolidierung

IV.Die Reformphase unter europarechtlichem Einfluss bis heute

C.Die gesetzlichen Grundlagen des Raumordnungsrechts

I.Die Raumordnungsgesetze des Bundes und der Länder

II.Verteilung der Gesetzgebungskompetenz

III.Umfang und Abgrenzung der Regelungsbereiche des Bundes und der Länder

D.Die allgemeinen Vorschriften über die Raumordnung

I.Geltungsbereich, Aufgabe und Leitvorstellung der Raumordnung (§ 1 ROG)

II.Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG)

III.Ziele der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG)

IV.Sonstige Erfordernisse der Raumordnung

E.Die Raumordnungspläne nach dem ROG

I.Raumordnung auf Bundesebene (§ 17 ROG)

II.Die Regelungen des ROG zur Landes- und Regionalplanung

F.Instrumente zur Sicherung und Verwirklichung der Raumordnung

I.Raumordnerische Zusammenarbeit

II.Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen (Raumordnungsverfahren)

III.Die Untersagung von Planungen und Maßnahmen

IV.Raumordnungsberichte und Beiräte

V.Raumordnungskataster, Mitteilungs-, Auskunfts-, und sonstige Pflichten

G.Rechtsschutzmöglichkeiten

H.Europarechtliche Bezüge des Raumordnungsrechts

§ 39Fachplanung

A.Grundlagen

I.Anwendungsbereich der Planfeststellung

II.Anwendbares Recht

III.Europarechtliche Einflüsse

IV.Planfeststellung als Instrument der Anlagenzulassung

V.Planfeststellung im System der Raumplanungen

VI.Planfeststellung im System gestufter Planungen

VII.Gemeinnützige und privatnützige Vorhaben

B.Formell-rechtliche Anforderungen an die Planfeststellung

I.Planfeststellungsverfahren

II.Planänderungen nach Feststellung des Plans

C.Materiell-rechtliche Anforderungen an die Planfeststellung

I.Überblick der materiell-rechtlichen Grenzen des planerischen Gestaltungsspielraums

II.Planrechtfertigung

III.Vorausgegangene Entscheidungen

IV.Zwingende materiell-rechtliche Regelungen („Planungsleitsätze“)

V.Abwägungsgebot

D.Wirkungen der Planfeststellung

I.Genehmigungswirkung

II.Konzentrationswirkung

III.Gestaltungswirkung

IV.Duldungs- und Ausschlusswirkung

V.Enteignungsrechtliche Vorwirkung

E.Ausgleichsregelungen

I.Regelungen im Planfeststellungsbeschluss

II.Nachträgliche Ausgleichsregelungen bei nicht vorhersehbaren Auswirkungen

F.Planerhaltung

G.Weitere Zulassungsinstrumente der Fachplanung

I.Plangenehmigung

II.Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung

III.Bebauungsplan

H.Rechtsschutz

I.Rechtsschutz des Vorhabenträgers

II.Klagen privater Dritter

III.Klagen von Gemeinden

IV.Verbandsklagen

V.Verfahren

VI.Rechtsschutz bei Plangenehmigungen

VII.Rechtsschutz bei Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung

§ 40Bauplanung

A.Grundlagen

I.Geschichte

II.Einordnung der Bauplanung

III.Verfassungsrechtlicher Rahmen

IV.Europarechtlicher Rahmen

V.Einfachgesetzliche Grundlagen

B.Bauleitplanung

I.Bauleitpläne

II.Formell-rechtliche Anforderungen an Bauleitpläne

III.Materiell-rechtliche Anforderungen

IV.Planerhaltung

V.Planungsschäden

VI.Plansicherung

VII.Städtebauliche Verträge

C.Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben

I.Anwendungsbereich der §§ 30 ff. BauGB (§ 29 BauGB)

II.Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans (§ 30 BauGB)

III.Ausnahmen und Befreiungen (§ 31 BauGB)

IV.In Aufstellung befindlicher Plan

V.Vorhaben im nicht beplanten Innenbereich (§ 34 BauGB)

VI.Vorhaben im Außenbereich (§ 35 BauGB)

D.Vollzug und Rechtsschutz

I.Vollzug

II.Rechtsschutz

Zweiter AbschnittBauordnungs- und Denkmalrecht

§ 41Bauordnungsrecht

A.Grundlagen

I.Begriff des Bauordnungsrechts und seine Stellung im Gesamtgefüge von Baurecht und Raumordnungsrecht

II.Historische Entwicklung

III.Rechtsquellen

IV.Funktionen des Bauordnungsrechts

B.Formelles Bauordnungsrecht: Das Verfahren der Vorhabenzulassung

I.Überblick

II.Die Bauaufsichtsbehörden

III.Das Baugenehmigungsverfahren

IV.Das vereinfachte Verfahren

V.Die Genehmigungsfreistellung

VI.Verfahrensfreie Vorhaben

C.Materielles Bauordnungsrecht I: Die bauordnungsrechtliche Zulässigkeit von Bauvorhaben

I.Überblick und „allgemeine Anforderungen“

II.Abstandsvorschriften

III.Schutz vor Verunstaltung

IV.Sonstige materiell-rechtliche Anforderungen

D.Materielles Bauordnungsrecht II: Maßnahmen der Bauaufsichtsbehörde

I.Überblick

II.Bauaufsichtsrechtliche Kontrollrechte im engeren Sinne

III.Die klassischen bauordnungsrechtlichen Spezialbefugnisse

E.Rechtsschutz

I.Die Beziehung Bauherr – Staat

II.Die Dreiecksbeziehung Bauherr – Nachbar – Staat

§ 42Denkmalrecht

A.Grundlagen des Denkmalschutzes

I.Begriff und Ziel

II.Entwicklung

III.Rechtsgrundlagen

IV.Organisation

B.Objekte des Denkmalschutzes

I.Die Notwendigkeit der Auswahl

II.Gegenstände der Auswahl

III.Kriterien der Auswahl

IV.Verfahren der Auswahl

C.Instrumente des Denkmalschutzes

I.Ordnungsrechtliche Instrumente

II.Eigentumsrechtliche Instrumente

III.Straf- und ordnungswidrigkeitenrechtliche Instrumente

D.Verfassungsrechtliche Grenzen des Denkmalschutzes

I.Grundrechte

II.Religionsrechtliche Vorgaben

Dritter AbschnittStraßenrecht

§ 43Straßenrecht

A.Einführung – Die Straße als öffentliche Sache

I.Der Sachbegriff

II.Der öffentlich-rechtliche Status

B.Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht

I.Vorbehalt des Straßenrechts

II.Vorrang des Straßenverkehrsrechts

C.Die straßenrechtlich relevanten Gesetze

D.Die Entstehung der öffentlichen Straße

I.Die politischen Planungsentscheidungen

II.Die Planaufstellungsverfahren

III.Der tatsächliche Bau der Straße

IV.Die Begründung des öffentlich-rechtlichen Sonderstatus

E.Die Nutzung der öffentlichen Straße

I.Der Gemeingebrauch

II.Die Sondernutzung

F.Die Veränderung und Beendigung des öffentlichen Status

I.Die Widmungserweiterung

II.Die Umstufung

III.Die Einziehung bzw. Teileinziehung

G.Das Nachbarrecht der öffentlichen Straßen

Siebtes Kapitel Umweltrecht

Erster AbschnittAllgemeines Umweltrecht

§ 44Allgemeine Grundlagen des Umweltrechts

A.Gegenstand und Entwicklung des Umweltrechts

I.Umweltkrise und Umweltschutz

II.Entstehung des Umweltrechts

III.Gegenstand des Umweltrechts

IV.Entwicklungsperspektiven

B.Umweltrecht und Verfassungsrecht

I.Grundgesetz

II.Verfassungen der Länder

C.Umweltrecht und Europarecht

D.Umweltrecht und Völkerrecht

E.Grundprinzipien des Umweltrechts

I.Überblick

II.Vorsorgeprinzip

III.Verursacherprinzip

IV.Kooperationsprinzip

V.Integrationsprinzip

VI.Umweltgerechtigkeit

F.Rechtsschutz im Umweltrecht

I.Allgemeines

II.Umweltrechtliche Verbandsrechtsbehelfe

§ 45Instrumente des Umweltrechts

A.Allgemeines

I.Einteilung der Instrumente

II.Prinzipienbezug der Instrumente

III.Systematisierung der Instrumente

B.Instrumentengattungen

I.Planungsinstrumente

II.Administrative Kontrollinstrumente

III.Indirekte Steuerungsinstrumente

IV.Umweltabsprachen

V.Staatliche Eigenvornahme

VI.Umweltschutzmonopole

VII.Umweltprivatrecht

VIII.Umweltstrafrecht

IX.Umweltprozessrecht

C.Fazit

Zweiter AbschnittEinzelne Umweltmedien

§ 46Immissionsschutz und Klimaschutz

A.Allgemeines

I.Aufgabe und Gegenstand

II.Nationale Rechtsgrundlagen

III.EU-Recht

B.Bundes-Immissionsschutzgesetz

I.Gesetzeszweck

II.Terminologie

III.Anlagenrecht

IV.Produktbezogener Immissionsschutz

V.Verkehrsbezogener Immissionsschutz

VI.Gebietsbezogener Immissionsschutz

C.Fluglärmgesetz und sonstiges Luftverkehrsrecht

D.Kontext des Immissionsschutzrechts

I.Klimaschutzrecht

II.Energieumweltrecht

E.Ausblick

§ 47Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht

A.Allgemeines

I.Aufgabe und Gegenstand

II.Rechtsgrundlagen

B.Kreislaufwirtschaftsgesetz

I.Allgemeines

II.Abfallbegriff

III.Abfallhierarchie und Verfahrensstandards

IV.Abfallüberlassung

V.Abfallverantwortliche

VI.Öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger und Dritte in der Abfallentsorgung

VII.Produktverantwortung

VIII.Planungsverantwortung

IX.Anlagenzulassung

X.Sonstige Regelungen

C.Grenzüberschreitende Abfallverbringung

§ 48Wasserrecht

A.Grundsätzliche Feststellungen

I.Wasserrecht als Summe von Wasserstraßen-, Wasserhaushalts- und Wasserverbandsrecht

II.Entwicklung der Gesetzgebungszuständigkeit im Wasserrecht

III.Wasserrechtliches Normengefüge

IV.Wasserstraßen- und Wasserhaushaltsrecht als Teilgebiet des Rechts der öffentlichen Sachen

V.Wasserhaushaltsrecht als Teil des Umweltrechts

B.Wasserstraßenrecht

C.Wasserhaushaltsrecht

I.Ausgangsfeststellungen

II.Zweck des Wasserhaushaltsrechts

III.Anwendungsbereich des Wasserhaushaltsrechts

IV.Die wasserwirtschaftliche Benutzungsordnung

V.Öffentliche Wasserversorgung, Wasserschutzgebiet und Heilquellenschutz

VI.Unterhaltung und Ausbau oberirdischer Gewässer

VII.Hochwasserschutzrecht

VIII.Die wasserwirtschaftliche Planung

IX.Haftung für Gewässerveränderungen

X.Vollzug des Wasserhaushaltsrechts

XI.Zuständige Behörden

D.Wasser- und Bodenverbandsrecht

§ 49Bodenschutzrecht

A.Einführung

I.Regelungsebenen im Bodenschutzrecht

II.Recht des Bodenschutzes: medialer Umweltschutz

III.Bodenschutzrecht als Gefahrenabwehrrecht

IV.Abgrenzungsfragen

B.Grundstrukturen: Behördliche Kompetenzen im (allgemeinen) Bodenschutzrecht

I.Ermächtigungsgrundlagen

II.Die bodenschutzrechtliche „Gefahr“: Schädliche Bodenveränderungen

III.Die bodenschutzrechtliche Verantwortlichkeit

IV.Ermessensentscheidung/Verhältnismäßigkeit

C.Entschädigungs- und Ersatzansprüche

I.Die Reichweite der bodenschutzrechtlichen Regelung zur Kostenverteilung

II.Der Kostenerstattungsanspruch gegen den Verantwortlichen (§ 24 Abs. 1 S. 1 BBodSchG)

III.Der Ausgleichs- und Rückgriffsanspruch gem. § 24 Abs. 2 BBodSchG

D.Ergänzende Vorschriften

I.Altlasten

II.Landwirtschaftliche Bodennutzung

§ 50Naturschutzrecht

A.Rechtstatsächlicher Hintergrund

B.Entwicklung des Naturschutzrechts

I.Internationales Naturschutzrecht

II.Unionsrechtsakte mit Naturschutzbezug

III.Deutsches Naturschutzrecht

C.Grundbegriffe, Ziele und Grundsätze

I.Grundbegriffe

II.Ziele

III.Allgemeine Grundsätze des Naturschutzrechts

D.Landwirtschaft und Naturschutz

I.Pflicht zur Berücksichtigung der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft

II.Anforderungen an Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft

E.Landschaftsplanung

I.Überörtliche Landschaftsplanung

II.Örtliche Landschaftsplanung

F.Eingriffe in Natur und Landschaft

I.Die Eingriffsregelung

II.Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung in der Bauleitplanung

III.Schäden an bestimmten Arten und natürlichen Lebensräumen

G.Flächen- und Objektschutz

I.Flächenschutz

II.Biotopschutz und Biotopverbund

III.Europäisches Netz Natura 2000

H.Artenschutz

I.Rechtlicher Rahmen

II.Ziele und Aufgaben des Artenschutzes

III.Allgemeiner Artenschutz

IV.Besonderer Artenschutz

I.Meeresnaturschutz

I.Völker- und unionsrechtlicher Rahmen

II.Der Meeresnaturschutz gemäß §§ 56 ff. BNatSchG

J.Mitwirkung und Rechtsbehelfsbefugnisse von Naturschutzverbänden

I.Verbandsmitwirkung

II.Verbandsrechtsbehelfe

K.Sonstige Regelungen

I.Duldungspflichten

II.Handlungs- und Anordnungsbefugnis

III.Bürger- und Behördenpflichten

IV.Allgemeine Informationsrechte

V.Umweltabsprachen und Vertragsnaturschutz

VI.Erholungsfunktion

Dritter AbschnittSchutz gegen besondere Risiken

§ 51Gentechnikrecht

A.Grundlagen des Gentechnikrechts

I.Gentechnik und Gentechnologie

II.Anwendungsbereiche und Ziele der Umweltgentechnik

III.Entwicklung und Ausformung des Gentechnikrechts

IV.Besonderheiten des Gentechnikrechts

B.Regelungsebenen im Gentechnikrecht

I.Internationales Recht

II.Recht der Europäischen Union

III.Nationales Recht

C.Regelungsansatz und Grundelemente des Gentechnikgesetzes

I.Allgemeine Regelungen

II.Gentechnische Arbeiten in gentechnischen Anlagen

III.Freisetzung und Inverkehrbringen

IV.Weitere Grundbausteine des Gentechnikrechts

V.Haftungsvorschriften

D.Ausblick

§ 52Atom- und Strahlenschutzrecht

A.Einführung

I.Atomrecht als Teil des öffentlichen Wirtschafts- und Umweltrechts

II.Politische Entwicklung

B.Rechtsgrundlagen

I.Nationales Recht

II.Internationales Recht

C.Gesetzeszwecke

D.Genehmigungen für Kernenergieanlagen

I.Reichweite und Regelungsgehalt des Genehmigungsvorbehalts

II.Genehmigungsvoraussetzungen

III.Versagungsermessen

IV.Entscheidungsformen

V.Verfahren

VI.Erlöschen der Berechtigung zum Leistungsbetrieb

VII.Rechtsschutz und richterliche Kontrolldichte

VIII.Stilllegung/sicherer Einschluss/Abbau

E.Aufsicht

I.§ 17 AtG

II.§ 19 AtG

III.§ 19a AtG

IV.§ 18 AtG

V.Rechtsschutz

F.Entsorgung

I.Zwischenlagerung

II.Endlagerung

III.Entsorgungsvorsorgenachweis

G.Beförderung, Ein- und Ausfuhr

H.Haftung

I.Ausblick

Achtes Kapitel Gesundheitsrecht

Erster AbschnittMedizinische Behandlung

§ 53Krankenversorgung

A.Grundlagen

I.Begriff „Recht der Krankenversorgung“

II.Verfassungsrechtliche Grundlagen

III.Unionsrechtliche Grundlagen

B.Ärztliches Berufsrecht

I.Ärztlicher Beruf

II.Freier Beruf

III.Persönliche Leistungserbringung

IV.Überwachung

V.Vertragsarztrecht

C.Krankenhausrecht

I.Begriff des Krankenhauses

II.Krankenhausplanung

III.Krankenhausfinanzierung

§ 54Technische und ethische Fragen der Medizin

A.Technik, Ethik und Recht der Medizin

I.Verrechtlichung der Medizinethik

II.Metamorphose der Ethikkommissionen

B.Gesetzgebungsberatende Kommissionen

I.Deutscher Ethikrat

II.Status

III.Aufgaben

IV.Organisation und Verfahren

C.Gesetzeskonkretisierende Kommissionen

I.Gendiagnostik-Kommission

II.Status

III.Aufgaben

IV.Organisation und Verfahren

D.Gesetzesanwendende Kommissionen

I.Zentrale Ethik-Kommission für Stammzellenforschung

II.„Medizinische“ Ethikkommissionen

III.Gendiagnostik-Kommission

E.Fazit

§ 55Arzneimittel

A.Einführung

I.Historische Entwicklung und aktuelle Neuerungen

II.Rechtsgrundlagen

III.Akteure

IV.Arzneimittelbegriff

B.Arzneimittelsicherheit

I.Grundlagen

II.Instrumente der Arzneimittelsicherheit

C.Arzneimittelmarkt

I.Nationale Preisbindungen

II.Die Rolle der GKV auf dem Arzneimittelmarkt

III.Preisdruck durch Parallelhandel

D.Haftung für Arzneimittelschäden

Zweiter AbschnittSchutz vor besonderen Gesundheitsrisiken

§ 56Infektionsschutzrecht

A.Allgemeines

I.Gesetzeszweck

II.Gesetzeshistorie

III.Verfassungsrechtliche Vorgaben

IV.Systematik und Konkurrenzen

B.Vorschriften im Einzelnen

I.Begriffsbestimmungen (§ 2 IfSG)

II.Infektionsschutzrechtliches Instrumentarium

III.Ausgewählte Rechtsschutzfragen

§ 57Lebensmittelrecht

A.Grundlagen

I.Lebensmittelrecht als interdisziplinäre Wissenschaft

II.Begriff, Zweck und Bedeutung des Lebensmittelrechts

III.Zur Geschichte des Lebensmittelrechts

IV.Rechtsgrundlagen

B.Grundbegriffe des Lebensmittelrechts

I.Lebensmittel

II.Beispiele bedeutsamer horizontaler Regelungen

III.Bedarfsgegenstände

IV.Tabakerzeugnisse – kosmetische Mittel

V.Verbraucher

VI.Weitere Begriffsbestimmungen

VII.Risikoanalyse –Vorsorgeprinzip

C.Lebensmittelverwaltung – Lebensmittelüberwachung(-kontrolle)

I.Bedeutung

II.Rechtsgrundlagen – Organisation

III.Missbrauchsprinzip und Verbotsprinzip

IV.Maßnahmen zur Gefahrenabwehr im Einzelfall

V.Verwaltungsverfahren

VI.Staatliche Warnungen

VII.Rechtsschutz

§ 58Chemikalien

A.Einführung

I.Stoffrecht: Gegenstand und Herausforderung

II.Stoffrecht im engerem und im weiteren Sinne

III.Historische Entwicklung

IV.Völkerrechtliches Chemikalienrecht

B.Originäres Stoffrecht: REACH-Verordnung

I.Der Regulierungsansatz: Eigen-Verantwortung und „inclusive governance“

II.Risikobewältigungsmechanismen aus REACH und CLP

III.Adressaten und Akteure

IV.Zuständigkeiten auf europäischer Ebene

V.Das deutsche Chemikaliengesetz

C.Sektorales Stoffrecht

I.Recht der Pflanzenschutzmittel

II.Recht der Biozide

III.Weitere Regelungsbereiche

D.Würdigung

Neuntes Kapitel Medien- und Informationsrecht

Erster AbschnittMedienrecht

§ 59Rundfunk

A.Der Rundfunk vor den Herausforderungen des technischen und gesellschaftlichen Wandels

I.Der Weg zur dualen Rundfunkordnung

II.Technische und wirtschaftliche Konvergenz der Medien

III.Diversifizierung des Angebots und Individualisierung des Nutzerverhaltens

IV.Nebeneinander traditioneller und neuer „Medien- und Rundfunkwelten“

B.Verfassungs- und europarechtliche Grundlagen

I.Die Kompetenzverteilung

II.Die Rundfunkfreiheit

III.Ergänzung durch die Informationsfreiheit

IV.Überlagerung durch und Verschränkung mit weiteren unionsrechtlichen Vorgaben

C.Der Rundfunk im Gefüge der Medien und in der Verzahnung mit der Telekommunikation

I.Der Rundfunkbegriff

II.Die Ver- und Zuteilung von (knappen) Übertragungskapazitäten zwischen Rundfunk- und Telekommunikationsrecht

D.Der öffentlich-rechtliche Rundfunk

I.Aufgaben

II.Programmanforderungen

III.Organisation

IV.Funktionsgerechte Finanzierung

V.Aufsicht

E.Der private Rundfunk

I.(Begrenzte) Vielfalt als zentrales Regulierungsziel

II.Programmanforderungen

III.Finanzierungsfragen

IV.Eröffnungskontrollen

V.Befugnisse zum repressiven Einschreiten

VI.Insbesondere: Konzentrationskontrolle

VII.Aufsichtsstrukturen

F.Entwicklungsperspektiven

§ 60Presse

A.Systematischer und historischer Standort

I.Presserecht im engeren und im weiteren Sinne

II.Vom Polizeirecht über das Wirtschaftsverwaltungsrecht bis zum Grundrechtsentfaltungsrecht: Metamorphosen des Presserechts

III.Presserecht als Sonderordnungsrecht

B.Verfassungsrechtliche Grundlagen

I.Grundrechtsordnung der Presse

II.Kompetenzordnung der Presse

III.Der presserechtliche Rahmen der Landesverfassungen

C.Vorgaben des inter- und supranationalen Rechts

I.Völkerrechtliche Vereinbarungen zum Schutz der Presse

II.Unionsrechtliche Vorgaben für das Presserecht

III.Aktuelle Relevanz des inter- und supranationalen Presserechts

IV.Rechtsvergleichende Hinweise

D.Rechtsgrundlagen des deutschen Presserechts

I.Bundesrecht

II.Landesrecht

E.Das Sonderordnungsrecht der Presse

I.Pressefreiheit und Pressepflichten (§§ 1–4 LPG)

II.Ordnungsrecht der Presse (§§ 6–12 LPG)

III.Beschlagnahme- und Durchsuchungsrecht (§§ 13–19 LPG)

IV.Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht der Presse (§§ 20–22 LPG)

V.Presse im Prozess (§§ 23–24 LPG)

F.Presserecht und Medienrecht

I.Presserecht und Informationsfreiheitsrecht

II.Presserecht und neue Medien

§ 61Internet (Telemedien)

A.Die Bedeutung des Internet für Wirtschaft und Verwaltung

B.Verfassungs- und europarechtliche Grundlagen

I.Gesetzgebungskompetenz

II.Grundrechtsschutz

III.Unionsrecht

C.Regelungsregime im deutschen Recht

I.Regelungsaufgaben

II.Geschichte des Telemedienrechts

D.Telemedien

I.Abgrenzung zum Rundfunk

II.Abgrenzung zur Telekommunikation

III.Der Bereich der Telemediendienste

IV.Geltung für öffentliche Stellen

E.Wirtschaftsrechtliche Anforderungen an Telemedien

I.Herkunftslandprinzip

II.Informationspflichten

III.Spam-Abwehr

IV.De-Mail

F.Inhaltliche Anforderungen an Telemedien

I.Elektronische Presse

II.Jugendschutz

G.Verantwortlichkeit von Anbietern

H.Datenschutz

I.Entwicklungsperspektiven

Zweiter AbschnittDatenschutzrecht

§ 62Datenschutzrecht

A.Entwicklung, Grundbegriffe und Ziele des Datenschutzes

I.Regelungserfordernisse und Entwicklung des Datenschutzes

II.Grundlagen und Grundbegriffe im Kontext

III.Schutzerfordernisse und Schutzziele

B.Rechtsrahmen des Datenschutzrechts

I.Völkerrechtliche Einflüsse

II.Primärrechtliche Vorgaben der Europäischen Union

III.Verfassungsrechtliche Vorgaben

C.Datenschutzrecht im Verwaltungsrecht

I.Systematik und Wechselbezüge

II.Zentrale Bausteine des Datenschutzrechts

III.Allgemeines Datenschutzrecht

IV.Bereichsspezifischer Datenschutz im Besonderen Verwaltungsrecht

D.Entwicklungsperspektiven

Dritter AbschnittFreier Informationszugang

§ 63Informationsfreiheitsrecht

A.Einführung

I.Begrifflichkeiten

II.Entwicklung

III.Normenvielfalt

B.Struktur von Informationsfreiheitsgesetzen

I.Grundsätzlicher Informationszugangsanspruch

II.Ausnahmen

III.Zugangsverfahren

C.Rechtsschutz

I.Gerichtlicher Rechtsschutz

II.Anrufung des Bundesbeauftragten für die Informationsfreiheit

D.Informationspflichten und -möglichkeiten

E.Nutzung und Weiterverwendung der zugänglich gemachten Informationen

Stichwortverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

→	Verweist auf Beiträge in diesem Werk
AB	Appellate Body
ABDA	Bundesvereinigung Deutscher Apothekerverbände
ABlEG bzw. ABlEU	Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft bzw. der Europäischen Union
ABMG	Autobahnmautgesetz
ACER	Agency for the Cooperation of Energy Regulators
ACIA	ASEAN Comprehensive Investment Agreement
AcP	Archiv für die civilistische Praxis
ACTA	Anti-Counterfeiting Trade Agreement
ACWL	Advisoring Centre on WTO Law
AD-GVO	Antidumping-Grundverordnung
ADÜ	WTO-Übereinkommen über Antidumpingmaßnahmen
AEG	Allgemeines Eisenbahngesetz
AEO	Authorised Economic Operator
AETR	Accord Européen sur les Transports Routiers (Europäisches Übereinkommen über die Arbeit des im internationalen Straßenverkehr beschäftigten Fahrpersonals)
AfP	Zeitschrift für Medien und Kommunikationsrecht; ehemals: Archiv für Presserecht
AG	Aktiengesellschaft
AIP	Aeronautical Information Publication (Luftfahrthandbuch)
AkkStelleG	Akkreditierungsstellengesetz
AKP-Staaten	Afrikanische, karibische und pazifische Staaten
AnSVG	Anlegerschutzverbesserungsgesetz
AO	Abgabenordnung
AoA	Agreement on Agriculture (WTO-Landwirtschaftsübereinkommen)
AöR	Archiv des öffentlichen Rechts
APuZ	Aus Politik und Zeitgeschichte (Beilage zu Das Parlament)
ArchivPF	Archiv für das Post- und Fernmeldewesen
ArchivPT	Archiv für Post und Telekommunikation
ARegV	Anreizregulierungsverordnung
ASEAN	Association of Southeast Asian Nations
AS-GVO	Antisubventionsgrundverordnung
ASÜ	WTO-Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen
AUR	Agrar- und Umweltrecht
AVB	Strom/Gas Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Gasversorgung von Tarifkunden/Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Elektrizitätsversorgung von Tarifkunden v. 21.6.1979, BGBl I, S. 676, 684)
AWG	Außenwirtschaftsgesetz
AWV	Außenwirtschaftsverordnung
AWZ	Ausschließliche Wirtschaftszone
B2C-Bereich	Business to Consumer-Bereich
BAF	Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung
BAFA	Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle
BAFin	Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
BAG	Bundesamt für Güterverkehr
BAKred	Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen
BAnstPT	Bundesanstalt für Post und Telekommunikation
BAV	Bundesamt für das Versicherungs- und Bausparwesen
BAWe	Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel
Bay	Bayern
BayAgrarWiG	Bayerisches Agrarwirtschaftsgesetz
BayVBl	Bayerische Verwaltungsblätter
BayVerfGH	Bayerischer Verfassungsgerichtshof
BB	Betriebsberater
Bbg	Brandenburg
BBodSchG	Bundes-Bodenschutzgesetz
BDEW	Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V.
Berl	Berlin
BerlKommEnR	Franz Jürgen Säcker (Hg.), Berliner Kommentar zum Energierecht, ²2010
BerVersV	Verordnung über die Berichterstattung von Versicherungsunternehmen gegenüber der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
BfDI	Bundesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit
BfEE	Bundesstelle für Energieeffizienz
BFU	Bundesstelle für Flugunfalluntersuchung
BgA	Betrieb gewerblicher Art
BGBl	Bundesgesetzblatt
BGG	Behindertengleichstellungsgesetz
BIT	Bilateral Investment Treaties
BIZ	Bank für Internationalen Zahlungsausgleich
BKartA	Bundeskartellamt
BKR	Bank- und Kapitalmarktrecht
BKrFQG	Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz
BLE	Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung
BMELV	Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz
BMF	Bundesministerium der Finanzen
BMVBS	Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
BMWi	Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
BNetzA	Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
BO Kraft	Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr
BO Strab	Verordnung über den Bau und Betrieb der Straßenbahnen
BOTs	Build-Operate-Transfer Agreements
BR-Drs	Bundesratsdrucksache
BRegG	Bundesregionalisierungsgesetz
Brem	Bremen
BremStGH	Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen
BRIC-Staaten	Brasilien, Russland, Indien, China
BT-Drs	Bundestagsdrucksache
BTOElt	Bundestarifordnung Elektrizität
BTOGas	Bundestarifordnung Gas
BUND	Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland
BW	Baden-Württemberg
BWGZ	Die Gemeinde; Organ des Gemeindetags Baden-Württemberg
CAC	Collective-Action-Clause
CAFTA-DR	Dominican Republic-Central America Free Trade Agreement
CARICOM	Caribbean Community
CARIFORUM	Caribbean Forum
CCS	Carbon Capture and Storage
CCS	Carbon Storage
CE	Communautés Européennes
CEBS	Committee of European Banking Supervisors
CEIOPS	Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors
CEMT	Conférence Européenne des Ministres des Transports
CEN	European Committee for Standardization
CENELEC	European Committee for Electrotechnical Standardization
CEPA	EU-CARIFORUM Economic Partnership Agreement
CEPT	Conférence Européenne des Administrations des Postes et Télécommunications
CERP	Comité Européen de Règlementation Postale
CESR	Committee of European Securities Regulators
CFMU	Central Flow Management Unit
CISG	Convention on the International Sale of Goods
CMLR	Common Market Law Review
COP	Conference of Parties, UN-Klimakonferenz
CR	Computer und Recht
CU	Customs Union
CuR	Contracting und Recht
DAkkS	Deutsche Akkreditierungsstelle
DAU	Deutsche Akkreditierungs- und Zulassungsgesellschaft mbH
DB	Der Betrieb
DBP	Deutsche Bundespost
DEHSt	Deutsche Emissionshandelsstelle
DENA	Deutsche Energieagentur
DFS	Deutsche Flugsicherung GmbH
DIHK	Deutscher Industrie- und Handelskammertag
DIHT	Deutscher Industrie- und Handelstag
DIN	Deutsches Institut für Normung
DIS	Deutsche Institution für Schiedsgerichtsbarkeit
DÖV	Die öffentliche Verwaltung
DPAG	Deutsche Post AG („AG“ auf S. XXV)
DRP	Deutsche Reichspost
DSB	Dispute Settlement Body
DSO	Distribution System Operator
DSU	Dispute Settlement Understanding
DStR	Deutsches Steuerrecht
DVBl	Deutsches Verwaltungsblatt
DVW	Deutscher Verein für Vermessungswesen
DWD	Deutscher Wetterdienst
EAEG	Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz
EASA	European Aviation Safety Agency (Europäische Agentur für Flugsicherheit)
EBA	Eisenbahnbundesamt
EBA	European Banking Authority
ECC	Electronic Communications Committee
ECE	Economic Commission for Europe
ECOFIN	Economic and Financial Affairs Council, Rat Wirtschaft und Finanzen
ECOSOC	United Nations Economic and Social Council
ECT	Energy Charter Treaty
ECU	Europäische Währungseinheit
EDIFACT	Electronic Data Interchange for Administration, Commerce and Transport
EEA	Einheitliche Europäische Akte
EERL	Richtlinie zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen
EEX	European Energy Exchange
EFAR	European Foreign Affairs Review
EFET	European Federation of Energy Traders
EFRAG	European Financial Reporting Advisory Group
EFSF	Europäische Finanzstabilisierungsfazilität
EFSM	Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus
EFTA	European Free Trade Association
EGBusDV	EG-Bus-Durchführungsverordnung
EGFL	Europäische Garantiefonds für die Landwirtschaft
EGKS	Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl
EIOPA	European Insurance and Occupational Pensions Authority
ELER	Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums
EltRL	Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie
EMAS	Environmental Management and Audit Scheme
EMV	Elektromagnetische Verträglichkeit
EnStRL	Energiesteuer-Richtlinie
ENTSO-E	European Network of Transmission System Operators for Electricity
ENTSO-G	European Network of Transmission System Operators for Gas
EnWG	Energiewirtschaftsgesetz
EPA	Economic Partnership Agreements
ErdölBevG	Gesetz über die Bevorratung mit Erdöl und Erdölerzeugnissen
ERG	European Regulators Group
ERGP	Gruppe europäischer Regulierungsbehörden für Postdienst
ESA	European Supervisory Authorities
ESM	Europäischer Stabilitätsmechanismus
ESFS	European System of Financial Supervisors
ESMA	Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde
ESRB	European Systemic Risk Board (Europäischer Ausschuss für Systemrisiken)
EStAL	European State Aid Law Quarterly
ESZB	Europäisches System der Zentralbanken
ET	Energiewirtschaftliche Tagesfragen
ETSI	European Telecommunications Standards Institute
EuG	Europäisches Gericht erster Instanz
EuGH	Gerichtshof der Europäischen Union
EuR	Europarecht
Euratom	Europäische Atomgemeinschaft
Eurocontrol	European Organization for the Safety of Air Navigation, Europäische Organisation zur Sicherung der Luftfahrt
EurUP	Zeitschrift für europäisches Umwelt- und Planungsrecht
EuZW	Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
EVU	Energieversorgungsunternehmen
EWG	Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
EWGV	Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft
EWI	Europäisches Währungsinstitut
EWR	Europäischer Wirtschaftsraum
EWS	Europäisches Währungssystem
EWS	Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht
EZB	Europäische Zentralbank
FAO	Food and Agriculture Organization of the UN
FFH-Gebiete	Schutzgebiete nach der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie
FHKV	Verordnung über die Durchführung der Flughafenkoordinierung
FinDAG	Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
FKVO	Fusionskontrollenverordnung
FMStG	Finanzmarktstabilisierungsgesetz
FPersG	Fahrpersonalgesetz
FPersV	Fahrpersonalverordnung
FPKBeauftrV	Verordnung zur Beauftragung des Flughafenkoordinators
FRUG	Finanzmarktrichtlinie-Umsetzungsgesetz
FSAP	Financial Services Action Plan
FS-AuftragsV	Verordnung über die Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens
FSAV	Verordnung über die Flugsicherungsausrüstung der Luftfahrzeuge
FS-DurchführungsV	Verordnung über die Durchführung der Flugsicherung
FTA	Free Trade Agreement
GABi	Grundmodell der Ausgleichsleistungen und Bilanzierungsregeln im Gassektor
GAKG	Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“
GAP	Gemeinsame Agrarpolitik
GasNZV	Gasnetzzugangsverordnung
GATS	General Agreement on Trade in Services
GATT	General Agreement on Tariffs and TradeOhne Zusatz: In der Fassung von 1994,Mit Zusatz „47“: In der Fassung von 1947
GBl DDR	Gesetzblatt der Deutschen Demokratischen Republik
GBZugV	Berufszugangsverordnung für den Güterkraftverkehr
GEREK	Gremium Europäische Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation
GewArch	Gewerbearchiv
GGBefG	Gefahrgutbeförderungsgesetz
GGVSEB	Verordnung über die innerstaatliche und grenzüberschreitende Beförderung gefährlicher Güter auf der Straße, mit Eisenbahnen und auf Binnengewässern
GIRL	Geruchsimmissionsrichtlinie
GPA	Government Procurement Agreement
GPC	Government Procurement Code
GPSG	Geräte- und Produktsicherheitsgesetz
GPÜ	Gemeinschaftspatentübereinkommen
GRCh	Charta der Grundrechte der Europäischen Union
GRUR	Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht
GS-Zeichen	Zeichen für Geprüfte Sicherheit
GÜFG	Güterfernverkehrsgesetz
GüKG	Güterkraftverkehrsgesetz
GüKGrKabotageV	Verordnung über den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr und den Kabotageverkehr
GVBl	Gesetzes- und Verordnungsblatt
GVFG	Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz
GWB	Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
HambGVBl	Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt
HandelsH-VO	Handelshemmnisverordnung
Hess	Hessen
HessStGH	Staatsgerichtshof des Landes Hessen
HkWP	Günter Püttner/Thomas Mann (Hg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 1, ³2007; Bd. 2, ³2011; Bd. 3 ³2012
Hmb	Hamburg
HOAI	Honorarordnung für Architekten und Ingenieure
HStR	Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland
HVerfG	Hamburgisches Verfassungsgericht
HVPI	Harmonisierter Verbraucherpreisindex
IAEO	Internationale Atomenergieorganisation
IAS	International Accounting Standards
IASB	International Accounting Standards Board
IASC	International Accounting Standards Committee
IATA	International Air Transport Association
IBRD	International Bank for Reconstruction and Development
ICAO	International Civil Aviation Organization
ICC	International Chamber of Commerce
ICSID	International Centre for the Settlement of Investment Disputes
ICSMS	Information and Communication System for Pan-european Market Supervision (Europäisches Marktüberwachungssystem)
IDA	International Development Association
IEA	Internationale Energieagentur
IEC	International Electrotechnical Commission
IEKP	Integriertes Energie- und Klimaprogramm
IFC	International Finance Corporation
IGH	Internationaler Gerichtshof
IITC	Innovations- und Technologiezentrum der IRENA
IKT	Informations- und Kommunikationstechnologien
ILC	International Law Commission
ILO	International Labour Organisation
IMF	International Monetary Fund
IMIS	International Market Information System
InVeKoS	Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem
IOSCO	International Organization of Securities Commissions
IPCC	Intergovernmental Panel of Climate Change
IRBA	Internal Ratings Based Approach
IRENA	Internationale Organisation für Erneuerbare Energien
ISeeGH	Internationaler Seegerichtshof
ISO	International Organization for Standardization
IStR	Internationales Steuerrecht
ITO	Independent Transmission Operators
ITO	International Trade Organization
ITU	Internationale Fernmeldeunion
IVU-RL	Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung
IWF	Internationaler Währungsfonds
JAA	Joint Aviation Authorities
JAR	Joint Aviation Requirements
JAR-FCL	Joint Aviation Requirements Flight Crew Licensing
JAR-TSO	Joint Aviation Requirements Technical Standard Orders
JIEL	Journal of International Economic Law
JöR	Jahrbuch des öffentlichen Rechts
JWT	Journal of World Trade Law
JZ	Juristenzeitung
K&R	Kommunikation und Recht
KAV	Konzessionsabgabenverordnung
KfW	Kreditanstalt für Wiederaufbau
KJ	Kritische Justiz
KKW	Kernkraftwerk
KOM	Europäische Kommission
KORUS	Korea-US-Free Trade Agreement
KoV	Kooperationsvereinbarungen
KraftNAV	Kraftwerks-Netzanschlussverordnung
KrW-/AbfG	Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen
KWG	Reichsgesetz über das Kreditwesen
KWK	Kraft-Wärme-Kopplung
KWKG	Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen
LBA	Luftfahrtbundesamt
LCIA	London Court of International Arbitration
LIFE	L‘Instrument Financier pour l‘Environnement (Finanzierungsinstrument für die Umwelt)
LKV	Landes- und Kommunalverwaltung
LKW-MautV	LKW-Maut-Verordnung
LM	Lindenmaier-Möhring – Kommentierte BGH-Rechtsprechung
LNG	Liquefied Natural Gas
LSA	Sachsen-Anhalt
LuftVG	Luftverkehrsgesetz
LuftVO	Luftverkehrsordnung
LuftVZO	Luftverkehrszulassungsordnung
MAD	Marktmissbrauchsrichtlinie
MAI	Multilateral Agreement on Investment
MaKonV	Verordnung zur Konkretisierung des Marktmanipulationsverbotes
MaRisk VA	Versicherungsaufsichtsrechliche Mindestanforderungen an das Risikomanagement
MautHV	Mauthöheverordnung
MautStrAusdehnV	Mautstreckenausdehnungsverordnung
MautSysG	Mautsystemgesetz
MERCOSUR	Mercado Común del Sur
MFN-Klausel	Most Favoured Nation-Klausel (Meistbegünstigungsklausel)
MiFID	Markets in Financial Instruments Directive
MIGA	Multilateral Investment Guarantee Agency
MITI	Ministry of International Trade and Industry (Japanisches Industrieministerium bis 2001)
MIV	Motorisierter Individualverkehr
MLR	Modern Law Review
MMR	MultiMedia und Recht
MMR-Aktuell	Multimediarecht-Aktuell
MOG	Markorganisationsgesetz
MoU	Memorandum of Understanding
MPEPIL	Rüdiger Wolfrum (Hg.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Online-edition (www.mpepil.com)
MTO	Multilateral Trading Organization
MV	Mecklenburg-Vorpommern
N&R	Netzwirtschaft und Recht
NAFTA	North American Free Trade Agreement (Nordamerikanische Freihandelszone)
NaWaRo	Nachwachsende Rohstoffe
Nds	Niedersachsen
NdsStGH	Niedersächsischer Staatsgerichtshof
NEP	Netzentwicklungsplan
NfL	Nachrichten für Luftfahrer (Amtsblatt für die Luftfahrt in der Bundesrepublik Deutschland)
NGO	Non-Governmental Organization
NIEO	New International Economic Order
NJOZ	Neue Juristische Online-Zeitschrift
NordÖR	Zeitschrift für Öffentliches Recht in Norddeutschland
NRO	Nichtregierungsorganisationen
NRW	Nordrhein-Westfalen
NTB	Non-tariff Barriers to Trade
NuR	Natur und Recht
NVwZ	Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
NZA	Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht
NZBau	Neue Zeitschrift für Baurecht
NZG	Neue Zeitschrift für Gesellschaftsrecht
NZV	Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht
OECD	Organisation for Economic Cooperation and Development
OEEC	Organisation for the European Economic Cooperation
OLGR	OLG-Report
ÖPNV	Öffentlicher Personennahverkehr
ÖPV	Öffentlicher Personenverkehr
ÖSPV	Öffentlicher Straßenpersonenverkehr
OTC	Over-the-counter-Handel
OU	Ownership Unbundling
OVG	Oberverwaltungsgericht
PANS	Procedures for Air Navigation Services
PANS-OPS	Procedures for Air Navigation Services – Aircraft Operations
PBefG	Personenbeförderungesetz
PBefZugV	Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr
PCIJ	Permanent Court of International Justice
PostVerwG	Postverwaltungsgesetz
PPLR	Public Procurement Law Review
PPP	Public-Private Partnership
Preuß. GS	Preußische Gesetzessammlung
ProdHaftG	Gesetz über die Haftung für fehlerhafte Produkte (Produkthaftungsgesetz)
ProdSG	Produktsicherheitsgesetz
PSA-Richtlinie	Richtlinie zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für persönliche Schutzausrüstungen
PVÜ	Pariser Verbandsübereinkunft zum Schutz des gewerblichen Eigentums
PwC	PricewaterhouseCoopers Aktiengesellschaft Wirtschaftsprüfungsgesellschaft
RAPEX	Rapid Exchange of Information System
RBÜ	Revidierte Berner Übereinkunft
RdE	Recht der Energiewirtschaft
RdJB	Recht der Jugend und des Bildungswesens
RdL	Recht der Landwirtschaft
RDV	Recht der Datenverarbeitung
REACH	Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemical Substances
RechVersV	Verordnung über die Rechnungslegung von Versicherungsunternehmen
RegTP	Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post
RGBl	Reichsgesetzblatt
RIW	Recht der internationalen Wirtschaft
RMR	Allgemeine Rechtsmittelrichtlinie
ROG	Raumordnungsgesetz
RP	Rheinland-Pfalz
RTA	Regional Trade Agreement
SAA	Stabilization and Association Agreements
Saarl	Saarland
SaarlVerfGH	Verfassungsgerichtshof des Saarlandes
Sachs	Sachsen
SächsVBl	Sächsische Verwaltungsblätter
SächsVerfGH	Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen
SACU	Südafrikanische Zollunion
SADC	Southern African Development Community
SARP	Standards and Recommended Practices
SEK	Sekretariat der Europäischen Kommission
SES	Single European Sky
SH	Schleswig-Holstein
SIEC	Significant Impediment to Effective Competition
SKR	Sektorenkoordinierungsrichtlinie
SMWA	Sächsisches Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit
SoFFin	Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung
SolvV	Verordnung über die angemessene Eigenmittelausstattung von Instituten, Institutsgruppen und Finanzholding-Gruppen (Solvabilitätsverordnung)
SPS	Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures
SPS-Übereinkommen	WTO-Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolitischer und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (Sanitary and Phytosanitary Measures)
SRMR	Sektorenrechtsmittelrichtlinie
SRÜ	Seerechtsübereinkommen
StGH BW	Staatsgerichtshof Baden-Württemberg
StIGH	Ständiger Internationaler Gerichtshof
StromNZV	Stromnetzzugangsverordnung
StrSchV	Strahlenschutzverordnung
StWStP	Staatswissenschaften und Staatspraxis
SUP	Strategische Umweltprüfung
TBT-Übereinkommen	WTO-Übereinkommen über Technische Handelshemmnisse (Technical Barriers to Trade)
TgV	Transportgenehmigungsverordnung
Thür	Thüringen
ThürVerfGH	Thüringer Verfassungsgerichtshof
TPRM	Trade Policy Review Mechanism
TranspR	Transportrecht
TRIPS	Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights
TSO	Transport System Operator
UAG	Umweltgutachterausschuss
UBA	Umweltbundesamt
UNCED	United Nations Conference on Environment and Development
UNCITRAL	United Nations Commission on International Trade Law
UNCTAD	United Nations Conference on Trade and Development
UNDP	United Nations Development Programme
UNEP	United Nations Environment Programme
UNFCCC	Klimarahmenkonvention
UNIDO	United Nations Industrial Development Organization
UPR	Umwelt- und Planungsrecht
UPU	Universal Post Union
UR	Umsatzsteuer-Rundschau
US-GAAP	US-amerikanische General Accepted Accounting Principles
ÜSPS	Siehe SPS-Übereinkommen
USTR	US Trade Representative
UVP	Umweltverträglichkeitsprüfung
UVPG	Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung
ÜWTO	Übereinkommen zur Gründung der WTO
VAG	Versicherungsaufsichtsgesetz
VBlBW	Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg
VDI	Verein deutscher Ingenieure
VerfG LSA	Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt
VerfG MV	Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern
VerfGH Berlin	Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin
VerfGH NRW	Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen
VerfGH Rh-Pf	Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz
VergabeR	Vergaberecht
VersR	Versicherungsrecht
VfG BbG	Verfassungsgericht des Landes Brandenburg
VGH	Verwaltungsgerichtshof
VGI	Vorhaben von gemeinsamem Interesse
VGV	Vergabeverordnung
VIZ	Zeitschrift für Vermögens- und Immobilienrecht
VKR	Vergabekoordinierungsrichtlinie
VOB/A	Verdingungsordnung für Bauleistungen Teil A
VOF	Vergabeordnung für freiberufliche Leistungen
VOL/A	Verdingungsordnung für Leistungen (ausgenommen Bauleistungen), Teil A
VR	Verwaltungsrundschau
VRS	Verkehrsrechtssammlung
VV Strom	Verbändevereinbarung Strom
VVaG	Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit
VVDStRL	Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer
WCO	World Customs Organization
WCT	WIPO Copyright Treaty
WHO	World Health Organisation
WiGBl	Gesetzblatt der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes
WIPO	World Intellectual Property Organization
WiVerw	Wirtschaft und Verwaltung (Vierteljahresbeilage zum Gewerbearchiv)
WKM II	Wechselkursmechanismus II
WM	Wertpapier-Mitteilungen
WpDVerOV	Verordnung zur Konkretisierung der Verhaltensregeln und Organisationsanforderungen für Wertpapierdienstleistungsunternehmen
WpHG	Wertpapierhandelsgesetz
WPPT	WIPO Performances and Phonograms Treaty
WpÜG	Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetz
WPV	Weltpostverein
WTO	World Trade Organization (Welthandelsorganisation)
WuW	Wirtschaft und Wettbewerb
WVRK	Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge
WZB	Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung
ZAG	Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz
ZBB	Zeitschrift für Bankrecht und Bankwirtschaft
ZDH	Zentralverband des Deutschen Handwerks
ZEuS	Zeitschrift für europäische Studien
ZfBR	Zeitschrift für deutsches und internationales Bau- und Vergaberecht
ZG	Zeitschrift für Gesetzgebung
ZGE	Zeitschrift für Geistiges Eigentum
ZGR	Zeitschrift für Unternehmens- und Gesellschaftsrecht
ZHR	Zeitschrift für das gesamte Handels- und Wirtschaftsrecht
ZIP	Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
ZJS	Zeitschrift für das juristische Studium
ZLS	Zentralstelle der Länder für Sicherheitstechnik
ZLW	Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht
ZNER	Zeitschrift für Neues Energierecht
ZögU	Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen
ZollVG	Zollverwaltungsgesetz
ZRP	Zeitschrift für Rechtspolitik
ZUM	Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht
ZUR	Zeitschrift für Umweltrecht
ZVersWiss	Zeitschrift für die gesamte Versicherungswissenschaft
ZVG	Zollverwaltungsgesetz
ZVglRWiss	Zeitschrift für Vergleichende Rechtswissenschaft
ZVW	Zeitschrift für Verkehrswissenschaft
ZWeR	Zeitschrift für Wettbewerbsrecht

Im Übrigen wird auf Kirchner, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, ⁹2018, verwiesen.

Sechstes Kapitel Planungsrecht, Baurecht, Straßenrecht

Inhaltsverzeichnis

Erster Abschnitt Planungsrecht

Zweiter Abschnitt Bauordnungs- und Denkmalrecht

Dritter Abschnitt Straßenrecht

Sechstes Kapitel Planungsrecht, Baurecht, Straßenrecht › Erster Abschnitt Planungsrecht

Erster Abschnitt Planungsrecht

Inhaltsverzeichnis

§ 38 Raumordnung und Landesplanung

§ 39 Fachplanung

§ 40 Bauplanung

Dieter Dörr

§ 38 Raumordnung und Landesplanung

A.Einleitung – Grundbegriffe und die Bedeutung staatlicher Raumplanung1 – 4

I.Abgrenzung zur Fach- und Bauleitplanung2, 3

II.Definition der Raumordnung4

B.Geschichtliche Entwicklung des Raumordnungsrechts5 – 16

I.Vom kommunalen Bedürfnis nach Planung zur überörtlichen Planung der Länder5, 6

II.Die Phase der Planungseuphorie7, 8

III.Die Phase der Planungsernüchterung und Konsolidierung9 – 11

IV.Die Reformphase unter europarechtlichem Einfluss bis heute12 – 16

C.Die gesetzlichen Grundlagen des Raumordnungsrechts17 – 27

I.Die Raumordnungsgesetze des Bundes und der Länder17 – 20

1.Das Raumordnungsgesetz 200818

2.Das Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften 201719

3.Die Raumordnungsgesetze auf Länderebene20

II.Verteilung der Gesetzgebungskompetenz21 – 24

III.Umfang und Abgrenzung der Regelungsbereiche des Bundes und der Länder25 – 27

D.Die allgemeinen Vorschriften über die Raumordnung28 – 40

I.Geltungsbereich, Aufgabe und Leitvorstellung der Raumordnung (§ 1 ROG)28 – 31

II.Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG)32 – 34

III.Ziele der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG)35 – 38

IV.Sonstige Erfordernisse der Raumordnung39, 40

E.Die Raumordnungspläne nach dem ROG41 – 58

I.Raumordnung auf Bundesebene (§ 17 ROG)41 – 53

II.Die Regelungen des ROG zur Landes- und Regionalplanung54 – 58

F.Instrumente zur Sicherung und Verwirklichung der Raumordnung59 – 70

I.Raumordnerische Zusammenarbeit60, 61

II.Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen (Raumordnungsverfahren)62 – 64

III.Die Untersagung von Planungen und Maßnahmen65, 66

IV.Raumordnungsberichte und Beiräte67, 68

V.Raumordnungskataster, Mitteilungs-, Auskunfts-, und sonstige Pflichten69, 70

G.Rechtsschutzmöglichkeiten71 – 73

H.Europarechtliche Bezüge des Raumordnungsrechts74

Schrifttum:

Ulrich Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, ⁷2017; Hans-Bernd Beus, Rechtsprobleme bei der Ausgestaltung der Raumordnung und Landesplanung als Entwicklungsplanung, Beiträge zum Siedlungs- und Wohnungswesen, Bd. 46, 1978; Walter Bielenberg/Peter Runkel/Willy Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Band 1 und 2 (Stand: März 2019); Werner Cholewa/Hartmut Dyong/Hans von der Heide/Willi Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Kommentar, Band 1 bis 3, (Stand: Februar 2019); Wilfried Erbguth/Jörg Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, ²1992; Werner Ernst/Werner Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht ²1981; Elke Gurlit, § 8 Landesplanungsrecht, in: Hufen/Jutzi/Proelß, Landesrecht Rheinland-Pfalz, Studienbuch, ⁸2018; Werner Hoppe, Grundfragen des Planungsrechts, ausgewählte Veröffentlichungen, Zentralinstitut für Raumplanung in Münster, 1998; ders./Christian Bönker/Susan Grotefels, Öffentliches Baurecht – Raumordnungsrecht, Städtebaurecht, Bauordnungsrecht, ⁴2010; Hans-Joachim Koch/Reinhard Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, ⁵2009; Jochen Schumacher/Klaus Werk/Juliane Albrecht, Raumordnungsgesetz, Kommentar, ²2018; Willy Spannowsky/Peter Runkel/Konrad Goppel, Raumordnungsgesetz (ROG), Kommentar, ²2018; Bernhard Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Planung – Genehmigung – Rechtsschutz, ⁵2015; Rainer Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung und Landesentwicklung, Band 1: Das Planungssystem der Landesplanung, Band 2: Die Konzepte der Siedlungsstruktur in den Planungssystemen der Länder, Schriften zum Öffentlichen Recht, Bd. 341, 1978.

A. Einleitung – Grundbegriffe und die Bedeutung staatlicher Raumplanung

In einem dicht besiedelten Industriestaat ist der Raum knapp und nicht vermehrbar. Staatliche Raumplanung ist somit unabdingbar, um ihn trotz der ständig wachsenden Anforderungen an die Bodennutzung optimal nutzen zu können. Auf Grund der Konkurrenz vielseitiger Raum- und Bodennutzungsinteressen ist es notwendig, dass ein fachübergreifender Moderator mögliche Kollisionen frühzeitig erkennt und raumrelevante Maßnahmen, Planungen und Entscheidungen aller Art koordiniert. Diese übergeordnete Teilaufgabe staatlicher Raumplanung übernimmt die moderne Raumordnung, die anhand verschiedener Leitprinzipien die Entwicklung des Gesamtraums fördern soll. Begrifflich lässt sich somit die staatliche Raumplanung in die raumbezogene Fach- und Gesamtplanung (Raumordnung) unterteilen[1], wobei weiterhin nicht von einer einheitlichen, trennscharfen Verwendung der verschiedenen raumordnungsrechtlichen Begriffe die Rede sein kann[2].

Dem Fachfremden mag Raumordnung abstrakt und konturlos erscheinen. Einerseits gleicht sie einer leidigen Last der planenden Kommunen, deren Entscheidungsspielräume in nicht zu unterschätzendem Maße eingeschränkt werden. So sind z.B. die Bauleitpläne nach § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung zwingend anzupassen[3]. Andererseits wird sie wegen ihrer höchst abstimmungs- und abwägungsbedürftigen Natur und der vergleichsweise geringen rechtlichen Bindungswirkung als das wirkungsschwächste Instrument der Raumordnungspolitik wahrgenommen[4], das den einleitend dargestellten Ansprüchen an einen umfassenden Ausgleich der divergierenden Raumnutzungsinteressen nicht gerecht wird. Wegen ihres hohen Abstraktionsgrades und langfristig-strategischen und konzeptionellen Charakters entzieht sie sich auch der Tagespolitik und wird nicht selten als „Buch mit sieben Siegeln[5]“ empfunden. Erschwerend kommt hinzu, dass der Begriff der Raumordnung trotz gesetzlicher Verwendung keine eindeutige gesetzliche Definition erfahren hat.

I. Abgrenzung zur Fach- und Bauleitplanung

Abzugrenzen ist die Raumordnung zunächst von der Fachplanung – der zweiten Teilsäule staatlicher Raumplanung[6]. Diese gestaltet den Raum nur bezüglich eines bestimmten fachlichen Gesichtspunkts, indem sie z.B. Pläne zur Errichtung von Verkehrsanlagen oder Deponien aufstellt, Naturschutzgebiete festsetzt oder infrastrukturelle Planungen im Bereich der Bildung oder der medizinischen Versorgung betreibt[7]. Aufgabe der Raumordnung dagegen ist es, diese verschiedenen Fachplanungen und Maßnahmen aufeinander abzustimmen („Querschnittsplanung“[8]) und ein gesamträumliches Rahmenkonzept zu entwickeln[9]. Dies geschieht insbesondere durch so genannte Raumordnungspläne[10].

Des Weiteren ist das Recht der Raumordnung von dem Bodenrecht i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG abzugrenzen, deren Hauptbestandteil die kommunale Bauleitplanung darstellt. Dem Grundsatz nach betrifft die Raumordnung Bereiche überörtlicher Planung, während die kommunale Bauleitplanung Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft regelt[11]. Dabei muss beachtet werden, dass beide Planungsarten jeweils nur verschiedene Stufen im selben System staatlicher Raumplanung sind. Die Regelungsmaterie von Raumordnungsplänen ist bloß allgemeinerer Natur und muss den Gemeinden hinreichenden Gestaltungsraum für eigene, substantiell gewichtige planerische Entscheidungen auf gemeindlicher Ebene belassen[12]. Das gesamte System der Raumordnung im Sinne einer raumbezogenen, überfachlichen Gesamtplanung lässt sich dabei in drei Planungsstufen, nämlich in

1.	die Bundesraumordnung,
2.	die Landesplanung[13], welche den Gesamtraum des Bundeslandes zum Gegenstand hat, und
3.	die Regionalplanung, die sich auf eine Teilfläche des Bundeslandes bezieht, jedoch größer ist als eine der Bauleitplanung unterliegenden Einheit,

einteilen.

Erst als vierte Planungsstufe kommt die – nicht zur Raumordnung gehörende – kommunale Bauleitplanung hinzu[14]. Da sich alle diese Planungsstufen teilweise auf den gleichen Raum beziehen, ist es notwendig, sie durch ein geschlossenes Rechtssystem aufeinander abzustimmen, was durch das Raumordnungsgesetz des Bundes, die Landesplanungsgesetze der Länder und das Baugesetzbuch geschieht.

Eine übergeordnete und allgemeine Raumplanung auf europäischer Ebene ist dagegen noch nicht vorhanden, auch wenn sie in den letzten Jahrzehnten zunehmend in den Fokus der zuständigen Akteure rückte, welche die Notwendigkeit einer europäischen Raumentwicklung erkannten[15]. Immerhin besteht mit dem Europäischen Raumentwicklungskonzept (EUREK)[16] ein zwar rechtlich unverbindlicher, aber wegen des damit verbundenen Mittelflusses faktisch prägender Rahmen für den Binnenraum der EU.

II. Definition der Raumordnung

Aus den Abgrenzungen zur Fachplanung und kommunalen Bauleitplanung lässt sich schließlich Raumordnung – in Anlehnung an das Baurechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1954 – als zusammenfassende, überörtliche und überfachliche Ordnung des Raums auf Grund von vorgegebenen oder erst zu entwickelnden Leitvorstellungen begreifen[17]: Sie ist wie bereits dargelegt überfachlich, da sie sich nicht auf einzelne Sachbereiche – wie etwa Straßenbau, Landwirtschaft, Industrie oder Bildungswesen – beschränkt, sondern auf eine Gesamtstruktur ausgerichtet ist. Zusammenfassend ist sie, da die verschiedenen Interessen und Bedürfnisse und die unterschiedlichen raumbedeutsamen Maßnahmen der verschiedenen Träger öffentlicher Gewalt koordinierend aufeinander abgestimmt und die Rahmen abgesteckt werden, innerhalb derer sich die Fach- und Ortsplanung entfalten können.

Mit dieser Definition enthält die Raumordnung ein statisches und ein dynamisches Element. Sie bezieht sich zum einen auf einen bestimmten „natürlichen“ oder auf einen noch zu schaffenden „idealen“ Zustand des Raums. Zum anderen ist sie insoweit dynamisch, als sie die Gesamtheit der Maßnahmen erfasst, die darauf abzielen, Leitbilder eines anzustrebenden idealen Zustands des Raums zu entwickeln und die Voraussetzungen für ihre Verwirklichung zu schaffen[18]. Demnach bedeutet Raumordnung sowohl Gestaltung der Gegenwart als auch Vorsorge für die Zukunft.

B. Geschichtliche Entwicklung des Raumordnungsrechts

I. Vom kommunalen Bedürfnis nach Planung zur überörtlichen Planung der Länder

Historisch gesehen geht unser heutiges Raumordnungsrecht auf die Entwicklungen des Städtebaus seit Beginn des 20. Jahrhunderts zurück[19]. Es entstand aus dem lokalen Bedürfnis nach raumplanerischer Abstimmung zunächst in Form von Siedlungsverbänden. Im Zuge der Industrialisierung entstanden in bestimmten Gebieten schnell wachsende Siedlungsgebilde, die über die gemeindlichen Grenzen hinausreichten und auch an Ländergrenzen nicht haltmachten. Angrenzende Gemeinden gerieten in wirtschaftliche Abhängigkeit von Großstädten, die sich zunehmend in ihren Bereich ausdehnten. Abhilfe konnte nur durch eine überörtliche Zusammenarbeit geschaffen werden. Damit entstand auf Dauer ganz zwangsläufig die Raumordnung als eigenständige Verwaltungsaufgabe[20].

Zunächst sahen sich die Gemeinden in verschiedenen Ballungsgebieten zur Zusammenarbeit gezwungen, um die Wasser- und Energieversorgung ebenso wie die Verkehrsführung und Abwasserbeseitigung zu koordinieren. Daher entstanden auf Initiative der Gemeinden in diesen Gebieten sogenannte „Planungsinseln interkommunaler Verbände“[21]. Die Idee der großräumlichen Koordination fand daraufhin viele Anhänger[22]. In der Folgezeit entstanden ca. zwanzig weitere regionale Planungsgemeinschaften, die bis 1932 schon 29 % der Fläche des Deutschen Reichs umfassten, welche wiederum– da es sich um die großen Ballungsgebiete handelte – von 58 % der Gesamtbevölkerung[23] bewohnt wurde. Allerdings hatten diese Planungsverbände keine großräumige Landesplanung zu betreiben, sondern lediglich begrenzte Stadt-Umland-Probleme zu lösen.

In der NS-Zeit wurde der vorher übliche Begriff der Landesplanung erstmals durch den Begriff Raumordnung ersetzt. Zudem wurde die dezentrale, meist auf kommunaler Ebene beruhende Raumordnung aufgegeben und zunehmend für militärische Zwecke eingesetzt. Einen wichtigen Meilenstein stellte dabei das Landbeschaffungsgesetz von 1935[24] dar, das der Landbeschaffung zwecks forcierter Aufrüstung diente, z.B. dem Bau des Westwalls und der Autobahnen. Außerdem wurde die Reichsstelle Raumordnung geschaffen und mit der zusammenfassenden übergeordneten Planung und Ordnung des deutschen Raumes betreut. Zu diesem Zweck erhielt sie die umfassende Weisungsbefugnis gegenüber den bestehenden Landesplanungsgemeinschaften. Trotz dieser weitgehenden Kompetenzen konnte sich die Reichsstelle jedoch häufig nicht gegenüber den Fachressorts durchsetzen, da diese als Träger der Fachplanungen in der Regel methodisch und fachlich überlegen waren[25], so dass der Reichstelle bis zum Ende nur die formale Verfahrens- und Organisationshoheit verblieb[26]. Während des 2. Weltkrieges wurde das Instrumentarium der Raumordnung zunehmend dazu eingesetzt, die Vorstellungen eines Groß-Deutschlands und das damit verbundene Großraumdenken zu verwirklichen.

Gerade dieser Einsatz hatte die Raumordnung bei der Gründung der Bundesrepublik Deutschland nachhaltig in Misskredit gebracht. Die NS-Zeit hinterließ überdies eine allgemeine Abneigung gegen staatliche Planung[27]. Auf der anderen Seite setzte sich durch die verstärkte Bevölkerungsdichte infolge des Flüchtlingsstroms sowie durch die Notwendigkeit eines umfassenden Wiederaufbaus der zerstörten Städte und den immer stärker werdenden Trend zur Bildung von Ballungsräumen die Erkenntnis durch, dass eine umfassende Raumordnung unabdingbar war. Die in den einzelnen Ländern ergangenen Aufbaugesetze aus den Jahren 1948 bis 1952[28] sahen somit eine Abstimmung der gemeindlichen mit der überörtlichen Planung vor. Zudem entstanden in den Ländern Bayern und NRW[29] Landesplanungsgesetze, welche die Landesplanung als übergeordnete, zusammenfassende und überörtliche Planung beschrieben. Jedoch hatte die Raumordnung weiterhin mit großem Misstrauen zu kämpfen. Insbesondere betrachteten die Bundesländer die Raumplanung weiterhin primär als Länderangelegenheit[30], obwohl ihnen die zur wirkungsvollen Landesplanung notwendigen Instrumente noch fehlten. Die Planer gingen davon aus, dass es dem Wesen der Landesplanung entspräche, wenn sie ihre Vorstellungen im freiwilligen Ausgleich der Interessen durchsetzen würden. Dies sollte durch die Überzeugung der jeweiligen Beteiligten geschehen (persuasorische Landesplanung[31]).

II. Die Phase der Planungseuphorie

Die entscheidende Aufwertung erfuhr das Raumordnungsrecht durch § 1 Abs. 4 des Bundesbaugesetzes von 1960. Diese Bestimmung verlangte ebenso wie nunmehr § 1 Abs. 4 BauGB, dass die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind. Im Anschluss daran erkannte auch die Bundesregierung in einer Erklärung vom November 1961 ausdrücklich an, dass die Raumordnung ein notwendiger Bestandteil einer verantwortungsbewussten Wirtschaftspolitik sei[32]. Diese Anerkennung der Raumordnung hatte den Erlass weiterer Landesplanungsgesetze in den Ländern Baden-Württemberg[33], Hessen[34], Rheinland-Pfalz[35] und Saarland[36] in den Jahren 1962 bis 1966 zur Folge. Den vorläufigen Abschluss dieser Entwicklung bildete das Raumordnungsgesetz vom 8. April 1965[37].

Zwar ist das Bundesraumordnungsgesetz in mancher Hinsicht noch der vorangegangenen Phase verpflichtet gewesen – so begnügte sich der Bund, obwohl ihm das BVerfG im Baurechtsgutachten von 1954[38] kraft Natur der Sache eine Vollkompetenz für die Raumordnung im Gesamtstaat zugesprochen hatte, auf Drängen der Länder[39] damit, seine damals bestehende Rahmenkompetenz gemäß Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 GG a.F. wahrzunehmen. Daher enthielt das Raumordnungsgesetz zunächst lediglich einige Ansätze für eine Bundesraumordnung, die im weiteren Verlauf aber immer detaillierter ausgestaltet wurden. Mit Inkrafttreten des Bundesraumordnungsgesetzes wurde die Raumordnung jedoch endgültig als Staatsaufgabe etabliert.

Mit der Überwindung der Rezession von 1966/67 gewann die staatliche Planung erheblich an Ansehen. Gerade die staatliche Planungsaktivität als „Tochter der Krise“ galt als maßgebliche Ursache für die Bewältigung der Wirtschaftsprobleme. Die Aufwertung staatlicher Planung zeigte sich nachhaltig in der Ländergesetzgebung zur Landesplanung. Die zunehmende „Vergesetzlichung“ oder „Parlamentarisierung der Landesplanung“[40] machte deutlich, dass Planung mehr und mehr als eine Aufgabe angesehen wurde, die der Exekutive und der Legislative gemeinsam zustand[41].

Auch in diesen Jahren der Planungseuphorie[42] konnte in der Praxis jedoch weder eine integrierte Entwicklungsplanung in vollem Umfang verwirklicht werden, noch konnte von einer gezielten Lenkung und Verknüpfung des Finanzeinsatzes mit den Zielen der Landesplanung die Rede sein. Häufig wurde der für die Koordinierung zuständige Raumordnungs- bzw. Landesplanungsminister von den für die Mittelvergabe zuständigen Fachressorts nicht einmal umfassend informiert.

III. Die Phase der Planungsernüchterung und Konsolidierung

Mit der Energiekrise von 1973 war erneut ein deutliches Abflachen des Wirtschaftswachstums verbunden. Damit einher ging eine gewisse Enttäuschung über das mit der Raumordnung und Landesplanung bisher Erreichte[43]. Dies führte zu einer neuen Diskussion über die Bedeutung der Planung, insbesondere der zentralen Entwicklungsplanung.

Auf der einen Seite erschien eine ordnende Gestaltung durch einheitliche Planung notwendig, da sich durch die neu geschaffenen Erwerbsmöglichkeiten im Industrie- und Dienstleistungsbereich große Verdichtungsräume wie der Großraum Berlin oder das Rhein-Main-Gebiet gebildet haben, die nur einen geringen Prozentsatz der Gesamtfläche ausmachen, aber über die Hälfte der Bevölkerung aufnahmen. Auch hatte sich durch den hohen Grad an Motorisierung und die damit verbundenen veränderten Lebensgewohnheiten das Verhältnis des Menschen zum Raum verändert: Durch die Trennung von Wohnort und Arbeitsplatz, die Nutzung der Bildungs-, Kultureinrichtungen und Naherholungsgebiete mehrerer Gemeinden veränderte sich die Struktur dieser Gebiete erheblich[44].

Auf der anderen Seite betrachtete man eine Totalplanung als durchaus freiheitsgefährdend. Während in den Jahren der Planungseuphorie der Versuch im Vordergrund stand, einen möglichst gleichen Stand der Arbeits- und Lebensbedingungen mittels zentraler Planung zu erreichen, begann man sich nun wieder auf die freiheitssichernden Grenzen staatlicher Planung zu besinnen, die aus den Grundrechten – verstanden als Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat – und dem Rechtsstaatsprinzip abzuleiten sind[45].

Damit einher ging eine gewisse Planungsernüchterung[46]. Jedoch war diese Entwicklung auch eine Chance für Raumordnung und Landesplanung, welche nicht mehr der Gefahr ausgesetzt waren, dass überzogene Erwartungen an sie geknüpft wurden, die sie ohnehin nicht erfüllen konnten. Zentrale Entwicklungsplanung hatte weiterhin eine durchaus nicht geringe Bedeutung, wenn auch begrenzt durch die stärkere Betonung der Freiheitsrechte. Somit offenbarten sich zu der Zeit der Planungsernüchterung die klaren Grenzen staatlicher Raumordnungspolitik. Angesichts der Freiheitsrechte scheiden etwa Umsiedlungsgebote in dünn besiedelte ländliche Räume oder Zuzugsverbote in Ballungsgebiete als mögliche Mittel der Raumordnung jedenfalls aus. Das bestehende Wirtschaftssystem, das trotz der so genannten wirtschaftlichen Neutralität des Grundgesetzes[47] wegen der Grundrechte aus Art. 14 und 12, 2 Abs. 1 GG nicht in eine sozialistische Planwirtschaft umgestaltet werden darf[48], lässt keine Festsetzung von Produktionszahlen für Wirtschaftszweige und Regionen und – anders als in einer staatlich und zentral gelenkten Wirtschaft – nur begrenzt staatliche Sonderbestimmungen zu[49].

Entscheidend ist zudem, dass die Grundrechte nicht nur Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat sind. Die öffentliche Hand ist vielmehr auch gehalten, im Bereich der darbietenden und vorsorgenden Verwaltung günstige tatsächliche Voraussetzungen für die Verwirklichung der Grundrechte zu schaffen. Zwar begründet dies keinen Rechtsanspruch auf bestimmte staatliche Maßnahmen, aber die Optimierung der Grundrechte muss eine Richtlinie staatlicher Planung sein[50]. Dies gilt insbesondere für das in Art. 20 Abs. 1 und 28 Abs. 1 GG verankerte Sozialstaatsprinzip. Dieses Prinzip, das zu den unabänderlichen Grundentscheidungen der Verfassung zählt, ist als Auftrag, Handlungs- und Auslegungsrichtlinie an Gesetzgeber, Verwaltung und Rechtsprechung gerichtet. Es dient der Herstellung sozialer Sicherheit und Gerechtigkeit und ist darauf angelegt, einen Zustand zu schaffen, in dem jeder Bevölkerungsgruppe die wirtschaftliche und kulturelle Lebensmöglichkeit auf einem angemessenen Niveau ermöglicht wird[51]. Dazu sind Raumordnung und Landesplanung unverzichtbar, da soziale Ungleichheiten nicht selten im Zusammenhang mit räumlichen Strukturen stehen. Der Auftrag der Raumordnung besteht also auch darin, mittels raumordnungsrechtlichen Maßnahmen die Voraussetzungen für wertgleiche Lebensverhältnisse in allen Teilen der Bundesrepublik zu schaffen[52]. Eine großräumige Ungleichheit der Arbeits- und Lebensbedingungen kann schließlich durchaus Ausmaße annehmen, die für Gesellschaft, Staat und Wirtschaft nachteilige, ja gefährliche Auswirkungen haben kann. Dies gilt insbesondere für den Ausgleich des nach wie vor bestehenden Ost-West-Gefälles in den Lebensbedingungen der Bevölkerung seit der Einheit Deutschlands.

IV. Die Reformphase unter europarechtlichem Einfluss bis heute

In den Folgejahren kam es zu einer Stärkung des ökologischen Bewusstseins in der Bevölkerung, was sich auch in der zunehmenden Intensivierung nationaler und europäischer Umweltpolitik ausdrückte. Ein wichtiges Anwendungsfeld des Umweltschutzes lag und liegt dabei noch immer im Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, insbesondere im Rahmen der noch zu behandelnden Raumordnungsverfahren[53]. Die Folge dieser Entwicklung waren europaweite Diskussionen und Novellierungen im Raumordnungs- und Raumplanungsrecht (vgl. dazu unten Rn. 74).

Für die Abwägung von Umweltbelangen war zunächst die EG-Richtlinie über die Umweltverträglichkeit bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten[54] von Bedeutung. In diesem Zusammenhang war lange umstritten, ob und inwieweit das bundesdeutsche Raumordnungsrecht den Vorgaben dieser Richtlinie genügte[55]. Seit 1990 sind diese Fragen durch das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG)[56] geklärt. So konnten gemäß § 16 UVPG die Schutzgüter des § 2 Abs. 1 S. 2 UVPG in einem Raumordnungsverfahren im Rahmen der behördlichen Prüfung der Raumverträglichkeit bestimmter Maßnahmen und Planungen als frühzeitiges Mittel überörtlich-raumbezogener Prägung ermittelt, beschrieben und auch bewertet werden. Durch diese gesetzlichen Einführungen und Änderungen ist die EG-Richtlinie zur Umweltverträglichkeit in nationales Recht umgesetzt worden. Eine umweltfreundliche Veränderung erfuhr das UVPG schließlich im Rahmen der Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie[57].

Während dieser Zeit wurde das Raumordnungsgesetz gleich dreifach erneuert – im Januar 1998 im Dezember 2008[58] und im Mai 2017[59]. Durch die erste Reform 1998 wurde das zuvor nur auf Länderebene eingeführte Raumordnungsverfahren im Bundesrecht verankert[60] und derart verändert, dass mit einem bundeseinheitlichen Verfahren geprüft werden konnte, ob ein bestimmtes Vorhaben den Erfordernissen der Raumordnung[61] entspricht. Daneben wurden die Grundsätze der Raumordnung und Landesplanung neu formuliert und harmonisiert, sowie die Vorschriften über Ziele, Aufgaben und Grundsätze der Raumordnung aktualisiert. Es ist außerdem eine einheitliche Leitvorstellung geschaffen worden, die in ihrer räumlichen Dimension in acht Teilaspekten verdeutlicht wird[62]. Neu eingefügt wurde als Leitvorstellung in § 1 II Nr. 8 ROG a.F.[63] z.B. die Schaffung der räumlichen Voraussetzung für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft und im größeren europäischen Raum. Hier wird bereits erkennbar, wie sehr die europäische Diskussion über die Raumnutzung die Raumordnungspolitik der Mitgliedstaaten beeinflusste.

Die praktischen Erfahrungen mit dem ROG-1998 wurden schließlich bei der zweiten Novellierung im Jahre 2008 herangezogen. Teils war auch diese Novellierung durch Vorgaben gemeinschaftsrechtlicher Richtlinien bedingt.[64] Obwohl die Europäische Gemeinschaft (nunmehr die Europäische Union) keine ausdrückliche und umfassende Kompetenz für Raum- und Stadtentwicklungsregelungen im Allgemeinen besaß, wird hier deutlich, wie sehr sie durch ihre einzelnen Fachkompetenzen erheblichen Einfluss auf die Raum- und Städteentwicklung ausgeübt hat[65] – so z.B. bei der Umweltpolitik im Rahmen des Art. 192 Abs. 2 AEUV oder bei dem Ausbau transeuropäischer Netze gem. Art. 170 f. AEUV[66]. Die Erkenntnis, dass mit zunehmenden Kompetenzbereichen eine gewisse Koordinierung der verschiedenen EG-Fachpolitiken im Hinblick auf die Raumentwicklung der Mitgliedstaaten notwendig geworden war, brachte schließlich erneut Schwung in die Diskussion um die europäische Raumentwicklung (vgl. dazu unten Rn. 74).

Eine weitere Novelle erfolgte im Jahr 2017, mit der eine behutsame Erweiterung der Zuständigkeiten des Bundes für eine bundesweite Raumordnungsplanung erfolgte. Darin wurde u.a. verankert, dass diese auch den Hochwasserschutz umfasst.

In der Zeit zwischen der ersten und der zweiten sowie der dritten Novellierung stiegen die Anforderungen an eine wirksame Raumordnungspolitik, die Wachstum und gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen sichern und fördern soll, durch die voranschreitende globale, ökonomische Verflechtung und den demografischen Wandel, weiter an[67]. Gleichzeitig entwickelte sich das Planungsverständnis dergestalt, dass die zuständigen Akteure der Raumordnung verstärkt auf Flexibilität und Kooperation setzten. Daher wurden insbesondere Regelungen, welche die Zusammenarbeit der verschiedenen Raumordnungsakteure betreffen, verändert, so z.B. die Grundsätze der Raumordnung in § 2, die Regelung über die raumordnerische Zusammenarbeit der Träger raumbedeutsamer Planung in § 14 und § 24 ROG[68]. Diese Entwicklung des Planungsverständnisses wurde auch durch die gestiegene Komplexität der Materie auf Grund der veränderten verfassungsrechtlichen Grundlagen und der europäischen Raumentwicklungsdiskussion, auf die noch näher einzugehen sein wird, befördert: Durch die Föderalismusreform 2006 ist die Rahmengesetzgebungskompetenz weggefallen und die Abweichungskompetenz der Länder u.a. für die Raumordnung eingeführt worden, wobei die rahmengesetzlichen Regelungen des ROG 1998 zunächst gem. Art. 125b Abs. 1 GG fortgalten. Unter Beachtung der Karenzzeit nach Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG n.F. trat das neue ROG somit teilweise erst sechs Monate später in Kraft[69]. Inwieweit das Raumordnungsgesetz in der Fassung der dritten Novelle, das trotz einiger Neuerungen zu einem beachtlichen Teil die bewährten Regelungen des ROG 1998 übernommen hat, den gestiegenen Ansprüchen und Herausforderungen der Raumordnung im 21. Jahrhundert langfristig gesehen gerecht wird, bleibt abzuwarten. Kritisiert wurde zunächst, dass die „historische Chance zu einer grundlegenden Ertüchtigung der Bundesraumordnung“ vertan worden sei, da die erstmalige umfassende Anwendung der Vollkompetenz des Bundes aus der Natur der Sache nur sehr zurückhaltend genutzt wurde[70]. Diese Kritik übersieht aber, dass in der Praxis Bund und Länder fachlich eng zusammenarbeiten; Raumordnungspolitik besteht schließlich nicht nur aus den Instrumenten der Raumordnung alleine, sondern umfasst alle Mittel der Fachplanungen oder der Förderprogramme, mit denen die raumordnerischen Zielvorstellungen in der Praxis durchgesetzt werden können[71]. Dass der gewählte Weg des Bundesgesetzesgebers auf einem Konsens aller Akteure beruht, erkennt man schließlich auch an der Novellierungswelle der Landesplanungsgesetze nach 2009: Trotz bestehender Abweichungsbefugnis nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG wichen die Landesgesetzgeber nur marginal von dem ROG ab[72].

C. Die gesetzlichen Grundlagen des Raumordnungsrechts

I. Die Raumordnungsgesetze des Bundes und der Länder

Das nationale Raumordnungsrecht wird durch das ROG bestimmt, das mit dem Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften (GeROG) vom 22.12.2008[73] und dem Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften vom 23.5.2017[74] umfassend reformiert wurde. Die Entwicklung des Raumordnungsrechts wurde damit weiter vorangetrieben – u.a. mit bedeutsamen Neuerungen.

1. Das Raumordnungsgesetz 2008

Wie bereits dargelegt basierte diese zweite Novellierung maßgeblich auf der vorangegangenen Föderalismusreform, auf gemeinschaftsrechtlichen Richtlinien und den Praxiserfahrungen mit dem ROG von 1998. Die grundlegenden Strukturen wurden allerdings beibehalten: Im Abschnitt 1 (§§ 1–7) befinden sich in wesentlichen Zügen unverändert die Allgemeinen Vorschriften insbesondere über Grundsätze, Begriffe und Aufgaben der Raumordnung, welche durch die ergänzenden Regelungen der Raumordnung in den Ländern (§§ 8–16) ergänzt werden. Die Raumordnung im Bund wird im Abschnitt 3 (§§ 17–25), welcher auf Grundlage der Vollkompetenz kraft Natur der Sache erlassen wurde und somit bereits im Dezember 2008 in Kraft trat, konkretisiert und befasst sich mit dem Planungs- und Koordinierungsauftrag des Bundes, insbesondere den Regelungen für die Aufstellung von Raumordnungsplänen für den Gesamtraum. Abschnitt 4 (§§ 26–29) enthält schließlich Regelungen über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern, sowie Schlussvorschriften.

2. Das Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften 2017

Mit der Novellierung von 2017 wurde die Richtlinie zur Schaffung eines Rahmens für die maritime Raumplanung 2014/89/EU vom 23.6.2014 und damit verbundene Standardsetzungen für die maritime Raumplanung der Mitgliedstaaten der EU sowie die Notwendigkeit der Berücksichtigung von Wechselwirkungen zwischen Land und Meer umgesetzt. Darüber hinaus verdeutlichte die Novelle die regelungssystematische Trennung zwischen den für Raumordnung in allen Bereichen des Bundesgebiets geltenden allgemeinen Vorschriften (Abschnitt 1) und den für den Bereich der Raumordnung der Länder (Abschnitt 2) sowie den für den Bereich der Raumordnung im Bund geltenden besonderen Vorschriften (Abschnitt 3). Zudem wurde durch § 17 Abs. 2 ein länderübergreifender Raumordnungsplan für den Hochwasserschutz eingeführt. Daneben erfolgten einige redaktionellen Korrekturen und Aktualisierungen sowie Akzentsetzungen im Bereich der Grundsätze der Raumordnung, der Ausdehnung der raumordnungsplanerischen Festlegungsmöglichkeiten, soweit die Möglichkeit zeitlich gestufter bedingter und befristeter Festlegungen vorgesehen wurde (siehe § 7 Abs. 1 Satz 2) und der Einstieg in das Thema der „unterirdische Raumordnung“, indem eine Raumordnungsklausel in § 48 Abs. 2 BbergG verankert wurde. Dadurch entzog der Gesetzgeber dem Bergbau seine bisherige Sonderstellung im Verhältnis zu anderen unterirdischen Nutzungen.[75]

3. Die Raumordnungsgesetze auf Länderebene

Auf Landesebene haben im Gegensatz zu den Stadtstaaten alle Flächenländer eigene raumordnungsrechtliche Gesetze erlassen. Diese werden häufig als Landesplanungsgesetze bezeichnet und regeln die landesweite Raumordnungsplanung, sowie die Regionalplanung. Für die Stadtstaaten, für welche die Sonderregeln des § 13 Abs. 1 S. 2, 3 ROG gelten, sind keine raumordnungsrechtlichen Landesgesetze vorhanden. Vielmehr lässt der Bundesgesetzgeber für die Raumordnung der Stadtstaaten die Existenz von Flächennutzungsplänen genügen. Es gelten jeweils: das Baden-Württembergische Landesplanungsgesetz (LPlG) vom 10.7.2003[76], zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.12.2017[77], das Bayerische Landesplanungsgesetz (BayLPlG) vom 25.6.2012[78], zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.12.2015[79] und durch § 1 Abs. 263 der Verordnung vom 26. März 2019[80], der Vertrag über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg (Landesplanungsvertrag) in der Fassung vom 1.11.2011[81], sowie das Gesetz zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung (RegBkPlG) vom 8.2.2012[82], zuletzt geändert durch Art. 1 Erstes ÄndG vom 30.4.2019[83], das Hessische Landesplanungsgesetz (HLPG) vom 12.12.2012[84], zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.8.2018[85] das Gesetz über die Raumordnung und Landesplanung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (LPlG) vom 5.5.1998[86] zuletzt geändert durch Gesetz vom 5.7.2018[87], das Niedersächsische Raumordnungsgesetz(NROG) in der Fassung vom 6.12.2017[88], das Nordrhein-Westfälische Landesplanungsgesetz (LPlG) vom 3.5.2005[89], zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.11.2016[90], das Rheinland-Pfälzische Landesplanungsgesetz (LPlG) vom 10.4.2003[91], zuletzt geändert durch Gesetz vom 6.10.2015[92], das Saarländische Landesplanungsgesetz (SLPG) vom 18.11.2010[93], zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.2.2019[94]das Gesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Freistaates Sachsen (SächsLPlG) vom 11.6.2010[95], zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.12.2016[96], das Landesentwicklungsgesetz Sachsen-Anhalt (LEntwG LSA) vom 23.4.2015[97], das Schleswig-Holsteinische Gesetz über die Landesplanung vom 27.1.2014[98], zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.5.2019[99], und das Thüringer Landesplanungsgesetz (ThürLPlG) vom 11.12.2012[100], zuletzt geändert durch Art. 44 des Gesetzes vom 18. Dezember 2018[101]. Zu erwähnen bleibt noch, dass das Saarland nach der erweiterten Stadt-Staaten-Klausel (§ 13 Abs. 1 S. 3 ROG) von der Pflicht Regionalpläne zu erlassen, befreit ist und dass Berlin und Brandenburg mit dem Vertrag über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg vom 6.4.1995[102], in der Fassung vom 1.11.2011[103] eine staatsvertragliche Vereinbarung über eine gemeinsame Landesplanung geschlossen haben.

Wie aus den Verkündungsdaten ersichtlich wird, wurden in den letzten Jahren – angestoßen durch die Neuregelung auf Bundesebene 2008[104] – die Mehrheit der Landesplanungsgesetze novelliert.

II. Verteilung der Gesetzgebungskompetenz

Dass die raumordnungsrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen mehrfach im Fokus der Wissenschaft standen, wurde bereits angedeutet. Durch die im Zuge der Föderalismusreform 2006 eingeführten konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG mit Abweichungsmöglichkeit der Länder gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG wurde die rechtliche Lage keineswegs einfacher, auch wenn die befürchtete Gefahr der „Ping-Pong“-Gesetzgebung[105] bisher nicht eingetreten ist[106].

Schon zuvor, als noch die Rahmengesetzgebungskompetenz des Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG a.F. existierte, war trotz des scheinbar klaren Befunds, dass dem Bund nur die Kompetenz zu Rahmenregelungen zustand, d.h. die Kompetenz „der Ausführung fähigen und bedürftigen Grundsatzregelungen“[107] zu erlassen, die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen problematisch. Dies lag daran, dass das Bundesverfassungsgericht dem Bund in seinem Baurechtsgutachten[108] neben der Rahmenkompetenz auch eine ausschließliche Vollkompetenz kraft Natur der Sache für die Raumordnung im Gesamtstaat zugesprochen hatte. Auch in der Literatur[109] blieben die genauen Kompetenzgrenzen ungeklärt – insbesondere deshalb, weil auf Drängen der Länder der Bund sich beim Erlass des Raumordnungsgesetzes a.F. damit begnügte, lediglich seine Rahmenkompetenz gem. Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG a.F. auszuüben[110] und die ihm vom Bundesverfassungsgericht zugebilligten Regelungskompetenz bezüglich einer Raumordnung im Gesamtstaat[111] zunächst nicht in Anspruch nahm. Dies änderte sich mit den ROG-Novellierungen 2008 und 2017, in denen der Bund von seiner Kompetenz der Raumordnung im Gesamtstaat umfassend Gebrauch machte, obwohl unklar war, ob nach der Föderalismusreform 2006 die ausschließliche Kompetenz des Bundes für die Raumordnung im Gesamtstaat fortbestand[112].

Durch die Föderalismusreform 2006 wurde die Raumordnung der konkurrierenden Gesetzgebung zugeschlagen und die Länder gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG ermächtigt, von den bundesgesetzlichen Regelungen abzuweichen. Dadurch wurde die Frage aufgeworfen, ob weiterhin davon auszugehen ist, dass der grundgesetzliche Begriff der „Raumordnung“ nur die Landesplanung umfasst, oder ob der verfassungsändernde Gesetzgeber nicht durch die Neuregelung die ungeschriebene Vollkompetenz des Bundes für die Raumordnung im Gesamtstaat abgelöst hatte[113]. Für die zweite Auffassung spricht, dass das Grundgesetz nicht zwischen Bundes- und Landesraumordnung unterscheidet[114]. Wenn man dieser Ansicht folgt, hätten die Länder nicht nur bei Untätigkeit des Bundesgesetzgebers gem. Art. 72 Abs. 1 GG Regelungen zu treffen, sondern generell Raumordnungsangelegenheiten gem. Art. 72 Abs. 3 GG nach Belieben erschöpfend zu regeln. Der Landesgesetzgeber könnte über die Landesplanung hinaus auch Regelungen bezüglich der länderübergreifend bedeutsamen Planung und Koordination erlassen, d.h. allgemeine Regelungen des Bundesgesetzgebers bezüglich der gesamtstaatlichen Raumordnung ebenfalls außer Kraft setzen und anderweitig regeln.

Die Intention des verfassungsändernden Gesetzgebers war jedoch eine andere. Die Koalitionsfraktionen gingen im Rahmen der Föderalismusreform davon aus, dass „es sich bei der Raumordnung nach Artikel 72 Abs. 3 Nr. 4 GG neu wie bisher um die Raumordnung der Länder handelt“[115]. Auch im weiteren Verlauf vertrat die Bundesregierung 2008 die Auffassung, dass die ungeschriebene Vollkompetenz nicht abgelöst wurde; Teile des neuen ROG-Entwurfs wurden auf diese Kompetenz gestützt[116]. Dies ist auch insoweit plausibel, als die im Baurechtsgutachten vom Bundesverfassungsgericht angeführten Argumente zur Herleitung der Kompetenz kraft Natur der Sache durch die Föderalismus-Reform gerade nicht nicht entkräftet wurden. Die Länder können den Gesamtraum – nicht einmal gemeinsam – bezüglich seiner länderübergreifenden Aspekte erfassen und koordinieren[117]. Im Ergebnis ist daher nach wie vor von der Anwendbarkeit der Kompetenz kraft Natur der Sache auszugehen, die sich jedoch nur auf Gestaltungsregeln bezieht, die auf Grund ihrer besonderen Eigenart zwingend durch den Bund zu regeln sind. Die Länder sind demnach gemäß Art. 70 Abs. 1 GG nicht befugt, Regelungen über die Raumordnung im Gesamtstaat zu treffen, da diese Kompetenz kraft Natur der Sache weiterhin dem Bund zusteht[118].

Das Kernproblem raumordnungsrechtlicher Gesetzgebungskompetenzen liegt darin, dass der raumordnungsrechtlich in mehrere Ebenen unterteilte Raum faktisch nur einmal existiert[119]. Die verwirrende Diskussion um die Kompetenzverteilung wäre wahrscheinlich endgültig beendet worden, hätte man die Regelungsmaterie der Vollkompetenz kraft Natur der Sache in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG in Gestalt eines abweichungsfesten Kerns entsprechend den anderen Regelungsmaterien des Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 1, 2 und 5 GG aufgenommen. Diesbezügliche Vorschläge wurden jedoch vom Verfassungsgesetzgeber nicht umgesetzt[120], da er weiterhin davon ausging, dass der Raumordnungsbegriff des Grundgesetzes sich einheitlich auf die Landesplanung bezieht. Der abweichungsfeste Kern muss zur Vermeidung von Konflikten inhaltlich mindestens die Bundeskompetenz für die Raumordnung im Gesamtstaat kraft Natur der Sache umfassen. Auch die Bundesländer waren im Rahmen der Reformen ihrer Landesplanungsgesetze nach 2009 bemüht, „abweichende Sondergesetzgebung“ zu vermeiden und auf eine Klarstellung der Rechtslage hinzuwirken, so dass kompetenzrechtlichen Streitigkeiten in der Praxis kein Raum gegeben wurde.[121]

III. Umfang und Abgrenzung der Regelungsbereiche des Bundes und der Länder

Durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG n.F. konkurrieren Bund und Länder im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet der Raumordnung. Mit Inkrafttreten der ROG Novellierungen von 2007 und 2017 stellte sich die Frage nach der Anwendbarkeit der jeweiligen Landesplanungsgesetze, insbesondere in welchem Umfang sie durch Regelungen des ROG 2008 und 2017 verdrängt wurden. Dabei hat sich gezeigt, dass die befürchtete Flut an Gesetzesnovellen „unter maximaler Ausschöpfung der Abweichungskompetenz“, gefolgt von einer „Ping-Pong“-Gesetzgebung[122] nicht eingetreten ist.[123] Im Übrigen gilt § 27 Abs. 3 ROG, wonach Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen nach § 13 sowie Raumordnungsverfahren nach § 15, die vor dem 29.11.2017 förmlich eingeleitet wurden, nach den bis zum 28. November 2017 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abgeschlossen werden. Zudem ordnet § 27 Abs. 3 ROG an, dass am 29.11.2017 geltendes Landesrecht, das § 2 Abs. 2, die §§ 6 bis 12 ROG oder die Vorschriften des Abschnitts 2 des ROG ergänzt, sowie landesrechtliche Gebührenregelungen und weiter gehendes Landesrecht zur Beschleunigung des Verfahrens bei Änderung eines ausgelegten Raumordnungsplanentwurfs unberührt bleiben.

Sofern ein Landesgesetzgeber von der Abweichungskompetenz Gebrauch macht, wird das Bundesrecht, soweit das Landesrecht von ihm abweicht, suspendiert. Hebt der Landesgesetzgeber das abweichende Gesetz wieder auf, kommt das Bundesrecht automatisch wieder zur Anwendung[124]. Probleme ergeben sich dabei bezüglich der Frage, was genau unter vom Bundesrecht „abweichende Regelungen“ i.S.d. Art. 72 Abs. 3 GG zu verstehen ist. Die meisten in der Literatur diskutierten Probleme im Hinblick auf die Abweichungskompetenz sind natürlich auch im Raumordnungsrecht von Relevanz. Insbesondere für den Rechtsschutz ist die Abgrenzung zwischen bloßen Wiederholungen und Abweichungen im Landesrecht entscheidend, da die Revisionsfähigkeit vor dem Bundesverwaltungsgericht gem. § 137 Abs. 1 VwGO nur für Bundesrecht gegeben ist und sich in den Landesplanungsgesetzen zahlreiche inhaltsgleiche, aber im Wortlaut leicht unterscheidende Normen wieder finden. Sicherlich ist es auch sinnvoll, aus dem Rechtsstaatsgebot ein ungeschriebenes „Zitiergebot“ herzuleiten[125]: Ein Landesgesetz, das normübergreifend aus ergänzenden, abweichenden und bloß inhaltsgleichen Regelungen besteht, kann unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten nicht in Kauf genommen werden.

Auf die näheren Einzelheiten der Landesplanungsgesetze wird noch einzugehen sein; allgemein kann jedoch zunächst festgehalten werden, dass die verschiedenen Landesplanungsgesetze vor allem divergierende Regelungen hinsichtlich der Organisation und Zuständigkeit der Behörden enthalten. Dies betrifft insbesondere die Frage der organisatorischen Zuständigkeit für die Regionalplanung[126].

D. Die allgemeinen Vorschriften über die Raumordnung

I. Geltungsbereich, Aufgabe und Leitvorstellung der Raumordnung (§ 1 ROG)

Nach § 1 Abs. 1 S. 1 ROG sind der Gesamtraum der Bundesrepublik und seine Teilräume zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern. Der räumliche Geltungsbereich des Raumordnungsgesetzes umfasst gem. § 1 Abs. 4 ROG nicht nur das Festland, sondern auch die Eigengewässer, die Küstengewässer und die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone, also den Bereich zwischen dem Küstenmeer und der 200-Seemeilen-Grenze (Art. 55, 57 des UN-Seerechtsübereinkommens). Dies soll durch zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Raumordnungspläne, durch raumordnerische Zusammenarbeit und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planung und Maßnahmen geschehen. Damit zählt der Bundesgesetzgeber die wichtigsten Instrumente zur Bewältigung seiner raumordnerischen Aufgaben an erster Stelle auf[127]. Einerseits dienen die in § 1 Abs. 1 ROG aufgezählten Instrumente somit dem eingangs geschilderten Ausgleich der vielseitigen Interessen und ständig wachsenden Anforderungen an eine optimale Boden- und Raumnutzung. Sie begrenzen andererseits zugleich auch die Möglichkeiten zur Erfüllung der äußerst weiten Aufgabenbeschreibung der Raumordnung, da ihnen nur begrenzte Gestaltungsmöglichkeiten und Bindungswirkung zukommen[128].

Inhaltlich wird die Erfüllung der Aufgaben aus § 1 Abs. 1 ROG durch die Leitvorstellung der nachhaltigen Raumentwicklung in § 1 Abs. 2 ROG bestimmt. Diese zeichnet sich insbesondere dadurch aus, dass die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang gebracht werden sollen[129]. Ebenfalls Teil dieser Leitvorstellung ist die „Gewährleistung gleichwertiger Lebensverhältnisse in den Teilräumen“, welche Ausfluss des Sozialstaatsprinzip ist[130]. Diese Teilräume müssen sich dabei nicht auf die feststehenden administrativen Landesgebiete wie jene der Regierungspräsidien beziehen, sondern können auch den tatsächlichen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Verflechtungen Rechnung tragen, wie es in Berlin-Brandenburg z.B. ländergrenzen-übergreifend durch einen Staatsvertrag geschehen ist[131].

Teilweise wird vertreten, dass diese Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung nach § 1 Abs. 2 ROG mehr als nur eine Orientierungshilfe sei[132], da sie eine Handlungsmaxime für die Erfüllung der Aufgaben nach § 1 Abs. 1 ROG und eine Auslegungsmaxime für die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 Abs. 2 ROG darstelle[133]. Jedoch ist die rechtliche Bedeutung dieser Maximen noch nicht gänzlich geklärt, weswegen ihre Umsetzung Schwierigkeiten bereitet[134]. Jedenfalls ist die Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung für die planerische Abwägung bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen gem. § 7 Abs. 2 S. 1 ROG maßgeblich[135]. Die anderen im ROG 1998 noch enthaltenen Leitvorstellungen sind nicht weggefallen, sondern vielmehr in die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG) überführt worden.

Ein weiterer traditioneller Bestandteil des deutschen Raumordnungsrechts ist das Gegenstromprinzip – legal definiert in § 1 Abs. 3 ROG. Man könnte es als „föderales raumordnungsrechtliches Berücksichtigungsgebot“ bezeichnen, das wechselseitig Länder und Bund zur Rücksichtnahme verpflichtet[136]. Es prägt das Grundverständnis des mehrstufigen Raumplanungssystems, in dem zwar die rechtlichen Bindungswirkungen von oben nach unten verlaufen, die Planung an sich jedoch im Rahmen der materiell-rechtlichen Abwägung die „Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigt“[137]. In seinen Ausformungen ist das Gegenstromprinzip aber auch stark prozedural geprägt, weswegen es auch als Gegenstromverfahren bezeichnet wird[138]. Die von dem Gegenstromprinzip geforderte strukturelle und funktionale Harmonie kann nämlich nur durch Kooperation aller am Raumordnungsverfahren Beteiligten erzielt werden. Insoweit stärken etwa § 14 ROG (Zusammenarbeit der Planungsträger mit den öffentlichen Stellen, Personen des Privatrechts, NGOs und der Wirtschaft), aber auch die Pflicht zur Beteiligung der Öffentlichkeit und der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen gem. § 9 ROG[139] das Gegenstromprinzip.

Auf Landesebene werden die Leitvorstellungen teilweise detaillierter entfaltet, so etwa in Rheinland-Pfalz in § 1 LPlG[140].

Das ROG definiert des Weiteren seine zentralen Begriffe in § 3 Abs. 1 ROG. Hierzu gehören insbesondere die Erfordernisse der Raumordnung – zu denen die Ziele der Raumordnung, die Grundsätze der Raumordnung und sonstige Erfordernisse der Raumordnung zählen – sowie die Raumordnungspläne.

II. Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG)

Unter den Grundsätzen der Raumordnung sind gem. § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu verstehen, welche auch im Rahmen der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe oder der Ausübung möglicher Beurteilungsspielräume beachtlich sein können[141]. Entscheidend kommt es darauf an, dass eine abschließende Abwägung noch nicht stattgefunden hat, weswegen auch konkretere Vorgaben noch als „Grundsätze“ i.S.d. Raumordnungsgesetzes darstellen können, solange sie noch weiterer Konkretisierung bedürfen und weiterhin mit anderen Grundsätzen abzuwägen sind[142]. Sie sind z.B. im Rahmen der in § 4 Abs. 1 S. 1 ROG aufgezählten Maßnahmen für öffentliche Stellen i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG zu berücksichtigen. Sie können gem. § 3 Abs. 1 Nr. 3 Hs. 2 ROG auch in Raumordnungsplänen oder Gesetzen – auch Landesgesetzen – aufgestellt werden[143] und sind auf Grund ihres Charakters als Abwägungsdirektiven[144] und bloßen Planungsleitlinien[145] grundsätzlich im Rahmen einer Abwägung überwindbar[146].

Eine nicht abschließende Aufzählung von acht – zuvor noch 15 – solcher Grundsätze befindet sich in § 2 Abs. 2 ROG. So sollen allgemein nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 S. 1, 3 ROG im Gesamtraum und den jeweiligen Teilräumen – in Ballungs- und ländlichen Räumen, sowie strukturschwachen und starken Regionen gleichermaßen – ausgeglichene soziale, infrastrukturelle, wirtschaftliche, ökologische und kulturelle Verhältnisse angestrebt werden. Zugleich sollen gem. §§ 2 Abs. 2 Nr. 2 S. 1, Nr. 4 S. 6, und Nr. 5 S. 2 ROG die prägende Vielfalt gesichert, die ländlichen Räume unter Berücksichtigung ihrer unterschiedlichen wirtschaftlichen und natürlichen Entwicklungspotenziale und die Kulturlandschaften samt ihrer historischen Prägung erhalten und entwickelt werden. Von hoher praktischer Relevanz ist auch § 2 Abs. 2 Nr. 2 S. 4 ROG, auf Grund dessen Siedlungstätigkeiten räumlich zu konzentrieren und vorrangig auf bereits vorhandene Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur sowie auf „Zentrale Orte“ auszurichten sind. Letztere werden nach § 13 Abs. 5 S. 1 Nr. 1 lit. b ROG durch die Raumordnungspläne der Länder festgelegt. Somit wird schließlich auch die Bekämpfung gesellschaftlicher, sozialer und wirtschaftlicher Probleme zutreffend als Aufgabe der Raumordnung verstanden. Durch die Erhaltung und Entwicklung der ländlichen Räume als Lebens- und Wirtschaftsräume und durch die Stärkung strukturschwacher Räume gem. § 2 Abs. 2 Nr. 4 S. 3 ROG muss z.B. versucht werden, die negativen Folgen des demografischen Wandels[147] und des Trends zur Abwanderung in Großstädte wie auch den Mangel an Ärzten in ländlichen Gegenden zumindest abzufedern. Die Neustrukturierung der Grundsätze diente mithin der Bekämpfung sich in Zukunft abzeichnender gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Probleme, indem sie entsprechend dieser sich ändernden sozio-ökonomischen Rahmenbedingungen wie z.B. durch den Klimawandel oder den sich verschärfenden europäischen Wettbewerb[148] auch neue Schwerpunkte des Raumordnungsauftrags ausformulieren[149].

Die Grundsätze der Raumordnung können auch gem. § 4 Abs. 1 S. 2 ROG für Personen des Privatrechts gelten, sofern sie raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen und entweder

–	öffentliche Stellen i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG mehrheitlich an der Person des Privatrechts beteiligt sind, oder
–	die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert wurden,

wobei sich die Bindungswirkung der Grundsätze auch hier in einer Berücksichtigungspflicht erschöpft.[150] Greifen die aufgezählten Voraussetzungen bei einer Entscheidung öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts nicht, da z.B. über eine nicht überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanzierte Maßnahme eines privaten Unternehmens entschieden wird, an dem öffentliche Stellen nicht mehrheitlich beteiligt sind, ist für solche „sonstige Entscheidungen“ der Auffangtatbestand des § 4 Abs. 2 ROG anwendbar. Die Erfordernisse der Raumordnung – zu denen die Grundsätze der Raumordnung gem. § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG gehören – gelten demnach nur nach den für diese Entscheidung geltenden Vorschriften der Fachgesetze. Regelt ein solches Fachgesetz wie z.B. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB oder § 47 Abs. 3 S. 2 BImSchG die rechtliche Bindungswirkung von Zielen der Raumordnung, spricht man von so genannten Raumordnungsklauseln. Die Grundsätze der Raumordnung müssen schließlich auch gem. § 4 Abs. 3 ROG im Rahmen des Genehmigungsverfahrens für die Errichtung und den Betrieb von öffentlich zugänglichen Abfallbeseitigungsanlagen von privaten Personen nach dem BImSchG beachtet werden.

III. Ziele der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG)

Die Ziele der Raumordnung sind wegen ihrer weitreichenden rechtlichen Bindungswirkung aus § 4 ROG und den fachgesetzlichen Vorschriften (Raumordnungsklauseln) von hoher Bedeutung. Der Begriff ist in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts[151] als „verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums“ definiert. Die Ziele sind generell-abstrakte Rechtsnormen und entfalten Außenwirkung[152]: Somit unterscheiden sie sich kategorisch von den Grundsätzen der Raumordnung, da für die Ziele der Raumordnung eine unmittelbare, strikte Pflicht zur Beachtung bei Planungen, Maßnahmen und Entscheidungen öffentlicher Stellen gem. § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 bis 3 ROG gilt. Für die Träger dieser Planungen und Maßnahmen gilt des Weiteren eine mittelbare Beachtungspflicht, da von der Einhaltung die Zulassung ihrer Vorhaben abhängt[153]. Sofern die öffentliche Stelle handelt, ist das festgesetzte Ziel somit einzuhalten[154], ohne dass diese Pflicht zur Beachtung der Ziele der Raumordnung in den jeweiligen raumrelevanten Fachgesetzen erneut statuiert werden müsste, wie es teilweise deklaratorisch erfolgt ist (z.B. in § 82 Abs. 1 S. 2 HS. 1 WHG). Weitere Pflichten zur Beachtung und Berücksichtigung der Ziele der Raumordnung ergeben sich aus § 4 Abs. 1 S. 2, Abs. 2, Abs. 3 ROG. Aus § 4 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 ROG folgt schließlich die grundsätzliche Zulässigkeit von Raumordnungsklauseln in Fachgesetzen, die über die Bindungswirkung des § 4 ROG hinausgehen, so z.B. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB, § 48 Abs. 2 BBergG oder § 47 Abs. 3 S. 2 BImSchG[155].

Die Abgrenzung der in den Raumordnungsplänen festgelegten Ziele der Raumordnung zu den Grundsätzen der Raumordnung, die gem. §§ 3 Abs. 1 Nr. 3, 7 Abs. 1 ROG ebenfalls in Raumordnungsplänen zusätzlich zu den gesetzlich statuierten Grundsätzen festgelegt wurden, gestaltet sich dabei schwierig. Zwar sind Ziele und Grundsätze gem. § 7 Abs. 1 S. 4 ROG als solche in den Raumordnungsplänen zu kennzeichnen. Dieser Kennzeichnung kommt aber keine konstitutive Wirkung zu[156]. Abzustellen ist daher insbesondere auf das Merkmal der „abschließenden Abwägung“, da die Grundsätze der Raumordnung nur Vorgaben für Abwägungs- und Ermessensentscheidungen bilden. Die bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen (§ 7 ff. ROG) festzulegenden Ziele der Raumordnung konkretisieren dagegen diese allgemeinen Aussagen der Grundsätze im Rahmen der planerischen Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG, wobei die Festlegungen auch Gebiete bezeichnen können. Umgekehrt beeinflussen jedoch auch die öffentlichen und privatrechtlichen Akteure (§ 9 ROG) wiederum gem. § 7 Abs. 2 S. 2 ROG den Inhalt der Pläne (Gegenstandsbezogenes Gegenstromprinzip)[157]. Die Ziele der Raumordnung sind somit ihrer Natur nach „Letztentscheidungen“ und auf Grund der bereits erfolgten gesamträumlichen Abwägung konfliktfrei[158]. Im Einzelfall bleiben Abgrenzungen zwischen Grundsätze und Ziele der Raumordnung jedoch problematisch[159]. Dies gilt z.B. für die in § 7 Abs. 3 ROG näher bezeichneten Gebietsfestlegungen. Während die „Vorranggebiete“ nach § 7 Abs. 3 Nr. 1 ROG als Ziele der Raumordnung angesehen werden[160], werden Vorbehaltsgebiete nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 ROG mehrheitlich als Grundsätze der Raumordnung betrachtet[161]. Auf Landesebene fällt auf, dass die Landesplanungsgesetze häufig keine Eignungsgebiete kennen, obwohl solche in § 7 Abs. 3 Nr. 3 ROG für Landesraumordnungspläne allgemein vorgesehen sind. Da es sich jedoch um eine Kannregelung handelt, ist dies unschädlich.

Im Verhältnis zur Bauleitplanung sind die Ziele der Raumordnung allgemein der gemeindlichen Abwägung vorgelagert[162]. Deshalb müssen sie für den Adressaten (§ 1 Abs. 4 BauGB) bestimmt genug sein, also konkrete raumordnerische Entscheidungen für einen bestimmten Raum treffen. Dabei sind die Ziele der Raumordnung zwar lediglich Grundentscheidungen, die „tendenziell (…) auf weitere Konkretisierung angelegt“ sind[163]. Sie können jedoch nicht im Wege der Abwägung erneut überwunden werden. Materiell kann eine Vorgabe aber die Qualifikation zu einem Ziel der Raumordnung wegen Fehlens der weiteren Tatbestände des § 3 Abs. 1 verfehlen[164]. Insbesondere muss in sachlicher Hinsicht klar erkennbar sein, zu welchem konkreten Zweck oder für welche konkrete Maßnahme das Ziel aufgestellt wurde. Dies ist z.B. dann nicht mehr gegeben, wenn die Zielfestlegung in ihrem Regelungsgehalt nicht über den des § 35 Abs. 2, 3 BauGB hinausgeht, da die Zielfestlegung „funktionsscharf“ genug sein muss, um gem. § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB der „unmittelbaren Rechtsanwendung im Einzelfall zugänglich“ zu sein[165].

Mangels Qualität einer Letztentscheidung und abschließender Abwägung ist den Anforderungen an die Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit einer Zielfestlegung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) auch nicht mit schlichten Soll- oder In-der-Regel-Formulierungen genüge getan[166]. Zwar können gem. § 6 Abs. 1 ROG von den Zielen der Raumordnung im Raumordnungsplan Ausnahmen festgelegt werden. Im Hinblick auf die Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit der Ziele müssen sich diese Ausnahmetatbestände jedoch zumindest auf Basis der Begründung des Ziels oder weiterer Auslegungen herleiten lassen[167]. Eine weitere Abweichungsmöglichkeit besteht unter relativ engen Voraussetzungen in dem Zielabweichungsverfahren nach § 6 Abs. 2 ROG[168]. Für die Raumordnungspläne des Bundes, auf die noch näher einzugehen sein wird, gelten bezüglich der Zielabweichung und der Bindungswirkung der Ziele die Sonderregelungen der §§ 5, 19 ROG.

IV. Sonstige Erfordernisse der Raumordnung

Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG werden die soeben dargestellten Grundsätze und Ziele der Raumordnung unter den Oberbegriff der Erfordernisse der Raumordnung zusammengefasst. Zu diesen gehören auch die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung gem. § 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG, die weder Grundsätze noch Ziele der Raumordnung sind, namentlich

–	die noch in Aufstellung befindlichen Ziele der Raumordnung,
–	die Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des noch ausführlich zu behandelnden Raumordnungsverfahrens, und
–	landesplanerische Stellungnahmen z.B. von Behörden im Rahmen von Planungsverfahren.

Die erste Variante entspricht im Wesentlichen dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan nach § 33 BauGB. Wie weit das Aufstellungsverfahren bereits vorangekommen sein muss, ist im Einzelnen umstritten. Alleine die Absicht, einen Raumordnungsplan aufstellen, ändern oder erweitern zu wollen, reicht jedenfalls nicht aus[169]. Die rechtliche Bindungswirkung der sonstigen Erfordernisse richtet sich ebenfalls nach § 4 ROG und entspricht jener der Grundsätze der Raumordnung. Zu beachten ist, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein sich noch in Aufstellung befindliches Raumordnungsziel zwar kein beachtliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 2 BauGB, jedoch ein sonstiger unbenannter öffentlicher Belang i.S.d. § 35 Abs. 2, 3 BauGB sein kann[170].

E. Die Raumordnungspläne nach dem ROG

I. Raumordnung auf Bundesebene (§ 17 ROG)

Wie bereits dargestellt fällt die Aufgabe der Ordnung, Entwicklung und Sicherung des Raums insbesondere durch Raumordnungspläne grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich der Länder. Trotz der zum Teil weitergehenden Ansätze im sog Baurechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts hat der Bund von möglichen Kompetenzen, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Raumordnungspläne zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern, nur zurückhaltend Gebrauch gemacht.

Gem. § 17 ROG stehen dem Bund nun vier ganz unterschiedliche Arten von Plänen zur Verfügung:

–	Die Raumordnungspläne des Bundes für die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone („AWZ-Pläne“) gem. § 17 Abs. 1 ROG.
–	Die Standortkonzepte nach § 17 Abs. 2 ROG sind Vorstufen der Bundesverkehrswegeplanung und sollen in einem geordneten und transparenten Verfahren die See- und Binnenhäfen sowie Flughäfen ermitteln, die im Rahmen des Bundesverkehrswegeplans mit Bundesinfrastruktur (Bundesfernstraßen, Schienenwegen des Bundes oder Bundeswasserstraßen) angebunden werden sollen (Hinterlandanbindung).
–	Zudem gestattet § 17 Abs. 2 ROG dem Bund, einen länderübergreifenden Raumordnungsplan für den Hochwasserschutz zu schaffen.
–	Schließlich ermächtigt § 17 Abs. 3 ROG den Bund dazu, für die räumliche Entwicklung des Bundesgebietes einzelne Grundsätze der Raumordnung in einem Raumordnungsplan zu konkretisieren.

Zuständig ist in allen vier Fällen das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur. Die Regeln über die Beteiligung der Öffentlichkeit und von Behörden richten sich nach § 18 ROG.

Der Raumordnungsplan für die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ), zu dessen Aufstellung der Bund gemäß der indikativischen Formulierung des § 17 Abs. 1 ROG verpflichtet ist, ist räumlich auf die deutsche ausschließliche Wirtschafszone (Art. 55, 57 UN-Seerechtsübereinkommen) beschränkt.

Der Wortlaut des Gesetzes spricht dafür, dass für die deutsche AWZ ein Raumordnungsplan aufzustellen ist, während im Rahmen der Absätze 2 und 3 von Raumordnungsplänen in der Mehrzahl gesprochen wird. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass die deutsche AWZ nicht aus einem einheitlichen Meeresraum besteht, sondern räumlich zweigeteilt ist in eine AWZ in der Nordsee und eine AWZ in der Ostsee. Beide sind räumlich nicht miteinander verbunden und weisen hinsichtlich der naturräumlichen Gegebenheiten und der Nutzungskonflikte deutliche Unterschiede auf[171]. Trotz dieser Unterschiede hatte das zuständige Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur zunächst einen einheitlichen Planentwurf für die AWZ der Nord- und Ostsee in das Verfahren gegeben. Aufgrund der besonderen Beteiligungswünsche eines Staates nach § 60 UVPG (damals § 14j UVPG) wurde der Plan dann in eine AWZ Nordsee und eine AWZ Ostsee aufgeteilt, um zumindest den ersten Plan nach einem erneuten Beteiligungsverfahren zügig in Kraft setzen zu können. Dies ist auch wegen § 7 Abs. 1 S. 3 ROG unproblematisch, der räumliche Teilpläne zulässt.[172] Demnach darf der Bund trotz des Wortlauts von § 17 Abs. 1 ROG zwei Raumordnungspläne, nämlich einen für die AWZ der Nord- und einen für die AWZ der Ostsee aufstellen.

Inhaltlich können gem. § 17 Abs. 1 ROG Ziele und Grundsätze der Raumordnung zu vier Bereichen, nämlich zur Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, zur weiteren wirtschaftlichen Nutzung, zur weiteren wissenschaftlichen Nutzung, und zum Schutz der Meeresumwelt festgelegt werden. Unter weitere wirtschaftliche Nutzungen fallen etwa neben der immer bedeutsameren Offshore-Windenergienutzung die Fischerei sowie Gewinnung von Rohstoffen. Dabei sind die Festlegungsmöglichkeiten in ein umfangreiches Regelungssystem internationaler, europäischer und nationaler Art eingebettet[173]. An erster Stelle nennt das Gesetz die Festlegungen zu Gunsten der Schifffahrt, für die Vorranggebiete und Vorbehaltsgebiete entspr. § 7 Abs. 3 Nr. 1 ROG ausgewiesen werden können. Darüber hinaus können zur weiteren wirtschaftlichen Nutzung Festlegungen für die Rohstoffgewinnung insbesondere für Sand, Kies und Kohlenwasserstoffe entspr. § 2 Abs. 2 Nr. 4 S. 4 ROG getroffen und Vorranggebiete für Windenergie als Ziele der Raumordnung festgelegt werden. Zudem ist es möglich, für die wissenschaftliche Meeresforschung Vorbehaltsgebiete festzulegen. Schließlich können Festlegungen zur Meeresumwelt im Raumordnungsplan für die AWZ getroffen werden. All dies ist im AWZ Nordsee erfolgt[174]

Zuständig für die Aufstellung des Raumordnungsplans für die AWZ ist das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, wobei es sich zur Erstellung des Planentwurfs mit Begründung und des Umweltberichts des ihm nachgeordneten Bundesamtes für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH) bedient. Das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie führt im Rahmen der vorbereitenden Verfahrensschritte auch die Unterrichtung und Beteiligungen der Öffentlichkeit sowie der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen nach § 18 ROG durch. Parallel zum Beteiligungsverfahren arbeitet das Bundesministerium nach § 17 Abs. 2 S. 4 ROG mit den angrenzenden Staaten und den Ländern zusammen, um die Abstimmung und Kohärenz des Raumordnungsplans mit den Raumplanungen der angrenzenden Staaten und Bundesländer sicherzustellen. Nach Durchführung der Verfahren nach § 18 und § 17 Abs. 2 S. 4 ROG trifft das Bundesministerium die abschließende Abwägung und beschließt den Plan im Einvernehmen mit den fachlich betroffenen Bundesministerien als Rechtsverordnung, die im Bundesgesetzblatt Teil I veröffentlicht wird.[175]

Die Festlegungen des Raumordnungsplans für die AWZ entfalten Bindungswirkungen nach Maßgabe der § 4 Abs. 1 und 2 ROG, wobei zwischen den einzelnen Festlegungen für verschiedene Nutzungen und der Art der Festlegung als Ziel der Raumordnung[176] oder als planerischer Grundsatz[177] zu unterscheiden ist.

Die Raumordnungspläne des Bundes mit länderübergreifenden Standortkonzepten nach § 17 Abs. 2 ROG sind auf den Bereich der See-, Binnen- und Flughäfen beschränkt. Da das Gesetz von Raumordnungsplänen spricht, könnte dies bedeuten, dass das Bundesministerium jeweils getrennte Pläne als Standortkonzepte für Seehäfen, Binnenhäfen und Flughäfen erstellt. Dieser Schluss ist aber keineswegs zwingend. Vielmehr ist es im Sinne einer integrierten Verkehrsplanung zulässig und sinnvoll, wenn das Ministerium alle drei Standortkonzepte in einem Plan zusammenfasst.

Der Plan dient als Grundlage für ihre verkehrsrechtliche Anbindung im Rahmen der Bundesverkehrswegeplanung und ist für die Bundesverkehrswegeplanung verbindlich, nicht jedoch für raumbedeutsame Planungen der Länder und Gemeinden, weswegen die Zuständigkeit der Länder für die Planung von (Flug-) Hafenstandorten unberührt bleibt[178]. Damit stellt er eine Art „Vorstufe der Bundesverkehrswegeplanung“ dar. Bisher hat das Bundesministerium von dieser seit 2008 bestehenden Planungszuständigkeit keinen Gebrauch gemacht. Das ist rechtlich nicht zu beanstanden, da das Gesetz im Gegensatz zu den Raumordnungsplänen für die deutsche AWZ nach § 17 Abs. 1 ROG[179] für die Pläne nach § 17 Abs. 2 ROG keine Pflicht zur Aufstellung ausspricht.

Durch das Gesetz zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften von 2017[180] wurde die Ermächtigung für das Bundesministerium, Raumordnungspläne zu erlassen, um Raumordnungspläne für den länderübergreifenden Hochwasserschutz erweitert. Allerdings hat es der Gesetzgeber versäumt, deren zulässige Inhalte und deren Funktion genauer zu benennen. Nach dem gesetzlichen Grundsatz des § 2 Abs. 2 Nr. 6 S. 5 ROG ist für den vorbeugenden Hochwasserschutz an der Küste und im Binnenland zu sorgen, im Binnenland vor allem durch die Sicherung und Rückgewinnung von Auen, Rückhalteflächen und Entlastungsflächen. Zudem schreibt § 17 Abs. 2 ROG vor, dass die Pläne länderübergreifend angelegt sein müssen. Daraus folgt, dass die großen Flusssysteme von Rhein, Donau, Elbe und Oder, jeweils mit ihren Nebenflüssen und Wassereinzugsbereichen, sowie die Küsten von Nord- und Ostsee als Gegenstände dieser Pläne in Betracht kommen. Der Plan kann Festlegungen in Gestalt von Zielen und planerischen Grundsätzen der Raumordnung enthalten und sich der Gebietsfestlegungen nach § 7 Abs. 3 S. 2 ROG bedienen.

Das Bundesministerium ist ebenso wie bei einem Raumordnungsplan mit einem Standortkonzept nicht frei in seiner Entscheidung, einen Raumordnungsplan zum vorbeugenden Hochwasserschutz aufzustellen. Vielmehr ist dies nur zulässig, wenn ein solcher Plan für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Bundesgebietes unter nationalen oder europäischen Gesichtspunkten erforderlich ist. Die Erforderlichkeit eines Raumordnungsplans zum vorbeugenden Hochwasserschutz kann sich aus einer Zunahme der Hochwassergefahren und -schäden auf Grund des Klimawandels und aus dem Umstand ergeben, dass die länderübergreifende Zusammenarbeit bisher nicht zu Ergebnissen geführt hat, die dieser steigenden Gefahr wirksam vorbeugt. Der Bund muss dies sorgfältig begründen.

Für das Aufstellungsverfahren bestimmt § 17 Abs. 2 S. 4 ROG, dass das Bundesamt für Raumordnung und Bauwesen (BBR) mit Zustimmung des zuständigen Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur die vorbereitenden Verfahrensschritte zur Aufstellung der Raumordnungspläne durchführt. Das zuständige Bundesministerium muss bei der Planaufstellung die Bundesministerien beteiligen und das Benehmen mit den Ländern und den angrenzenden Staaten herstellen, also diese anhören und sich mit deren Einwänden sachlich auseinandersetzen. Die Abwägungsentscheidung trifft das zuständige Ministerium im Einvernehmen mit den fachlich betroffenen Bundesministerien, benötigt also deren Zustimmung. Der Plan wird als Rechtsverordnung im Einvernehmen mit den fachlich betroffenen Bundesministerien beschlossen und Bundesgesetzblatt Teil I unter Angabe des Datums der Ausfertigung veröffentlicht.

Die Bestimmung des § 17 Abs. 3 ROG ermöglicht dem Bund, durch einen Raumordnungsplan die abstrakten Grundsätze des § 2 Abs. 2 ROG für die räumliche Entwicklung des Bundesgebietes zu konkretisieren. Die konkretisierten Grundsätze sind im Rahmen von Abwägungs- und Ermessensentscheidungen gem. § 4 ROG zu beachten und dienen somit einer strukturierten Raumplanung, indem die Grundsätze nach § 2 Abs. 2 ROG durch die Konkretisierung in höherem Maße in den Raumordnungsplänen der Länder berücksichtigt werden können[181]. Dadurch soll die Raumordnung im Bereich der Entwicklung des Bundesgebietes gestärkt werden[182]. Die Konkretisierungsermächtigung findet aber dort ihre Grenzen, wo sie nicht mehr bloß konkretisierend aufbereitet und strukturiert, sondern detailliert planerisch gestaltet oder Vorgaben für die planerische Gestaltung der Länder macht[183].

Ferner ist vor Einleitung des Planungsverfahrens und unabhängig von den Beteiligungsnotwendigkeiten nach § 17 Abs. 3 S. 2 die Beratungspflicht nach § 24 Abs. 1 ROG zu beachten. Dies bedeutet, dass die Einleitung eines Planverfahrens nach § 24 Abs. 1 ROG zu den grundsätzlichen Angelegenheiten der Raumordnung zählt, die in der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) gemeinsam zwischen Bund und Ländern beraten werden sollen. Zudem ist das Einvernehmen im Sinne einer positiven Zustimmung der betroffenen Bundesministerien erforderlich, zu deren fachlicher Zuständigkeit der gesetzliche Grundsatz zählt, der konkretisiert werden soll. Schließlich ist das Benehmen mit den Ländern und den angrenzenden Staaten herzustellen. Der Plan ist gemäß § 17 Abs. 5 S. 2 ROG im Bundesanzeiger bekannt zu machen.

II. Die Regelungen des ROG zur Landes- und Regionalplanung

Wie bereits dargestellt fällt die Aufgabe der Sicherung, Ordnung und Entwicklung des Raums in den Zuständigkeitsbereich der Länder. Gem. § 13 Abs. 1 S. 1 ROG, sind sie verpflichtet, dieser Aufgabe durch die Aufstellung landesweiter Raumordnungs- sowie Regionalpläne nachzukommen. Letztere Verpflichtung umfasst die flächendeckende Aufstellung von Regionalplänen[184]. Der Raumordnungsplan – als zentrales Instrument der Raumordnung – hat gem. § 7 Abs. 1 S. 1 ROG Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums, insbesondere zu den Nutzungen und Funktionen des Raums festzulegen, was regelmäßig für einen mittelfristigen Zeitraum erfolgt. § 7 Abs. 2 ROG regelt die sachlichen Anforderungen an die Raumordnungspläne, indem er eine planerische Abwägung aller öffentlichen und privaten Belange voraussetzt. Die auf einen bestimmten Teilbereich des Bundeslandes beschränkten Regionalpläne sind des Weiteren nach dem raumordnungsrechtlichen Entwicklungsgebot gem. § 13 Abs. 2 S. 1 ROG inhaltlich aus den Festlegungen des landesweiten Raumordnungsplans zu entwickeln. Dies entspricht dem mehrstufigen Aufbau der deutschen Raumplanung und dient einer ortsnäheren sinnvolleren Planung[185]. Abgegrenzt werden müssen die Regionalpläne jedoch von den räumlichen und sachlichen (landesweiten) Teilplänen gem. § 7 Abs. 1 S. 3 ROG; eine räumliche Unterteilung kann nämlich auch unabhängig von den festgesetzten Regionen stattfinden ohne das gesamte Landesgebiet zu betreffen. Auch kann die Regionalplanung selbst in Form von räumlichen und sachlichen (regionalen) Teilplänen erfolgen[186]. Von der Pflicht zur Aufstellung von Regionalplänen sind gem. § 7 Abs. 1 S. 3 ROG die Stadt-Staaten sowie das Saarland ausgenommen.

Wenn angesichts bestehender Verflechtungen, insbesondere in einem verdichteten Raum, eine Planung über die Grenzen eines Landes hinaus erforderlich ist, soll gem. § 13 Abs. 3 ROG eine gemeinsame Regionalplanung erwogen werden. Aus der Formulierung kann man also keine Pflicht der Länder zur gemeinsamen Planung ableiten. Selbst wenn die Erforderlichkeit einer gemeinsamen Planung zu bejahen ist, „sollen“ die Länder eine gemeinsame Raumplanung lediglich erwägen. Damit sind die Länder bei Vorliegen der Erforderlichkeit lediglich gehalten, eine gemeinsame Regionalplanung in Erwägung zu ziehen[187]. Beispiele solcher gemeinsamen Regionalplanungen sind die staatsvertraglich gegründeten Regionalverbände, namentlich der Regionalverband Donau-Iller[188] sowie der Verband Region Rhein-Neckar[189]. Diese Ländergrenzen übergreifende Zusammenarbeit auf der Ebene der Regionalplanung gem. § 13 Abs. 3 ROG bleibt jedoch eine Besonderheit. § 13 Abs. 4 ROG eröffnet des Weiteren unter bestimmten Bedingungen die Möglichkeit, regionale Flächennutzungspläne aufzustellen, die gleichzeitig die Funktion eines Regionalplans und eines gemeinsamen Flächennutzungsplans i.S.d. § 204 BauGB übernehmen.

Neben weiteren inhaltlichen und formalen Anforderungen gem. §§ 13 Abs. 5, 6 ROG finden sich in § 8 ff. ROG verfahrenstechnische Regelungen für die Aufstellung von Raumordnungsplänen, die durch die Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (Plan-UP-Richtlinie)[190], stark vorgeprägt sind[191]: § 8 Abs. 1 ROG schreibt bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen eine Umweltprüfung vor, im Rahmen derer die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen auf und Wechselwirkungen zwischen den in § 8 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 ROG genannten Schutzgütern zu ermitteln und in einem Umweltbericht zu beschreiben und zu bewerten sind. Zudem sind bei der Aufstellung eines Raumordnungsplans die Öffentlichkeit und (auch ausländische) Behörden gem. § 9 ROG zu beteiligen. Darüber hinaus ist dem Plan eine Begründung und zusammenfassende Erklärung gem. § 10 Abs. 2, 3 ROG beizufügen. § 7 Abs. 2 enthält schließlich weitere Anforderungen an die planerische Abwägung im Rahmen der Aufstellung eines Raumordnungsplans.

Den Regelungen in §§ 214 f. BauGB entsprechend unterscheidet § 11 ROG zwischen beachtlichen und unbeachtlichen Verletzungen bei Verfahrens- und Formvorschriften, sowie erheblichen und unerheblichen Mängeln des Abwägungsvorgangs. Ebenfalls findet sich in § 11 Abs. 5 ROG eine Rügefrist von einem Jahr, sowie ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern in § 11 Abs. 6 ROG.

Die landesrechtlichen Ausgestaltungen unterscheiden sich jedoch wiederum. Während den planenden Behörden in Baden-Württemberg gem. § 6 Abs. 1 BaWüLPlG bereits auf Landesebene zwei Instrumente zur Seite stehen – namentlich der Landesentwicklungsplan nach § 7 BaWüLPlG und der fachliche Entwicklungsplan nach § 8 BaWüLPlG – und diese Entwicklungspläne durch die Landesregierung gem. § 9 Abs. 9 BaWüLPlG beschlossen und per Rechtsverordnung nach § 10 Abs. 1 BaWüLPlG für verbindlich erklärt werden können, steht den obersten Landesplanungsbehörden in Bayern auf Landesebene „nur“ das Landesentwicklungsprogramm zur Seite, das nach Ausarbeitung durch die Staatsregierung mit Zustimmung des Landtags gem. Art. 20 Abs. 2 BayLPlG als Rechtsverordnung beschlossen wird. In Rheinland-Pfalz erfolgt die Landesplanung gem. §§ 7 f. LPlG durch die Landesentwicklungsprogamme genannten Landesraumordnungspläne und die Regionalplanung gem. §§ 9 f. LPlG durch die regionalen Raumordnungspläne. Dass die terminologischen Besonderheiten in den Landesplanungsgesetzen nur dann sinnvoll sind, wenn sie der Ausgestaltung nach einen rechtlich nicht identischen Inhalt haben wie in Baden-Württemberg, wo es zwei Landesraumordnungspläne für den Gesamtraum gibt, liegt dabei auf der Hand. Dem tragen aber nicht alle Landesgesetze Rechnung. Selbst innerhalb eines Gesetzes werden die auf Landesebene gewählten Begrifflichkeiten gelegentlich nicht beibehalten. So werden aus den „Zielen des Landesplanung“ nach § 5 RhPfLPlG im weiteren Verlauf wieder „Ziele der Raumordnung“ nach § 23 Abs. 1 RhPfLPlG[192].

F. Instrumente zur Sicherung und Verwirklichung der Raumordnung

Das wohl wichtigste Instrument moderner Raumordnung wurde bereits umfassend dargestellt: der Raumordnungsplan. Daneben existieren jedoch noch die in § 1 ROG genannten Kerninstrumente der freiwilligen, raumordnerischen Zusammenarbeit (§§ 14, 24 ROG) und der formellen Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen[193], sowie weitere gesetzliche Regelungen zur Sicherung und Verwirklichung der Raumordnung. Die meisten davon stärken den koordinativen Charakter der Raumordnung oder erschöpfen sich in Informations-, Dokumentations- und Auskunftspflichten. Einige wenige Instrumente sind jedoch auch durch repressive Elemente gekennzeichnet.

I. Raumordnerische Zusammenarbeit

Seit der Novellierung 2008 zählt nun nach § 1 ROG die raumordnerische Zusammenarbeit zu den drei Hauptinstrumenten der Raumordnung. Diese umfasst gem. § 13 Abs. 1 ROG zunächst die Zusammenarbeit der Träger der Raumordnung mit anderen staatlichen Stellen, auch Gemeinden, Personen des Privatrechts einschließlich Nichtregierungsorganisationen und der Wirtschaft und erfolgt gem. § 13 Abs. 2 S. 1 ROG z.B. durch vertragliche Vereinbarungen oder regionale Entwicklungskonzepte. Diese Aufwertung des Kooperationsauftrags zur Koordination der Raumordnung aller Raumordnungsakteure wertet die Raumordnung insgesamt und dadurch auch gegenüber der Fachplanung auf[194]. Trotz der Aufwertung dieses flexiblen Instruments und der formalen Gleichstufigkeit der drei Instrumente in § 1 ROG bleibt die raumordnerische Zusammenarbeit jedoch insoweit nachrangig als sie der „Vorbereitung oder Verwirklichung von Raumordnungsplänen oder von sonstigen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen“ dient[195] und somit nur auf diese Instrumente Bezug nehmend Gestaltungskraft erlangen kann.

Die raumordnerische Zusammenarbeit umfasst natürlich auch weiterhin die Zusammenarbeit von Bund und Ländern, welche in § 24 ROG n.F. geregelt ist. Sie erfolgt hinsichtlich grundsätzlicher Angelegenheiten[196] der Raumordnung gem. § 24 Abs. 1 ROG durch die Ministerkonferenz für Raumordnung[197] (MKRO). Als politisches Gremium zur gegenseitigen Abstimmung und Unterrichtung zwischen Bund und Ländern wird sie auch als „Plattform zur strategisch-programmatischen Kooperation“[198] bezeichnet. Vertreten sind dort das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur sowie die für die Raumordnung zuständigen obersten Landesbehörden. Die Leitbilder nach § 24 Abs. 2 ROG, die von der Ministerkonferenz beschlossen werden können, sind jedoch nicht rechtsverbindlich, sondern lediglich idealisierte Orientierungshilfen, aus denen die Ziele und Grundsätze der Raumordnung entwickelt werden[199]. Zu beachten sind auch die allgemeine Auskunftspflicht von Bund und Ländern nach § 24 Abs. 4 ROG, sowie die Beteiligungspflicht im europäischen Raum und Kooperationspflicht bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit mit Nachbarländern nach § 24 Abs. 3 ROG.

II. Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen (Raumordnungsverfahren)

Das dritte Kerninstrument nach § 1 Abs. 1 ROG ist die formelle Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen. Durch die weite Definition der raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG werden somit auch Maßnahmen Privater und anderer umfasst.

Die Abstimmung erfolgt hauptsächlich durch das Raumordnungsverfahren nach § 15 ROG: Es ist nach § 15 Abs. 1 S. 1 ROG ein besonderes Verfahren zur behördlichen Prüfung der Raumverträglichkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen i.S.v. § 1 RoV[200], im Rahmen dessen insbesondere die raumbedeutsamen Auswirkungen der Planungen oder Maßnahmen unter überörtlichen Gesichtspunkten, die Übereinstimmung mit den Erfordernissen der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG) und die Abstimmung mit anderen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen geprüft werden. Hierbei besteht Raum für ergänzende Vorschriften der Länder (§ 27 Abs. 3 ROG). Die Prüfung der Raumverträglichkeit durch das Raumordnungsverfahren kann gem. § 15 Abs. 1 S. 4 ROG dann unterbleiben, wenn sie anderweitig gesichert ist. Unter den neu eingeführten Bedingungen des § 16 ROG kann schließlich auch ein vereinfachtes Raumordnungsverfahren eingeleitet werden.

Welche Planungen und Maßnahmen erfasst werden – sofern sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben – wird in § 1 RoV katalogartig und nicht abschließend aufgelistet; beispielshaft zu nennen wären der Bau einer Bundesfernstraße nach § 16 BFernStrG, die Anlage und wesentliche Änderung eines Flugplatzes nach § 8 LuftVG oder die Errichtung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben. Das Raumordnungsverfahren wird dabei von Amts wegen eingeleitet. Gem. § 15 Abs. 2 S. 1 ROG muss zunächst der Träger der raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme der zuständigen Landesbehörde die Verfahrensunterlagen vorlegen, die notwendig sind, um eine Bewertung der raumbedeutsamen Auswirkungen des Vorhabens zu ermöglichen. Weiterhin müssen gem. § 15 Abs. 3 S. 1 ROG die in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) und die Öffentlichkeit beteiligt werden, wenn nicht die Voraussetzungen für ein vereinfachtes Raumordnungsverfahren nach § 16 ROG vorliegen. Bei erheblichen Auswirkungen gilt dies auch für Nachbarstaaten gem. § 15 Abs. 3 S. 6 ROG. Die inhaltliche Prüfung im Allgemeinen bleibt dagegen teils oberflächlich; insbesondere werden keine detaillierten Unterlagen zu dem Vorhaben verlangt. Dies hängt nicht nur damit zusammen, dass es sich bei der zu überprüfenden möglichen Beeinflussung der Raumentwicklung zunächst um eine Prognose auf Grundlage von noch nicht abschließend geklärten unternehmerischen Absichten handelt, sondern auch dass das Raumordnungsverfahren nur ein vorgelagertes Verfahren für die Bauleitplanung oder das fachliche Zulassungsverfahren darstellt[201]. Diese Vorverlagerung ist jedoch auch die Stärke des Raumordnungsverfahrens, da es in einem früheren Stadium der Planung bereits ermöglicht, unter Abwägung aller Umstände Alternativen und Variationen der Detailplanung zu beleuchten[202].

Da die Ergebnisse von Raumordnungsverfahren gem. § 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG sonstige Erfordernisse der Raumordnung sind[203], ergibt sich deren Rechtswirkung aus § 4 ROG; sie sind demnach je nachdem, ob es sich um eine raumbedeutsame Planung oder Maßnahme bzw. behördliche Entscheidung nach § 4 ROG handelt, im Rahmen der Abwägungs- oder Ermessensentscheidung oder generell zu berücksichtigen. Dieses Ergebnis des Raumordnungsverfahrens wird in den Landesplanungsgesetzen teilweise als raumordnerische oder landesplanerische Beurteilung bezeichnet (z.B. § 18 Abs. 3 S. 1 BaWüLPlG) und ist hinsichtlich ihrer Rechtsnatur umstritten. Die wohl überwiegende Ansicht geht davon aus, dass ihm keine Rechtsqualität zukommt und es sich insbesondere nicht um einen Verwaltungsakt handelt[204].

III. Die Untersagung von Planungen und Maßnahmen

Gem. § 12 ROG besteht für die Raumordnungsbehörde die Möglichkeit, Planungen und Maßnahmen, die gegen Ziele der Raumordnung verstoßen, zu untersagen. Die Untersagung kann gem. § 12 Abs. 1 ROG, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen, dauerhaft oder im Fall des § 12 Abs. 2 ROG im Aufstellungs-, Änderungs- oder Ergänzungsstadium von Raumordnungsplänen für maximal drei Jahre befristet erfolgen, wenn die begründete Befürchtung besteht, dass die Verwirklichung der vorgesehenen Ziele der Raumordnung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert wird. Rechtsbehelfe gegen Untersagungen haben nach § 12 Abs. 3 ROG keine aufschiebende Wirkung.

Auf Länderebene existieren in allen Landesplanungsgesetzen Regelungen zur Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen, die inhaltlich teils unterschiedliche Ausprägungen aufweisen: Die Untersagungsanordnung für die Raumordnungspläne des Bundes richtet sich gem. § 22 ROG nach § 12 Abs. 2, 3 ROG, wobei für die Untersagung das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur zuständig ist.

IV. Raumordnungsberichte und Beiräte

Auf Bundes-, in der Regel auch auf Landesebene ist zudem vorgesehen, dass dem Bundestag bzw. den Länderparlamenten regelmäßig Berichte über die Raumordnung übermittelt werden, die insbesondere raumbedeutsame Entwicklungen und geplante Vorhaben enthalten. Auf Bundesebene wird diese Aufgabe gem. § 22 Abs. 2 ROG dem Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung[205] zugewiesen, welches in regelmäßigen Abständen insbesondere über die dort normierten Themenbereiche das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur zur Vorlage an den Deutschen Bundestag Bericht zu erstatten hat[206]. Gem. § 22 Abs. 2 S. 2 ROG können die Berichte auch auf fachliche und teilräumliche Aspekte beschränkt werden. Bei dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur ist darüber hinaus gem. § 23 ROG ein Beirat für Raumentwicklung zu bilden, der das Ministerium in Grundsatzfragen der räumlichen Entwicklung zu beraten hat. In den Beirat werden gem. § 23 Abs. 2 ROG Vertreter verschiedener Bereiche, z.B. der kommunalen Selbstverwaltung, aus den Bereichen der Wissenschaft oder sogar des Sports berufen. Für eine „Querschnittsaufgabe“ wie der Raumordnung ist solch eine Berufung von Beratern aus möglichst verschiedenen Bereichen sinnvoll[207].

Auf Länderebene sind Regelungen über die – oft als Landesentwicklungsberichte bezeichneten – Raumordnungsberichte teils unterschiedlich ausgestaltet. So wird der Bericht in Rheinland-Pfalz gem. § 16 LPlG von der Landesregierung in einem Abstand von 5 Jahren erstellt, während dem Landtag in Sachsen-Anhalt die Ergebnisse der so genannten Raumbeobachtung (§ 19 Abs. 1 LPlG) durch die Landesplanungsbehörden und Regionalen Planungsgemeinschaften mindestens in jedem zweiten Kalenderjahr berichtet werden müssen. In Baden-Württemberg sind die Landesentwicklungsberichte gem. § 29 LPlG Grundlage für die Aufstellung und Fortschreibung des Landesentwicklungsplans sowie der raumbedeutsamen Fachplanungen.

V. Raumordnungskataster, Mitteilungs-, Auskunfts-, und sonstige Pflichten

Des Weiteren finden sich in allen Landesplanungsgesetzen Regelungen zu Mitteilungs- und Auskunftspflichten mit inhaltlich unterschiedlichen Schwerpunkten. In Rheinland-Pfalz sind gem. § 22 LPlG insbesondere Behörden des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände, sowie die der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts Adressat dieser Informationspflichten. Teilweise werden nicht nur Privatpersonen i.S.d. § 4 Abs. 1 S. 2 ROG, sondern darüber hinausgehend auch allgemein Privatpersonen von solchen Pflichten betroffen, wie beispielsweise in § 26 Abs. 2 BaWüLPlG.

In fast allen Bundesländern gibt es schließlich Regelungen bezüglich so genannter Raumordnungskataster. Gem. § 21 Abs. 1 RhPfLPlG müssen z.B. alle raumbedeutsamen Planungen, Maßnahmen und Festsetzungen in diesem Kataster dargestellt werden, die für die Entscheidungen der Landesplanungsbehörde von Bedeutung sind. Ähnliches gilt für Baden-Württemberg gem. § 28 Abs. 2 LPlG. In Hessen ist die Führung eines Raumordnungskatasters Aufgabe der oberen Landesplanungsbehörden gem. § 12 Abs. 2 Nr. 5 HLPG.

Auf Bundesebene sieht § 22 Abs. 1 ROG ein Informationssystem zur räumlichen Entwicklung im Bundesgebiet und in den angrenzenden Gebieten vor, dass beim Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung geführt wird. Dies ist nicht nur wegen des Koordinierungsauftrags des Bundes sinnvoll. Indem die gewonnenen Informationen gem. § 22 Abs. 1 S. 2 ROG auch den Ländern zur Verfügung gestellt werden, dient dies einer möglichst effektiven Zusammenarbeit von Bund und Ländern (§ 24 ROG)[208].

G. Rechtsschutzmöglichkeiten

In Anbetracht der dargestellten weit reichenden Bindungswirkungen der Raumordnungspläne der Länder bzw. der dort festgehaltenen Grundsätze und Ziele der Raumordnung ist für die Gemeinden und zunehmend auch für Personen des Privatrechts die Frage nach gerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten von hoher Bedeutung. Anfechtungsklagen unmittelbar gegen die Raumordnungspläne der Länder scheiden zunächst mangels Vorliegen der Qualifikationsvoraussetzungen für einen Verwaltungsakt aus[209], so z.B. in Rheinland-Pfalz, wo das Landesentwicklungsprogramm gem. § 8 Abs. 1 S. 6 LPlG durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt wird. Selbst gegen gesonderte Genehmigungs- oder Verbindlichkeitserklärungen wie z.B. in Art. 22 Abs. 1 S. 2 BayLPlG scheidet eine Anfechtungsklage gegen diese Erklärungen aus, da sie sich für die betroffenen Gemeinden und Privatpersonen nur als „unselbstständigen Teil des Plangebungsverfahrens“ darstellen[210].

Eine Normenkontrolle gem. § 47 Abs. 1 VwGO ist dagegen grundsätzlich möglich. Voraussetzung dafür ist jedoch gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, dass die Normenkontrolle für alle untergesetzlichen Landesnormen ermöglich wurde[211]. Wird der Raumordnungsplan nach Landesrecht als förmliches Gesetz erlassen – so in Nordrhein-Westfalen gem. § 16a LPlG – scheidet ein Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO dagegen aus[212]. Bezüglich der Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 VwGO) müssen die Gemeinden, da sie Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG sind[213], lediglich von dem Raumordnungsplan räumlich betroffen sein und die dortigen Festlegungen für sie verbindlich gelten. Schwieriger ist es für Personen des Privatrechts, da sie geltend machen müssen, durch die Bestimmungen des Raumordnungsplans in subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt zu sein. Dies wurde lange Zeit überwiegend verneint. Mit der zunehmenden Bedeutung und Einbindung privater Rechtsträger in die Raumordnungspläne (§ 4 ROG) kann dies jedoch nicht mehr ohne Weiteres gelten. Sofern Ziele der Raumordnung auch gegenüber Personen des Privatrechts unmittelbare Rechtswirkungen entfalten, muss diesen auch bei einer möglichen Verletzung ihrer subjektiv-öffentlichen Rechte der gerichtliche Rechtsschutz dagegen ermöglicht werden[214]. Unabhängig davon bleibt den Personen des Privatrechts natürlich die Möglichkeit der inzidenten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, z.B. im Rahmen einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage im Zusammenhang mit § 35 Abs. 3, S. 2 oder S. 3 BauGB[215].

Eine weitere Rechtsschutzmöglichkeit für Gemeinden stellt die Feststellungsklage nach § 43 VwGO dar. Diese richtet sich jedoch ebenfalls nur inzident gegen den Raumordnungsplan, da nur das Bestehen oder Nicht-Bestehen eines konkreten Rechtsverhältnisses festgestellt werden kann, das aus besonderen Vorschriften resultiert, wie z.B. § 1 Abs. 4 BauGB, wobei der planerische Freiraum der Gemeinde durch konkrete inhaltliche Bestimmungen bereits spürbar eingeengt sein muss[216]. Schließlich bleibt der Rechtsweg zu den Verfassungsgerichten des Bundes und der Länder. Für die kommunale Verfassungsbeschwerde auf Bundesebene gelten Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG i.V.m. § 91 S. 1 BVerfGG. Damit können alle Arten vom Staat erlassener Rechtsnormen Gegenstand der kommunalen Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht sein, sofern der Rechtsweg – auch § 47 VwGO – erschöpft wurde[217]. Inhaltlich eingeschränkt wird dieser Weg, gegen Raumordnungspläne vorzugehen, jedoch auf Verletzungen des Art. 28 Abs. 2 GG. Prozessual beschränkt wird er durch die Subsidiaritätsklausel in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG i.V.m. § 91 S. 2 BVerfGG. Von der Möglichkeit, wegen Verletzung des Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden diesen ein Verfahren beim Landesverfassungsgericht zu eröffnen, haben z.B. Hessen (Art. 131 Abs. 1 HessVerf. i.V.m. § 46 StGHG) und Rheinland-Pfalz (Art. 130 Abs. 1 RhPfVerf) Gebrauch gemacht. Daher müssen sich die Gemeinden in diesen Ländern an die Landesverfassungsgerichte wenden.

H. Europarechtliche Bezüge des Raumordnungsrechts

Der zunehmende Einfluss des Unionsrechts blickt auf eine längere raumordnungspolitische Diskussion auf europäischer Ebene zurück. Die Grundlage für europäische Raumentwicklung und für die Entwicklung hin zu einem europäischen Raumdenken kann bereits in dem Streben nach einem „Raum ohne Binnengrenzen“ in den 80-er Jahren gesehen werden[218]. Die Idee grenzüberschreitender raumordnungspolitischer Zusammenarbeit war dagegen schon 1970 durch die Europäische Raumordnungsministerkonferenz des Europarats (CEMAT) geboren. Die Struktur des Gesamtraums der EG, später EU, war jedoch von Anfang an äußerst heterogen und wies große wirtschaftliche und soziale Unterschiede in den einzelnen Gebieten auf. Trotz der aktiven Förderung ihrer schwächsten Regionen durch die Europäische Gemeinschaft und nunmehr durch die Europäische Union entsprechend ihres Ziels des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts gem. Art. 2 EUV a.F. mittels diverser Instrumente der Struktur- und Regionalpolitik[219] verspürten die zuständigen Akteure – analog zu dem Problem der unkoordinierten einzelnen raumrelevanten EU-Fachpolitiken – das Bedürfnis nach einer übergeordneten Abstimmung. Ein Meilenstein dieser Entwicklung ist das 1993 von der Kommission vorgelegte Papier „Europa 2000“[220]. Hier vertrat die Kommission bereits die Ansicht, dass zur Lösung von grenzüberschreitenden raumordnerischen Problemen eine Koordination der Raumordnungspolitiken der Mitgliedstaaten geboten erscheint. Darauf aufbauend folgte der unverbindliche und uneigentliche Ratsbeschluss[221] des Europäischen Raumentwicklungskonzepts 1999 (EUREK), welches bereits von der „Vision vom künftigen Raum der EU“[222] spricht. Das EUREK war insoweit eine selbstverpflichtende Agenda zwecks Abstimmung der raumrelevanten Politiken bzw. Politiken mit „territorialer Auswirkung“ der Mitgliedstaaten. Basierend auf diesem Konzept und den darauf gefolgten Kommissionberichten in den folgenden Jahren einigten sich die Mitgliedstaaten schließlich 2007 auf eine Territoriale Agenda der Europäischen Union (TAEU), in der sie zwar festhalten, dass die nationalen Raumordnungspolitiken nicht von einer übergeordneten europäischen Instanz kontrolliert werden sollen; inhaltlich geht sie jedoch weiter als das EUREK[223].

Dieser politische Diskurs, der auch auf Ebene des Europarats geführt wurde[224], korreliert dabei mit den unionsrechtlichen Aspekten der Raumentwicklung. Dass die einzelnen Fachkompetenzen der EU insbesondere in der Agrar- (Art. 38 ff. AEUV), Struktur- (Art. 174 ff. AEUV), Umwelt- (Art. 191 f. AEUV) und Verkehrspolitik (Art. 90 ff. AEUV) bereits erheblichen Einfluss auf die Raumplanung und -entwicklung der Mitgliedstaaten haben, wurde bereits dargelegt. Mit dem EU-Verfassungsvertrag 2004 (VVE) sollte darüber hinaus gem. Art. I-3 Abs. 3 Unterabs. 3 VVE der territoriale Zusammenhalt als Ziel der Union festgeschrieben werden. Dieses so genannte Konzept der territorialen Kohäsion wurde schließlich durch den 2009 in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon in den Vertrag über die Europäische Union (EUV n.F.) und in den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) integriert: Die EU fördert nunmehr gem. Art. 3 Abs. 3 EUV den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt zwischen den Mitgliedern, wobei ihr diesbezüglich gem. Art. 4 Abs. 2 lit. c AEUV die geteilte Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten übertragen wurde. Die Strukturpolitik wurde ebenfalls um den Aspekt des territorialen Zusammenhalts erweitert (Art. 174 Abs. 1 AEUV), was nun auch die eingangs erwähnten Instrumente der Struktur- und Regionalpolitik wie z.B. den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung gem. Art. 176 AEUV betrifft. Basierend auf dieser Einführung des EU-Ziels des territorialen Zusammenhalts wurde schließlich am 19. Mai 2011 die TAEU aus 2007 überprüft und neu ausgearbeitet (Territoriale Agenda der Europäischen Union 2020); sie geht auf die obig dargestellten neuen europarechtlichen Rahmenbedingungen für die Raumentwicklung, sowie auf die neuen Herausforderungen für die europäische Raumordnung im Einzelnen ein – so z.B. auf die Folgen der Finanz- und Wirtschaftskrise für die Raumentwicklung[225] – und konkretisiert die Ziele aus der TAEU 2007; außerdem gibt sie klare Handlungsvorschläge für alle Raumordnungsakteure, wie die Ziele in die raumwirksamen Politiken und Aktionen der Union sowie der Mitgliedstaaten wirksam integriert werden können.

Inwieweit die Einführung des Konzepts der territorialen Kohäsion jedoch tatsächlich die europäische Raumentwicklung voranzubringen in der Lage ist, bleibt abzuwarten[226]. Vieles spricht dafür, dass einerseits eine erfolgreiche, europäische Raumentwicklungspolitik wohl weiterhin von dem Willen und der Rücksichtnahme der Mitgliedstaaten abhängen wird, zumal eine umfassende Raumordnungskompetenz der Europäischen Union kaum mit ihrer subsidiären Natur und dem dezentralen Charakter der bisherigen regionalen Strukturförderung vereinbar erscheint[227]. Auf der anderen Seite kann sich die europäische Raumentwicklungspolitik auf das bereits 2002 gegründete und bewährte European Spatial Planning Oversation Network (ESPON) als raumordnerisches Informationsnetzwerk stützen und hat im Rahmen ihrer Strukturförderungsmaßnahmen nach Art. 174 ff. AEUV bereits konkrete Erfolge zu verzeichnen[228]. Mit Blick auf die zunehmenden grenzüberschreitenden raumordnerischen Herausforderungen bleibt die politische Debatte um die zukünftige Rolle einer europäischen Raumordnung als rechtlicher Rahmen für die teils sehr unterschiedlichen Raumordnungspolitiken der in ihrem raumordnerischen Entwicklungsstand auseinanderfallenden Mitgliedstaaten jedoch aktuell.

Anmerkungen

[1]

Werner Hoppe, Systematik, Rechtsquellen und Geschichte des Öffentlichen Baurechts in Grundzügen, in: Werner Hoppe/Christian Bönker/Susan Grotefels, Öffentliches Baurecht – Raumordnungsrecht, Städtebaurecht, Bauordnungsrecht, ⁴2010, § 1 Rn. 16; Hans-Joachim Koch/Reinhard Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, ⁵2009, S. 39; Wilfried Erbguth/Jörg Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, ²1992, Rn. 43; Elke Gurlit, Landesplanungsrecht, in: Friedhelm Hufen/Siegfried Jutzi/Alexander Proelß, Landesrecht Rheinland-Pfalz, Studienbuch, ⁸2018, Rn. 2 f.

[2]

Andere betrachten das Begriffspaar als Synonym oder die Raumplanung als Instrument zur Verwirklichung der Raumordnung: Walter Krebs, Baurecht, in: Eberhard Schmidt-Aßmann/Friedrich Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, ¹⁴2008, 4. Kap. Rn. 34 ff.; Franz-Joseph Peine, Öffentliches Baurecht, ⁴2002, Rn. 30, 121; Reinhard Hendler, Raumordnungsrecht, in: Ernst-Hasso Ritter, Handwörterbuch der Raumordnung, ⁴2005, S. 878.

[3]

Vgl. wegen der finanziellen Risiken der Gemeinden durch die Anpassungspflicht des Bauleitplans bei Änderung des Raumordnungsplans auch Koch/Hendler (Fn. 1), § 8 Rn. 6 ff.

[4]

Vgl. Peter Runkel, in: Willy Spannowsky/Peter Runkel/Konrad Goppel, ROG-Kommentar, ²2018, § 1 Rn. 44 ff.

[5]

Bernhard Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, ⁴2009, Rn. 4887; oder: Michael Krautzberger/Bernhard Stüer, Das neue Raumordnungsgesetz des Bundes, BauR 2009, Heft 2, S. 1 (1).

[6]

Vgl. hierzu → Wickel, § 39 Rn. 1 ff., ders., § 40 Rn. 6.

[7]

Vgl. Koch/Hendler (Fn. 1), § 1 Rn. 20 ff.; zur Fachplanung → Wickel, § 39.

[8]

Erbguth/Schoeneberg (Fn. 1), Rn. 44.

[9]

Vgl. Klaus Werk, in: Jochen Schumacher/Klaus Werk/Juliane Albrecht, Raumordnungsgesetz, Kommentar, 2012, § 1 Rn. 14; Runkel (Fn. 4), § 1 Rn. 75.

[10]

Vgl. Werk (Fn. 9), 2012, § 1 Rn. 3.

[11]

Differenzierter: Runkel (Fn. 4), § 1 Rn. 67 ff.; zur Bauleitplanung → Wickel, § 40.

[12]

Runkel (Fn. 4), § 1 Rn. 70.

[13]

Zur begrifflichen Abgrenzung zur Landesraumordnung und Landesentwicklung, vgl. Konrad Goppel, Landesplanung, in: Ernst-Hasso Ritter, Handwörterbuch der Raumordnung, ⁴2005, S. 561.

[14]

Vgl. zu dieser so genannten „vertikalen Arbeitsteilung“ Hoppe (Fn. 1), § 4 Rn. 14; BVerwG, Urt. v. 16.3.2006, 4 A 1075.04, Rn. 80 ff., 89 ff.

[15]

Vgl. hierzu unten Rn. 74.

[16]

Vgl. dazu Ulrich Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, ⁷2017, Rn. 77.

[17]

BVerfGE 3, 407 (425).

[18]

Vgl. Peine (Fn. 2), Rn. 119 f.

[19]

Erbguth/Schoeneberg (Fn. 1), Rn. 1.

[20]

Wolfgang Appold, Die historische Entwicklung des Rechts der Raumordnung, in: FS für Werner Hoppe, 2000, S. 21, mit weit. Nachw.

[21]

Battis (Fn. 16), Rn. 67; Wichtige Beispiele dafür sind der durch Gesetz vom 19.7.1911 geschaffene Zweckverband für Groß-Berlin und der Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk, der im Gesetz vom 5.5.1920 seine Grundlage hat, vgl. Preußische Gesetzessammlung 1911, S. 123; Preußische Gesetzessammlung 1920, S. 286; Koch/Hendler (Fn. 1), § 2 Rn. 2 f.; Albert Salewski, Landesplanung, Geschichte der Landesplanung, ihr derzeitiger Standort und ihre Entwicklungschancen, 1979, S. 7 ff.; Erbgut/Schoeneberg (Fn. 1), Rn. 2 f.

[22]

Eva-Maria Ehebrecht-Stüer, Entwicklung des Städtebaurechts, in: FS für Werner Hoppe, 2000, S. 39 (44); Koch/Hendler (Fn. 1), § 2 Rn. 4; Erbgut/Schoeneberg (Fn. 1), Rn. 4.

[23]

Salewski (Fn. 21), S. 20 ff.

[24]

RGBl I 1935, S. 468 ff., 514; vgl. dazu Salewski (Fn. 21), S. 28 f.; Appold (Fn. 20), S. 21 (22).

[25]

So Battis (Fn. 16), Rn. 68.

[26]

Erbgut/Schoeneberg (Fn. 1), Rn. 5.

[27]

Appold (Fn. 20), S. 21 (23); vgl. Battis (Fn. 16), Rn. 69.

[28]

Z.B. baden-württembergisches Aufbaugesetz vom 18.8.1948 (Reg.Bl 1948, S. 127); hamburgisches Gesetz über den Aufbau der Hansestadt Hamburg vom 11.4.1949 (GVBl 1949, S. 45); hessisches Gesetz über den Aufbau der Städte und Dörfer des Landes Hessen vom 25.10.1948 (GVBl 1949, S. 139); niedersächsisches Gesetz zur Durchführung der Ortsplanung und des Aufbaues in den Gemeinden vom 9.5.1949 i.d.F. vom 20.12.1957 (GVBl 1957, Sb. I., S. 398); nordrhein-westfälisches Gesetz über Maßnahmen zum Aufbau in den Gemeinden vom 1.8.1949 (GS NW 1949, S. 954); rheinland-pfälzisches Gesetz über den Aufbau in den Gemeinden vom 1.8.1949 (GVBl 1949, S. 317).

[29]

Vgl. GVNW 1950, S. 449 und GVBl 1957, S. 323.

[30]

Vgl. Appold (Fn. 20), S. 21 (23 f.).

[31]

So Battis (Fn. 16), Rn. 69.

[32]

Vgl. Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 26/1962, S. 213 f.

[33]

GVBl 1963, S. 1.

[34]

GVBl 1962, S. 311.

[35]

GVBl 1966, S. 177.

[36]

ABl 1964, S. 525.

[37]

BGBl 1965 I, S. 306.

[38]

BVerfGE 3, 407 (427).

[39]

Vgl. Appold (Fn. 20), S. 21 (23 ff.).

[40]

Dazu Battis (Fn. 16), Rn. 71; Fritz Ossenbühl, Welche normativen Anforderungen stellt der Verfassungsgrundsatz des demokratischen Rechtsstaates an die planende staatliche Tätigkeit? Dargestellt am Beispiel der Entwicklungsplanung, Gutachten zum 50. Deutschen Juristentag, Hamburg 1974, B 26 f.; Ernst-Wolfgang Böckenförde, Planung zwischen Regierung und Parlament, in: Der Staat 1972, S. 429 ff.

[41]

Vgl. statt aller Erbguth (Fn. 1), Rn. 80 ff. mit weit. Nachw. insbes. Rn. 83; Battis (Fn. 16), S. 24.

[42]

Vgl. Battis (Fn. 16), Rn. 70.

[43]

Werner Ernst/Werner Hoppe, Das Öffentliche Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht, ²1981, Rn. 28.

[44]

Ernst/Hoppe (Fn. 43), Rn. 26.

[45]

Vgl. Hendler (Fn. 1), S. 878 f.

[46]

So Battis (Fn. 16), Rn. 74.

[47]

Vgl. dazu BVerfGE 4, 7 (17 f.); 7, 377 (400); 14, 19 (23); 30, 292 (315); 50, 290 (336 ff.); siehe auch: Peter M. Huber, Öffentliches Wirtschaftsrecht, in: Schmidt-Aßmann/Schoch (Fn. 2), 3. Kap. Rn. 19 ff.; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III 1, München 1988, S. 879 ff. mit umfassenden weiteren Nachweisen.

[48]

Vgl. dazu Martin Kriele, Wirtschaftsfreiheit und Grundgesetz, ZRP 1974, S. 105 ff. (108 f.).

[49]

Wobei der Wert einer solchen staatlichen Lenkung angesichts der Beispiele in den früheren Ostblockstaaten auch eher zweifelhaft sein dürfte, zumal der Raumordnung primär eine Koordinierungsfunktion staatlicher Aktivitäten zukommen soll. Vgl. zum Verbot solcher Maßnahmen auch Ernst/Hoppe (Fn. 43), Rn. 33.

[50]

Vgl. Hans Jürgen von der Heide, in: Werner Cholewa/Hartmut Dyong/Hans J von der Heide/Willi Arenz, ROG-Kommentar, Vorbem. vor §§ 1-5 Rn. 5; Dietrich Murswiek, Die staatliche Verantwortung für die Risiken der Technik, 1985, S. 102 ff., 123 ff.; Dieter Dörr, Faires Verfahren, 1984, S. 160; BVerfGE 39, 1 (44 f.); 46, 160 (167 f.).

[51]

Vgl. dazu Klaus Stern, Staatsrecht, Bd. I, ²1984, § 21 II 4 mit weit. Nachw.

[52]

Vgl. von der Heide (Fn. 50), Vorbem. vor §§ 1-5 Rn. 5.

[53]

Vgl. Rüdiger Breuer, Umweltschutzrecht, in: Schmidt-Aßmann/Schoch, ¹⁴2008, 5. Kap. Rn. 48; zu dem Unterschied zwischen Umweltschutz als Planungsziel oder als wichtiger Belang: BVerwGE 48, 56 (62 f.).

[54]

Siehe AblEG L 175v. 27.6.1985, S. 40.

[55]

Vgl. dazu Jürgen Cupei, Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP), 1986, S. 236 ff., insb. 255 ff.; Albert Bleckmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung von Großvorhaben im europäischen Gemeinschaftsrecht, WiVerw 1985, S. 86 ff.; Wilfried Erbguth/Jörg Schoeneberg, Die Umsetzung der EG-Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung vor dem Hintergrund rechtssystematischer Grundlagen der raumbezogenen Zulassungsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland WiVerw 1985, S. 102 ff.

[56]

UVPG vom 12.02.1990, zuletzt geändert durch das Gesetz zur Reduzierung und Beschleunigung von immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren vom 23.10.2007 (BGBl I, S. 1757 und S. 2797).

[57]

Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz (BGBl I, 2001, S. 1950); dazu vgl. Hoppe (Fn. 1), § 1 Rn. 40 f. Bzgl. der Notwendigkeit und Abgrenzung zwischen der Umweltprüfung nach § 9 ROG und der Umweltverträglichkeitsprüfung für Raumordnungspläne gem. § 16 UVPG vgl. Spannowsky, in: Spannowski/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 9 Rn. 15 ff., 22 und BayLT-Drucks. 16/10945 v. 16.1.2012, S. 24.

[58]

BauROG (BGBl I, 1998, S. 2081); GeROG (BGBl I, 2008, S. 2986).

[59]

GeROG (BGBl 2017, S. 1245).

[60]

Zur Historie vgl. Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 15 Rn. 9 ff.

[61]

Zu den Erfordernissen der Raumordnung gehören gem. § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG die Ziele der Raumordnung, die Grundsätze der Raumordnung, sowie sonstige Erfordernisse der Raumordnung.

[62]

Vgl. Peter Runkel, Zur geplanten Neuregelung des Rechts der Raumordnung, UPR 1997, S. 1.

[63]

Heute in § 2 II Nr. 8 ROG.

[64]

Richtlinie 2001/42/EG d. europ. Parlaments u. d. Rates v. 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABlEG Nr. L 197 v. 21.7.2001, S. 30); Richtlinie 79/409/EWG d. Rates v. 2.4.1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABlEG Nr. L 103 v. 25.4.1979, S. 1), sowie Richtlinie 92/42/EWG d. Rates v. 21.5.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (ABlEG Nr. L 206 v. 22.6.1992 S. 7), beide zuletzt geänd. durch Art. 1d. Änderungsrichtlinie 2006/105/EG v. 20.11.2006 (ABlEU Nr. L 363 v. 20.12.2006, S. 368).

[65]

Vgl. Susan Grotefels/Hendrik Schön, in: Ernst-Hasso Ritter, Handwörterbuch der Raumordnung, ⁴2005, S. 239 f.

[66]

Vgl. Hans D. Jarass, Wirkungen des EG-Rechts in den Bereichen der Raumordnung und des Städtebaus, DÖV 1999, S. 661 ff.; Stefan Kadelbach, Der Einfluss des Europarechts auf das deutsche Planungsrecht, FS für Werner Hoppe 2000, S. 898.

[67]

Vgl. Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland, 2006, S. 6 f.; Christian Langhagen-Rohrbach, Raumordnung und Raumplanung, 2. Aufl. ²2010, S. 17.

[68]

Vgl. Hoppe (Fn. 1), § 3 Rn 2; sowie allgemein zum Hintergrund der Novelle: Ulrich Kasparick, BT-Prot 16/187, v. 13.11.2008, S. 20220 f.

[69]

Insbesondere der zweite Abschnitt ist davon betroffen, vgl. weiterführend Werner Hoppe, Verfassungsrechtliche und gemeinschaftsrechtliche Grundlagen des ROG 1998, in: Hoppe/Bönker/Grotefels (Fn. 1), § 3 Rn. 6 f.

[70]

Hoppe (Fn. 1), § 3 Rn. 11.

[71]

Runkel (Fn. 4), § 1 Rn. 39.

[72]

Vgl. dazu unten Rn. 24 ff.

[73]

BGBl I, 2008, S. 2986.

[74]

BGBl I, 2017, S. 1245.

[75]

Vgl. zu diesen Änderungen Goppel/Runkel/Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), Vorwort.

[76]

GBl 2003, S. 385.

[77]

GBl 2017, S. 645.

[78]

GVBl 2012, S. 254.

[79]

GVBl 2017, S. 470.

[80]

GVBl 2019, S. 98.

[81]

GVBl I 2012, Nr. 14, S. 1.

[82]

GVBl I, 2012, Nr. 13, S. 1.

[83]

GVBl I, 2019, Nr. 11, S. 1.

[84]

GVBl 2012, S. 590.

[85]

GVBl 2018, S. 387.

[86]

GVOBl 1998, S. 503.

[87]

GVOBl 2018, S. 221.

[88]

GVBl 2017, S. 456.

[89]

GV NRW 2005, S. 430.

[90]

GV NRW 2016, S. 934.

[91]

GVBl 2003, S. 41.

[92]

GVBl 2015, S. 283.

[93]

Amtsbl I 2011, S. 2599.

[94]

Amtsbl I 2019, S. 324.

[95]

GVBl 2010, S. 174.

[96]

GVBl 2016, S. 652.

[97]

GVBl 2015, S. 170.

[98]

GVOBl 2014, S. 8.

[99]

GVOBl 2019, S. 98.

[100]

GVBl 2012, S. 450.

[101]

GVBl 2018, S. 731, 762.

[102]

Vgl. Berlin: GVBl 1995, S. 407; Brandenburg: GVBl I, 1995, S. 210.

[103]

Vgl. Berlin: GVBl 2012, S. 2, Brandenburg: GVBl I, 2012, Nr. 14, S. 1.

[104]

Vgl. beispielshalber die Begründung der hessischen Landesregierung zum Gesetzesentwurf des neuen HLPG, LT-Drucks. 18/5833 v. 18.6.2012, S. 1, 16.

[105]

Werner Hoppe, Kompetenz-Debakel für die Raumordnung durch die Föderalismusreform infolge der uneingeschränkten Abweichungszuständigkeit der Länder?, DVBl 2007, S. 144 (145), Ulrich Battis/Jens Kersten, Die Raumordnung nach der Föderalismusreform, DVBl 2007, S. 152 (156).

[106]

Eine umfassende vollgesetzliche Regelung mit teilweise nicht unerheblichen Abweichungen wurde nur von Bayern eingeführt. Eine erneute Überlagerung durch eine Novelle des ROG ist jedoch nicht in Sicht.

[107]

So etwa BVerfGE 4, 115 (127 ff.); 7, 29 (41); 8, 186 (193); 21, 329 (338); 25, 142 (151 f.); 36, 193 (202).

[108]

BVerfGE 3, 407 (421 ff.).

[109]

Vgl. Battis/Kersten (Fn. 105), S. 152 (153); Eberhard Schmidt-Aßmann/Rolf-Peter Löhr, Die Position der Bundesraumordnung, in: Informationen zur Raumentwicklung 1978, S. 19 ff. (26); Christoph Trzaskalik, Die Verwaltung 1978, 273 ff. (283 ff.); Otto Jacob, DVBl 1968, 929 ff. (930 ff.);Willy Zinkahn/Walter Bielenberg, Raumordnungsgesetz des Bundes, 1965, S. 7, Rn. 10; Günter Brenken/Anton Schefer, Handbuch der Raumordnung, Landes-, Regional-, Orts- und Fachplanung, 1968, S. 184.

[110]

Vgl. Appold (Fn. 19), S. 21 (23 ff.). Vgl. zur Entstehungsgeschichte des ROG Cholewa/Dyong/von der Heide, (Fn. 49), Einl.

[111]

Runkel (Fn. 4), § 1 Rn. 33.

[112]

Runkel (Fn. 4), § 1 Rn. 33.

[113]

Vgl. Koch/Hendler (Fn. 1), § 1 Rn. 3.

[114]

Vgl. Battis/Kersten (Fn. 105), S. 157; Runkel (Fn. 4), § 1 Rn. 13.

[115]

BT-Drs 16/2069, S. 13.

[116]

BR-Drs 563/08, S. 71; BT-Drs 16/10292, S. 18, 28.

[117]

So auch Willy Spannowsky, Die Grenzen der Länderabweichungsbefugnis gem. Art. 72 Abs. 3 Nr. 4 GG im Bereich der Raumordnung, UPR 2007, S. 41 (43).

[118]

Vgl. Koch/Hendler (Fn. 1), § 1 Rn. 3; Philip Kunig, in: Ingo von Münch/Philip Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Art. 79 Rn. 23.

[119]

Vgl. Battis/Kersten (Fn. 105), S. 153.

[120]

BT-Drs 15/2069, S. 18; Willy Spannowsky, Rechtsausschussprotokoll der 12. Sitzung 15./16.5.2006, S. 74 f.

[121]

Vgl. LT-Drucks. (Hessen) 18/5833 v. 18.6.2012, S. 1, 16.

[122]

Hoppe (Fn. 105), S. 144 (145); Battis/Kersten (Fn. 105), S. 152 (156).

[123]

Umfassende Novellierungen dienten auch oft nur der Klarstellung und Rechtssicherheit, so z.B. in Hessen.

[124]

Runkel (Fn. 4), § 1 Rn. 20.

[125]

Christoph Degenhardt, Die Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen durch die Föderalismusreform, NVwZ 2006, 1209 (1213); Christian Seiler, in: Volker Epping/Christian Hillgruber, Beck‚scher Online-Kommentar GG, Edition 38, Stand: 15.8.2018, Art. 72 Rn. 29.

[126]

Vgl. Koch/Hendler (Fn. 1), § 5 Rn. 1 f.

[127]

Vgl. Runkel (Fn. 4), § 1 Rn. 58 ff.

[128]

Vgl. Runkel (Fn. 4), § 1 Rn. 39.

[129]

Vgl. vertiefend zum völkerrechtlichen Hintergrund des sustainable development: Hoppe (Fn. 60), § 4 Rn. 6 f. mit weit. Nachw.; Runkel (Fn. 4), § 1 Rn. 100 f.

[130]

Vgl. Susan Grotefels/Carsten Heemeyer, Verfassungsgrundlagen der Raumordnung, in: Ernst-Hasso Ritter, Handwörterbuch der Raumordnung, ⁴2005, 1101 ff. (1202).

[131]

Vertrag über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg vom 6.4.1995; Berlin: GVBl 2008, S. 37; Brandenburg: GVBl I, 2008, S. 42.

[132]

So Koch/Hendler (Fn. 1), § 1 Rn. 30.

[133]

Peter Runkel, in: Walter Bielenberg/Peter Runkel/Willy Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, L § 1 Rn. 5.

[134]

Runkel (Fn. 151), L § 1 Rn. 10.

[135]

Werner Hoppe, Zum „Mehrwert“ bei der Prüfung der Nachhaltigkeit im Planungsrecht, in: FS für Michael Krautzberger 2008, S. 263; ders (Fn. 1), § 4 Rn. 7; Runkel (Fn. 4), § 1 Rn. 96.

[136]

Hoppe (Fn. 1), § 4 Rn. 8; auch „Instrument der vertikalen Koordination innerhalb der föderalen und damit dezentralen Aufbaustruktur der deutschen Raumordnung“, Heiderose Kilper, Dezentralisierung, in: Ernst-Hasso Ritter, Handwörterbuch der Raumordnung, ⁴2005, 171 ff. (174 f.)

[137]

Vgl. Runkel (Fn. 151), L § 1 Rn. 11.

[138]

Koch/Hendler (Fn. 1), § 1 Rn. 31.

[139]

Vgl. hierzu Werk (Fn. 9), 2012, § 1 Rn. 23, 40 ff.

[140]

Gurlit (Fn. 1), § 8 Rn. 12.

[141]

Koch/Hendler (Fn. 1), § 3 Rn. 3, 8.

[142]

Vgl. Hans D. Jarass/Daniel Schnittker/Alexander Milstein, Einführung in das Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, JuS 2011, S. 215 (220).

[143]

So z.B. §§ 3 ff. LEntwG (Schleswig-Holstein). Natürlich können die Landesgesetzgeber im Rahmen ihrer Abweichungskompetenz nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG in Landesgesetzen Grundsätze aufstellen, die den Grundsätzen aus § 2 Abs. 2 ROG teilweise widersprechen, sofern sie nicht solche Bereiche betreffen, die von der Vollkompetenz des Bundes kraft Natur der Sache gehören, vgl. Art. 6 BayLPlG.

[144]

Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 2 Rn. 29f.

[145]

Hoppe (Fn. 1), § 4 Rn. 25.

[146]

Vgl. Carsten Heemeyer, Zur Abgrenzung von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung,UPR 2007, 10; für eine Einführung in die Grundlagen der planerischen Abwägung vgl. Grotefels/Schön, Abwägung der Belange, in: Ernst-Hasso Ritter, Handwörterbuch der Raumordnung, ⁴2005, S. 13 f.

[147]

Vgl. BT-Drs 16/10292, S. 21.

[148]

Vgl. BT-Drs 16/10292, S. 21.

[149]

Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 2 Rn. 4, 55, 73, 91, 117.

[150]

Dazu Battis (Fn. 16), Rn. 91.

[151]

BVerwGE 90, 329.

[152]

Vgl. BVerwG, Urt. v. 20.11.2003, 4 CN 6.03, Rn. 23 ff.

[153]

Koch/Hendler (Fn. 1), § 3 Rn. 33.

[154]

Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 4 Rn. 22.

[155]

Vgl. Koch/Hendler (Fn. 1), § 3 Rn. 38 f.; Runkel (Fn. 4), § 4 Rn. 141 ff.

[156]

Runkel (Fn. 4), § 3 Rn. 15; Koch/Hendler (Fn. 1), § 3 Rn. 17; BVerwG NVwZ 2004, 226 f.

[157]

Koch/Hendler (Fn. 1), § 3 Rn. 23.

[158]

Hoppe (Fn. 1), § 4 Rn. 12.

[159]

So z.B. im Datteln-Fall, vgl. Jarass/Schnittker/Milstein (Fn. 160), S. 220, mit weit. Nachw.

[160]

Vgl. BVerwG NVwZ 2003, 738 (739, 742).

[161]

Vgl. Hoppe (Fn. 1), § 4 Rn. 47 ff. mit weit. Nachw.

[162]

BVerwGE 90, 329 ff., Rn. 16 f.; zur Berücksichtigung der Ziele in der gemeindlichen Abwägung → Wickel, § 40.

[163]

BVerwGE 90, 329 ff., Rn. 18.

[164]

Vgl. Hoppe (Fn. 1), § 4 Rn. 16 ff.

[165]

BVerwGE 115, 17 ff., Rn. 9 f.

[166]

Hoppe (Fn. 1), § 4 Rn. 22, 15 mit weit. Nachw. vgl. auch BVerwG NVwZ 2004, 226 f.

[167]

BVerwGE 119, 54 (60); Koch/Hendler (Fn. 1), § 3 Rn. 42, mit weit. Nachw.; Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 6 Rn. 9 f.

[168]

Weiterführend: Goppel, Aspekte des Zielabweichungsverfahrens im Raumordnungsrecht, UPR 2006, 296. Vgl. im Übrigen bzgl. der landesspezifischen Handhabung der Zielabweichung in der Praxis: Positionspapier des Ausschusses für Recht und Verfahren der Ministerkonferenz für Raumordnung, Oktober 2010.

[169]

Runkel (Fn. 4), § 3 Rn. 70 f.

[170]

BVerwG ZfBR 2003, 469 (471); → Wickel, § 40 Rn. 248.

[171]

Runkel (Fn. 4), § 17 Rn. 14.

[172]

Runkel (Fn. 4), § 17 Rn. 14.

[173]

Vgl. dazu im einzelnen Runkel (Fn. 4), § 17 Rn. 18.

[174]

Vgl. dazu im einzelnen Runkel (Fn. 4), § 17 Rn. 21 ff.

[175]

Vgl. zu den weiteren Einzelheiten des Aufstellungsverfahrens Runkel (Fn. 4), Rn. 27 ff.

[176]

Vgl. oben Rn. 35 ff.

[177]

Vgl. oben Rn. 32 ff.

[178]

Hoppe (Fn. 1), § 4 Rn. 71.

[179]

Vgl. oben Rn. 43.

[180]

Vgl. oben Rn. 19.

[181]

Vgl. Runkel (Fn. 4), § 17 Rn. 3.

[182]

Vgl. BT-Drs 16/10292, S. 27.

[183]

Beispiele nennt: Runkel (Fn. 4), § 17 Rn. 7 f.

[184]

Vgl. Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 13 Rn. 22.

[185]

Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 13 Rn. 28 f.

[186]

Vgl. Koch/Hendler (Fn. 1), § 4 Rn. 1 ff.

[187]

Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 13 Rn. 37 ff.

[188]

Staatsvertrag zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern über die Zusammenarbeit bei der Landesentwicklung und über die Regionalplanung in der Region Donau-Iller vom 31.3.1973, geändert durch Staatsvertrag vom 25. Februar 2003 und 12. März 2003 (BaWüGBl 1973, S. 129; 2003, S. 214).

[189]

Staatsvertrag zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Weiterentwicklung im Rhein-Neckar-Gebiet vom 26.7.2005 (BaWüGBl 2005, S. 710), vgl. auch § 10 HLPG.

[190]

ABl. L 197, S. 30 v. 21.7.2001.

[191]

Dazu Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 9 Rn. 1 ff.

[192]

Hendler (Rn. 2), § 8, Rn. 18 bezeichnet dies als bloße „redaktionelle Inkonsequenz“.

[193]

Vgl. auch Runkel (Fn. 4), § 1 Rn. 55.

[194]

Hoppe (Fn. 1), § 4 Rn. 65.

[195]

Vgl. Runkel (Fn. 144), L § 1 Rn. 57.

[196]

Was unter dem Begriff der „grundsätzlichen Angelegenheiten“ zu verstehen ist, ergibt sich insbes. aus § 19 ROG a.F. an den der § 26 ROG n.F. inhaltlich anknüpft.

[197]

Basierend auf dem Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern über die gemeinsamen Beratungen nach § 8 des Raumordnungsgesetzes vom 15.6.1967, GMBl 1967, S. 221; vgl. im Einzelnen Albrecht (Fn. 194), § 26 Rn. 2 ff.

[198]

Vgl. Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 24 Rn. 9 f.

[199]

Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 24 Rn. 11.

[200]

Raumordnungsverordnung v. 13.12.1990 (BGBl I, S. 2766), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.2.2012 (BGBl I S. 212).

[201]

Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 15 Rn. 20, 49.

[202]

Vgl. Ulrich Höhnberg, in: Ernst-Hasso Ritter, Handwörterbuch der Raumordnung, ⁴2005, S. 891.

[203]

Vgl. BVerwGE 68, 311 (318).

[204]

BVerwG NVwZ-RR 1996, 67 f.; Runkel (Fn. 144), K § 4 Rn. 462; vgl. Koch/Hendler (Fn. 1), § 7 Fn. 10 mit weit. Nachw.

[205]

Das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) ersetzte 1997 die Bundesbaudirektion und die Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung, vgl. Gesetz über die Errichtung eines Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung v. 15.12.1997, zuletzt geändert durch Art. 26 der Verordnung vom 31.10.2006 (BGBl 1997, S. 2902; 2006, S. 2407).

[206]

Ausführlich zur Entwicklung und dem Verfahren vgl. Runkel (Fn. 4), § 22 Rn. 22 ff. Zur Historie vgl. auch Lutter (Fn. 11), S. 872 ff.

[207]

Runkel (Fn. 4), § 23 Rn. 6.

[208]

Vgl. Runkel (Fn. 4), § 22 Rn. 16.

[209]

Koch/Hendler (Fn. 1), § 9 Rn. 18.

[210]

Koch/Hendler (Fn. 1), § 9 Rn. 18 f. mit weit. Nachw.

[211]

So z.B. § 4 Abs. 1 AGVwGO (Rheinland-Pfalz). Zu beachten ist auch § 47 Abs. 3 VwGO.

[212]

Vgl. Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 4 Rn. 83 f.

[213]

Michael Gerhard/Wolfgang Bier, in: Friedrich Schoch/Eberhard Schmidt-Aßmann/Rainer Pietzner, VwGO-Kommentar, Stand: Mai 2010, § 47 Rn. 82.

[214]

Vgl. Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel l (Fn. 4), § 4 Rn. 88; Koch/Hendler (Fn. 1), § 9 Rn. 5 ff. mit weit. Nachw.; zur Normenkontrolle gegen Flächennutzungspläne → Wickel, § 40 Rn. 271.

[215]

Vertiefend: Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel (Fn. 4), § 4 Rn. 97.

[216]

Koch/Hendler (Fn. 1), § 9 Rn. 20.

[217]

BVerfG NVwZ 1988, 47 f.

[218]

Vgl. Ulrich Battis/Jens Kersten, Europäische Raumentwicklung, EuR 2009, S. 3; Kadelbach (Fn. 61), S. 897.

[219]

Siehe dazu: Langhagen-Rohrbach (Fn. 65), S. 23 ff.

[220]

Vgl. die Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau zu „Europa 2000“, BT-Drs 12/4640 v. 26.3.1993; sowie Jarass (Fn. 64), S. 664.

[221]

Weiterführend: Ritter (Fn. 13), S. 245.

[222]

Europäisches Raumentwicklungskonzept (EUREK), angenommen beim Informellen Rat der für Raumordnung zuständigen Minister in Potsdam, 1999, S. 11 Abs. 21; vgl. hierzu die Stellungnahme des Europäischen Parlaments, ABlEG C 210 v. 6.7.1998, die Entschließung des Ausschusses der Regionen. ABlEG C 226 v. 20.7.1998, sowie die Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses, ABlEG C 407 v. 28.12.1998.

[223]

Vgl. im Einzelnen: Christian Langhagen-Rohrbach, Europäische Raumentwicklung, EuR 2009, S. 3 (18f.).

[224]

Insbes. durch die Tagungen der Europäischen Raumministerkonferenz (CEMAT) auf Anregung des Europarats; vgl. z.B. Andreas Faludi, in: Ernst-Hasso Ritter, Handwörterbuch der Raumordnung, ⁴2005, S. 255.

[225]

TAEU 2020, gem. Übereinkunft auf dem informellen Treffen der für Raumordnung und territoriale Entwicklung zuständigen Ministerinnen und Minister am 19.5.2011 in Gödöllö, Ungarn, Rz. 15.

[226]

Kritisch hierzu: Klemens H. Fischer, Der Vertrag von Lissabon – Text und Kommentar zum Europäischen Reformvertrag, ²2010, welcher von einem „politischen Modewort spricht; vgl. auch Langhagen-Rohrbach (Fn. 225), S. 26.

[227]

Vgl. Koch/Hendler (Fn. 1), § 10 Rn. 6.

[228]

Vgl. Albrecht (Fn. 194), § 26 Rn. 24 f.

Martin Wickel

§ 39 Fachplanung

A.Grundlagen1 – 15

I.Anwendungsbereich der Planfeststellung1

II.Anwendbares Recht2 – 4

III.Europarechtliche Einflüsse5, 6

IV.Planfeststellung als Instrument der Anlagenzulassung7 – 10

V.Planfeststellung im System der Raumplanungen11, 12

VI.Planfeststellung im System gestufter Planungen13, 14

VII.Gemeinnützige und privatnützige Vorhaben15

B.Formell-rechtliche Anforderungen an die Planfeststellung16 – 53

I.Planfeststellungsverfahren17 – 47

1.Funktionen und Zwecke17, 18

2.Anhörungsverfahren19 – 46

a)Zuständigkeit20

b)Verfahrensschritte vor Beginn des Anhörungsverfahrens21 – 24

c)Einreichung des Plans25

d)Behördenbeteiligung26 – 28

e)Öffentlichkeitsbeteiligung29 – 37

f)Beteiligung von Vereinigungen38

g)Erörterung39 – 41

h)Änderungen vor Planfeststellung42 – 45

i)Stellungnahme der Anhörungsbehörde46

3.Feststellungsverfahren47

II.Planänderungen nach Feststellung des Plans48 – 53

C.Materiell-rechtliche Anforderungen an die Planfeststellung54 – 77

I.Überblick der materiell-rechtlichen Grenzen des planerischen Gestaltungsspielraums54

II.Planrechtfertigung55 – 57

III.Vorausgegangene Entscheidungen58 – 64

1.Höherstufige Planungen59 – 61

2.Weisungen62

3.Abschnittsweise Planfeststellung63, 64

IV.Zwingende materiell-rechtliche Regelungen („Planungsleitsätze“)65 – 68

V.Abwägungsgebot69 – 77

1.Grundlagen69 – 72

2.Spezielle Probleme der Fachplanung73 – 77

a)Nachvollziehende Abwägung74

b)Belange75

c)Alternativen76

d)Grundsatz der Konfliktbewältigung77

D.Wirkungen der Planfeststellung78 – 87

I.Genehmigungswirkung79, 80

II.Konzentrationswirkung81, 82

III.Gestaltungswirkung83

IV.Duldungs- und Ausschlusswirkung84, 85

V.Enteignungsrechtliche Vorwirkung86, 87

E.Ausgleichsregelungen88 – 96

I.Regelungen im Planfeststellungsbeschluss88 – 91

II.Nachträgliche Ausgleichsregelungen bei nicht vorhersehbaren Auswirkungen92 – 96

F.Planerhaltung97 – 100

G.Weitere Zulassungsinstrumente der Fachplanung101 – 108

I.Plangenehmigung101 – 105

II.Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung106, 107

III.Bebauungsplan108

H.Rechtsschutz109 – 121

I.Rechtsschutz des Vorhabenträgers109

II.Klagen privater Dritter110 – 112

III.Klagen von Gemeinden113, 114

IV.Verbandsklagen115, 116

V.Verfahren117

VI.Rechtsschutz bei Plangenehmigungen118, 119

VII.Rechtsschutz bei Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung120, 121

Schrifttum:

Johann Bader/Michael Ronellenfitsch, Beck‘scher Onlinekommentar VwVfG, Stand: 1.10.2019; Michael Fehling/Berthold Kastner/Rainer Störmer, Verwaltungsrecht: VwVfG – VwGO – Nebengesetze, ⁴2016; Werner Hoppe/Hans Schlarmann/Reimar Buchner/Markus Deutsch, Rechtsschutz bei der Planung von Verkehrsanlagen und anderen Infrastrukturvorhaben, ⁴2011; Hans Joachim Knack/Hans-Günter Henneke (Hg.), VwVfG, ¹¹2019; Kurt Kodal, Straßenrecht, ⁷2010; Ferdinand O. Kopp/Ulrich Ramsauer, VwVfG, ¹⁹2018; Jürgen Kühling/Nikolaus Herrmann, Fachplanungsrecht, ²2000; Thomas Mann/Christoph Sennekamp/Michael Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, ²2019; Rudolf Steinberg/Martin Wickel/Henrik Müller, Fachplanung, ⁴2012; Ulrich Stelkens/Heinz Joachim Bonk/Michael Sachs (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, ⁹2018; Bernhard Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, ⁵2015; Jan Ziekow (Hg.), Handbuch des Fachplanungsrechts, ²2014.

A. Grundlagen

I. Anwendungsbereich der Planfeststellung

Die Planfeststellung[1] ist vor allem ein Instrument der Zulassung von Anlagen der Verkehrs-, Entsorgungs- und Versorgungsinfrastruktur. Ihr wichtigstes Anwendungsgebiet ist der Verkehrsbereich. Bundesrechtlich wird die Planfeststellung etwa im Bereich der Fernstraßen (§ 17 FStrG → Papier/Durner, § 43 Rn. 22 ff.), der Eisenbahnen (§ 18 AEG → Hermes, § 25 Rn. 53), der Wasserstraßen (§ 14 WaStrG), der Straßenbahnen (§ 28 PBefG → Knauff, § 27 Rn. 53 ff.), der Flughäfen (§ 8 LuftVG → Baumann, § 26 Rn. 89 ff.) und Magnetschwebebahnen (§ 1 MBPlG) angeordnet[2]. Daneben findet sich die Planfeststellung auch auf landesrechtlicher Ebene beispielsweise in den Straßengesetzen der Länder. Für den Bereich der Entsorgungsinfrastruktur ist vor allem die Anordnung der Planfeststellung für die Abfalldeponien (§ 35 Abs. 2 KrWG) zu nennen. Daneben besteht eine Planfeststellungspflicht auch für atomare Zwischen- und Endlager (§ 9b AtG). Ein vergleichsweise neuer, in seiner praktischen Bedeutung aber zunehmend wichtiger Anwendungsbereich der Planfeststellung ist die Versorgungsinfrastruktur. Seit 2001 ist die Planfeststellung für Hochspannungsfreileitungen und Gasversorgungsleitungen (§ 43 EnWG; § 18 NABEG) sowie für Rohrleitungsanlagen und künstliche Wasserspeicher (§ 65 UVPG) vorgesehen. Weitere bundesrechtlich geregelte Anwendungsbereiche der Planfeststellung sind § 68 WHG (Gewässerausbau), § 41 FlurbG (Wege- und Gewässerplan), § 52 Abs. 2a BBergG (Zulassung eines Rahmenbetriebsplans).

II. Anwendbares Recht

Die Planfeststellung ist als besondere Verfahrensart in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und – im Wesentlichen identisch – der Länder geregelt[3]. Die §§ 72–78 VwVfG enthalten dementsprechend, soweit dies in einem allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz möglich ist, eine vollständige Normierung des Rechts der Planfeststellung. Als allgemeine Regelung finden sie jedoch nur Anwendung, wenn fachgesetzlich die Planfeststellung angeordnet ist (§ 72 Abs. 1 VwVfG). Die Ausgestaltung der Planfeststellung im VwVfG hat für das Institut der Planfeststellung insgesamt eine Leitbildfunktion. Diese kommt auch insofern zum Tragen, als keines der Fachgesetze eine vollständige Regelung der Planfeststellung enthält. Gleichwohl enthalten die meisten Fachgesetze in unterschiedlichem Umfang Modifizierungen der allgemeinen Regelungen. Der Umfang dieser Regelungen entwickelt sich in einer Wellenbewegung. Mit dem Wegfall vieler spezialgesetzlicher Regelungen durch das dritte Rechtsbereinigungsgesetz[4] hatte das Recht der Planfeststellung 1990 zunächst einen gewissen Grad der Vereinheitlichung erreicht[5]. Insbesondere durch die kurz darauf einsetzende Beschleunigungsgesetzgebung wurden jedoch in mehreren Schüben wieder vermehrt Regelungen in den Fachgesetzen getroffen. Eine erneute – allerdings nicht vollständige – Bereinigung ist durch das PlVereinhG[6] erfolgt[7], das aber ebenfalls keinen Schlusspunkt setzt, was sich wiederum an dem Planungs- und Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz zeigt[8].

Neben den Vorschriften der §§ 72–78 VwVfG und den speziell auf die planfeststellungsbedürftigen Vorhaben bezogenen Regelungen der Fachplanungsgesetze finden sich weitere allgemeine Regelungen, die Einfluss auf die Planfeststellung haben. Zentrale Rolle kommt zunächst dem UVPG zu[9]. Das UVPG verzichtet, wie § 4 UVPG zum Ausdruck bringt („unselbstständiger Teil verwaltungsbehördlicher Verfahren“), auf die Normierung eines eigenständigen Verfahrens für die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung und nutzt bestehende Verfahren als Trägerverfahren. Im Bereich der Planfeststellung hat der Gesetzgeber dabei im Grundsatz die Entscheidung für das Planfeststellungsverfahren als alleiniges Trägerverfahren getroffen. Damit kommt den Regelungen des UVPG insofern eine zentrale Stellung zu, als die Wahl zwischen dem Planfeststellungs– und dem Plangenehmigungsverfahren gemäß § 74 Abs. 6 VwVfG maßgeblich auch von der UVP-Pflichtigkeit eines Vorhabens abhängt[10]. Weiterhin wird das Planfeststellungsverfahren durch die Regelungen des UVPG modifiziert. Zum einen sind zusätzliche Verfahrensschritte wie das Feststellungsverfahren nach §§ 5 ff. UVPG, gegebenenfalls unter Einschluss eines Screenings nach § 7 UVPG, oder das Scoping gemäß § 15 UVPG erforderlich. Zum anderen werden die Anforderungen der §§ 73 und 74 VwVfG vor allem durch die §§ 16 ff. UVPG ergänzt. Hinzu tritt eine Ausweitung der Beteiligung von Vereinigungen durch § 2 Abs. 8 und 9 UVPG sowie § 73 Abs. 4 S. 5 VwVfG in Verbindung mit dem UmwRG.

Besondere Bedeutung für die Planfeststellung kommt auch naturschutzrechtlichen Regelungen zu, deren Einfluss über die ohnehin bereits weitreichenden inhaltlichen Anforderungen an die Vorhaben – Eingriffsregelung, FFH-Schutzregime, Artenschutz – hinausreicht. Soweit ein Vorhaben mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden ist, sind gemäß § 63 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG die anerkannten Naturschutzvereinigungen im Planfeststellungsverfahren zu beteiligen[11].

III. Europarechtliche Einflüsse

Als Querschnittsmaterie unterliegt die Fachplanung vielfältigen europarechtlichen Anforderungen. Besonders zu erwähnen sind die Leitlinien über die Transeuropäischen Netze für den Bereich Verkehr und Energie. Diese stellen insofern eine Besonderheit dar, als es sich um originäre Planungen auf europäischer Ebene handelt, die sich in das System der gestuften Fachplanungen einfügen. Rechtlich kommt ihnen zunächst in der Weise Bedeutung zu, dass sie auf der nationalen Ebene, also etwa bei der Erstellung des Bundesverkehrswegeplans und den darauf basierenden Bedarfsgesetzen sowie beim Erlass des EnLAG Bindungswirkungen entfalten[12]. Darüber hinaus kann bei einem Vorhaben, das Teil der transeuropäischen Netze ist, vom Vorliegen der Planrechtfertigung ausgegangen werden[13].

Besondere Bedeutung entfaltet auch die UVP-Richtlinie. Wie gesehen hängt die Wahl der Verfahrensart – Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren – von der vor allem europarechtlich begründeten UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens ab. Darüber hinaus definiert die UVP-Richtlinie verfahrensrechtliche Mindeststandards, insbesondere im Hinblick auf die Beteiligungselemente, die nicht unterschritten werden können. Und schließlich gebietet die UVP-Richtlinie, Vereinigungen Rechtsschutz gegen UVP-pflichtigen Vorhaben zu eröffnen. Daneben kommt den Anforderungen der FFH-Richtlinie im Rahmen der Fachplanung besondere Bedeutung zu.

IV. Planfeststellung als Instrument der Anlagenzulassung

Die Planfeststellung stellt zunächst ein Instrument der Anlagenzulassung dar und ordnet sich damit in das System anderer umweltrechtlicher Zulassungstatbestände ein. Insofern ist die Planfeststellung etwa mit der Genehmigung nach § 6 BImSchG oder den wasserrechtlichen Gestattungen nach § 8 Abs. 1 WHG vergleichbar. Zugleich handelt es sich bei der Planfeststellung um eine raumplanerische Entscheidung. Im Unterschied zu anderen Vorhaben, die den Anforderungen der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit nach §§ 30–37 BauGB unterliegen, ist die Raumplanungsentscheidung hier in die Zulassungsentscheidung integriert. Planfeststellungsbedürftige Vorhaben von überörtlicher Bedeutung sind von den Anforderungen des Bauplanungsrechts gemäß § 38 BauGB im Wesentlichen freigestellt[14]. Vor diesem Hintergrund erschließt sich auch der Anwendungsbereich der Planfeststellung. Zumeist dient sie der Zulassung von Vorhaben, die in besonders hohem Maße Raumnutzungskonflikte auslösen können, sodass es geboten erscheint, sie unter diesem Gesichtspunkt isoliert zu betrachten.

Für die Planfeststellung kennzeichnend ist, dass sie der Zulassung von Vorhaben dient, die eine Vielzahl von Belangen betreffen können. Neben den Interessen des Vorhabenträgers sind hier öffentliche Belange sowie Rechte und Interessen privater Dritter zu nennen. Im Hinblick auf das konkret zuzulassende Projekt sind diese Belange häufig gegenläufig und müssen in einen Ausgleich gebracht werden. Zum Wesen der Planfeststellung gehört demgemäß auch eine Überwindungsfunktion: Dem Vorhaben entgegenstehende Belange können zurückgestellt werden[15]. Die Notwendigkeit, eine Vielzahl von Belangen in einen Ausgleich zu bringen, veranlasst den Gesetzgeber, die Planfeststellung von anderen Zulassungstatbeständen abzuheben. Da sich die Erfassung einer Vielzahl von Belangen der konditionalen Normstruktur, die etwa für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung kennzeichnend ist, in der Tendenz entzieht, greift er hier auf die finale Normstruktur von Planungstatbeständen zurück[16]. Dies kommt am deutlichsten in der Eröffnung eines planerischen Gestaltungsspielraums und der Bindung der Ausübung desselben an das Abwägungsgebot zum Ausdruck. Damit unterscheidet sich die Planfeststellung jedenfalls hinsichtlich der Regelungstechnik grundlegend von anderen Vorhabenzulassungen, bei denen der Behörde allenfalls ein „normales“ Ermessen zukommt oder die sogar eine gebundene Entscheidung darstellen (§ 6 Abs. 1 BImSchG)[17]. Zugleich gewährleistet die Planfeststellung, dass alle im Zusammenhang mit dem Vorhaben zu berücksichtigenden öffentlich-rechtlichen Aspekte in einem Verfahren abgearbeitet werden. Dafür stattet der Gesetzgeber den Planfeststellungsbeschluss mit einer umfassenden formellen Konzentrationswirkung (§ 75 Abs. 1 S. 1 VwVfG) aus.

Während diese grundsätzlichen Charakterisierungen prinzipiell auf alle Planfeststellungen zutreffen, können abhängig vom Vorhabentyp durchaus die raumplanerischen oder die genehmigungsrechtlichen Elemente im Vordergrund stehen[18]. Als atypische Anwendungsfälle der Planfeststellung sind die bergrechtliche (§ 52 Abs. 2a BBergG) und die atomrechtliche Planfeststellung (§ 9b Abs. 1 AtG) zu betrachten. Hierbei handelt es sich gemäß der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um gebundene Entscheidungen, für die das Bestehen eines planerischen Gestaltungsspielraums und damit die Geltung des Abwägungsgebots zu verneinen ist[19]. Demnach handelt es sich nicht um Planungsentscheidungen im hier maßgeblichen Sinne. Der entscheidende Grund für die Anknüpfung an das Instrument der Planfeststellung dürfte in diesen Fällen die Nutzbarmachung der formellen Aspekte – Verfahren und Rechtswirkungen – der Planfeststellung sein. So kommen der Planfeststellung die weitreichenden Wirkungen des § 75 Abs. 1 und 2 VwVfG sowie gegebenenfalls die enteignungsrechtliche Vorwirkung zu, was sie von anderen Zulassungstatbeständen deutlich abhebt. Daneben ist das Planfeststellungsverfahren in besonderer Weise als Trägerverfahren für eine Umweltverträglichkeitsprüfung geeignet[20].

Bei genauer Betrachtung zeigt sich, dass die Anwendungsfälle der Planfeststellung durchaus unterschiedliche Regelungsstrukturen aufweisen. Die „klassischen“ Anwendungsfälle im Bereich der Verkehrswegeplanung folgen dem herkömmlichen Verständnis von Planungsentscheidungen und überlassen die Lösung der durch das Vorhaben aufgeworfenen Konflikte vor allem der planerischen Abwägung. Demgegenüber findet sich eine Reihe vor allem umweltrechtlicher Planfeststellungstatbestände, die einen Großteil der herkömmlicherweise in der Abwägung zu berücksichtigenden Belange bereits bei der Prüfung der tatbestandlichen Voraussetzungen im Rahmen von Gemeinwohlklauseln[21] konsumieren[22]. Setzt man dies in Beziehung zu der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur atomrechtlichen Planfeststellung, stellt sich die Frage, ob hier nicht die Entstehung eines neuen Zulassungstyps zu beobachten ist. Dieser übernimmt von der Planfeststellung das Verfahren und teilweise die Rechtswirkungen, während es sich in der Struktur um eine gebundene Entscheidung handelt, mit gesteigerter Gemeinwohlbindung als Zulassungsvoraussetzung[23].

V. Planfeststellung im System der Raumplanungen

Anders als andere Anlagenzulassungen ist die Planfeststellung – unabhängig von den vorstehenden Überlegungen – zugleich Raumplanungsentscheidung. Damit kommt der planenden Behörde ein planerischer Gestaltungsspielraum zu, der jeder Form von Raumplanung eigen ist[24]. Dieser zeichnet sich durch die geringe gesetzliche Regelungsdichte und Determinierung der Entscheidung aus. Soweit die zwingenden gesetzlichen Vorgaben erfüllt sind, bildet das Abwägungsgebot den zentralen Entscheidungsmaßstab. Aufgrund dieser Gemeinsamkeit werden dogmatische Entwicklungen in der Fachplanung und der Bauleitplanung zum Teil bruchlos in das jeweils andere Rechtsgebiet übertragen. Die dogmatischen Anforderungen an die planerische Abwägung stellen hierfür das wichtigste Beispiel dar[25].

Modifizierungen ergeben sich jedoch aus dem konkreten Projektbezug der Fachplanung. Während Gemeinden im Rahmen der Bauleitplanung auch planerische Zurückhaltung üben und die Bewältigung entstehender Probleme nachfolgenden Verfahren überlassen können, sind für die Planfeststellung höhere Anforderungen an den Grundsatz der Konfliktbewältigung[26] zu stellen. Da sich hier regelmäßig kein weiteres Verwaltungsverfahren mehr anschließt, dürfen Konflikte nicht ungelöst bleiben[27]. Ein weiterer Unterschied ergibt sich aus dem Charakter der Planfeststellung als nachvollziehender Planung. Anders als im Bereich der Bauleitplanung ist die Planfeststellungsbehörde an die Planungen des Vorhabenträgers gebunden[28]. Ihre Aufgabe besteht demgemäß darin, den vorgelegten Plan auf seine Vereinbarkeit mit den Anforderungen an die Planfeststellung zu überprüfen[29]. Jenseits der geringen Möglichkeiten, den eingereichten Plan durch Schutzanordnungen zu modifizieren (siehe dazu unten Rn. 88 ff.), hat die Planfeststellungsbehörde grundsätzlich nur die Möglichkeit, das Vorhaben in der beantragten Form zuzulassen oder den Antrag abzulehnen[30].

VI. Planfeststellung im System gestufter Planungen

Die Planfeststellung und andere fachplanerische Zulassungsentscheidungen sind zumeist keine punktuellen Entscheidungen, sondern in ein System höherstufiger Verfahren, einen aus verschiedenen Planungsstufen mit unterschiedlichem räumlichen Zuschnitt bestehenden Planungsverbund, eingebettet[31]. Solche mehrstufigen Planungssysteme erlauben es, das planerisch zu bewältigende Gesamtproblem in Stufen abzuarbeiten und dabei die Entscheidung auf jeder Stufe weiter zu konkretisieren[32]. Dies ermöglicht die Abschichtung des zu bewältigenden Problemstoffs[33].

Bei höherstufigen Verfahren kann es sich um solche handeln, die ihrerseits als Fachplanungen zu betrachten sind. In der Verkehrswegeplanung finden sich etwa gesetzliche Bedarfsplanungen[34] und Linienbestimmungen[35] auf nationaler Ebene und Transeuropäische Netze[36] auf europäischer Ebene. Ein Beispiel für eine gesetzliche Bedarfsplanung findet sich weiterhin im Bereich der Energieanlagen (EnLAG). Aber auch Raumordnungspläne können die Funktion übernehmen, etwa Standorte für Infrastrukturmaßnahmen festzulegen oder die Festlegung vorzubereiten[37]. Die abgestuften Bindungswirkungen der Raumordnungspläne ergeben sich aus §§ 4 und 5 ROG. Bedeutung ist auch dem Raumordnungsverfahren zuzumessen, mit dem die Raumverträglichkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen festgestellt wird (§ 15 Abs. 1 ROG). Damit konkretisiert das Raumordnungsverfahren die Raumplanungen im Hinblick auf die projektbezogene Fachplanung und stellt zugleich eine Verbindung zwischen den Systemen der Gesamtplanungen und der Fachplanungen her. Zu beachten ist allerdings, dass das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens als sonstiges Erfordernis der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG) gemäß § 4 Abs. 1 ROG nur als Abwägungsbelang zu berücksichtigen ist.

VII. Gemeinnützige und privatnützige Vorhaben

Der entscheidende Grund für die Wahl der Planfeststellung als Zulassungsinstrument muss heute wie beschrieben in den besonderen Raumnutzungskonflikten gesehen werden, die planfeststellungsbedürftige Vorhaben auslösen und die einen entsprechenden Koordinierungsbedarf schaffen. Die Rechtsform des Trägers des Vorhabens spielt demgegenüber keine Rolle. Zwar bilden Anlagen in öffentlicher Trägerschaft, vor allem im Bereich der Verkehrs- und Entsorgungsinfrastruktur, nach wie vor den Hauptanwendungsbereich der Planfeststellung. Dies liegt jedoch wohl in der historischen Entwicklung des Instituts der Planfeststellung begründet[38] und ist überdies durch die Privatisierung vieler Infrastrukturen zunehmend einem Wandel unterworfen. Demgemäß kommt der Unterscheidung von privatnützigen und gemeinnützigen Planfeststellungen im Sinne einer strikten Kategorisierung keine Bedeutung mehr zu[39]. Bei Vorhaben in privater Trägerschaft ist die Grenze zwischen Gemeinnutz und Privatnutz einer Planfeststellung fließend, die Unterscheidung diesbezüglich nur noch eine graduelle. Die Frage, ob ein Vorhaben vor allem gemeinnützigen Zielen dient oder ob private Interessen im Vordergrund stehen, ist in der Abwägung zu berücksichtigen[40]. Eine in diesem Sinne rein privatnützige Planfeststellung ist nicht in der Lage, ihrerseits private Rechte oder Interessen Dritter zu überwinden[41].

B. Formell-rechtliche Anforderungen an die Planfeststellung

Die formell-rechtlichen Anforderungen an die Planfeststellung allgemein bestehen vor allem in den Anforderungen an das Planfeststellungsverfahren, das sich in ein Anhörungs- und ein Feststellungsverfahren unterteilen lässt[42].

I. Planfeststellungsverfahren

1. Funktionen und Zwecke

Die Planfeststellung dient der Zulassung raumbeanspruchender Vorhaben, die eine Vielzahl öffentlicher und privater Belange betreffen können und einen hohen Bedarf an planerischer Konfliktbewältigung aufwerfen. Die Komplexität dieser Aufgabe kann kaum genug betont werden[43]. Sie kann nur im Rahmen eines leistungsstarken Verfahrens bewältigt werden. Die Planfeststellung unterliegt dabei – vielleicht noch deutlicher als die Bauleitplanung[44] – zwei gegenläufigen Entwicklungstendenzen. Auf der einen Seite steht die Forderung nach einer Beschleunigung von Verfahren. Diese Entwicklungsrichtung bewirkt in der Tendenz einen Abbau von Verfahrensrechten. Die zweite Entwicklungsrichtung ergibt sich aus den Anforderungen des Europa- und Völkerrechts. Vor allem die UVP-Richtlinie sichert verfahrensrechtliche Mindeststandards europarechtlich ab und führt zum Teil auch zu einer deutlichen Ausweitung, wie die Beteiligungs- und Klagerechte für Umweltschutzvereinigungen zeigen.

Ebenso wie in der Bauleitplanung[45] und bei anderen komplexen umweltrechtlichen Zulassungsverfahren lassen sich verschiedene Zwecke des Verfahrens identifizieren[46]. Im Mittelpunkt steht nach wie vor der Informationszweck. Im Rahmen des Verfahrens müssen die für die spätere Entscheidung maßgeblichen Belange ermittelt werden. Hier geht es also primär um die Information der Behörde, die die Kenntnis der Belange für eine den Anforderungen des Abwägungsgebots genügende Entscheidung benötigt. In diesem Sinne dient das Anhörungsverfahren auch der Richtigkeitsgewähr. Daneben kommen die durch das Anhörungsverfahren anfallenden Informationen auch den an dem Verfahren zu beteiligenden Behörden und Umweltschutzvereinigungen sowie der Öffentlichkeit zugute. Im Hinblick auf den Informationszweck haben diese Beteiligten also eine Doppelrolle als Informierende und Informierte zugleich. Neben dem Informationszweck kommt dem Verfahren auch die Funktion der Rechtswahrung zu[47]. Gleichzeitig soll gerade die Öffentlichkeitsbeteiligung auch der Steigerung der Akzeptanz gegenüber dem Vorhaben dienen. Die Auseinandersetzung um politisch kontroverse Infrastrukturprojekte zeigt, dass dieser Zweck häufig von vornherein nicht erreichbar sein wird[48]. Allerdings darf dabei nicht übersehen werden, dass der Anwendungsbereich der Planfeststellung auch kleinere Vorhaben erfasst, bei denen eine Einigung eher möglich erscheint. In jedem Fall erfordert die Erreichung dieses Zwecks Transparenz und Publizität durch Eröffnung des Zugangs zu Informationen vor allem für die Öffentlichkeit[49]. In diesem Zusammenhang ist des Weiteren auch die Befriedungsfunktion des Erörterungstermins zu nennen. Und schließlich lässt sich vor dem Hintergrund der geringen Gesetzesbindung komplexer Planungsentscheidungen der Beteiligung der Öffentlichkeit in einem weiteren Sinne auch ein Legitimationszweck zuerkennen[50].

2. Anhörungsverfahren

Das Anhörungsverfahren ist „prototypisch“ in § 73 VwVfG geregelt, wobei sich in den verschiedenen Fachplanungsgesetzen zum Teil erhebliche Modifizierungen finden. Wesentliche Ergänzungen ergeben sich darüber hinaus aus dem UVPG und in geringerem Ausmaß aus dem BNatSchG. Das Anhörungsverfahren umfasst bis auf die Veröffentlichung des Beschlusses alle äußerlichen Verfahrensschritte, insbesondere die Beteiligung der Öffentlichkeit, der Behörden und der Vereinigungen, und wird deshalb häufig als das eigentliche Planfeststellungsverfahren wahrgenommen.

a) Zuständigkeit

Die Zuständigkeit für die Durchführung des Anhörungsverfahrens liegt bei der Anhörungsbehörde, die zumindest nach der Regelung des VwVfG von der Planfeststellungsbehörde zu unterscheiden ist. Gemäß den fachgesetzlichen Regelungen sind diese beiden Behörden jedoch in einigen Fällen identisch[51].

b) Verfahrensschritte vor Beginn des Anhörungsverfahrens

Das Anhörungsverfahren beginnt mit der Einreichung des Plans (§ 73 Abs. 1 S. 1 VwVfG), der Planungsprozess muss also schon zu einem konkreten Ergebnis geführt haben[52]. Daran wird deutlich, dass das formalisierte Anhörungsverfahren lediglich die letzte Phase des Planungsprozesses ist. Der Planungsphase vor der Antragstellung kommt damit erhebliche Bedeutung zu. Hier ergeben sich im Rahmen rechtlich nicht durchformter „informeller“ Prozesse Vorfestlegungen, die im späteren Planfeststellungsverfahren kaum noch zu revidieren sind[53]. Die Gefahr des Entstehens eines Ungleichgewichts zwischen den von der Planfeststellungsbehörde zu berücksichtigenden Interessen, insbesondere zugunsten des Vorhabenträgers, ist offenkundig. Gerade deshalb stellt sich die Frage nach der Formalisierung auch früher Planungsphasen, wobei allerdings festzustellen ist, dass sich informelle Prozesse schon ihrem Wesen nach einer vollständigen Formalisierung entziehen. Ein früheres Eingreifen formeller Verfahrensweisen dürfte zumeist eine weitere Vorverlagerung informeller Prozesse nach sich ziehen. Gleichwohl erscheint es möglich und sinnvoll, den Einfluss möglichst vieler Betroffener in einer frühen Phase der Entstehung des Plans zu sichern. Interessen und Belange haben eine umso größere Chance in der abschließenden Planungsentscheidung berücksichtigt zu werden, je eher sie Eingang in den Planungsprozess finden.

Vor diesem Hintergrund verdienen jene formellen Verfahrenselemente, die in die Vorantragsphase hineinreichen, besondere Aufmerksamkeit. Hier ist zunächst die allgemeine frühe Öffentlichkeitsbeteiligung des § 25 Abs. 3 VwVfG zu nennen, die durch das Planungsvereinheitlichungsgesetz Eingang in das Gesetz gefunden hat. Anforderungen an diese Phase des Planungsprozesses ergeben sich auch aus dem UVPG. Hier spielt zunächst das Verfahren zur Ermittlung der UVP-Pflichtigkeit eines Vorhabens nach §§ 5 ff. UVPG, das mit einem möglichen Screening nach § 7 UVPG einhergeht, eine Rolle. Dem Feststellungsverfahren kommt eine Weichenstellungsfunktion für die Wahl des richtigen fachplanerischen Zulassungsverfahrens zu, da die Anwendbarkeit insbesondere der Plangenehmigung nach § 74 Abs. 6 S. 1 Nr. 3 VwVfG in der Regel von der Nichterforderlichkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung abhängt[54]. Das Feststellungsverfahren führt dazu, dass die Behörde und der Vorhabenträger sich in einem frühen Planungsstadium mit den Umweltauswirkungen des Vorhabens auseinandersetzen müssen, diese also besondere Aufmerksamkeit genießen. Die Notwendigkeit, das Ergebnis einer etwaigen Vorprüfung gemäß § 5 Abs. 2 UVPG bekannt zu geben, schafft überdies bereits in diesem frühen Stadium Publizität für das Vorhaben.

§ 15 UVPG regelt mit dem Scoping einen weiteren, dem eigentlichen Planfeststellungsverfahren vorgelagerten Verfahrensschritt, der bei UVP-pflichtigen Vorhaben zur Anwendung kommt. Aufgabe des Scopingverfahrens ist die Festlegung des erforderlichen Untersuchungsrahmens der eigentlichen Umweltverträglichkeitsprüfung. Damit dient das Scoping zum einen der ökologisch sachgerechten und verfahrensökonomischen Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung, zum anderen dem Interesse des Vorhabenträgers, durch dieses Vorverfahren Orientierungspunkte für planerische, technische und wirtschaftliche Entscheidungen zu erhalten[55]. Mit dem Scoping können aber auch die Disparitäten zwischen den Verfahrensbeteiligten, die sich aus den beschriebenen informellen Vorverhandlungen ergeben, gemindert werden[56]. Dies kann geschehen, indem neben dem Vorhabenträger und der Planfeststellungsbehörde auch weitere Behörden, Sachverständige und Dritte einbezogen werden. Dies kann zu einer höheren politisch-gesellschaftlichen Akzeptanz und einer besseren Legitimation des Vorhabens führen[57].

Einen besonderen Weg beschreitet der Gesetzgeber mit den §§ 19 ff. NABEG, die ein gestuftes Antragsverfahren vorsehen. Hier ist gemäß § 20 NABEG eine Antragskonferenz noch vor Einreichung des Plans vorgesehen. Diese Regelungen gehen über die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung in § 25 Abs. 3 VwVfG noch hinaus.

c) Einreichung des Plans

Das im VwVfG geregelte Anhörungsverfahren beginnt in der Regel mit der Einreichung des Plans bei der Anhörungsbehörde. Während das Gesetz keine detaillierten Aussagen über den Umfang und die Gestaltung der erforderlichen Unterlagen macht[58], ergeben sich Mindestanforderungen aus dem Zweck des Anhörungsverfahrens. So müssen die Unterlagen zum einen dem Informationszweck des Anhörungsverfahrens und zum anderen den Erfordernissen an die Bestimmtheit des Planfeststellungsbeschlusses Genüge tun[59]. Abwägungserhebliche Belange müssen deutlich erkennbar sein[60]. Die zu beteiligenden Behörden müssen in die Lage versetzt werden, Stellung zu nehmen[61]. Und die Unterlagen müssen gegenüber der Öffentlichkeit eine Anstoßwirkung dergestalt entfalten, dass die von der Planung potenziell Betroffenen Anlass haben zu prüfen, inwieweit ihre Belange berührt sind und Einwendungen im Anhörungsverfahren zu erheben sind[62]. Weitere Anforderungen ergeben sich aus anderen gesetzlichen Regelungen wie § 17 Abs. 4 BNatSchG[63] und dem Erfordernis der Vorlage eines UVP-Berichts gemäß § 16 UVPG[64].

d) Behördenbeteiligung

Die Behördenbeteiligung ist im Wesentlichen in § 73 Abs. 2 und 3a VwVfG geregelt. Soweit anwendbar ergeben sich Ergänzungen und Ausweitungen auch aus §§ 17 und 55 UVPG. § 73 Abs. 2 VwVfG sieht vor, dass innerhalb eines Monats nach Zugang des vollständigen Plans die Behörden, deren Aufgabenbereich berührt wird, zur Stellungnahme aufzufordern sind. Die Beteiligung der Behörden – hierzu gehören grundsätzlich auch Gemeinden[65], nicht aber Umweltschutzvereinigungen – ist ein selbstständiger Teil des Anhörungsverfahrens, der parallel zur Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgen kann. Im Rahmen der verschiedenen Zwecke des Anhörungsverfahrens steht hier der Informationszweck deutlich im Vordergrund. In Ermangelung von subjektiven Rechten wird der Behördenbeteiligung hingegen keine Funktion im Sinne eines antizipierten Rechtsschutzes zugestanden[66]. Vor allem müssen der Planfeststellungsbehörde die erforderlichen Informationen für die abschließende Entscheidung verschafft werden. Denn aufgrund der Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses entscheidet die Planfeststellungsbehörde auch über sachliche Aspekte, die nicht in ihren originären Zuständigkeitsbereich fallen und für die ihr häufig die erforderlichen speziellen Sachkenntnisse fehlen. Nur durch die Beteiligung der spezialisierten Fachbehörden kann dieses Wissensdefizit kompensiert werden. Das bedeutet jedoch nicht, dass nur die Behörden zu beteiligen wären, deren Sachentscheidungskompetenz durch die Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses entfällt. Der Aufgabenbereich einer Behörde ist vielmehr schon dann berührt, wenn der Plan einen Belang tangiert, für den die Behörde eine Wahrnehmungszuständigkeit hat, das geplante Vorhaben also Auswirkungen auf die Tätigkeit dieser Behörde mit sich bringt[67].

Für die Abgabe der Stellungnahme kann gemäß § 73 Abs. 3a S. 1 VwVfG eine Frist von maximal drei Monaten gesetzt werden, wobei eine Verlängerung der Frist möglich ist[68]. Mit dem Ablauf der Frist tritt gemäß § 73 Abs. 3a S. 2 VwVfG eine Präklusion ein. Danach eingehende behördliche Stellungnahmen müssen nur noch dann berücksichtigt werden, wenn die vorgebrachten Belange der Planfeststellungsbehörde bekannt sind oder hätten bekannt sein müssen oder wenn sie für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung von Bedeutung sind (§ 73 Abs. 3a S. 2 VwVfG). Dies ist immer dann der Fall, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass sie von Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung sind. Dafür reicht es auch aus, dass sich die Berücksichtigung des Belangs auf das Abwägungsergebnis auswirken würde[69]. Im Übrigen können sie berücksichtigt werden, was der Planfeststellungsbehörde ein Ermessen eröffnet, in dessen Rahmen sie die Gesichtspunkte der Verfahrensbeschleunigung und der inhaltlichen Optimierung der Entscheidung gegeneinander abwägen kann.[70]

Eine Präklusion behördlicher Stellungnahmen ist problematisch. Zunächst ist § 73 Abs. 3a S. 2 VwVfG zwar, das zeigt der Vergleich mit anderen Präklusionsvorschriften, als formelle Präklusion ausgestaltet[71]. Letztlich entfaltet die Regelung jedoch die gleiche Wirkung wie eine materielle Präklusion, da Behörden, die mit ihren Stellungnahmen präkludiert sind, keine Rechtspositionen innehaben, die die Grundlage für ein gerichtliches Verfahren bilden könnten[72]. Neben dem Hinweis auf die Durchbrechung des Amtsermittlungsgrundsatzes[73], dem Konflikt mit dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung[74] sowie den Zweifeln an der Praktikabilität der Regelung,[75] ergeben sich Bedenken vor allem daraus, dass Behörden öffentliche Interessen nicht im eigenen Interesse wahrnehmen. Anders als Privaten steht ihnen kein Verfügungsrecht zu, das sie durch Nichtwahrnehmung ausüben könnten.[76]

e) Öffentlichkeitsbeteiligung

Die Öffentlichkeitsbeteiligung stellt das zweite zentrale Beteiligungselement im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens dar. Sie beginnt mit der Auslegung der Planunterlagen nach § 73 Abs. 2, 3 und 5 VwVfG und endet mit der Bekanntgabe und Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses nach § 74 Abs. 4 und 5 VwVfG. Im Rahmen des Anhörungsverfahrens selbst dienen die Auslegung des Plans, das Einwendungsverfahren (§ 73 Abs. 4 VwVfG) und der Erörterungstermin nach § 73 Abs. 6 und 7 VwVfG der Beteiligung der Öffentlichkeit. Modifizierungen im Ablauf der Öffentlichkeitsbeteiligung ergeben sich aus den Fachgesetzen und dem UVPG.

aa) Begriff der Öffentlichkeit

Der Kreis der zu beteiligenden Öffentlichkeit spitzt sich im Laufe des Anhörungsverfahrens zu. Im Ausgangspunkt – bei der Auslegung der Unterlagen – erfasst die Öffentlichkeitsbeteiligung nach umstrittener Auffassung die gesamte private Öffentlichkeit[77]. Eine Beschränkung auf die betroffene Öffentlichkeit erfolgt jedoch hinsichtlich der Einwendungsbefugnis nach § 73 Abs. 4 VwVfG. Damit wird die Populareinwendung ausgeschlossen.

Zur privaten Öffentlichkeit in diesem Sinne zählen auch die Gemeinden und andere Träger öffentlicher Belange, soweit sie private Belange etwa als Grundstückseigentümer wahrnehmen. Das gilt für Gemeinden auch dann, wenn sie ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung ausüben[78]. Dies bewirkt, dass Gemeinden sehr häufig zugleich im Rahmen der Behörden- und der Öffentlichkeitsbeteiligung einzubeziehen sind, was insbesondere mit Blick auf die unterschiedlichen Abläufe Probleme schaffen kann[79]. Zur Öffentlichkeit in diesem Sinne gehören gemäß § 2 Abs. 8 und 9 UVPG auch Umweltschutzvereinigungen. Dementsprechend enthält § 73 Abs. 4 S. 5 VwVfG nunmehr auch eine spezielle Regelung zur Beteiligung von Vereinigungen.

bb) Auslegung

Die Öffentlichkeitsbeteiligung beginnt mit der Auslegung der Planunterlagen, die „in den Gemeinden, in denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird“, (§ 73 Abs. 2 VwVfG) erfolgt. Die Gemeinden haben die Auslegung zuvor ortsüblich bekannt zu machen (§ 73 Abs. 5 S. 1 VwVfG) und nicht ortsansässige Betroffene, deren Person und Aufenthalt sich zumindest innerhalb angemessener Frist ermitteln lassen, zu benachrichtigen (§ 73 Abs. 5 S. 3 VwVfG). Die Anforderungen an die Ortsüblichkeit der Bekanntmachung richten sich nach Landes- und Ortsrecht, was in vielen Fällen die Ankündigung im Amtsblatt, zum Teil auch an Aushangtafeln genügen lässt[80]. Mit diesen Formen der Veröffentlichung wird sich jedoch das wünschenswerte Maß an Publizität häufig nicht herstellen lassen. Der ergänzende Einsatz von Medien erscheint empfehlenswert[81]. Im Falle einer UVP kommt die Zugänglichmachung nach § 20 Abs. 2 UVPG über ein zentrales Internetportal hinzu. Der Mindestinhalt der Bekanntmachung ergibt sich aus § 73 Abs. 5 S. 2 VwVfG sowie § 73 Abs. 4 S. 4 VwVfG. Soweit anwendbar, kommen noch die Anforderungen des § 19 Abs. 1 UVPG zum Tragen. Unabhängig von diesen Vorgaben ist darauf zu achten, dass die Bekanntmachung ihre Anstoßfunktion erfüllen kann. Der Einzelne muss von der Bekanntmachung auf seine mögliche Betroffenheit schließen können, um gegebenenfalls weitere Schritte zu unternehmen[82]. Maßstab sollte demgemäß sein, ob es auch einem unkundigen Bürger möglich ist zu prüfen, ob seine Interessen durch die Planung berührt werden.

Die Auslegung selbst erfolgt gemäß § 73 Abs. 3 S. 1 VwVfG innerhalb von drei Wochen nach Zugang des Plans[83] für die Dauer eines Monats[84]. Die auszulegenden Unterlagen müssen mögliche Betroffene in die Lage versetzen festzustellen, ob ihre Belange durch das Vorhaben berührt werden und sie gegebenenfalls Einwendungen erheben müssen[85]. So müssen zum Beispiel betroffene Grundstücke eindeutig erkennbar sein[86]. Inwieweit Gutachten mit auszulegen sind, hängt davon ab, ob sie erforderlich sind, um den Informationszweck der Planauslegung zu erfüllen[87]. Nicht auszulegen sind die eingehenden behördlichen Stellungnahmen[88]. Weitergehende Anforderungen können sich jedoch aus § 19 Abs. 2 UVPG ergeben. Die äußeren Umstände der Auslegung richten sich nach ihrem Zweck. Demgemäß sollten die Räume allgemein zugänglich und mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreichbar sein. Eine effektive Einsichtnahme sollte etwa durch die Ordnung der Akten und die Bereitstellung einer ausreichenden Anzahl von Exemplaren gewährleistet werden. Eine Beschränkung auf die Zeiten des Publikumsverkehrs ist in der Regel zulässig, sofern diese ausreichen, um in angemessener Weise Einsicht zu nehmen[89]. Auch hier sollte es das Bestreben der Verwaltung sein, die Schwelle zur Partizipation so tief wie möglich zu halten. Es empfiehlt sich dementsprechend auch die ergänzende Bereitstellung der Unterlagen im Internet, wie sie im Falle einer UVP durch die Zugänglichmachung über ein zentrales Internetportal gemäß § 20 Abs. 2 UVPG gegeben ist.

§ 73 Abs. 3 S. 2 VwVfG eröffnet auch die Möglichkeit, auf eine Auslegung zu verzichten, wenn der Kreis der Betroffenen bekannt ist und ihnen innerhalb angemessener Frist Gelegenheit gegeben wird, den Plan einzusehen[90]. Der Verzicht auf die Auslegung bedeutet zugleich einen Verzicht auf die Beteiligung der allgemeinen Öffentlichkeit. Er scheidet gemäß § 18 Abs. 1 UVPG aus, wenn das Vorhaben einer UVP-Pflicht unterliegt.

cc) Einwendungen

Bis spätestens zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist können gemäß § 74 Abs. 4 S. 1 VwVfG Einwendungen erhoben werden[91]. Im Falle einer UVP-Pflicht gilt gemäß § 21 Abs. 2 UVPG abweichend eine Monatsfrist. Einwendungsbefugt ist jeder, der in seinen Belangen berührt wird. Zur Abgrenzung ist hierbei auf die Abwägungserheblichkeit abzustellen[92]. Auch Gemeinden müssen Einwendungen erheben, soweit sie private Belange oder ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung geltend machen. Dies gilt unabhängig davon, ob sie als Behörde auch eine Stellungnahme im Sinne des § 73 Abs. 3a VwVfG abgeben[93]. Vereinigungen geben gemäß § 73 Abs. 4 S. 5 VwVfG Stellungnahmen ab. Im Übrigen gelten jedoch die gleichen Regelungen wie für die Einwendungen Betroffener (§ 73 Abs. 4 S. 6 VwVfG).

Um das Eintreten der mit dem Ablauf der Frist verbundenen Präklusionswirkung zu vermeiden, muss eine Einwendung hinreichend substanziiert sein. Das erfordert, dass die Einwendung deutlich erkennen lässt, in welcher Weise bestimmte Belange einer näheren Betrachtung unterzogen werden sollen[94]. Die betroffenen Rechtsgüter sind so konkret wie möglich zu benennen[95]. Dabei kann aber der Erkenntnis- und Erfahrungshorizont eines Laien zugrunde gelegt werden. Besonderer wissenschaftlich-technischer Sachverstand kann nicht verlangt werden[96]. Eine Begründung der Einwendung oder eine rechtliche Einordnung des tatsächlichen Vorbringens ist nicht erforderlich[97]. Jedenfalls nicht hinreichend substanziiert ist die bloße Mitteilung, es würden Einwendungen erhoben, ein bloßes Nein oder ein schlichter Protest[98].

Mit Ablauf der Einwendungsfrist tritt gemäß § 73 Abs. 4 S. 3 VwVfG eine materielle Präklusion ein[99]. Belange, die nicht durch eine Einwendung im Planfeststellungsverfahren vorgebracht wurden, sind damit auch von einer späteren gerichtlichen Geltendmachung ausgeschlossen[100]. Die Regelung bringt zum Ausdruck, dass dem Recht, sich äußern zu dürfen, eine Mitwirkungspflicht korrespondiert[101]. Sie stellt einen angemessenen Ausgleich des Spannungsverhältnisses zwischen den Interessen der Bürgerbeteiligung, der planerischen Informationsaufbereitung und des effektiven Rechtsschutzes auf der einen Seite und den Zielen der Verfahrensbeschleunigung und der Rechtssicherheit auf der anderen Seite dar[102]. Soweit das Vorhaben einer UVP-Pflicht unterliegt, verstößt die materielle Präklusion gegen europäisches Umweltrecht.[103] Hierauf hat der Gesetzgeber mit der Regelung des § 7 Abs. 4 UmwRG reagiert, die entsprechende Rechtsbehelfsverfahren aus dem Anwendungsbereich der Präklusionsregelung ausnimmt.[104]

f) Beteiligung von Vereinigungen

Das Planfeststellungsrecht kannte bereits seit Längerem die Beteiligung der Naturschutzverbände, die ihre Grundlage in § 63 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG findet. Dabei ist diese Beteiligung im BNatSchG nur rudimentär geregelt[105]. Das Fachplanungsrecht enthielt sich zunächst weitergehender Regelungen. Eine unmittelbare Zuordnung zu den Regelungen entweder der Behördenbeteiligung oder der Öffentlichkeitsbeteiligung wurde von der Rechtsprechung abgelehnt[106]. In der Folge des PlVereinhG ist die Beteiligung der Vereinigungen nunmehr in § 73 VwVfG verankert. Der Gesetzgeber bringt die Vereinigungen damit in eine Linie mit den Umweltschutzvereinigungen, welche seit 2005 Teil der Öffentlichkeit im Sinne des UVPG (§ 2 Abs. 8 und 9 UVPG) sind (siehe dazu oben Rn. 31).

g) Erörterung

§ 73 Abs. 6 VwVfG regelt den Erörterungstermin. Der Erörterungstermin ist ein zentraler und charakteristischer Bestandteil des Anhörungsverfahrens[107]. Vor allem wird ihm eine akzeptanzsteigernde und streitbefriedende Funktion zuerkannt. Es kann allerdings bezweifelt werden, ob der Erörterungstermin diese Funktion noch erfüllen kann. Dagegen spricht zum einen der späte Zeitpunkt im Verfahren, an dem der Erörterungstermin erfolgt. In diesem Stadium ist die Planung nur noch sehr eingeschränkt für Veränderungen offen. Dies kann zu dem Eindruck führen, die Planung werde im Erörterungstermin verteidigt. Zum anderen kommt es im Erörterungstermin seit der Einführung umfassender Präklusionen von Einwendungen und Stellungnahmen nur noch zur Verhandlung bereits bekannter Aspekte. Die Informationsbasis der Planung kann nur noch sehr eingeschränkt verbreitert werden. Rechtspolitisch erschiene es wünschenswert, die im Erörterungstermin angelegten kommunikativen Elemente in einer früheren Verfahrensphase einzusetzen[108]. Einen anderen Weg gehen die Fachgesetze, die in der Folge des IPBeschlG den Erörterungstermin in das Ermessen der Behörde stellen[109]. Dies ist kritisch zu sehen. Gerade in solchen Verfahren, in denen die Durchführung des Erörterungstermins sehr aufwendig erscheint, zugleich aber die beschriebenen Ziele von vornherein kaum zu erreichen sind, dürfte der Verzicht auf den Erörterungstermin den Widerstand gegen ein Vorhaben noch erhöhen. Die Potenziale einer partizipativen Verfahrensgestaltung werden demgegenüber nicht genutzt.

Gemäß § 73 Abs. 6 S. 2–5 VwVfG ist der Erörterungstermin mindestens eine Woche vorher bekannt zu machen. Teilnahmeberechtigt sind gemäß § 73 Abs. 6 S. 1 VwVfG der Vorhabenträger, die in ihrem Aufgabenbereich betroffenen Behörden, die Betroffenen und diejenigen, die Einwendungen oder Stellungnahmen abgegeben haben. Letzteres schließt gegebenenfalls Vereinigungen mit ein.

Das Ziel des Erörterungstermins, die Akzeptanz gegenüber dem Vorhaben zu steigern und möglichst eine einvernehmliche Lösung der aufgeworfenen Konflikte herbeizuführen, sollte auch den äußeren Ablauf und die Gestaltung des Erörterungstermins bestimmen. Erforderlich ist die Möglichkeit, das Für und Wider mit den Beteiligten sachlich und ohne Zeitdruck zu erörtern, Argumente auszutauschen und gemeinsam nach Lösungen zu suchen[110]. Dieser Prozess ist durch den Verhandlungsleiter im Wege einer unparteiischen Leitung der Verhandlung zu fördern[111]. Die konkrete Gestaltung des – grundsätzlich nicht öffentlichen[112] – Erörterungstermins steht im Ermessen der Anhörungsbehörde. Zulässig ist es, Fragen abzuschichten und den zu erörternden Stoff in einzelne Themenkomplexe zu gliedern und auf verschiedene Termine zu verteilen[113].

h) Änderungen vor Planfeststellung

Der Zweck des Anhörungsverfahrens liegt auch darin, zusätzliche Informationen und Erkenntnisse über das Vorhaben und seine Auswirkungen zu gewinnen. Es liegt auf der Hand, dass dies zu Änderungen des Plans führen kann.[114] Das Verfahrensrecht muss demgemäß eine Antwort darauf geben, wie mit solchen Änderungen umzugehen ist. Bei grundsätzlichen Modifizierungen, die sich insgesamt als neues Vorhaben darstellen, kann die Konsequenz nur sein, dass dies einen neuen Antrag und ein neues Anhörungsverfahren nach sich zieht. Diese Folge wäre aber bei bloßen Änderungen des Vorhabens kontraproduktiv. Der Anreiz, infolge neu gewonnener Erkenntnisse wünschenswerte Änderungen des Vorhabens in den Plan aufzunehmen, wäre gering. Auf dieses Dilemma gibt § 73 Abs. 8 VwVfG eine Antwort. Sein Zweck liegt auch darin, die Aufnahme wünschenswerter Modifizierungen des Vorhabens in den Plan zu unterstützen, indem der negative Anreiz, der von der vollständigen Wiederholung aufwendiger Verfahrensschritte ausginge, abgemildert wird[115].

§ 73 Abs. 8 VwVfG regelt den Fall der Änderung des Plans – und analog auch den Fall der Ergänzung der Planunterlagen ohne Änderung des Vorhabens[116] – nach der Auslegung, aber noch vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses. Für Änderungen nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses kommt hingegen § 76 VwVfG zum Tragen (siehe dazu Rn. 48 ff.). Für Änderungen des Plans vor der Auslegung bedarf es keiner gesonderten Regelung. Bei der Durchführung eines neuen Anhörungsverfahrens gehen keine bereits durchgeführten „aufwendigen“ Verfahrensschritte verloren.

Zu beantworten ist die Frage, wann eine Abweichung von dem ursprünglichen Plan noch eine Änderung darstellt und wann es sich bereits um ein neues Vorhaben handelt. Um nachträgliche Verbesserungen der Planung nicht zu sehr zu erschweren, sollten jedenfalls die Grenzen der Änderung nicht zu eng gesteckt werden[117]. Dies hängt davon ab, ob die Identität der ursprünglichen Anlage gewahrt bleibt, das heißt keine „nach Gegenstand, Art und Betriebsweise im Wesentlichen andersartige Anlage“ entsteht[118]. Anhaltspunkte für die Beurteilung können die Größe, die Betriebsweise und der Grad der Eigenständigkeit der Änderung liefern[119].

Liegt eine Änderung vor, müssen Behörden und Vereinigungen, deren Aufgabenbereich, oder Dritte, deren Belange durch die Änderung erstmals oder stärker berührt werden, erneut beteiligt werden. Eine Beteiligung der allgemeinen Öffentlichkeit sieht das VwVfG – außer in den Fällen des § 73 Abs. 8 S. 2 VwVfG – selbst nicht vor, sie kann jedoch auf die Änderung beschränkt gemäß § 22 UVPG erforderlich sein, wenn von der Änderung zusätzliche oder andere Umweltauswirkungen ausgehen. Den zu beteiligenden Behörden, Vereinigungen und Dritten sind die Änderungen mitzuteilen. Die Frist für Stellungnahmen und Einwendungen beträgt zwei Wochen. Gemäß § 73 Abs. 8 S. 1 Hs. 2 VwVfG finden die Präklusionsregelungen entsprechende Anwendung.

i) Stellungnahme der Anhörungsbehörde

Gemäß § 73 Abs. 9 VwVfG gibt die Anhörungsbehörde nach Beendigung des Anhörungsverfahrens eine Stellungnahme zum Ergebnis des Anhörungsverfahrens ab und leitet diese zusammen mit dem Plan einschließlich aller Unterlagen, den Stellungnahmen der Behörden und Vereinigungen sowie den nicht erledigten Einwendungen der Planfeststellungsbehörde zu. Dies ist erforderlich, um der Planfeststellungsbehörde, die, soweit sie nicht mit der Anhörungsbehörde identisch ist, nicht unmittelbar am Anhörungsverfahren beteiligt sein muss, einen Eindruck von diesem zu vermitteln.

3. Feststellungsverfahren

Die formellen Anforderungen an das Feststellungsverfahren bestehen im Wesentlichen aus besonderen Anforderungen an die Bekanntgabe des Planfeststellungsbeschlusses, die in § 74 Abs. 4 und 5 VwVfG geregelt sind. Diese stehen in einem engen Zusammenhang mit der umfassenden Gestaltungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses, die aus § 75 Abs. 1 S. 2 VwVfG folgt. Der Planfeststellungsbeschluss gestaltet die öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen im Verhältnis zu allen Betroffenen, wobei diese nicht bekannt sein müssen. Dementsprechend ist abweichend von § 41 VwVfG eine Form der Bekanntgabe zu wählen, die alle möglichen Betroffenen erreichen kann. Zugleich gebietet die Rechtssicherheit, dass der Planfeststellungsbeschluss allen Betroffenen gegenüber zumindest als bekannt gegeben gilt. Andererseits muss möglichst weitgehend sichergestellt sein, dass die Betroffenen tatsächlich Kenntnis vom Erlass des Planfeststellungsbeschlusses erlangen, um gegebenenfalls Rechtsschutz suchen zu können. Die Bekanntgabe muss also auch eine Informations- und Anstoßwirkung erzeugen[120]. § 74 Abs. 4 S. 1 VwVfG sieht zunächst die Individualzustellung an den Vorhabenträger, die bekannten Betroffenen sowie diejenigen, über deren Einwendungen entschieden worden ist, vor. Der daneben erforderliche öffentliche Teil der Bekanntgabe erfolgt gemäß § 74 Abs. 4 S. 2 VwVfG durch die Auslegung des Plans für die Dauer von zwei Wochen. Diese Auslegung ist vor ihrem Beginn ortsüblich bekannt zu machen. Mit dem Ende der Auslegung greift die Zustellungsfiktion des § 74 Abs. 4 S. 3 VwVfG. Im Fall eines „Massenverfahrens“, in dem außer an den Vorhabenträger mehr als 50 Zustellungen vorzunehmen wären, können diese Zustellungen gemäß § 74 Abs. 5 S. 1 VwVfG durch öffentliche Bekanntmachung ersetzt werden. Handelt es sich um ein UVP-pflichtiges Vorhaben, ist die Entscheidung gemäß § 27 UVPG in jedem Fall öffentlich bekannt zu machen. Hinzu kommt die Zugänglichmachung über ein Internetportal nach § 20 UVPG.

II. Planänderungen nach Feststellung des Plans

Auch nach der Feststellung des Plans kann es noch zu Änderungen an dem Vorhaben kommen. Hierbei sind zwei Konstellationen, die Änderung vor Fertigstellung des Vorhabens und die Änderung nach der Fertigstellung, zu unterscheiden. Für letztere Fallgruppe gelten die allgemeinen Regelungen. Das heißt, grundsätzlich ist ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen, wobei allerdings die Möglichkeiten der Erteilung einer Plangenehmigung nach § 74 Abs. 6 VwVfG oder des Entfallens von Planfeststellung und Plangenehmigung nach § 74 Abs. 7 VwVfG in Betracht kommen.

Für Änderungen in dem Zeitraum nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses bis zur Fertigstellung hat der Gesetzgeber in § 76 VwVfG hingegen einer speziellen Regelung unterworfen und damit ein gegenüber den allgemeinen Regelungen vereinfachtes Änderungsverfahren ermöglicht. Zeitlich schließt er damit an die Regelung des § 73 Abs. 8 VwVfG für Änderungen vor der Feststellung des Plans an. Grundsätzlich bedarf die Änderung des festgestellten Plans wiederum eines neuen Planfeststellungsverfahrens (§ 76 Abs. 1 VwVfG). Gerade in der Bauphase kann es jedoch vorkommen, dass die Notwendigkeit von Änderungen sichtbar wird[121]. Gleichzeitig sind Änderungen zu diesem Zeitpunkt häufig noch leichter zu realisieren als nach Fertigstellung des Vorhabens. Es liefe dem Interesse an einer optimierten Planung entgegen, wenn Änderungen in diesem Stadium durch hohe Verfahrensanforderungen behindert würden. § 76 VwVfG schafft ein Instrumentarium, solche Änderungen mit gegenüber dem Standardverfahren abgeschwächten Verfahrensaufwand zu verwirklichen.

Für die Anwendung des § 76 VwVfG kommt es zunächst darauf an, dass die Grenzen einer bloßen Änderung des Vorhabens nicht überschritten werden. Hier können letztlich die gleichen Kriterien angelegt werden wie im Rahmen des § 73 Abs. 8 VwVfG (siehe oben Rn. 44). Voraussetzung ist weiterhin, dass der Planfeststellungsbeschluss erlassen wurde. Auf die Unanfechtbarkeit kommt es hingegen nicht an[122]. Fertiggestellt ist ein Vorhaben, wenn die Festsetzungen des Planfeststellungsbeschlusses verwirklicht wurden und die Anlage dauerhaft in Betrieb genommen wurde[123].

§ 76 Abs. 1 VwVfG formuliert zunächst den allgemeinen Grundsatz, dass auch die hier einbezogenen Planänderungen ein erneutes Planfeststellungsverfahren erforderlich machen. Die für Änderungen typischen Verfahrenserleichterungen ergeben sich aus § 76 Abs. 2 und 3 VwVfG. Gemäß § 76 Abs. 2 VwVfG kann von einem Planfeststellungsverfahren abgesehen und die Änderung in einem formlosen Verfahren bewerkstelligt werden. Die Rechtsfolge, dass es in diesem Fall nicht zu einer planerischen Abwägung kommt, ist auch für die Bestimmung der Voraussetzungen maßgeblich. § 76 Abs. 2 VwVfG verlangt das Vorliegen lediglich einer unwesentlichen Änderung. Die Unwesentlichkeit ist also dann zu verneinen, wenn es zu einer Änderung des Abwägungsgefüges kommt, die eine erneute Abwägung erforderlich machen würde[124]. Bei der Beurteilung der Unwesentlichkeit ist auch eine etwaige UVP-Pflichtigkeit der Änderung mit einzubeziehen, da das Verfahren des § 76 Abs. 2 und 3 VwVfG den Anforderungen an eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht gerecht wird. Schließlich verlangt § 76 Abs. 2 VwVfG, dass Belange anderer nicht berührt werden oder die Betroffenen der Änderung zugestimmt haben.

Gemäß § 76 Abs. 3 VwVfG steht es der Behörde in den Fällen des § 76 Abs. 2 VwVfG auch offen, ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen. In diesen Fällen kann sie jedoch von einem Anhörungsverfahren und der öffentlichen Bekanntgabe des Planfeststellungsbeschlusses absehen. Damit kann insbesondere die Beteiligung der Öffentlichkeit entfallen. Dies ist im Übrigen anders als in § 76 Abs. 2 VwVfG auch möglich, wenn Belange Dritter berührt werden und eine entsprechende Zustimmung nicht vorliegt. Die Beteiligung ist hier nach allgemeinen Vorschriften sicherzustellen[125].

§ 76 VwVfG wirft die Frage nach der Abgrenzung zur Regelung der Plangenehmigung und des Entfallens von Planfeststellung und Plangenehmigung in § 74 Abs. 6 und 7 VwVfG auf. Zwischen den beiden Regelungskomplexen sind deutliche Parallelen zu erkennen. Ebenso wie bei § 76 VwVfG steht dort ein vereinfachtes (Plangenehmigungs-) Verfahren und der Verzicht auf ein zu einer planerischen Abwägung führendes Verfahren zur Auswahl. Der Behörde dürfte in der Regel ein Ermessen zukommen, statt der Regelung des § 76 Abs. 2 und 3 VwVfG auch auf die Instrumente des § 74 Abs. 6 und 7 VwVfG zurückzugreifen[126].

C. Materiell-rechtliche Anforderungen an die Planfeststellung

I. Überblick der materiell-rechtlichen Grenzen des planerischen Gestaltungsspielraums

Raumplanungsentscheidungen schaffen mehrpolige – auch polygonale – Verwaltungsrechtsverhältnisse, innerhalb derer eine Vielzahl miteinander im Konflikt stehender Belange und Interessen in einen Ausgleich gebracht werden muss. Dazu gehört auch, dass einzelne Interessen und Belange um anderer willen überwunden werden können. Das Ergebnis dieses Ausgleichs ist gar nicht oder nur in geringem Maß gesetzlich determiniert. Damit kommt den planenden Behörden notwendigerweise ein planerischer Gestaltungsspielraum zu. Die planerische Gestaltungsfreiheit ist jedoch nicht schrankenlos. Im Rechtsstaat ist jede hoheitliche Planung Bindungen unterworfen, deren Einhaltung von den Verwaltungsgerichten kontrolliert werden kann[127]. Das System der Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit ist vom Bundesverwaltungsgericht zunächst für das Bauplanungsrecht entwickelt[128] und später auf das Fachplanungsrecht übertragen worden[129]. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um Anforderungen, die unabhängig von ihrer gesetzlichen Anordnung zum Tragen kommen und in den Fachplanungsgesetzen und dem VwVfG nur teilweise und unvollständig Ausdruck finden. Ausgehend von der grundlegenden B42-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts[130] werden heute die folgenden materiell-rechtlichen Bindungen der Planfeststellung formuliert: das Erfordernis der Planrechtfertigung, die Bindung an Vorentscheidungen in vorausgegangenen und höherstufigen Planungsverfahren, die Bindung an zwingende Vorschriften des materiellen Rechts („Planungsleitsätze“) und die Anforderungen des Abwägungsgebotes.

II. Planrechtfertigung

Planfeststellungen greifen in der Regel in Rechte Dritter ein. Dabei kann es sich um unmittelbare Zugriffe etwa auf das Eigentum im Wege der Enteignung, aber auch um sonstige unmittelbare und mittelbare Beeinträchtigungen handeln[131]. Im Hinblick auf die von ihr ausgehenden Wirkungen auf Rechte Dritter trägt die Planfeststellung – wie hoheitliche Planungen insgesamt – ihre Rechtfertigung nicht schon in sich selbst[132]. Sie bedarf vielmehr der Rechtfertigung durch die der Planung zugrunde liegenden Zwecke. Dies kommt in dem Erfordernis der Planrechtfertigung[133] zum Ausdruck. Es handelt sich damit um die Konkretisierung des aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abzuleitenden Prinzips der Erforderlichkeit[134]. Die Schranke der Planrechtfertigung wurde vom Bundesverwaltungsgericht zunächst für die Bauleitplanung formuliert[135] und später auf das Fachplanungsrecht übertragen[136]. Während die Planrechtfertigung im Bauplanungsrecht in § 1 Abs. 3 BauGB jedoch gesetzlich verankert ist, fehlen im Fachplanungsrecht in der Regel entsprechende Vorschriften. Das Vorliegen der Planrechtfertigung ist gerichtlich voll überprüfbar[137]. Lediglich hinsichtlich Bedarfsprognosen wird den Behörden ein Beurteilungsspielraum zuerkannt[138].

Das Erfordernis der Planrechtfertigung verlangt – auch bei privatnützigen Vorhaben[139] –, dass das Vorhaben gemessen an den Zielen des jeweiligen Fachplanungsgesetzes vernünftigerweise geboten ist. Es muss nicht unausweichlich sein[140]. Da ausdrückliche Zielfestlegungen in Fachplanungsgesetzen selten sind, müssen die Ziele in der Regel durch Auslegung ermittelt werden. Dabei erschöpfen sich die möglichen Zielsetzungen nicht nur in den primären Zwecken der Fachplanungsgesetze wie etwa der Schaffung einer ausreichenden Verkehrsinfrastruktur[141]. Insgesamt ist festzuhalten, dass es bei der Planrechtfertigung um eine Plausibilitätskontrolle geht, weshalb auch kaum ein Vorhaben an diesem Prüfungspunkt scheitert[142].

Die Planrechtfertigung kann aus einer gesetzlichen Bedarfsplanung abgeleitet werden. Bedarfsgesetze stellen etwa das Bundesschienenwegeausbaugesetz, das Fernstraßenausbaugesetz oder das Energieleitungsausbaugesetz dar. Ist ein Vorhaben in den jeweiligen Bedarfsplan aufgenommen, ist der Bedarf für das Vorhaben verbindlich festgestellt, woraus sich zugleich die Planrechtfertigung ergibt[143]. Mit der gesetzlichen Bedarfsplanung wird eine politische Entscheidung getroffen[144], die gerichtlich im Wesentlichen nur auf ihre Plausibilität überprüft werden kann. Zu beachten ist allerdings, dass die gesetzliche Bedarfsfeststellung die Prüfung der weiteren Voraussetzungen, vor allem die Einhaltung des Abwägungsgebots nicht entbehrlich macht[145]. Die gleiche Wirkung wie der gesetzlichen Bedarfsplanung wird auch den auf Art. 170 ff. AEUV beruhenden gemeinschaftlichen Leitlinien für den Aufbau transeuropäischer Netze zuerkannt[146].

III. Vorausgegangene Entscheidungen

Bindungen können sich für die Planfeststellungsbehörde auch aus vorausgegangenen Entscheidungen ergeben, wobei die rechtliche Einordnung sehr unterschiedlich sein kann.

1. Höherstufige Planungen

Zunächst sind auch Planfeststellungen in der Regel eingebunden in ein Geflecht verschiedener Raum- und Fachplanungen. Hier sehen sich Planfeststellungsbehörden bindenden Entscheidungen gegenüber, die ihren planerischen Gestaltungsspielraum beschränken. Im Bereich der Gesamtplanungen sind vor allem die Bindungswirkungen zu beachten, die sich in Form von Zielen der Raumordnung aus den Raumordnungsplänen ergeben können. Raumordnungspläne enthalten insbesondere gemäß § 13 Abs. 5 Nr. 3 ROG häufig Festlegungen, die spätere Planfeststellungen unmittelbar betreffen. Als Beispiel können hier zielförmige Standortentscheidungen der Landesplanung im Bereich der Flughafenplanung dienen[147]. Mit diesen wird der Zweck verfolgt, die Standortentscheidung abzuschichten und das Planfeststellungsverfahren von dieser Entscheidung zu entlasten. Gemäß § 4 Abs. 1 ROG sind die Ziele der Raumordnung bei Planfeststellungen und Plangenehmigungen strikt zu beachten[148]. Zwar folgt hieraus keine positive Rechtspflicht zur Zulassung eines Vorhabens an dem von der Landesplanung zielförmig festgelegten Standort[149]. Die raumordnerische Abwägung entfaltet jedoch Bindungswirkung dergestalt, dass das Vorhaben auch an keinem anderen Standort verwirklicht werden kann. Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung entfalten gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 ROG zwar keine strikte Bindungswirkung, sind aber in der Abwägung zu berücksichtigen.

Die Wirkung der Bauleitpläne ist gegenüber den Fachplanungen beschränkt. Planfeststellungen müssen zwar gemäß § 7 S. 1 BauGB unter den dort genannten Voraussetzungen an vorhandene Flächennutzungspläne angepasst werden. Das Bundesverwaltungsgericht vergleicht die Bindungswirkung des Flächennutzungsplans gegenüber der Planfeststellung mit der Wirkung des Entwicklungsgebots des § 8 Abs. 2 BauGB gegenüber dem Bebauungsplan[150]. Die Möglichkeit des nachträglichen Widerspruchs nach § 7 S. 4 BauGB schränkt die Bindungswirkung des Flächennutzungsplans jedoch wiederum ein. Ansonsten haben Bebauungspläne gegenüber Planfeststellungen für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung gemäß § 38 BauGB keine Bindungswirkung. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans müssen allerdings in der Abwägung berücksichtigt werden[151].

Im Bereich der höherstufigen Fachplanungen sind neben den Bedarfsplänen vor allem die Linienbestimmungen als Vorgaben zu nennen. Diese finden sich gemäß § 16 FStrG und § 13 WaStrG im Bereich der straßen- und wasserstraßenrechtlichen Planfeststellung[152]. Die Linienbestimmung bestimmt den Trassenverlauf allgemein durch Ausweisung von Anfangs- und Endpunkten. Innerhalb dieses Rahmens bleibt der Planfeststellungsbehörde ein Spielraum bezüglich des konkreten Streckenverlaufs[153]. Sogar das Absehen von dem Vorhaben ist noch möglich und widerspricht nicht der Bindungswirkung der Linienbestimmung[154]. Im Abfallrecht ergeben sich Bindungswirkungen aus den Feststellungen der Abfallwirtschaftspläne. Insbesondere dürfen gemäß § 36 Abs. 1 Nr. 5 KrWG für verbindlich erklärte Feststellungen der Planfeststellung nicht entgegenstehen.

2. Weisungen

Anders als in der Bauleitplanung können in der Planfeststellung Weisungen übergeordneter Behörden die Entscheidungsfreiheit der Planfeststellungsbehörde beschränken, insbesondere im Bereich der Bundesauftragsverwaltung. So kann der Bund etwa im Bereich der Bundesfernstraßenplanung gemäß § 17b Abs. 1 Nr. 2 S. 2 FStrG durch Weisungen direkt Einfluss auf die Planfeststellung nehmen. Eine derartige Weisung entzieht die jeweilige Entscheidung zwar der Planfeststellungsbehörde. Der planerische Gestaltungsspielraum bleibt jedoch erhalten und wird lediglich durch eine andere Behörde ausgeübt[155]. Die anweisende Behörde muss die materiell-rechtlichen Bindungen beachten und ist demgemäß auch an die Anforderungen des Abwägungsgebotes gebunden[156]. Ein Abwägungsfehler in der Weisung setzt sich in der abschließenden Planungsentscheidung fort. Rechtsschutz gegen den Planfeststellungsbeschluss kann daher auch mit der Begründung erstrebt werden, dass bindende Vorentscheidungen anderer Behörden rechtswidrig sind[157].

3. Abschnittsweise Planfeststellung

Ein typisches Problem der Fachplanung ist die abschnittsweise Planung dergestalt, dass für jeden Streckenabschnitt ein selbstständiges Planfeststellungsverfahren durchgeführt wird. Eine derartige Aufteilung ist nicht nur zulässig[158], sondern gerade bei Verkehrswegen in vielen Fällen unerlässlich[159]. Probleme können sich insofern ergeben, als die abschnittsweise Planung und Realisierung Zwangspunkte schafft, die sich bei nachfolgenden Streckenabschnitten als Bindungen darstellen. Die Herausforderung besteht hier darin, die Folgen des Gesamtvorhabens jedenfalls soweit mit in die Planung des Abschnitts mit einzubeziehen, als die Entscheidungen für spätere Abschnitte bereits determiniert werden[160].

Erforderlich ist zunächst ein vorläufiges positives Gesamturteil bezüglich des Gesamtvorhabens. Dies verlangt für nachfolgende Abschnitte die Prognose, dass der Verwirklichung des Vorhabens keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse entgegenstehen[161]. Anderenfalls fehlt es dem Teilabschnitt an der Planrechtfertigung[162]. Bei der Planung eines Abschnittes müssen die folgenden Abschnitte nicht mit der gleichen Intensität auf rechtliche Hindernisse geprüft werden[163]. Es ist aber jeweils gesamtvorhabenbezogen zu prüfen, ob die Gründe, die für die Planung sprechen, so gewichtig sind, dass sie die Beeinträchtigung der entgegenstehenden Belange rechtfertigen[164]. Hingegen kann nicht verlangt werden, dass bereits geprüft wird, ob auch die weiteren Abschnitte mit Sicherheit realisierbar sind[165]. Weiterhin unterliegt die Abschnittsbildung selbst den Anforderungen des Abwägungsgebots[166]. Das erfordert ein planerisches Konzept für das Gesamtvorhaben. Des Weiteren muss die Auswahl der einzelnen Abschnitte frei von sachwidrigen Erwägungen erfolgen[167].

IV. Zwingende materiell-rechtliche Regelungen („Planungsleitsätze“)

Bereits in seiner B42-Entscheidung nannte das Bundesverwaltungsgericht auch die Planungsleitsätze als eine Form der Planbindung[168]. Der Begriff des Planungsleitsatzes hat viele Unklarheiten verursacht und Kritik hervorgerufen[169]. Heute dürfte weitgehend Einigkeit darüber bestehen, dass es sich bei Planungsleitsätzen um materiell-rechtliche Regelungen handelt, die – unabhängig von ihrer Herkunft – strikt zu beachten sind und keine Gestaltungsspielräume lassen. Sie sind damit in der Abwägung nicht überwindbar[170]. Es handelt sich also nicht um die Planungsentscheidung lediglich leitende, sondern bindende Vorschriften.[171]

Zwingende Regelungen finden sich zum einen in den Fachplanungsgesetzen selbst, daneben aber auch in anderen Gesetzen, die auf das Vorhaben anwendbar sind[172]. Sie können sich aus Bundes- oder Landesrecht ergeben. Auch Bundesbehörden sind bei der Planfeststellung an das jeweilige Landesrecht gebunden[173], wodurch es zu einem atypischen Vollzug von Landesrecht durch Bundesbehörden kommt[174]. Die zwingenden Vorschriften sind von solchen zu unterscheiden, deren Vorgaben in der Abwägung überwunden werden können, die also letztlich nur Abwägungsbelange normieren. Einige Fachplanungsgesetze sehen spezielle Voraussetzungen für die Erteilung des Planfeststellungsbeschlusses oder umgekehrt zwingende Versagungsgründe vor. Dabei werfen allerdings insbesondere Gemeinwohlklauseln § 36 Abs. 1 Nr. 1 KrWG die Frage nach der Abgrenzung zur Abwägung auf.

Eine große Rolle vor allem für Verkehrsvorhaben spielen auch immissionsschutzrechtliche Vorgaben. So enthalten die §§ 41 ff. BImSchG in Verbindung mit der 16. BImSchV (Verkehrslärmschutzverordnung) zwingende Vorgaben für den Lärmschutz[175]. Offen ist hingegen die Charakterisierung des § 41 Abs. 2 BImSchG als zwingendes Recht[176]. Keine strikte Bindungswirkung ergibt sich aus § 50 BImSchG[177]. Das Gleiche gilt auch für die Einhaltung der in der 22. BImSchV normierten Immissionsgrenzwerte für Schadstoffe in der Luft, jedenfalls dann, wenn nicht auszuschließen ist, dass die Einhaltung der Grenzwerte in nachfolgenden Verwaltungsverfahren, insbesondere mit Mitteln der Luftreinhalteplanung, gesichert werden kann[178].

Besondere Bedeutung kommt schließlich auch naturschutzrechtlichen Bestimmungen zu. Zu beachten ist zunächst die Eingriffsregelung der §§ 13 ff. BNatSchG. Anders als im Bauplanungsrecht, das die Eingriffsregelung gemäß § 1a Abs. 3 BauGB in das Prüfprogramm des Abwägungsgebots einordnet, wird der Eingriffsregelung im Fachplanungsrecht in allen Bestandteilen eine strikte, durch die fachplanerische Abwägung nicht überwindbare Bindungswirkung zugeschrieben[179]. An die Feststellung des Vorliegens eines Eingriffs knüpft hiernach die „Rechtsfolgenkaskade“ bestehend aus der Pflicht zur Vermeidung, der Vornahme von Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen, der naturschutzrechtlichen Abwägung sowie der Verpflichtung zur Kompensation durch eine Ersatzzahlung an[180]. Spezielle Vorschriften gelten auch zum Schutz von Natura 2000-Gebieten. Die in § 34 BNatSchG geregelten Schutzmechanismen sind strikt bindendes Recht. Soweit die Prüfung letztlich zu dem Ergebnis der Unzulässigkeit des Vorhabens kommt, unterliegt dies nicht der planerischen Abwägung[181]. Zunehmende Bedeutung für die Planfeststellung erlangen außerdem artenschutzrechtliche Bestimmungen. Insbesondere die Verbotstatbestände des § 44 BNatSchG können einer Vorhabenverwirklichung entgegenstehen, sofern nicht Ausnahmen oder Befreiungen zugelassen werden[182].

V. Abwägungsgebot

1. Grundlagen

Die bedeutendste Schranke der planerischen Gestaltungsfreiheit ist das Gebot der gerechten Abwägung der von einer Planung berührten Belange. Das Bundesverwaltungsgericht hat die wesentlichen Aspekte des Abwägungsgebots zunächst für die Bauleitplanung formuliert[183] und später auf das Fachplanungsrecht übertragen[184]. Dies ist möglich, da das Abwägungsgebot aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleiten ist und damit unabhängig von seiner gesetzlichen Anordnung für jede rechtsstaatliche Planung gilt[185]. Aber selbst dort, wo das Abwägungsgebot ausdrücklich angeordnet wird[186], werden seine Anforderungen – wie im Bauplanungsrecht auch – nicht umfassend geregelt. Diese Vorschriften bestimmen vielmehr nur sehr allgemein, dass bei der Planfeststellung „die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen“ sind (§ 17 S. 2 FStrG).

Im Fachplanungsrecht gelten dementsprechend im Wesentlichen die gleichen von der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen wie im Bereich des Bauplanungsrechts[187]. Die Abwägung stellt sich danach als ein gestufter Vorgang dar, der sich in vier Stufen vollzieht:

1.	eine sachgerechte Abwägung muss überhaupt durchgeführt werden, die planende Behörde darf sich nicht irrtümlich für gebunden erachten;
2.	alle nach Lage des Falls relevanten Gesichtspunkte sind zu ermitteln und in die Abwägung mit einzubeziehen;
3.	die Bedeutung und Gewichtung der betroffenen Belange muss zutreffend erkannt werden;
4.	der Ausgleich zwischen den betroffenen Belangen muss so vorgenommen werden, dass er nicht außer Verhältnis zu ihrer objektiven Gewichtung steht.

Dieses als Handlungsanweisung an die planende Verwaltung adressierte Abwägungsprogramm wird ergänzt durch die Abwägungsfehlerlehre, die das Abwägungsgebot aus der Rechtsschutzperspektive umreißt. Danach korrespondieren den vier Stufen der Abwägung vier Abwägungsfehler:

1.	Abwägungsausfall, wenn eine notwendige Abwägung gar nicht vorgenommen wird;
2.	Abwägungsdefizit, wenn einzelne Belange nicht erkannt oder nicht berücksichtigt werden;
3.	Abwägungsfehlgewichtung oder -fehleinschätzung, wenn die Bedeutung eines Belanges verkannt wird und
4.	Abwägungsdisproportionaliät, wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.

Dabei herrscht auf den verschiedenen Abwägungsstufen jeweils eine unterschiedliche gerichtliche Kontrolldichte. Im Mittelpunkt steht auch hier die Feststellung, dass die Gerichte keine eigene Abwägung vornehmen, sondern die Abwägung der Verwaltung nachvollziehend überprüfen.

Die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angelegte Differenzierung zwischen Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis gilt für das Fachplanungsrecht in gleicher Weise wie im Bereich des Bauplanungsrechts, wobei das Verhältnis hier wie dort ungeklärt ist[188]. Interessant erscheint vor allen Dingen die Frage, inwieweit sich die Dogmatik des Abwägungsgebots in den Bereichen des Bauplanungs- und des Fachplanungsrechts durch die 2004 in das BauGB eingefügten Regelungen, namentlich § 2 Abs. 3 BauGB und die Neufassung des § 214 Abs. 1 und 3 BauGB, auseinanderentwickelt haben. Der Regelung des § 2 Abs. 3 BauGB wird diesbezüglich keine besondere Bedeutung zuzumessen sein. Soweit sie dem Bauleitplanverfahren eine Bedeutung für die Abwägung zuspricht, dürfte dies ohne Weiteres auch für die entsprechenden Regelungen des Anhörungsverfahrens in der Planfeststellung gelten. Keine Entsprechung findet hingegen bislang die Neufassung des § 214 BauGB. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB qualifiziert bestimmte Abwägungsfehler als Verfahrensfehler und § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB erklärt die entsprechenden Fehler in ihrer materiell-rechtlichen Dimension jedenfalls im Hinblick auf ein Rechtsschutzbegehren für unbeachtlich. Damit wird dem Abwägungsgebot zumindest aus dem Blickwinkel der Planerhaltungsregelungen eindeutig eine verfahrensrechtliche Dimension zugewiesen[189], die ihm in dieser Weise im Fachplanungsrecht bislang nicht zugemessen wird. Inwiefern diesen Änderungen praktische Bedeutung zukommen wird, bleibt eine Frage der weiteren Entwicklung.

2. Spezielle Probleme der Fachplanung

Allerdings weist die Planfeststellung strukturelle Unterschiede zur Bauleitplanung auf, die im Hinblick auf die Anforderungen des Abwägungsgebots Besonderheiten bedingen.

a) Nachvollziehende Abwägung

Wichtigster Unterschied ist, dass Vorhabenträger und planende Behörde anders als in der Bauleitplanung, in der die Gemeinden ihre eigenen Pläne aufstellen, auseinanderfallen. Bei der Fachplanung handelt es sich demgemäß um nachvollziehende Planung (siehe dazu Rn. 12). Die planerische Gestaltungsfreiheit steht zunächst dem Vorhabenträger und anschließend im Rahmen der Planfeststellungsentscheidung – nachvollziehend[190] – der Planfeststellungsbehörde zu, sodass diese auch nur nachvollziehend abwägt.

b) Belange

Die Beantwortung der Frage, welche Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen sind, folgt im Wesentlichen den gleichen Erwägungen wie im Bauplanungsrecht. Allerdings finden sich in den Fachplanungsgesetzen keine dem § 1 Abs. 5 und 6 BauGB vergleichbaren Kataloge zu berücksichtigender Abwägungsbelange[191]. Abwägungsbelange ergeben sich aus den Fachplanungsgesetzen selbst und aus anderen für das Vorhaben relevanten gesetzlichen Regelungen.

c) Alternativen

Zu den zu berücksichtigenden Belangen gehören auch mögliche Alternativlösungen. Die Einbeziehung von Alternativlösungen stellt sich somit als Anforderung an das Abwägungsgebot dar[192]. Als Alternative ist auch die so genannte „Null-Variante“, also der gänzliche Verzicht auf das Vorhaben, einzubeziehen[193]. Allerdings müssen nicht alle denkbaren Alternativlösungen in gleicher Tiefe geprüft und bis zur abschließenden Entscheidung offen gehalten werden. Die Abschichtung der Prüfung und das Ausscheiden von weniger geeigneten Alternativen aufgrund einer ersten Grobanalyse sind – vorbehaltlich gleichbleibender Verhältnisse[194] – möglich. Ernsthaft in Betracht kommende Alternativen müssen so lange untersucht werden, bis sich herausstellt, dass sie gegenüber der gewählten Lösung nicht eindeutig vorzugswürdig sind[195]. Bei der Auswahl zwischen den geprüften Alternativen kommt der planerische Gestaltungsspielraum zum Tragen. Die Wahl zwischen verschiedenen Alternativen ist dabei nur dann abwägungsfehlerhaft, wenn eine andere als die gewählte Alternative eindeutig besser geeignet gewesen wäre, insbesondere wenn die verworfene Variante zu geringeren Eingriffen in öffentliche und private Belange geführt hätte[196].

d) Grundsatz der Konfliktbewältigung

Dem Grundsatz der Konfliktbewältigung kommt im Rahmen der Planfeststellung eine größere Rolle zu als im Bereich der Bauleitplanung, da hier kein weiteres Zulassungsverfahren mehr nachfolgt, in dem durch das Vorhaben ausgelöste Konflikte bewältigt werden könnten[197]. Allerdings besteht auch hier die Möglichkeit, die Lösung von Konflikten nachfolgenden Verwaltungsverfahren zu überlassen, wie die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Luftreinhalteplanung zeigt. Danach soll das Gebot der Konfliktbewältigung durch die Planfeststellung eines Vorhabens erst verletzt sein, wenn absehbar ist, dass die Gewährleistung der Einhaltung von Grenzwerten durch die Luftreinhalteplanung ausgeschlossen ist[198].

D. Wirkungen der Planfeststellung

Der Planfeststellungsbeschluss zeichnet sich gegenüber anderen Instrumenten der Vorhabenzulassung vor allem durch die umfassenden Rechtswirkungen aus, die ihm beigelegt sind. Im Einzelnen werden die Genehmigungswirkung (§ 75 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 VwVfG), die formelle Konzentrationswirkung (§ 75 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 VwVfG), die Gestaltungswirkung (§ 75 Abs. 1 S. 2 VwVfG), die Ausschluss- und Duldungswirkung (§ 75 Abs. 2 S. 1 VwVfG) sowie die gegebenenfalls spezialgesetzlich angeordnete enteignungsrechtliche Vorwirkung unterschieden.

I. Genehmigungswirkung

Sofern für ein Vorhaben eine Planfeststellung erforderlich ist, unterliegt dieses einem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt[199]. Mit dem Planfeststellungsbeschluss wird dieses Verbot aufgehoben und die erforderliche Erlaubnis erteilt. Die Genehmigungswirkung wird aus § 75 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 VwVfG abgeleitet. Ihrem Wortlaut nach umschreibt diese Regelung zunächst nur die Feststellungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses im Hinblick auf die Zulässigkeit des Vorhabens. Die Genehmigungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses greift jedoch über den feststellenden Charakter hinaus.

Die umfassende Problembewältigung der Planfeststellung bedingt, dass die Genehmigungswirkung nach § 75 Abs. 1 S. 1 VwVfG ausdrücklich auch die notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen umfasst[200]. Abzugrenzen sind Folgemaßnahmen vom Fall des Zusammentreffens mehrerer eigenständiger Vorhaben, der in § 78 VwVfG geregelt ist. Folgemaßnahmen liegen vor, wenn es sich um eine einzige Planung und deren regelungsbedürftige Auswirkungen handelt. § 78 VwVfG kommt hingegen zur Anwendung, wenn zwei selbstständige Planungen, die jeweils eigene Planungskonzepte erfordern, so zusammentreffen, dass eine einheitliche Entscheidung nötig wird[201].

II. Konzentrationswirkung

Die Konzentrationswirkung des § 75 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 VwVfG[202] bedingt, dass die Planfeststellung solche Zulassungstatbestände verdrängt, deren Erteilung eine Kontrolle vorausgeht[203]. Neben dem Planfeststellungsbeschluss sind also andere behördliche Entscheidungen, insbesondere Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen grundsätzlich nicht erforderlich[204]. Die Kompetenz, gefahrenabwehrrechtliche Maßnahmen zu treffen, ist hingegen nicht umfasst[205]. Weiterhin wirkt die Konzentrationswirkung nicht vertikal. Sie umfasst also nicht vor- oder nachgelagerte Verfahren, wie etwa Linienbestimmungen, Raumordnungsverfahren oder Enteignungsverfahren. Die Konzentrationswirkung bedeutet, dass die an sich erforderlichen behördlichen Entscheidungen durch den Planfeststellungsbeschluss ersetzt werden[206].

Inhalt und Reichweite der Konzentrationswirkung sind im Sinne einer lediglich formellen Konzentration beschränkt. Dies heißt zunächst, dass die Verfahrenszuständigkeit anderer Behörden entfällt und die Planfeststellungsbehörde an deren Stelle alle notwendigen Entscheidungen trifft[207]. Dabei ist die Planfeststellungsbehörde auch nicht an spezielle Verfahrensvorschriften gebunden. Das Verfahren richtet sich allein nach den Regeln über die Planfeststellung[208]. Die Konzentrationswirkung gilt auch unabhängig davon, ob die verdrängte Entscheidung ansonsten von einer Bundes- oder Landesbehörde getroffen würde[209]. Damit kommt es zu einem atypischen Phänomen im bundesstaatlichen Gefüge der Verwaltungs- und Gesetzgebungskompetenzen. Vor allem in den Fällen, in denen der Planfeststellungsbeschluss durch eine Bundesbehörde erteilt wird und Genehmigungen ersetzt, die nach Landesrecht erforderlich wären, nimmt der Bund Verwaltungskompetenzen in einem Bereich wahr, der typischerweise der Verwaltung der Länder obliegt[210]. Demgegenüber kommt der Planfeststellung keine materiell-rechtliche Konzentrationswirkung zu. Die Bindung an bundesrechtlich, wie landesrechtlich geregelte materiell-rechtliche Vorgaben bleibt von der formellen Konzentration der Entscheidung unberührt[211].

III. Gestaltungswirkung

Aufgrund der Gestaltungswirkung des § 75 Abs. 1 S. 2 VwVfG werden durch den Planfeststellungsbeschluss alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Vorhabenträger und den durch den Plan Betroffenen gemäß der Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses neu gestaltet[212]. Die Gestaltungswirkung hat dabei einerseits ein positives Element, indem sie dem Vorhabenträger erlaubt, das Vorhaben auf der Grundlage der Planfeststellung umzusetzen, andererseits aber auch ein negatives Element, da der Träger des Vorhabens auch an den festgestellten Plan gebunden ist[213]. Im Verhältnis zu Betroffenen folgen aus der Gestaltungswirkung die Befugnis zum Eingriff in deren Rechte und der gleichzeitige Ausschluss öffentlich-rechtlicher Abwehransprüche[214].

IV. Duldungs- und Ausschlusswirkung

In engem Zusammenhang mit der Gestaltungswirkung steht auch die Ausschluss- und Duldungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses. Gemäß § 75 Abs. 2 S. 1 VwVfG sind mit Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder auf Unterlassung ihrer Benutzung ausgeschlossen. Das bedeutet, dass der Betroffene das Vorhaben dem Grunde nach zu dulden hat. Die Ausschlusswirkung gilt sowohl gegenüber Privaten als auch gegenüber Behörden. Neben öffentlich-rechtlichen Ansprüchen[215] umfasst sie auch privatrechtliche Unterlassungs-, Beseitigungs- und Änderungsansprüche[216], soweit diese nicht auf privatrechtlichen Titeln beruhen[217]. Die Planfeststellung ist insoweit privatrechtsgestaltend[218].

Zusammen mit den Anspruchsgrundlagen für nachträgliche Schutzanordnungen in § 75 Abs. 2 S. 2 bis 4 VwVfG gestaltet die Ausschluss- und Duldungswirkung den Bestandsschutz planfestgestellter Vorhaben aus. Hierbei fällt gegenüber anderen Bereichen des Umweltrechts auf, dass nachträgliche Eingriffe in die Substanz des Vorhabens weitgehend ausgeschlossen sind, auch wenn die allgemeine Regelung des § 49 VwVfG anwendbar bleibt[219]. Damit hebt sich die Regelung des Fachplanungsrechts signifikant etwa von der Regelung immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagen ab.

V. Enteignungsrechtliche Vorwirkung

Der Planfeststellungsbeschluss hat über die Duldungswirkung hinaus keine unmittelbar rechtsgestaltenden Wirkungen hinsichtlich privater Rechte. Er gestattet zwar im Rahmen der Gestaltungswirkung Einwirkungen auf das Eigentum und auf sonstige Rechtspositionen Dritter und beschränkt aufgrund der Duldungswirkung entsprechende Abwehransprüche. Er begründet aber keine Befugnisse des Vorhabenträgers, private Rechte Dritter in Anspruch zu nehmen[220]. Insbesondere führt er nicht dazu, dass das Eigentum an Grundstücken, die zur Vorhabenrealisierung benötigt werden, auf den Vorhabenträger übergeht, und vermittelt kein Recht zur Benutzung fremder Grundstücke[221]. Insofern bedarf es im Anschluss an die Planfeststellung eines eigenständigen, auch nicht von der Konzentrationswirkung des § 75 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 VwVfG umfassten[222] Enteignungsverfahrens.

Während das VwVfG es hierbei belässt[223], wird der Planfeststellungsbeschluss in den meisten Fachplanungsgesetzen zusätzlich mit der sogenannten enteignungsrechtlichen Vorwirkung ausgestattet[224]. Danach ist der festgestellte Plan dem Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und bindet die Enteignungsbehörde dahin gehend, dass die grundsätzliche Zulässigkeit einer Enteignung nicht mehr infrage gestellt werden kann. Es steht fest, dass das Vorhaben dem Wohl der Allgemeinheit im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG dient und eine Enteignung rechtfertigen kann[225]. Im Enteignungsverfahren wird damit im Wesentlichen nur noch über die Höhe der Entschädigung entschieden.

E. Ausgleichsregelungen

I. Regelungen im Planfeststellungsbeschluss

§ 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG sieht vor, dass die Planfeststellungsbehörde „dem Träger des Vorhabens Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzuerlegen [hat], die zum Wohl der Allgemeinheit oder zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer erforderlich sind“[226]. Die Regelung stellt eine notwendige Konsequenz aus der Überwindungsfunktion der Planfeststellung dar, die bedingt, dass in der Abwägung Interessen der Allgemeinheit oder Belange Dritter auch zurückgestellt werden können. Zum Teil sind die daraus erwachsenden Nachteile jedoch so gravierend, dass sie nicht mehr ohne Weiteres hinzunehmen sind. Es bedarf eines Ausgleichs, weil anderenfalls die Entscheidung kein gerecht abgewogenes Ergebnis mehr darstellen würde; das Vorhaben könnte nicht verwirklicht werden. In diesen Fällen ist die Anordnung von Schutzauflagen oder eines finanziellen Ausgleichs nach § 74 Abs. 2 S. 3 VwVfG erforderlich, um einen angemessenen Ausgleich der Interessen herzustellen[227]. Damit zeigt sich zugleich, dass die Verpflichtung, Schutzanordnungen zu treffen, auch Ausdruck des allgemeinen Abwägungsgebots ist[228]. Zwar ist § 74 Abs. 2 S. 2 und 3 VwVfG strikt formuliert und der Verzicht auf den Ausgleich unzumutbarer Beeinträchtigungen kann nicht das Ergebnis der Abwägung sein. Der Abwägung werden demgemäß Grenzen gesetzt[229]. Die Erforderlichkeit des Ausgleichs, die den entsprechenden Anspruch auslöst, hängt jedoch ihrerseits von der Abwägung ab, ist dieser also gerade nicht vorgelagert[230].

Anknüpfungspunkte für Schutzauflagen können Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit und nachteilige Wirkungen auf Rechte Dritter sein. Schwer zu bestimmen ist das Maß der Einwirkung, das die Notwendigkeit einer Schutzauflage auslöst. Abzustellen ist hierbei auf die Erheblichkeit, die sich wiederum aus dem Abwägungsgefüge ergibt. Erheblich in diesem Sinne ist eine Beeinträchtigung, wenn sie sich nicht mehr als das Ergebnis einer gerechten Abwägung darstellen lässt[231]. Die Abhängigkeit von dem Abwägungsgefüge bedingt, dass die erforderlichen Schutzauflagen im Einzelfall zu bestimmen sind. Bei der Beurteilung können Faktoren wie Vorbelastungen zu einer Absenkung des Schutzes führen[232]. Absolute Grenzen ergeben sich jedoch aus normativen Vorgaben, etwa den Grenzwerten der 16. BImSchV oder Grundrechten[233]. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG unterliegt uneingeschränkter gerichtlicher Kontrolle[234]. Ob eine Schutzauflage erforderlich ist, steht damit nicht im behördlichen Ermessen.

Ihrer rechtlichen Einordnung nach können Schutzauflagen im Sinne des § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG Nebenbestimmung nach § 36 VwVfG sein[235], es kann sich aber auch um sachliche Beschränkungen der Vorhabenzulassung handeln[236]. Eine Grenze finden sie jedoch dort, wo durch die Änderung die Identität des Vorhabens nicht mehr gewahrt ist. In diesem Fall muss der Antrag geändert werden[237]. Gegenstand einer Schutzauflage können alle Maßnahmen sein, die geeignet sind, die Auswirkungen des Vorhabens für die Allgemeinheit oder einzelne Betroffene zu verringern[238]. Neben Vorkehrungen am Vorhaben selbst (aktiv) kommt auch die Errichtung von Anlagen in Betracht, die die Auswirkungen des Vorhabens mindern sollen (passiv). Auch betriebsregelnde Maßnahmen sind möglich[239]. Die Bestimmung der Maßnahme steht im Ermessen der Planfeststellungsbehörde[240]. Es sind jedoch spezialgesetzliche Vorgaben wie der Vorrang aktiven Schallschutzes vor passivem Schallschutz nach § 41 BImSchG beim Bau von Verkehrswegen zu beachten[241].

Sind Maßnahmen zur Vermeidung der nachteiligen Wirkungen nicht möglich, führt dies nicht notwendigerweise zur Unzulässigkeit des Vorhabens. Im Gegenteil sieht § 74 Abs. 2 S. 3 VwVfG als spezielle Form des Ausgleichs eine angemessene Entschädigung in Geld vor. Voraussetzung hierfür ist, dass die Maßnahmen untunlich oder mit dem Vorhaben unvereinbar sind. Untunlichkeit liegt vor allem dann vor, wenn der Aufwand für die Maßnahme unverhältnismäßig erscheint[242]. Unvereinbarkeit ergibt sich dann, wenn die Maßnahme dem Zweck des Vorhabens entgegensteht[243]. Die Regelung zeigt auch, dass der physisch-reale Ausgleich Vorrang vor dem Ausgleich durch eine Geldzahlung genießt. Auch der Betroffene hat kein Wahlrecht[244]. Bei der Entschädigung nach § 74 Abs. 2 S. 3 VwVfG handelt es sich nicht um eine Enteignungsentschädigung. Sie erfordert kein gesondertes Verwaltungsverfahren, sondern wird von der Planfeststellungsbehörde im Planfeststellungsbeschluss festgesetzt[245]. Die Entschädigung muss im Planfeststellungsbeschluss jedoch nicht notwendigerweise schon beziffert werden. Sind die möglichen Schäden noch nicht überschaubar oder bezifferbar, reicht eine Entscheidung dem Grunde nach aus[246].

II. Nachträgliche Ausgleichsregelungen bei nicht vorhersehbaren Auswirkungen

Die Regelung des § 75 Abs. 2 S. 2 VwVfG scheint zunächst in einem engen systematischen Zusammenhang mit § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG zu stehen. Auch sie sieht vor, dass „der Betroffene Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen verlangen [kann], welche die nachteiligen Wirkungen ausschließen“. Die Funktion der Regelung ist jedoch eine andere. Während § 74 Abs. 2 S. 2 und 3 VwVfG im Kontext der planerischen Abwägung steht, stellt § 75 Abs. 2 S. 2 und 4 VwVfG der Sache nach eine Bestandsschutzregelung dar. Die Regelung ist im Zusammenhang mit der Ausschluss- und Duldungswirkung des § 75 Abs. 2 S. 1 VwVfG zu sehen. Sie verleiht der planfestgestellten Anlage einen Bestandsschutz, der sie im Kern gegen nachträgliche Änderungen immunisiert. Dieser ist im Anbetracht der langen Lebensdauer planfestgestellter Vorhaben und der potenziellen, aber häufig im Zeitpunkt der Planfeststellungsentscheidung noch nicht absehbaren Auswirkungen, sehr weitgehend und nicht ohne kompensierende Einschränkungen vertretbar. Dementsprechend schafft § 75 Abs. 2 und 4 VwVfG eine Rechtsgrundlage für nachträgliche Maßnahmen, mit denen die nicht vorhersehbaren Auswirkungen von Anlagen ausgeglichen werden sollen. Die Beschränkung auf nicht vorhersehbare Auswirkungen ist insofern konsequent, als vorhersehbare Auswirkungen im Planfeststellungsbeschluss zu berücksichtigen und gegebenenfalls zum Gegenstand von Schutzauflagen nach § 74 Abs. 2 S. 2 und 3 VwVfG zu machen sind.

§ 75 Abs. 2 S. 2 VwVfG setzt zunächst voraus, dass unvorhersehbare Wirkungen eintreten, nachdem der Planfeststellungsbeschluss für den Betroffenen unanfechtbar geworden ist[247]. Nachträgliche Schutzanordnungen können nur durch nachteilige Wirkungen auf das Recht eines anderen begründet werden. Anders als bei Schutzanordnungen im Planfeststellungsbeschluss selbst reicht eine Beeinträchtigung des Allgemeinwohls als Anknüpfungspunkt im Rahmen des § 75 Abs. 2 S. 2 VwVfG nicht aus[248]. Die Fachplanungsgesetze können jedoch nachträgliche Anordnungen auch im öffentlichen Interesse ermöglichen[249].

Probleme bereitet die Anforderung, dass die Auswirkungen vor Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses nicht voraussehbar waren. Für die Annahme der Voraussehbarkeit reicht es aus, dass die Auswirkungen mit hinreichender Zuverlässigkeit prognostiziert werden können[250]. Es kommt darauf an, ob der Betroffene mit den Auswirkungen rechnen konnte oder musste. Für die Beurteilung dieser Frage legt die Rechtsprechung einen rein objektiven Maßstab zugrunde. Es wird nicht auf die Fähigkeiten des einzelnen Betroffenen, sondern auf die eines erfahrenen Fachmannes abgestellt[251]. Dieser Maßstab nimmt jedoch zu wenig Rücksicht auf die subjektive Verfahrensperspektive der möglichen Betroffenen. Von diesen kann nur erwartet werden, dass sie sich gegen Auswirkungen zur Wehr setzen, die für sie erkennbar sind. Es ist Aufgabe der Behörde, die möglichen Auswirkungen zu ermitteln und hierüber zu informieren. Kommt sie dieser Aufgabe nach, erhöht sich damit der Schutz des Vorhabens gegen nachträgliche Schutzanordnungen. Anders als die beschriebene Expertensicht sollte dementsprechend die Perspektive eines Betroffenen mit durchschnittlichen Erkenntnisfähigkeiten zugrunde gelegt werden[252]. Vor allem muss der Betroffene auf die Richtigkeit der Prognosen und Gutachten, die von der Behörde zugrunde gelegt werden, vertrauen dürfen[253]. Beruht die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde auf fehlerhaften Prognosen und Gutachten, sind – entgegen einer restriktiveren Herangehensweise der Rechtsprechung – daraus erwachsende Auswirkungen nicht vorhersehbar[254]. Wie im Anwendungsbereich des § 74 Abs. 2 S. 2 VwVfG muss sich der Betroffene auch bei einer Schutzanordnung nach § 75 Abs. 2 S. 2 VwVfG auf einen Entschädigungsanspruch verweisen lassen, wenn etwaige Vorkehrungen untunlich oder mit dem Vorhaben unvereinbar sind.

Die rechtliche Einordnung der nachträglichen Anordnung, die gemäß § 75 Abs. 2 S. 3 VwVfG „durch Beschluss“ ergeht, ist nicht abschließend geklärt. Es handelt sich nicht lediglich um eine Auflage im Sinne des § 36 VwVfG. Umstritten ist allerdings, ob es sich um einen einfachen Verwaltungsakt[255] oder um einen Planfeststellungsbeschluss handelt[256]. Für Letzteres spricht, dass die Anordnung inhaltlich eine Änderung des Planfeststellungsbeschlusses darstellt. Relevanz kommt dem insbesondere hinsichtlich des Verfahrens – einfaches Verfahren oder Planfeststellungsverfahren – zu.

Nachträgliche Schutzanordnungen erfordern gemäß § 75 Abs. 3 VwVfG einen Antrag, sie werden nicht von Amts wegen gewährt[257]. Gemäß § 75 Abs. 3 S. 2 VwVfG kann der Antrag nur innerhalb von drei Jahren ab dem Zeitpunkt gestellt werden, zu dem der Betroffene von den nachteiligen Wirkungen positive Kenntnis erhalten hat[258]. Daneben gilt unabhängig von der Kenntniserlangung eine absolute Ausschlussfrist von 30 Jahren nach Herstellung des dem Plan entsprechenden Zustands. Diese Regelung ist in zweierlei Hinsicht bedenklich. Zum einen gibt es für die Dauer dieser Frist keine sachliche Rechtfertigung. Eine solche wäre die Orientierung an der möglichen Vorhersehbarkeit der Auswirkungen eines Fachplanungsvorhabens. Doch dies ist ersichtlich nicht der Anknüpfungspunkt, da sich Prognosen etwa über die Entwicklung des Verkehrsaufkommens kaum für längere Zeiträume als 15 Jahre verlässlich treffen lassen[259]. Zum anderen überzeugt die auf diese Weise vorgenommene Verteilung des Problembewältigungsrisikos – vor Ablauf der Frist zulasten des Vorhabenträgers, danach zulasten der Drittbetroffenen[260] – auch grundsätzlich nicht. Es stellt einen nicht erklärbaren Wertungswiderspruch zu anderen Bereichen des Umweltrechts dar, dass der Bestandsschutz planfestgestellter Vorhaben mit zunehmender Lebensdauer der Anlage nicht wie üblich ab-, sondern zunimmt[261].

F. Planerhaltung

Die Planerhaltung gehört zu den Elementen des Planungsrechts, die als das Planungsrecht insgesamt überspannendes Prinzip gelten können. So finden sich entsprechende Regelungen sowohl für die Bauleitplanung als auch für die Raumordnungspläne[262]. Die Planerhaltung betrifft die Frage, welche Folgen die Fehler eines Planfeststellungsbeschlusses oder einer Plangenehmigung haben. Die Vorschriften über die Planerhaltung dienen dem Ziel der Verfahrensbeschleunigung. Schon in dem Begriff der Planerhaltung kommt zum Ausdruck, dass der Erhaltung des Plans ein Vorrang vor dessen Aufhebung eingeräumt wird. Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass Planfeststellungen komplexe Entscheidungen darstellen, die aufgrund des aufwendigen Verfahrens und der Vielzahl der zu beachtenden Belange sehr fehleranfällig sind. Es soll vermieden werden, dass aufgrund von Fehlern, die für das Entscheidungsergebnis nicht von Bedeutung sind oder die relativ einfach behoben werden können, der gesamte Planfeststellungsbeschluss aufgehoben werden muss und ein neues umfangreiches und zeitaufwendiges Planfeststellungsverfahren erforderlich wird[263].

Wie auch in der Bauleitplanung sind die Folgen formeller und materieller Fehler zu unterscheiden, wobei die jeweiligen Regelungen im Fachplanungsrecht in unterschiedlichen Kontexten angesiedelt sind. Hinsichtlich der formellen Fehler unterliegen Planfeststellungsbeschlüsse den allgemeinen Regelungen der §§ 45 f. VwVfG. Dabei ist zum einen auf die Nachholungsfrist des § 45 Abs. 2 VwVfG kritisch hinzuweisen. Die Bedeutung einer Verfahrenshandlung, wie etwa der Beteiligung eines Betroffenen, wird deutlich abgewertet, wenn sie auch nach dem Erlass der Entscheidung noch nachgeholt werden kann. Betrachtet man das Planfeststellungsverfahren auch als einen Aushandlungsprozess zwischen betroffenen Belangen, ist offensichtlich, dass nach abgeschlossener Entscheidungsbildung die Beteiligung keinen Einfluss mehr ausüben kann. Die „dienende Rolle“ von Verfahrensrechten[264] kommt weiterhin in § 46 VwVfG zum Ausdruck, der seine volle Wirkung in Verbindung mit § 44a VwGO entfaltet. Hiernach führen Verfahrensfehler dann nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn offensichtlich ist, dass sie die Entscheidung nicht beeinflusst haben[265].

Für materiell-rechtliche Fehler enthält das Fachplanungsrecht in § 75 Abs. 1a VwVfG eine eigene Regelung, die deutliche Parallelen zur Regelung des § 214 BauGB aufweist. Danach sind Mängel bei der Abwägung nur dann erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Hier gelten die gleichen Grundsätze wie bei § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB.

100

Der Vorrang der Planerhaltung kommt besonders deutlich in der Regelung des § 75 Abs. 1a S. 2 VwVfG zum Ausdruck[266], der zur Behebung von Abwägungsfehlern[267] und der Heilung von Verletzungen von Verfahrens- uns Formvorschriften einerseits die Planergänzung und andererseits das ergänzende Verfahren vorsieht. Die Planergänzung ist die Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses um eine inhaltliche Regelung. Sie hat ihren Hauptanwendungsbereich in den Fällen fehlender Schutzauflagen[268]. Das ergänzende Verfahren ist demgegenüber die Heilung von Fehlern durch Nach- oder Wiederholung unterbliebener oder fehlerhafter Verfahrensschritte[269].

G. Weitere Zulassungsinstrumente der Fachplanung

I. Plangenehmigung

101

Das Recht der Planfeststellung kennt neben dem Planfeststellungsbeschluss als weitere Form der Zulassung die Plangenehmigung, die in § 74 Abs. 6 VwVfG sowie den meisten Fachgesetzen vorgesehen ist. Der Gesetzgeber schafft dabei zumeist ein Regel-Ausnahme-Verhältnis. Der Regelfall der fachplanerischen Zulassung ist die Planfeststellung. Nur soweit deren Anwendungsbereich überhaupt eröffnet ist, kann unter bestimmten Voraussetzungen die Plangenehmigung an ihre Stelle treten[270]. Mit der Bereitstellung der Plangenehmigung als weitere fachplanerische Zulassung verfolgt der Gesetzgeber in erster Linie den Zweck der Verfahrensbeschleunigung. Dies kommt besonders deutlich in § 74 Abs. 6 S. 2 Hs. 2 VwVfG zum Ausdruck. Danach finden die Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren auf die Plangenehmigung keine Anwendung. Dies bedeutet, dass die verfahrensrechtlichen Anforderungen, vor allem die aufwendigen Verfahrensschritte des Anhörungsverfahrens, bei der Plangenehmigung unterbleiben können. Demgegenüber ist die Plangenehmigung gemäß § 74 Abs. 6 S. 2 Hs. 1 VwVfG weitgehend mit den gleichen weitreichenden Rechtswirkungen wie der Planfeststellungsbeschluss ausgestattet. Das gilt zum Teil selbst für die enteignungsrechtliche Vorwirkung, die der Plangenehmigung in einer Reihe von Fachgesetzen beigelegt wird[271].

102

Das Entscheidungsprogramm der Planfeststellung dient dazu, Konflikte innerhalb komplexer Interessengefüge zu einem Ausgleich zu bringen. Der Ermittlung der in diesen Gefügen zu berücksichtigenden Belange und Interessen dient insbesondere auch das Anhörungsverfahren mit seinen umfangreichen Partizipationsmöglichkeiten. Der Verzicht auf diese Verfahrenselemente ist nur dann möglich, wenn es sich um ein einfaches Vorhaben handelt, das nur geringe Auswirkungen auf öffentliche Belange und Rechte Dritter mit sich bringt, denn eine Befreiung von den materiell-rechtlichen Anforderungen erfolgt für die Plangenehmigung nicht. Diesbezüglich unterliegt sie den gleichen Anforderungen wie Planfeststellungsbeschlüsse. Dementsprechend kann gemäß § 74 Abs. 6 S. 1 Nr. 1 VwVfG die Plangenehmigung nur dann an die Stelle der Planfeststellung treten, wenn das Vorhaben Rechte Dritter nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt oder diese sich einverstanden erklären, was die Rechtsbeeinträchtigung beseitigt[272]. Für Vorhaben, die weitreichende Auswirkungen auf eine Vielzahl von Betroffenen haben, kommt die Plangenehmigung damit von vornherein nicht in Betracht.

103

Gemäß § 74 Abs. 6 S. 1 Nr. 2 VwVfG ist überdies das Benehmen mit den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird, herzustellen. Das erfordert der Sache nach eine Beteiligung der genannten Träger öffentlicher Belange. Diese ist bereits deshalb erforderlich, weil auch der Plangenehmigung die Konzentrationswirkung des § 75 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 VwVfG zukommt. Der Unterschied zum Planfeststellungsverfahren liegt hier in der fehlenden Formalisierung des Beteiligungsverfahrens.

104

Die Verfahrensvereinfachung als Zweck der Plangenehmigung bedingt auch, dass das Plangenehmigungsverfahren als Trägerverfahren für eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht in Betracht kommt. Hierauf bezieht sich § 74 Abs. 6 S. 1 Nr. 3 VwVfG, wonach eine Plangenehmigung ausscheidet, wenn für das Vorhaben eine den Anforderungen des § 73 Abs. 3 S. 1 und Abs. 4 bis 7 VwVfG entsprechende Öffentlichkeitsbeteiligung vorgeschrieben ist, was gemäß § 18 Abs. 1 S. 4 UVPG vor allem auf die UVP zutrifft. Dementsprechend ist die fehlende UVP-Pflichtigkeit eines Vorhabens die dritte Anwendungsvoraussetzung der Plangenehmigung[273]. Dies kennzeichnet die zentrale Bedeutung, die die Regelungen über die Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen des Fachplanungsrechts einnehmen: Die Entscheidung über die richtige Verfahrensart hängt maßgeblich von der UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens ab[274].

105

Das wesentliche Merkmal des Instruments der Plangenehmigung liegt gemäß § 74 Abs. 6 S. 2 Hs. 2 VwVfG in der Nichtanwendbarkeit der Anforderungen des Planfeststellungsverfahrens. Vergleicht man beide Verfahren, zeigt sich, dass der wichtigste Unterschied im Wegfall der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 73 Abs. 3, Abs. 4 bis 7 VwVfG liegt[275]. Zugleich müssen anders als im Planfeststellungsverfahren auch die Umweltschutz- und Naturschutzvereinigungen nicht beteiligt werden. Behörden und betroffene Dritte sind, wie die Anwendungsvoraussetzungen des § 74 Abs. 6 S. 1 VwVfG zeigen, auch im Plangenehmigungsverfahren zu beteiligen. Hier entfallen jedoch die formellen Vorgaben des Planfeststellungsverfahrens. Diesbezüglich und hinsichtlich aller anderen Verfahrensfragen finden die allgemeinen Vorschriften über das Verwaltungsverfahren der §§ 9 ff. VwVfG Anwendung. Besondere Anforderungen ergeben sich aber für die Phase des Planungsprozesses vor der Antragstellung. Da die Anwendbarkeit der Plangenehmigung in der Regel davon abhängt, dass das Vorhaben nicht UVP-pflichtig ist, ist ein Feststellungsverfahren nach §§ 5 ff. UVPG durchzuführen.

II. Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung

106

Keine Zulassungsform der Fachplanung ist die Möglichkeit, Planfeststellung oder Plangenehmigung entfallen zu lassen. Die Entscheidung über das Entfallen ist keinesfalls ein Ersatz für die Planfeststellung. Sie stellt keine planerische Entscheidung dar und umfasst demgemäß auch keine Abwägung. Das Entfallen kommt dann in Betracht, wenn das Vorhaben keine oder jedenfalls keine abwägungsbedürftigen Auswirkungen auf öffentliche Belange oder Rechte Dritter aufweist. Vor allem fehlen der Entscheidung über das Entfallen die Rechtswirkungen der Planfeststellung. Aufgrund des Fehlens einer Konzentrationswirkung leben die ansonsten durch die Planfeststellung verdrängten sonstigen Zulassungserfordernisse wieder auf[276]. Gemäß dem Wortlaut der Vorschrift entfallen Planfeststellung und Plangenehmigung beim Vorliegen der Anwendungsvoraussetzungen ohne weitere behördliche Entscheidung[277]. Eine behördliche Feststellung dürfte jedoch zulässig und aus Gründen der Rechtssicherheit zweckmäßig sein[278].

107

§ 74 Abs. 7 S. 1 VwVfG erlaubt ein Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung nur in Fällen von unwesentlicher Bedeutung. Dies setzt voraus, dass Rechte anderer nicht beeinflusst werden oder mit den Betroffenen entsprechende Vereinbarungen getroffen worden sind (§ 74 Abs. 7 S. 2 Nr. 2 VwVfG). Weiterhin dürfen öffentliche Belange nicht berührt werden oder die entsprechenden behördlichen Entscheidungen müssen vorliegen (§ 74 Abs. 7 S. 2 Nr. 1 VwVfG). Und schließlich darf auch hier eine den Anforderungen des § 73 Abs. 3 S. 1 und Abs. 4 bis 7 VwVfG entsprechende Öffentlichkeitsbeteiligung nicht durch andere Regelungen vorgeschrieben sein (§ 74 Abs. 7 S. 2 Nr. 3 VwVfG), was das Entfallen für UVP-pflichtige Vorhaben ausschließt.

III. Bebauungsplan

108

Für die Planung von Bundesfernstraßen (§ 17b Abs. 2 FStrG) und Straßenbahnen (§ 28 Abs. 3 PBefG) besteht überdies die Möglichkeit, die an sich erforderliche Planfeststellung durch einen Bebauungsplan zu ersetzen[279]. Dies erscheint vor allem dann sinnvoll, wenn das Vorhaben zahlreiche städtebauliche Konflikte hervorruft, die in einem Bauleitplanverfahren besser abgearbeitet und bewältigt werden können. Ein planfeststellungsersetzender Bebauungsplan unterliegt den Regelungen des BauGB. Es fehlen ihm grundsätzlich die Rechtswirkungen der Planfeststellung.[280] Auch die für Verwaltungsakte geltenden Grundsätze finden keine Anwendung[281].

H. Rechtsschutz

I. Rechtsschutz des Vorhabenträgers

109

Wird die Planfeststellung versagt, steht dem Vorhabenträger die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO offen, wobei in der Regel wegen des Bestehens eines planerischen Gestaltungsspielraums lediglich ein Bescheidungsurteil ergeht[282]. In vielen Fällen wird der Vorhabenträger allein Schutzauflagen angreifen wollen, bei gleichzeitigem Fortbestand des Planfeststellungsbeschlusses. Hier wird zumeist die isolierte Anfechtbarkeit angenommen[283]. Dies ist nicht unproblematisch, da die Schutzauflagen Bestandteil des Abwägungsgefüges sind. Es ist vonseiten des Gerichts nur schwer zu rekonstruieren, ob der Planfeststellungsbeschluss auch ohne die Schutzauflage ergangen wäre. Eine isolierte Anfechtung dürfte jedenfalls dann ausscheiden, wenn die Aufhebung der Auflage das Gesamtkonzept der Planung berührt[284]. In diesen Fällen ist eine Verpflichtungsklage auf Erteilung der Planfeststellung ohne die Auflage oder auf Neubescheidung zu erheben[285].

II. Klagen privater Dritter

110

Dritte können die Aufhebung des gesamten Planfeststellungsbeschlusses mit der Anfechtungsklage erreichen. Besteht das Rechtsschutzziel hingegen in der Anordnung einer Schutzauflage, kommt eine Verpflichtungsklage in Betracht. In diesen Fällen führt das Fehlen einer Schutzauflage nur dann zur vollständigen Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn die Möglichkeit der Planergänzung nicht greift[286].

111

In Bezug auf die Klagebefugnis verdient die Problematik der so genannten „Sperrgrundstücke“ besondere Aufmerksamkeit. Die Klagebefugnis soll hier ausgeschlossen sein, wenn das Eigentum nur erworben wurde, um die formalen Voraussetzungen einer Prozessführung zu schaffen, nicht aber um die mit dem Eigentum verbundenen Gebrauchsmöglichkeiten zu nutzen[287]. Eine tendenzielle Ausdehnung der Klagebefugnis ergibt sich im Fachplanungsrecht wie im Bauplanungsrecht daraus, dass das Recht auf gerechte Abwägung eine klagefähige Position vermittelt[288]. Eine Sonderstellung genießt der enteignend Betroffene. Dies können neben dem zivilrechtlichen Eigentümer des Grundstücks auch Inhaber anderer Rechtspositionen, die als Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG zu qualifizieren sind, sein.[289] Während sonstige Betroffene grundsätzlich nur die Verletzung eigener Rechte geltend machen können, kann der enteignend Betroffene jede Fehlerhaftigkeit des Planfeststellungsbeschlusses rügen[290]. Diese privilegierte Position folgt aus Art. 14 Abs. 3 GG, der die Enteignung an das Wohl der Allgemeinheit bindet[291]. Rechtswidriges Handeln kann dem Allgemeinwohl jedoch nicht dienen[292]. Auch dieses weitgehende Rügerecht wird jedoch eingeschränkt und nicht völlig von der Rechtsposition des Eigentümers entkoppelt. Die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses kann nur verlangt werden, wenn entweder der Fehler kausal für die Inanspruchnahme des Eigentums ist oder wenn sich ein Fehler gerade auf die Eigentumsinanspruchnahme bezieht und die Zulässigkeit des Vorhabens mit der Inanspruchnahme gerade des jeweiligen Eigentums steht oder fällt[293].

112

Eine deutliche Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten ergibt sich aus dem UmwRG. § 1 Abs. 1 UmwRG eröffnet den Anwendungsbereich des Gesetzes für UVP-pflichtige Planfeststellungsbeschlüsse. Dies gilt auch, wenn trotz Fehlens der entsprechenden Voraussetzungen eine Plangenehmigung nach § 74 Abs. 6 VwVfG erteilt oder gemäß § 74 Abs. 7 VwVfG auf eine Zulassungsentscheidung verzichtet wurde (§ 1 Abs. 1 S. 2 UmwRG). Die Besonderheit des Rechtsschutzes nach dem UmwRG ergibt sich aus § 4 UmwRG. Dieser weitet den Rechtsschutz bei Verfahrensfehlern aus. Insbesondere das Fehlen einer UVP oder einer Vorprüfung des Einzelfalls (§ 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 UmwRG) und das Fehlen einer gemäß § 18 UVPG erforderlichen Öffentlichkeitsbeteiligung (§ 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 UmwRG) können zur Aufhebung einer Entscheidung führen. Das gilt nicht nur für Umweltvereinigungen (siehe dazu Rn. 115), sondern gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 1 UmwRG auch für natürliche Personen.

III. Klagen von Gemeinden

113

Gemeinden können zum einen als Eigentümer von Grundstücken von einer Planfeststellung betroffen sein. In diesem Fall ist ihre Position mit der des privaten Eigentümers vergleichbar[294], mit der Modifizierung, dass Gemeinden nicht Träger des Eigentumsgrundrechts sind[295]. Die umfassenden Rügerechte des Enteignungsbetroffenen stehen ihnen demgemäß nicht zu[296].

114

Gemeinden können ein Rechtsschutzbegehren auch auf eine Verletzung von Art. 28 Abs. 2 GG und des hierdurch geschützten gemeindlichen Kompetenzbereiches stützen. Besondere Bedeutung kommt im Hinblick auf die Planfeststellung der kommunalen Planungshoheit zu, da Planfeststellungsbeschlüsse aufgrund der Raumnutzungskonflikte, die sie auslösen, den gemeindlichen Handlungsspielraum begrenzen. Hier ist zu beachten, dass nur solche gemeindlichen Planungen Schutzansprüche begründen können, die hinreichend konkretisiert sind und durch das Vorhaben gewichtig oder nachhaltig beeinträchtigt werden[297]. Eine Geltendmachung von Rechten Dritter oder von Gemeinwohlbelangen scheidet hingegen aus.[298]

IV. Verbandsklagen

115

Die naturschutzrechtlich begründete Beteiligung von anerkannten Vereinigungen hat im Bereich der Planfeststellung eine lange Tradition. Insofern konsequent ist auch die sogenannte Verbandsklage bundesrechtlich zunächst im Naturschutzrecht für den Anwendungsbereich der Planfeststellung verankert worden. Schon zuvor konnten die anerkannten Naturschutzvereinigungen ihr Beteiligungsrecht gegebenenfalls im Klagewege durchsetzen[299]. Seit 2002[300] ist daneben jedoch auch die sogenannte altruistische Verbandsklage eröffnet, mit der die Vereinigungen Verstöße gegen Naturschutzrecht sowie die unzureichende Beachtung der Belange von Natur und Landschaft in der Abwägung rügen können. Sonstige Fehler des Planfeststellungsbeschlusses können Vereinigungen nicht geltend machen[301].

116

Durch das UmwRG ist das Instrument der altruistischen Verbandsklage erweitert worden[302]. Gemäß § 2 UmwRG können anerkannte Vereinigungen Rechtsbehelfe gegen die in § 1 Abs. 1 S. 1 UmwRG aufgezählten Entscheidungen oder ihr Unterlassen einlegen, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen. Durch die Ausweitung kann nicht mehr nur die Verletzung von Naturschutzrecht, sondern allgemein die Verletzung von Rechtsvorschriften, die dem Umweltschutz dienen, geltend gemacht werden[303].

V. Verfahren

117

Gemäß §§ 74 Abs. 1 S. 2, 70 VwVfG findet bei Klagen im Zusammenhang mit der Planfeststellung ein Vorverfahren nicht statt[304]. Der Beginn der Klagefrist hängt von der jeweiligen Form der Bekanntgabe des Planfeststellungsbeschlusses ab. Findet die Zustellungsfiktion des §§ 74 Abs. 4 S. 3, 74 Abs. 5 S. 3 VwVfG Anwendung, läuft die Rechtsbehelfsfrist vom ersten Tag nach der zweiwöchigen Auslegungsfrist. Die erstinstanzliche Zuständigkeit für Klagen gegen den Planfeststellungsbeschluss liegt grundsätzlich bei den Verwaltungsgerichten. § 48 VwGO begründet jedoch für zahlreiche Planfeststellungsverfahren die erstinstanzliche Zuständigkeit der Oberverwaltungsgerichte[305]. Eine Besonderheit des Fachplanungsrechts ergibt sich aus § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO, der in Verbindung mit einzelnen Fachplanungsgesetzen die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts anordnet[306].

VI. Rechtsschutz bei Plangenehmigungen

118

Für den Rechtsschutz gegen Plangenehmigungen gelten im Wesentlichen die gleichen Grundsätze wie beim Rechtsschutz gegen Planfeststellungsbeschlüsse. Besondere Aufmerksamkeit verdient hier die Frage, inwieweit die Entscheidung über die Wahl der Verfahrensart der gerichtlichen Kontrolle zugänglich ist. Hier ist entscheidend, dass die Klagebefugnis in der Regel nur aus der Verletzung eines materiellen Rechts abgeleitet werden kann. Obwohl die Entscheidung als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, kann sie wegen § 44a VwGO nicht selbstständig angefochten werden. Ebenso ist in der Regel die Plangenehmigung nicht allein deshalb anfechtbar, weil die Voraussetzungen des § 74 Abs. 6 S. 1 VwVfG für die Wahl dieses Verfahrens nicht vorgelegen haben[307]. Ein Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens besteht grundsätzlich nicht[308].

119

Etwas anderes gilt hingegen für Natur- und Umweltschutzvereinigungen, denen durch die rechtswidrige Wahl des Plangenehmigungsverfahrens ihr Recht auf Beteiligung im Planfeststellungsverfahren versagt wird. Ihnen steht ein selbstständig durchsetzbares Verfahrensrecht zu[309]. Eine Weiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten ergibt sich auch hier aus dem UmwRG. Gemäß § 4 UmwRG kann die Aufhebung einer Plangenehmigung verlangt werden, wenn eine an sich erforderliche UVP oder erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls unterlassen wurde. Dies gilt gemäß § 4 Abs. 3 UmwRG neben Vereinigungen auch für Beteiligte nach § 61 Nr. 1, 2 VwGO.

VII. Rechtsschutz bei Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung

120

Entscheidet die Behörde, auf Planfeststellung und Plangenehmigung gemäß § 74 Abs. 7 VwVfG zu verzichten, kann der Vorhabenträger dadurch belastet sein, dass ihm die weiterreichenden Rechtswirkungen der Planfeststellung oder Plangenehmigung verwehrt werden[310]. Dementsprechend kann er die Entscheidung im Rechtsschutzverfahren angreifen[311].

121

Ein Anspruch Dritter auf Durchführung eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens besteht – außer in den Fällen des § 4 Abs. 1 und 3 UmwRG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 S. 2 UmwRG[312] – zwar nicht.[313] Ergeben sich jedoch Beeinträchtigungen ihrer Rechtspositionen, darf dies nur auf der Grundlage einer planerischen Abwägung erfolgen, die kein Bestandteil der Entscheidung über das Entfallen ist[314]. Insofern ist hier der Rechtsschutz eröffnet[315].

Anmerkungen

[1]

Die Begriffe der Fachplanung und der Planfeststellung werden zumeist synonym verwendet, vgl. dazu das Vorwort in Jan Ziekow (Hg.), Praxis des Fachplanungsrechts, 2004; Rudolf Steinberg/Martin Wickel/Henrik Müller, Fachplanung, ⁴2012. Demgemäß erfolgt auch im Folgenden eine Beschränkung auf das Institut der Planfeststellung, das als Prototyp der fachplanerischen Entscheidung gilt, vgl. Jürgen Kühling/Nikolaus Herrmann, Fachplanungsrecht, ²2000, Rn. 7; Werner Hoppe/Hans Schlarmann/Reimar Buchner/Markus Deutsch, Rechtsschutz bei der Planung von Verkehrsanlagen und anderen Infrastrukturvorhaben, ⁴2011, Rn. 9. Grundsätzlich können jedoch auch andere Entscheidungen als Fachplanungen angesehen werden, so Schutzgebietserklärungen des Naturschutz- und Wasserrechts oder Schutzwalderklärungen, vgl. Kühling/Herrmann (Fn. 1), Rn. 11; Reinhard Sparwasser/Rüdiger Engel/Andreas Voßkuhle, Umweltrecht, ⁵2003, § 4 Rn. 65.

[2]

Vgl. auch § 2 BBahnVG für die Planfeststellung für Versuchsanlagen zur Erprobung von Techniken für den öffentlichen spurgeführten Verkehr.

[3]

Für die Abgrenzung der VwVfG des Bundes und der Länder gelten die allgemeinen Regelungen des VwVfG. Zum sich daraus ergebenden Anwendungsbereich des BundesVwVfG Martin Wickel, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, § 72 VwVfG Rn. 57 f. Für die Abweichungen im Detail siehe Wickel (Fn. 3), § 72 VwVfG Rn. 74 ff., § 73 VwVfG Rn. 146 ff., § 74 VwVfG Rn. 221 ff., § 75 VwVfG Rn. 102 ff., § 78 VwVfG Rn. 19 ff.

[4]

Vom 28.6.1990 (BGBl I, 1221).

[5]

Zur Entwicklung des Instituts der Planfeststellung Willi Blümel, Die Entwicklung des Rechtsinstituts der Planfeststellung, in: Wilfried Erbguth (Hg.), Planung, FS für Werner Hoppe zum 70. Geburtstag, 2000, S. 3 ff.

[6]

Vom 31.5.2013 (BGBl I, 1388).

[7]

Zu dieser Entwicklung Wickel (Fn. 3), § 72 VwVfG Rn. 59 ff. Umfassend zur Entwicklung des Planfeststellungsrechts Tobias Lieber, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz ²2019, § 72 Rn. 6 ff.

[8]

Gesetz zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich vom 29.11.2018 (BGBl I, 2237).

[9]

Darüber hinaus ordnet § 65 UVPG die Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsbedürftigkeit für bestimmte Rohrleitungsanlagen und Wasserspeicher an. Insofern ist das UVPG ein Fachplanungsgesetz. Zur Kritik hieran Martin Wickel/Henrik Müller, Das Fachplanungsrecht nach seiner Anpassung an die UVP- und die IVU-Richtlinie, 2002, S. 80 ff.; zur UVP eingehend → Meßerschmidt, § 45 Rn 23 ff.

[10]

Eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 74 Abs. 6 Nr. 3 VwVfG ist vor allem das UVPG. Grundsätzlich hierzu Wickel/Müller (Fn. 9), S. 49 f.

[11]

Die Regelungen des § 63 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 2 Nr. 7 BNatSchG über die Beteiligung im Plangenehmigungsverfahren dürften soweit ersichtlich praktisch kaum noch eine Rolle spielen.

[12]

Zur Bindungswirkung der TEN-E-Leitlinien BT-Drs. 16/10491, S. 11 f.

[13]

So z.B. BVerwGE 131, 274 (Rn. 46).

[14]

Zur Anforderung der Überörtlichkeit BVerwG NVwZ-RR 2017, 685 (Rn. 37).

[15]

Vgl. BVerwGE 74, 124 (133).

[16]

Vgl. BVerfGE 95, 1 (16); Hoppe/Schlarmann/Buchner/Deutsch (Fn. 1), Rn. 26; Norbert Kämper, in: Bader/Ronellenfitsch, Beck‚scher Onlinekommentar, VwVfG, Stand: 01.10.2019, § 72 Rn. 2 f.

[17]

Inwiefern sich die dogmatische Abgrenzung des planerischen Gestaltungsspielraums (auch planerisches Gestaltungsermessen) von der herkömmlichen Ermessensfehlerlehre noch rechtfertigen lässt, mag bezweifelt werden. Siehe Wilfried Erbguth, Anmerkungen zum administrativen Entscheidungsspielraum, DVBl 1992, S. 398 ff.; Peter Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, ¹⁹2018, § 72 Rn. 37. Darüber hinaus ist zu beobachten, dass selbst die gebundene Zulassungsentscheidung nach dem § 6 BImSchG sich materiell der Planungsentscheidung annähert, Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 1 Rn. 8.

[18]

Vgl. Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 1 Rn. 14.

[19]

BVerwGE 127, 259 (Rn. 28) zur bergrechtlichen Planfeststellung; BVerwG NVwZ 2007, 833 (Rn. 27) zur atomrechtlichen Planfeststellung. Kritisch hierzu Ulrich Ramsauer, Planfeststellung ohne Abwägung?, NVwZ 2008, S. 944; Andreas Rietzler, Abwägungspflicht durch enteignungsrechtliche Vorwirkung atomrechtlicher Planfeststellungsverfahren, NVwZ 2011, S. 333.

[20]

Vgl. hierzu Wickel (Fn. 3), § 72 VwVfG Rn. 43.

[21]

Neben § 9b Abs. 4 Nr. 1 AtG sind dies etwa § 68 Abs. 3 Nr. 1 WHG; § 36 Abs. 1 Nr. 1 KrWG; § 66 Abs. 1 Nr. 1 UVPG; § 13 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 KSpG.

[22]

So wird etwa mit Blick auf die abfallrechtliche Planfeststellung die Frage gestellt, welche Aspekte noch in die Abwägung einfließen können. So Martin Beckmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: April 2018, § 36 KrW, Rn. 14.

[23]

Anhaltspunkte für eine solche Entwicklung ergeben sich auch aus den Entwürfen zu einem Umweltgesetzbuch, die in einem engen systematischen Zusammenhang zu den genannten umweltrechtlichen Planfeststellungen stehen. Schon der Entwurf der Sachverständigenkommission aus dem Jahr 1997 und der zuletzt 2008 gescheiterte Entwurf sahen als besondere Form der integrierten Vorhabengenehmigung eine planerische Genehmigung vor, die die Planfeststellungen im Anwendungsbereich des UGB ersetzen sollte. Gegenüber der „normalen“ integrierten Vorhabengenehmigung enthielt die planerische Genehmigung eine Abwägungsklausel, allerdings auf der Tatbestandsseite, formuliert als Genehmigungsvoraussetzung, vgl. z.B. § 65 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 UGB I-Entwurf, Stand 4.12.2008. Vgl. zum Ganzen Martin Wickel, Die Abscheidung und Speicherung von Kohlendioxid (Carbon Capture and Storage) – Eine neue Technik als Herausforderung für das Umweltrecht, ZUR 2011, S. 115 (118 ff.).

[24]

BVerwGE 34, 301 (304); BVerwGE 48, 56 (59).

[25]

Ein weiteres Beispiel ist der Grundsatz der Planerhaltung. Vgl. hierzu insgesamt Bernhard Stüer, in: ders. (Hg.), Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, ⁵2015, Rn. 3644 ff.

[26]

Siehe dazu → Wickel, § 40 Rn. 168.

[27]

Heinz Joachim Bonk/Werner Neumann, in: Ulrich Stelkens/Heinz Joachim Bonk/Michael Sachs (Hg.), Verwaltungsverfahrensgesetz,⁹2018, § 72 Rn. 51.

[28]

Eine Annäherung lässt sich aber in der Einführung des Instruments des vorhabenbezogenen Bebauungsplans nach § 12 BauGB erkennen.

[29]

BVerwGE 97, 143 (148 f.); vgl. Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 1 Rn. 18; Kämper (Fn. 16), § 72 Rn. 6.

[30]

Vgl. Wysk (Fn. 17), § 72 Rn. 35; Martin Kment, Die Bewältigung von Nichtwissen durch adaptive Abwägung – zugleich ein Beitrag zur Dogmatik der Abwägung, ZUR 2016, 331 (333).

[31]

BVerwGE 104, 236 (251).

[32]

Vgl. Rainer Wahl, Der Regelungsgehalt von Teilentscheidungen in mehrstufigen Planverfahren – Zugleich eine Auseinandersetzung mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 22.3.1974, DÖV 1975, S. 373 (375).

[33]

BVerwGE 104, 236 (252).

[34]

Vgl. Fernstraßenausbaugesetz, Schienenwegeausbaugesetz; früher: Magnetschwebebahnbedarfsgesetz.

[35]

§ 16 FStrG; § 13 WaStrG.

[36]

Beschluss Nr. 661/2010/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7.7.2010 über Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (ABlEU L 204 [v. 5.8.2010], S. 1); vgl. hierzu ausführlich Martin Wickel, Verwaltungsverfahrens- und naturschutzrechtliche Aspekte des Donauausbaus zwischen Straubing und Vilshofen, in: Eibe Riedel (Hg.), Staats- und verwaltungsrechtliche Fragen zum Donauausbau, 2005, S. 29 ff.

[37]

Vgl. bspw. BVerwGE 125, 116 (Rn. 54 ff.) zur Standortentscheidung für Flughäfen in einem Landesentwicklungsplan; Rudolf Steinberg, Landesplanerische Standortplanung und Planfeststellung – unter besonderer Berücksichtigung der Planung von Verkehrsflughäfen, DVBl 2010, S. 137 ff.

[38]

Vgl. Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 1 Rn. 22 ff.

[39]

So ausdrücklich für die luftverkehrsrechtliche Planfeststellung BVerwGE 128, 358 (370), für die abfallrechtliche Planfeststellung BVerwGE 85, 44 (45 ff.); vgl. des Weiteren BVerwGE 85, 155 (156) für die Gleichstellung von privatnütziger und gemeinnütziger Planfeststellung hinsichtlich der materiell-rechtlichen Anforderungen. Vgl. hierzu auch Rüdiger Breuer, Die wasserrechtliche Planfeststellung, in: Erbguth (Fn. 5), S. 677 ff.

[40]

Vgl. BVerwGE 128, 358 (371 f.); in dies Richtung auch BVerwGE 85, 44 (51 f.).

[41]

Vgl. Wickel (Fn. 3), § 72 VwVfG Rn. 53; Kämper (Fn. 16), § 75 Rn. 17.

[42]

Zu den verfahrensrechtlichen Anforderungen an die Plangenehmigung und das Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung siehe unten Rn. 101 ff.

[43]

Dies macht die schiere Zahl der möglichen Beteiligten deutlich: Im Rahmen der Planfeststellung für den Ausbau des Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld gab es 133.684 Einwendungsschreiben sowie 136 Stellungnahmen von Trägern öffentlicher Belange, Planfeststellungsbeschluss Ausbau Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld, S. 287 (http://www.mil.brandenburg.de/cms/media.php/lbm1.a.3310.de/PFSB_283-350.pdf, zuletzt besucht 25.3.2011).

[44]

Siehe dazu → Wickel, § 40 Rn. 74.

[45]

Siehe dazu → Wickel, § 40 Rn. 75.

[46]

Zur grundsätzlichen Rolle des Verfahrensrechts, siehe → Wickel, § 40 Rn. 74.

[47]

Siehe hierzu Martin Wickel, Rechtswahrung durch Verwaltungsverfahren? in: Wilfried Erbguth (Hg.), Verwaltungsrechtsschutz in der Krise: vom Rechtsschutz zum Schutz der Verwaltung, 2010, S. 87 ff. Vgl. auch Kämper (Fn. 16), § 73 Rn. 1.

[48]

Zu Zweifeln, ob dieser Zweck zu erreichen ist, Herrmann Pünder, Kooperation statt Konfrontation, Die Verwaltung 38 (2005), S. 1 ff.

[49]

Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 2 Rn. 107.

[50]

Rudolf Steinberg, Der ökologische Verfassungsstaat, 1998, S. 273 ff; Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 2 Rn. 107.

[51]

Zur Zulässigkeit BVerwGE 120, 87 (99) mit weit. Nachw. Das BVerwG erkennt auch die Identität von Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde als zulässig an, BVerwGE 141, 171 (Rn. 22 ff.), dort auch zu den organisatorischen Anforderungen in dieser Konstellation. Kritisch dazu Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 2, 9 f.

[52]

Vgl. auch Josef-Walter Kirchberg, in: Ziekow, Handbuch des Fachplanungsrechts, ²2014, § 2 (Rn. 2); Bernd Holznagel/Janina Nagel, Verfahrensbeschleunigung nach dem Energieleitungsausbaugesetz – Verfassungsrechtliche Grenzen und Alternativen, DVBl 2010, S. 669 (674 f.).

[53]

Zur Zulässigkeit und den Grenzen dieser informellen Vorverhandlungen BVerwGE 75, 214 (231): „nützlich und geboten“.

[54]

Vgl. Lieber (Fn. 7), § 74 Rn. 432.

[55]

BT-Drs 11/3919, S. 23.

[56]

Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 2 Rn. 38.

[57]

Vgl. Ziff. 0.4.1 UVP-VwV; Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Hg.), Umweltgesetzbuch, Entwurf der Unabhängigen Sachverständigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (UGB-KomE), 1999, S. 633.

[58]

§ 73 Abs. 1 S. 2 VwVfG spricht lediglich von Zeichnungen und Erläuterungen, die das Vorhaben, seinen Anlass und die betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen. Vgl. dazu auch BVerwG Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 6 S. 13. Detaillierte Anforderungen enthalten die PlafeR 99, Nr. 12 und die EBA-PlafeR 01/2003, Nr. 12. Vgl. des Weiteren Wickel (Fn. 3), § 73 VwVfG Rn. 22.

[59]

BVerwG Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 6; Tobias Masing/Gernot Schiller, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, ⁵2018, § 73 Rn. 15 f.

[60]

BVerwG NVwZ 1989, 252. Zu den Anforderungen an die Darstellung von alternativen Trassenführungen VGH BW NVwZ-RR 1989, 354 (Ls., 355).

[61]

Wysk (Fn. 17), § 73 Rn. 24.

[62]

BVerwGE 112, 140 (144); BVerwGE 75, 214 (224). Soweit die Anstoßwirkung nicht erfüllt ist, scheidet eine Präklusion nach § 73 Abs. 4 S. 3 VwVfG aus, vgl. BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 34 f.).

[63]

Vgl. dazu Alexander Schink, in: Hans Joachim Knack/Hans-Günter Henneke (Hg.), VwVfG, ¹¹2019, § 73 Rn. 31

[64]

Vgl. Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 2 Rn. 62 ff.; Wickel/Müller (Fn. 9), S. 52.

[65]

Zur Beteiligung der Gemeinden im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung siehe unten Rn. 31.

[66]

So ausdrücklich Masing/Schiller (Fn. 59), § 73 Rn. 29.

[67]

Wickel (Fn. 3), § 73 Rn. 30; vgl. Wysk (Fn. 17), § 73 Rn. 33; Hans Meyer, in: ders./Hermann Borgs-Maciejewski, Verwaltungsverfahrensgesetz, ²1982, § 73 Rn. 15; Hansjochen Dürr, in: Kurt Kodal, Straßenrecht, ⁷2010, Kap. 37 Rn. 5.2. Siehe des Weiteren Nr. 14 II PlafeR 99.

[68]

Eine Verlängerung ist möglich, vgl. Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 73 Rn. 3; einschränkend Schink (Fn. 63), § 73 Rn. 46 (in komplexen Ausnahmefällen); a.A. Masing/Schiller (Fn. 59), § 73 Rn. 36. Kritisch zu der Frist Detlef Kröger/Henning Schulz, Verfahrensbeschleunigung durch Plangenehmigung zulasten des – integrierten – Umweltschutzes?, NuR 1995, S. 72 ff.

[69]

Noch weitergehend Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 73 Rn. 44.

[70]

BT-Drs. 17/9666, S. 18.

[71]

Norbert Niehues, Der verwaltungsverfahrensrechtliche Ausschluss von Einwendungen gegen einen Planfeststellungsbeschluss, in: Jörg Berkemann u.a. (Hg.), Planung und Plankontrolle, Entwicklungen im Bau- und Fachplanungsrecht, Otto Schlichter zum 65. Geburtstag, 1995, S. 619 (628 f.); Masing/Schiller (Fn. 59), VwVfG, § 73 Rn. 42; vgl. auch Horst Sendler, Neue Entwicklungen bei Rechtschutz und gerichtlicher Kontrolldichte im Planfeststellungsrecht, in: Joachim Kormann (Hg.), Aktuelle Fragen der Planfeststellung, UPR-Special 7, 1994, S. 9 (12), zu § 3 Abs. 4 VPlBG a.F.

[72]

Siehe hierzu Sendler (Fn. 71), S. 12; Niehues (Fn. 71), S. 629; Udo Steiner, Das Planungsvereinfachungsgesetz, NVwZ 1994, S. 313 (314 f.).

[73]

Ulrich Repkewitz, Beschleunigung der Verkehrswegeplanung, VerwArch 88 (1997), S. 137 (151). A.A. Christine Steinbeiß-Winkelmann, Verfassungsrechtliche Vorgaben und Grenzen der Verfahrensbeschleunigung, DVBl 1998, S. 809 (816); Wilfried Erbguth, Umweltrecht im Gegenwind – die Beschleunigungsgesetze, JZ 1994, S. 477 (479 f.).

[74]

Vgl. Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 73 Rn. 41.

[75]

Vgl. Wickel (Fn. 3), § 73 VwVfG Rn. 40 mit weit. Nachw.; Wysk (Fn. 17), § 73 Rn. 39.

[76]

Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 2 Rn. 81. So auch Steinbeiß-Winkelmann (Fn. 73), S. 816; Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 73 Rn. 41.

[77]

A.A. Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 73 Rn. 64; Kämper (Fn. 16), § 73 Rn. 1a Dies gilt gem. § 18 Abs. 1 S. 1 UVPG jedenfalls dann, wenn eine UVP durchzuführen ist.

[78]

BVerwGE 123, 152 (154); BVerwGE 104, 79 (81).

[79]

Kritisch zu dieser Doppelbeteiligung Wickel (Fn. 3), § 73 Rn. 47 f.

[80]

BVerwGE 104, 337 (Ls., 340 f.); BVerwG NVwZ-RR 1997, 340; BVerwG UPR 1997, 31 (32). Kritisch hierzu Victor Henle, Die Masse im Massenverfahren, BayVBl 1981, S. 1 (3); Willi Vallendar, Planungsrecht im Spiegel der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, UPR 1998, S. 81 (86 f.).

[81]

Vgl. Wickel (Fn. 3), § 73 VwVfG Rn. 56.

[82]

Die ansässige Bevölkerung soll „ermuntert (werden), sich für die Planung zu interessieren und nach Bedarf hieran als Einwender mitzuwirken“, BVerwG NVwZ 1996, 267 (268).

[83]

Zum Charakter als reine Ordnungsfrist, deren Überschreitung sanktionslos bleibt Schink (Fn. 63), § 73 Rn. 59; Repkewitz (Fn. 73) S. 150.

[84]

Die Berechnung der Frist erfolgt nach § 31 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit §§ 187 Abs. 2, 188 Abs. 2 Alt. 2 BGB. Dementsprechend ist der erste Tag der Auslegung mitzuzählen, GmS OGB BVerwGE 40, 363. Fällt das Ende der Frist auf ein Wochenende oder einen Feiertag, kommt § 31 Abs. 3 VwVfG zur Anwendung, Wysk (Fn. 17), § 73 Rn. 49.

[85]

BVerwGE 75, 214 (224); BVerwGE 98, 339 (344); BVerwGE 133, 239 (Rn. 248); zur Verwendung in der Legende nicht erläuterter Planzeichen BVerwG NVwZ 2006, 1170 (1171). Unterlagen, die die Anstoßwirkung nicht erfüllen, lösen keine Präklusion nach § 73 Abs. 4 S. 3 VwVfG aus, vgl. BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 34 f.).

[86]

Wysk (Fn. 17), § 73 Rn. 47. Vgl. auch § 73 Abs. 1 S. 2 BWVwVfG; § 73 Abs. 1 S. 3 und 4 VwVfG Bbg.

[87]

BVerwGE 133, 239 (Rn. 30); BVerwGE 75, 214 (226 f.); BVerwGE 98, 339 (344).

[88]

Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 73 Rn. 38; Wysk (Fn. 17), § 73 Rn. 48.

[89]

Vgl. Wickel (Fn. 3), § 73 VwVfG Rn. 69 f.

[90]

In diesem Fall bestimmt die Anhörungsbehörde gemäß § 73 Abs. 4 S. 2 VwVfG die Einwendungsfrist.

[91]

Zur Problematik verfrühter Einwendungen Wickel (Fn. 3), § 73 VwVfG Rn. 86.

[92]

Vgl. Wysk (Fn. 17), § 73 Rn. 71 f.; Wickel (Fn. 3), § 73 VwVfG Rn. 78.

[93]

BVerwGE 104, 79 (81); BVerwG LKV 2000, 39 (40) mit weit. Nachw.

[94]

BVerwG NVwZ 1997, 171 (172); BVerwGE 105, 178 (183); BVerwG NVwZ 2002, 726 (Ls., 726 f.).

[95]

Das erfordert beispielsweise auch den Hinweis auf eine spezielle gesundheitliche Veranlagung, eine besondere betriebliche Disposition oder auf eine besonders empfindliche oder geplante, aber für die Planfeststellungsbehörde nicht erkennbare Grundstücksnutzung, wenn diese Besonderheiten im Folgenden noch berücksichtigt werden und nicht ausgeschlossen sein sollen, BVerwG NVwZ 2005, 218 (219 f.); BVerwGE 60, 297 (311). Zur Substanziierungspflicht eines Enteignungsbetroffenen, wenn dieser die Verletzung öffentliche Belange rügt, BVerwG NVwZ 2012, 180 (Rn. 18).

[96]

BVerwG NVwZ 2004, 986 (987).

[97]

BVerwGE 60, 297 (311); BVerwG NVwZ 2006, 1407 (1408 f.).

[98]

Vgl. BVerwGE 60, 297 (300).

[99]

BT-Drs 13/3995, S. 10.

[100]

Das gilt nur insofern, als die Planunterlagen ihre Anstoßwirkung bezüglich des Belangs erfüllt haben, vgl. BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 13 f.). Die materielle Präklusion führt zur Unbegründetheit der Klage, Bernhard Stüer/Markus Rieder, Präklusion im Fernstraßenrecht, DÖV 2003, S. 473 ff.; anders hingegen Wysk (Fn. 17), § 73 Rn. 88: fehlende Klagebefugnis.

[101]

Stüer (Fn. 25), Rn. 3638.

[102]

BVerwG DVBl 1997, 51 (52); BVerfGE 61, 82 (114).

[103]

EuGH NVwZ 2015, 1665 Rn. 75 ff.; BVerwG NVwZ-RR 2017, 685 (20 ff.).

[104]

Vgl. dazu BVerwG NVwZ 2018, 1150 (Rn. 12); Ulrich Storost, Rechtsschutz der Natur in der gerichtlichen Kontrolle von Planfeststellungsbeschlüssen, UPR 2018, 52 (56).

[105]

Vgl. BVerwGE 118, 15 (18 f.).

[106]

Vgl. BVerwGE 118, 15 (17, 19).

[107]

Michael Ronellenfitsch, in: Ernst A. Marschall/Hans W. Schroeter/Fritz Kastner, Bundesfernstraßengesetz, ⁵1998, § 17 Rn. 98: Höhepunkt des Anhörungsverfahrens.

[108]

Vgl. Pünder (Fn. 48), S. 23 f.; Wickel (Fn. 3), § 73 Rn. 107.

[109]

§ 18a Nr. 1 AEG; § 17a Nr. 1 FStrG; § 14a Nr. 1 WaStrG; § 2 Nr. 1 MBPlG. Gemäß § 43a Nr. 2 EnWG ist in bestimmten Konstellationen zwingend auf den Erörterungstermin zu verzichten.

Vgl. hierzu auch Pascale Cancik, Beschleunigung oder Re-Arkanisierung?, DÖV 2007, S. 107; Christoph Riese/Nina Diekmann, Der Erörterungstermin – Bestandsaufnahme und Reformvorschlag, DVBl 2010, S. 1343. Ein Beispiel für eine zulässige Ermessensausübung bietet BVerwG NVwZ 2011, 177 (Rn. 35).

[110]

Wysk (Fn. 17), § 73 Rn. 131: substantielle Erörterung. Vgl. auch BVerwGE 75, 214 (226).

[111]

Hans-Werner Ule/Carl Hermann Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, ⁴1995, § 40 Rn. 40: ehrlicher Makler; s.a. Masing/Schiller (Fn. 59), VwVfG, § 73 Rn. 150; Michael Fehling, Verwaltung zwischen Unparteilichkeit und Verwaltungsaufgabe, 2001, S. 310 ff. Weitergehend den Vorschlag der Sachverständigenkommission zum UGB, die in § 89 UGB-KomE die Möglichkeit der Übertragung der Verhandlungsleitung auf einen Mediator vorsieht, vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Fn. 57).

[112]

Vgl. § 73 Abs. 6 S. 6 VwVfG i.V.m. § 68 Abs. 1 S. 1 VwVfG. Der Teilnehmerkreis kann jedoch gemäß § 68 Abs. 1 S. 3 VwVfG ausgedehnt werden. Vgl. auch BVerwG NVwZ 2016, 1641 (Rn. 16 f.).

[113]

BVerwG DVBl 1988, 492 (496); Wysk (Fn. 17), § 73 Rn. 132. Vgl. auch BVerwGE 133, 239 (Rn. 28).

[114]

Steffen Kautz, Die Änderung bei der Ausführung planfestgestellter Vorhaben, NuR 2017, 93 (93): „iterativer Prozess“.

[115]

Vgl. Meyer (Fn. 67), § 73 Rn. 57; Masing/Schiller (Fn. 59), § 73 Rn. 158.

[116]

Vgl. BVerwGE 125, 116 (Rn. 52); Wickel (Fn. 3), § 73 Rn. 126. Anders Steinberg/Müller, Nachträgliche Öffentlichkeitsbeteiligung bei Änderung von Planunterlagen während des Planfeststellungsverfahrens, UPR 2007, S. 1 (2).

[117]

Vgl. auch BVerwGE 102, 331 (340).

[118]

BVerwGE 134, 308 (Rn. 29); BVerwGE 112, 140 (145).

[119]

Stüer (Fn. 25), Rn. 4825.

[120]

Vgl. hierzu Wickel (Fn. 3), § 74 Rn. 17.

[121]

Zur Praxisrelevanz dieser Vorschrift Ralf Hüting/Wolfgang Hopp, Die Änderung von Planfeststellungsbeschlüssen, UPR 2003, S. 1; Kautz (Fn. 114), S. 93.

[122]

BVerwGE 84, 31 (33).

[123]

Christian Keilich, Das Recht der Änderungen in der Fachplanung, 2001, S. 186 f.

[124]

Vgl. Wickel (Fn. 3), § 76 VwVfG Rn. 24; vgl. auch Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 76 Rn. 19.

[125]

Vgl. hierzu und zu den übrigen Beteiligungselementen Wickel (Fn. 3), § 76 VwVfG Rn. 33.

[126]

Vgl. BVerwG NVwZ 2003, 1381; Schink (Fn. 63), § 76 Rn. 47 ff.; vgl. des Weiteren Wickel (Fn. 3), § 76 VwVfG Rn. 6.

[127]

BVerwGE 56, 110 (116).

[128]

BVerwGE 34, 301; BVerwGE 41, 67; siehe dazu → Wickel, § 40 Rn. 137.

[129]

BVerwGE 48, 56.

[130]

BVerwGE 48, 56 (59).

[131]

BVerwGE 128, 358 (Rn. 48); BVerwGE 127, 95 (Rn. 33).

[132]

BVerwGE 48, 56 (60); BVerwGE 56, 110 (118); BVerwGE 114, 364 (372).

[133]

Zur Funktion der Planrechtfertigung als eigenständiger, der Abwägung vorgeschalteter Prüfungspunkt BVerwGE 114, 364 (373 f.).

[134]

BVerwGE 128, 358 (Rn. 45); Wysk (Fn. 17), § 74 Rn. 42b; Hans D. Jarass, Die materiellen Voraussetzungen der Planfeststellung in neuerer Sicht – Dogmatische Grundlagen und praktische Folgen, insbesondere im Verkehrsbereich, DVBl 1998, S. 1202 (1204).

[135]

BVerwGE 34, 301 (305); BVerwGE 45, 309.

[136]

BVerwGE 48, 56 (59).

[137]

BVerwGE 114, 364 (373).

[138]

BVerwGE 107, 142 (146).

[139]

BVerwGE 128, 358 (Rn. 45 f.).

[140]

BVerwGE 128, 358 (Rn. 45 f.); BVerwGE 125, 116 (Rn. 182); BVerwGE 114, 364 (372 f.); BVerwGE 48, 56 (60).

[141]

Lärmschutz als Ziel des LuftVG, BVerwGE 75, 214 (232 f.); verkehrsmäßige Anschließung eines unterentwickelten Raumes, BVerwGE 71, 166 (169); BVerwGE 112, 140 (147); Herstellung überregionaler Verkehrsverbindungen und zu diesem Zweck auch die Integration der Leistungen verschiedener Verkehrsträger, BVerwG NVwZ 1993, 980 (981); die Erhöhung der Attraktivität des Schienenverkehrs, BVerwG NVwZ 1991, 781 (783); die Sicherheit der Anwohner eines Flughafens, BVerwGE 75, 214 (234 f.).

[142]

Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 3 Rn. 103; Jarass (Fn. 134), S. 1205.

[143]

BVerwG NVwZ 2011, 177 (Rn. 38); BVerwGE 128, 1 (Rn. 24); BVerwG NVwZ 1999, 528 (529); BVerwGE 100, 238 (254).

[144]

Vgl. BVerwGE 128, 1 (Rn. 24). Des Weiteren Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 3 Rn. 104 ff.; Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 74 Rn. 41; Rainer Wahl/Johannes Dreier, Entwicklung des Fachplanungsrechts, NVwZ 1999, S. 606 (614).

[145]

BVerwGE 100, 238 (254 f.); BVerwGE 112, 140 (148); BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 62); Schink (Fn. 63), § 74 Rn. 121.

[146]

Vgl. z.B. BVerwGE 131, 274 (Rn. 46); BVerwG NVwZ 2001, 1154 (in diesem Teil nicht abgedruckt).

[147]

BVerwGE 125, 116 (Rn. 70 ff.).

[148]

Zu den Zielen der Raumordnung → Dörr, § 38 Rn. 35. Zur Reichweite möglicher Zielfestlegungen Rudolf Steinberg/Jennifer Steinwachs, Infrastrukturprojekte als Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan, NVwZ 2004, S. 530.

[149]

BVerwGE 125, 116 (Rn. 70).

[150]

BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 36, 39).

[151]

Vgl. BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 37); Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 3 Rn. 83.

[152]

Die Linienbestimmung ist allerdings keine Rechtmäßigkeitsvoraussetzung, vgl. BVerwGE 136, 332 (Rn. 19).

[153]

BVerwG NVwZ-RR 2002, 2; Schink (Fn. 63), § 74 Rn. 109.

[154]

BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 62).

[155]

Kühling/Herrmann (Fn. 1), Rn. 255.

[156]

Kühling/Herrmann (Fn. 1), Rn. 266.

[157]

Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 3 Rn. 86.

[158]

BVerwG NVwZ 2001, 800 mit weit. Nachw.

[159]

Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 3 Rn. 88; ähnlich Schink (Fn. 63), § 74 Rn. 32; Ronellenfitsch (Fn. 107), Vorb. zu §§ 16 bis 17a, Rn. 63 für die Straßenplanung.

[160]

Zur Frage des Rechtsschutzes bei abschnittsweisen Planungen Wickel (Fn. 3), § 74 VwVfG Rn. 270 f.

[161]

BVerwG v. 21.9.2010, 7 A 7/10, Rn. 17; BVerwGE 134, 308 (Rn. 115); BVerwGE 104, 236 (243).

[162]

Für Fernstraßen gilt zur Vermeidung von Planungstorsos darüber hinaus der Grundsatz, dass jeder gesondert festzustellende Streckenabschnitt auch für sich allein genommen eine Verkehrsfunktion erfüllen muss, BVerwGE 112, 140 (in diesem Teil nicht abgedruckt); BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 69); BVerwG NVwZ 1993, 887 (889). Anders bei Schienenwegen, BVerwG DVBl 1996, 676; BVerwG NVwZ 1997, 391 (392) und Energieleitungen BVerwGE 157, 73 (Rn. 28).

[163]

BVerwGE 112, 140 (in diesem Teil nicht abgedruckt).

[164]

BVerwG NVwZ 1999, 528 (530).

[165]

BVerwGE 112, 140 (in diesem Teil nicht abgedruckt).

[166]

BVerwG v. 21.9.2010, 7 A 7/10, Rn. 17; BVerwGE 112, 140 (in diesem Teil nicht abgedruckt); BVerwGE 104, 236 (243).

[167]

BVerwG NVwZ 1993, 572 (573); BVerwG NVwZ 1997, 39 (392). Weiterführend zu den sachlich gerechtfertigten Gründen Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 3 Rn. 89.

[168]

BVerwGE 48, 56 (59).

[169]

Die genannte Entscheidung legte zunächst eine Differenzierung zwischen sich aus dem jeweiligen Fachplanungsgesetz selbst ergebenden „immanenten“ oder „internen“ Planungsleitsätzen, und „externen“ Planungsleitsätzen aus anderen Gesetzen nahe, BVerwGE 48, 56 (61 ff.). Vgl. Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 74 Rn. 131; Dürr (Fn. 67), Kap. 36 Rn. 28. Hierzu mit weiteren Nachweisen Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 3 Rn. 11 ff.

[170]

BVerwGE 71, 163 (165); Wysk (Fn. 17), § 74 Rn. 67; Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 74 Rn. 131; Schink (Fn. 63), § 74 Rn. 126; Masing/Schiller (Fn. 59), § 74 Rn. 29.

[171]

Das BVerwG verwendet den Begriff im Wesentlichen nicht mehr und spricht nunmehr von „Zulassungsschranken“, von materiellem Recht, das strikte Verbote oder Gebote enthalte, von entgegenstehendem zwingendem oder striktem Recht oder Ähnlichem spricht oder das zwingende materielle Recht ohne nähere Bezeichnung anwendet, vgl. z.B. BVerwG NVwZ 1997, 914 (915); BVerwG NVwZ 2002, 1103 (1107); BVerwGE 100, 370 (380). Siehe jedoch BVerwGE 125, 116 (Rn. 164). Vgl. auch die abweichende Verwendung des Begriffs im Bauplanungsrecht, siehe → Wickel, § 40 Rn. 136.

[172]

Vgl. BVerwGE 133, 239 (Rn. 91): Erfordernis der Standsicherheit gem. § 4 S. 1 FStrG und Verbot der Grundwasserbeeinträchtigung nach § 48 WHG.

[173]

BVerwG NVwZ 1993, 572 (575 f.); Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 3 Rn. 21; Wysk (Fn. 17), § 74 Rn. 62.

[174]

Zur Verfassungsmäßigkeit BVerwGE 27, 253 (256).

[175]

Ronellenfitsch (Fn. 107), § 17 Rn. 134. Zur 16. BImSchV BVerwG NVwZ 2011, 177 (Rn. 102 ff.).

[176]

Für die Qualifizierung als zwingendes Recht BVerwGE 108, 248 (256 ff.); BVerwG NVwZ 2000, 565 (566); dagegen BVerwGE 104, 123 (139); BVerwGE 110, 370 (381 ff.). Hierzu Helmuth Schulze-Fielitz, Lärmschutz bei der Planung von Verkehrsvorhaben, DÖV 2001, S. 181 (190).

[177]

Vgl. BVerwGE 125, 116 (Rn. 163): qualifiziertes Berücksichtigungsgebot.

[178]

BVerwGE 123, 23 (28 f.); BVerwGE 121, 57 (61 ff.); Rainer Wahl/Dietmar Hönig, Entwicklung des Fachplanungsrechts, NVwZ 2006, S. 161 (168 f.). Für die zwingend sicherzustellende oder mindestens konkret absehbare Einhaltung der Grenzwerte im Planfeststellungsverfahren insbesondere vor europarechtlichem Hintergrund dagegen Dominik Kupfer/Hansjörg Wurster, Das Fachplanungsrecht in der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – Teil 2, Die Verwaltung 40 (2007), S. 239 (256 ff.) sowie Hans-Joachim Koch/Christian Kahle, Aktuelle Rechtsprechung zum Immissionsschutzrecht, NVwZ 2006, S. 1124 (1127).

[179]

Vgl. z.B. BVerwG NVwZ-RR 1997, 217 (218).

[180]

Vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drs 16/12274, S. 56 f.

[181]

Erich Gassner, in: ders./Gabriele Bendomir-Kahlo/Annette Schmidt-Räntsch, BNatSchG, ²2003, § 34 Rn. 30a; Alexander Schink, Die Verträglichkeitsprüfung nach der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie der EG, DÖV 2002, S. 45 (54); Martin Beckmann/Heiner Lambrecht, Verträglichkeitsprüfung und Ausnahmeregelung nach § 19c BNatSchG, ZUR 2000, S. 1 (2); Günter Halama, Die FFH-Richtlinie – unmittelbare Auswirkungen auf das Planungs- und Zulassungsrecht, NVwZ 2001, S. 506 (510); Hans Walter Louis/Annegret Engelke, BNatSchG, ²2000, § 19c Rn. 13; Martin Gellermann, Natura 2000, ²2001, S. 170.

[182]

Vgl. BVerwG NVwZ 2011, 177 (Rn. 40 ff., nicht abgedruckt); BVerwGE 126, 166 (Rn. 26 ff.). Dietrich Kratsch, Neue Rechtsprechung zum Artenschutz, NuR 2007, S. 27; Ulrich Storost, Artenschutz in der Planfeststellung, DVBl 2010, S. 737; Renate Philipp, Artenschutz in Genehmigung und Planfeststellung, NVwZ 2008, S. 593; Stefan Lütkes, Artenschutz in Genehmigung und Planfeststellung, NVwZ 2008, S. 598.

[183]

Grundlegend BVerwGE 34, 301; dazu Werner Hoppe, Entwicklung von Grundstrukturen des Planungsrechts durch das BVerwG, DVBl 2003, S. 697; BVerwGE 45, 309 (314 ff.).

[184]

Hierzu ausführlich Hoppe (Fn. 183), S. 703 f.

[185]

BVerwGE 61, 295 (301); BVerwGE 64, 270 (272 f.).

[186]

Z.B. § 17 S. 2 FStrG, § 14 Abs. 1 S. 2 WaStrG, § 18 S. 2 AEG.

[187]

Siehe dazu → Wickel, § 40 Rn. 137 ff.

[188]

Siehe dazu → Wickel, § 40 Rn. 162 ff.

[189]

Siehe dazu → Wickel, § 40 Rn. 166 f.

[190]

BVerwG NVwZ 2004, 1486 (1491).

[191]

Dessen Fehlen hält das Bundesverwaltungsgericht aber lediglich für eine Frage „von mehr gesetzestechnischer Bedeutung“, BVerwGE 48, 56 (61).

[192]

BVerwGE 134, 45 (Rn. 50); BVerwG NVwZ 2009, 986 (Rn. 5 ff.). Vgl. auch Thomas Groß, Die Alternativenprüfung in der Umweltverträglichkeitsprüfung, NVwZ 2001, S. 513 (516 f.).

[193]

BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 62); BVerwGE 104, 236 (249). Vgl. Schink (Fn. 63), § 74 Rn. 191.

[194]

BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 61).

[195]

BVerwG NVwZ 2009, 986 (Rn. 5 f.) die Rechtsprechung zusammenfassend; BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 56).

[196]

BVerwG NVwZ 2009, 986 (Rn. 7); BVerwGE 134, 308 (Rn. 119); BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 57); BVerwGE 71, 166 (171 f.).

[197]

Wickel (Fn. 3), § 72 VwVfG Rn. 47; Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 72 Rn. 51.

[198]

BVerwGE 134, 308 (Rn. 107); BVerwGE 133, 239 (Rn. 116); BVerwGE 123, 23 (28 f.); BVerwG, Urt. v. 18.3.2009, 9 A 39/07; des Weiteren BVerwGE 121, 57 (62 ff.).

[199]

BVerwG NVwZ 2003, 1381 zu § 18 I 1 AEG; BVerwGE 64, 325 (328) und BVerwG DÖV 1980, 516 (516) zu § 17 I 1 FStrG. Hoppe/Schlarmann/Buchner/Deutsch (Fn. 1), Rn. 23.

[200]

BVerwGE 57, 297 (300); BVerwG UPR 2000, 32 (34). Dürr (Fn. 67), Kapitel 36, Rn. 4.31.

[201]

BVerwG NVwZ 1996, 266 (267); BVerwGE 101, 73 (77 f.); BVerwG NVwZ 2010, 1244 (Rn. 5 ff.); Hoppe/Schlarmann/Buchner/Deutsch (Fn. 1), Rn. 63; Dürr (Fn. 67), Kapitel 36, Rn. 4.32.

[202]

Ausnahmen von der Konzentrationswirkung finden sich zum Teil in den spezialgesetzlichen Regelungen, s. z.B. § 9 Abs. 1 S. 3 LuftVG oder § 9b Abs. 5 Nr. 3 AtG.

[203]

BVerwGE 125, 116 (Rn. 466).

[204]

Das gilt auch für Ausnahmen und Befreiungen von gesetzlichen Verboten, BVerwG UPR 1998, 382.

[205]

BVerwGE 125, 116 (Rn. 466).

[206]

Eine Ausnahme von der Ersetzungswirkung ist in § 14 Abs. 1 WHG geregelt, vgl. BVerwGE 133, 239 (Rn. 32); BVerwGE 125, 116 (Rn. 450). Vgl. dazu auch Moritz Maus, Erteilung und Modifikation wasserrechtlicher Gestattungen für planfeststellungspflichtige Vorhaben, NVwZ 2009, S. 1385.

[207]

BVerwG v. 4.8.2003, 9 B 13/03.

[208]

BVerwG NVwZ 1993, 572 (575); Wysk (Fn. 17), § 75 Rn. 15; Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 75 Rn. 15; Schink (Fn. 63), § 75 Rn. 17.

[209]

Ein von einer Landesbehörde nach Landesrecht erlassener Planfeststellungsbeschluss kann nach Bundesrecht erforderliche andere Entscheidungen ersetzen, wenn die Länder von der ihnen durch § 100 Nr. 2 VwVfG eingeräumten Ermächtigung zu einer dahin gehenden Regelung Gebrauch gemacht haben.

[210]

Dabei führt die Bundesbehörde Bundesrecht aus, auch wenn die betroffene Materie durch die Länder geregelt wird, BVerwG UPR 1992, 157. Zur Verfassungsmäßigkeit BVerwGE 27, 253 (256), und BVerwGE 82, 17. Vgl. dazu Wickel (Fn. 3), § 75 VwVfG Rn. 22.

[211]

BVerwGE 125, 116 (Rn. 448); BVerwG NVwZ 1993, 572 (575 f.) Zur Konzentrationswirkung (der Baugenehmigung) eingehend → Kaiser, § 41 Rn. 34 ff., insbes. Rn. 38 ff.

[212]

Vgl. BVerwG NVwZ 1988, 52 (53). Schink (Fn. 63), § 75 Rn. 28.

[213]

Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 75 Rn. 23.

[214]

BVerwGE 58, 281 (285).

[215]

Schink (Fn. 63), § 75 Rn. 55.

[216]

Etwa aus §§ 823, 861 f., 906 f., 1004 BGB.

[217]

Wysk (Fn. 17), § 75 Rn. 38; Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 75 Rn. 62; a.A. wohl NdsOVG NVwZ-RR 1997, 90 (91).

[218]

Vgl. BGHZ 161, 323 (329 f.), für den Anspruch aus § 906 Abs. 2 S. 2 BGB, allerdings nicht unter Bezugnahme auf die Ausschluss- und Duldungswirkung der Planfeststellung.

[219]

BVerwGE 155, 81 (Rn. 31); Wickel (Fn. 3), § 72 VwVfG, Rn. 20 ff.; mit Einschränkungen demgegenüber Jennifer Müller-Steinwachs, Bestandsschutz im Fachplanungsrecht, 2007, S. 74 ff.

[220]

So bereits die Begründung zum Entwurf des VwVfG, BT-Drs VI/1173, S. 73 (dort noch § 62 VwVfG); Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 75 Rn. 21; Wysk (Fn. 17), § 75 Rn. 19; Günter Gaentzsch, Die Planfeststellung als Anlagenzulassung und Entscheidung über die Zulässigkeit der Enteignung, in: Jörg Berkemann u.a. (Fn. 71), S. 517 (528).

[221]

BVerwG NVwZ 1993, 477 (478); BVerfGE 45, 297 (337 ff.); BVerfGE 56, 249 (263); Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 75 Rn. 26.

[222]

BVerwG NVwZ 1997, 917 (918); BVerfGE 56, 249 (264).

[223]

Vgl. BVerwG NVwZ 1991, 873; BGH NVwZ 2004, 377, 379; Wysk (Fn. 17), § 75 Rn. 19 f.; a.A. Schink (Fn. 63), § 75 Rn. 28: Enteignungsrechtliche Vorwirkung folgt schon aus der Gestaltungs- und der Duldungswirkung.

[224]

Vgl. z.B. § 19 Abs. 2 FStrG, § 22 Abs. 2 AEG, § 44 Abs. 2 WaStrG, § 28 Abs. 2 LuftVG, § 30 S. 2 PBefG, § 45 Abs. 2 EnWG.

[225]

BVerfGE 95, 1 (22); BVerwGE 85, 44. Zum Verhältnis von Planfeststellung und Enteignungsverfahren auch Rietzler (Fn. 19), S. 334.

[226]

Die Regelung des § 74 Abs. 2 S. 2 und 3 VwVfG wird zum Teil durch spezialgesetzliche Vorschriften verdrängt. Vgl. § 9 Abs. 2 LuftVG, § 32 Abs. 2 S. 1 KrW-/AbfG, § 9b Abs. 4 Nr. 1 AtG, §§ 18, 19 Abs. 1 WaStrG. Für den praktisch wichtigen Anwendungsfall des Lärmschutzes beim Bau von Verkehrswegen – Straßen, Eisenbahnen und Magnetschwebebahnen – ergeben sich überdies Modifizierungen aus den §§ 41 ff. BImSchG. Vgl. dazu BVerwGE 97, 367 (370 f.).

[227]

Vgl. Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 4 Rn. 1.

[228]

BVerwG NVwZ-RR 1998, 92 (92); BVerwGE 91, 17 (19); BVerwGE 51, 15 (21), zu § 17 Abs. 4 FStrG a.F.

[229]

BVerwGE 91, 17 (19); BVerwG NVwZ 2011, 567 (Rn. 7).

[230]

Vgl. BVerwG NVwZ 2011, 567 (Rn. 7). Des Weiteren Ulf M. Sieg, Die Schutzauflage im Fachplanungsrecht: materieller Schutzanspruch und prozessuale Durchsetzung, 1994, S. 155 f.; anders hingegen Hans D. Jarass, Schutzmaßnahmen und Ausgleichsentschädigung bei Planfeststellungen, DÖV 2004, S. 633 (634).

[231]

Wickel (Fn. 3), § 74 VwVfG Rn. 38 ff.; Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 74 Rn. 172, 79 ff.

[232]

Vgl. z.B. BVerwG NVwZ 2003, 209 (211); BVerwG NVwZ-RR 2001, 653 (655); BVerwGE 110, 370 (385); BVerwG NVwZ 2000, 567 (568 f.); BVerwGE 107, 350 (356); BVerwGE 107, 313 (323).

[233]

BVerwGE 107, 350 (357); BVerwGE 101, 1 (10); vgl. auch BVerwG NVwZ-RR 2001, 653 (655); VGH BW DÖV 2002, 964 (964).

[234]

BVerwG NVwZ 2000, 68 (68); BVerwGE 87, 332 (353).

[235]

Vgl. BVerwGE 41, 178 (181); BVerwG v. 9.7.1997, 11 B 24/97.

[236]

Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 74 Rn. 168; Wysk (Fn. 17), § 74 Rn. 142; Jarass (Fn. 230), S. 634.

[237]

Wysk (Fn. 17), § 74 Rn. 144.

[238]

Schink (Fn. 63), § 75 Rn. 89. Beispiele können etwa sein: Errichtung von Weidezäunen zur Unterbindung der Gefahr des Ausbrechens von Vieh, BVerwGE 71, 166 (173); schalldämmende Maßnahmen auf dem Grundstück eines Betroffenen, BVerwG NVwZ 1989, 255 (256).

[239]

BVerwGE 69, 256 (276 ff.); Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 4 Rn. 98. Vgl. auch BVerwGE 156, 306 (Rn. 18 ff.) zu auf das Abwägungsgebot gestützte betriebsregelnde Maßnahmen. Vgl. weiterhin auch BVerwGE 87, 332 (343 ff.), zu den Grenzen, konkret: der Vorhabenträger (hier: Flughafenbetreiber) muss zur Umsetzung rechtlich in der Lage sein. Vgl. auch Lieber (Fn. 7), § 72 Rn. 55. Kritisch Willi Blümel, Der Gegenstand der Planfeststellung, VerwArch 83 (1992), S. 146 (155 ff.).

[240]

BVerwGE 107, 350 (359); BVerwGE 104, 123 (140); BVerwGE 87, 332 (345, 367); BVerwGE 69, 256 (276); Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 4 Rn. 96; Schink (Fn. 63), § 75 Rn. 101.

[241]

Dieser Vorrang gilt jedoch nicht absolut. Bereits nach § 41 II BImSchG besteht er dann nicht, wenn die Kosten des aktiven Schallschutzes unverhältnismäßig hoch wären. Über den Wortlaut der Vorschrift hinaus kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein passiver Schallschutz anstelle eines aktiven aber auch aus fachplanerischen Gründen angeordnet werden, BVerwGE 107, 350 (358); Schink (Fn. 63), § 75 Rn. 102.

[242]

BVerwGE 107, 313 (336); BVerwG NVwZ-RR 2001, 653 (655).

[243]

Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 74 Rn. 194; Wysk (Fn. 17), § 74 Rn. 167; Jarass (Fn. 230), S. 638.

[244]

Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 4 Rn. 113.

[245]

BVerwG Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 53.

[246]

BVerwG NVwZ-RR 2001, 653 (655).

[247]

Wysk (Fn. 17), § 75 Rn. 45; Schink (Fn. 63), § 75 Rn. 124.

[248]

Kämper (Fn. 16), § 75 Rn. 42.

[249]

Vgl. § 9b Abs. 3 S. 2 AtG; § 36 Abs. 4 S. 3 KrWG.

[250]

BVerwGE 128, 177 (Rn. 19).

[251]

BVerwGE 80, 7 (13 f.); BVerwGE 128, 177 (Rn. 19). Dem folgend Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 75 Rn. 69.

[252]

Wysk (Fn. 17), § 75 Rn. 46; Schink (Fn. 63), § 75 Rn. 125; Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 4 Rn. 131 f.

[253]

Vgl. auch Wickel (Fn. 3), § 75 VwVfG Rn. 71.

[254]

Anders hingegen BVerwGE 128, 177 (Rn. 27); BVerwGE 80, 7 (14). Wie hier Wysk (Fn. 17), § 75 Rn. 48; Schink (Fn. 63), § 75 Rn. 125; wohl auch BayVGH NVwZ 1996, 1125.

[255]

Hiervon geht offensichtlich auch das BVerwG aus, vgl. BVerwG NVwZ 2001, 206 (208); des Weiteren BayVGH NVwZ-RR 2002, 393; Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 75 Rn. 91; Wysk (Fn. 17), § 75 Rn. 58; Hoppe/Schlarmann/Buchner/Deutsch (Fn. 1), Rn. 719; Kämper (Fn. 16), § 75 Rn. 51.

[256]

So auch BVerwGE 61, 307 (308 f.) zu § 18c FStrG a.F.; scheinbar auch BVerwGE 91, 17 (20); Keilich (Fn. 123), S. 109 ff, S. 113 ff.; Albrecht Bell/Nikolaus Herrmann, Die Modifikation von Planfeststellungsbeschlüssen, NVwZ 2004, S. 288 (291 f.).

[257]

Hoppe/Schlarmann/Buchner/Deutsch (Fn. 1), Rn. 718.

[258]

Bloßes Kennenmüssen reicht nicht aus, Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 75 Rn. 89.

[259]

Vgl. BVerwGE 128, 177 (Rn. 21); Ulrich Hösch, Die Bewältigung von Prognoseunsicherheiten bei planerischen Entscheidungen am Beispiel des Fluglärms, UPR 2006, S. 411 (412).

[260]

Vgl. BVerwGE 128, 177 (Rn. 24).

[261]

Vgl. Wickel (Fn. 3), § 75 VwVfG Rn. 93. Zum Zusammenhang mit der Anwendbarkeit des § 49 VwVfG Markus Deutsch, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz (Fn. 7), § 75 Rn. 179, 191.

[262]

Siehe dazu → Wickel, § 40 Rn. 171 ff.

[263]

Günter Gaentzsch, Bemerkungen zur Planerhaltung im Fachplanungsrecht, DVBl 2000, S. 741; Hoppe/Schlarmann/Buchner/Deutsch (Fn. 1), Rn. 643.

[264]

Vgl. dazu → Wickel, § 40 Rn. 74. Siehe auch Kämper (Fn. 16), § 72 Rn. 14.

[265]

Vgl. hierzu Wickel (Fn. 47), S. 95.

[266]

Vgl. BVerwGE 128, 76 (Rn. 12); grundlegend BVerwGE 56, 110 (132 f.) Allgemein zum Grundsatz der Planerhaltung Horst Sendler, Plan und Normerhaltung vor Gericht, in: Erbguth (Fn. 5.), S. 1011 ff.; Gaentzsch (Fn. 263), S. 741 ff.; ders., Aktuelle Fragen zur Planerhaltung bei Bauleitplänen und Planfeststellungen in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, UPR 2001, S. 201.

[267]

Die Regelung wird auch auf andere materiell-rechtliche Fehler angewendet, §§ 45 f. VwVfG BVerwGE 128, 76 (Rn. 11 ff.).

[268]

BVerwGE 56, 110 (133). Zu Verfahrensfragen vgl. Wickel (Fn. 3), § 75 VwVfG Rn. 55.

[269]

Hans D. Jarass, Aktuelle Probleme des Planfeststellungsrechts, DVBl 1997, S. 795 (802). Vgl. BVerwG NVwZ 2010, 320 (Rn. 2). Siehe dazu auch → Wickel, § 40 Rn. 183.

[270]

Vgl. dazu Wickel (Fn. 3), § 74 VwVfG Rn. 170. Dieses Verhältnis wird in § 20 UVPG umgekehrt.

[271]

Vgl. z.B. § 19 Abs. 2 FStrG; § 22 Abs. 2 AEG; § 30 PBefG; § 45 Abs. 2 EnWG.

[272]

Vgl. zur Frage, wann eine Beeinträchtigung vorliegt, Wickel (Fn. 3), § 74 VwVfG Rn. 179 ff.

[273]

Etwas anderes gilt jedoch gemäß § 17b Abs. 1 Nr. 1 FStrG; § 18b AEG; § 14b WaStrG, die jeweils das Plangenehmigungsverfahren auch für den Fall der UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens eröffnen. Das führt zur Notwendigkeit der Durchführung einer UVP im Plangenehmigungsverfahren unter unmittelbarer Anwendung des UVPG.

[274]

Vgl. BVerwGE 127, 208 (Rn. 18). Zum Rechtsschutz gegen die Verfahrenswahl Wickel (Fn. 3), § 74 VwVfG Rn. 263 ff. mit. weit. Nachw.

[275]

Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 2 Rn. 172; siehe auch Stefan Paetow, Beschleunigungsmaßnahmen in der Fernstraßenplanung, ZUR 1996, S. 57 (59). Zur grundsätzlichen Kritik hieran Erich Gassner, Zur Gleichstellung der Rechtswirkungen von Planfeststellung und Plangenehmigung, NuR 1996, S. 492 (496).

[276]

Vgl. OVG NRW ZUR 2008, 318 (319); Wickel (Fn. 3), § 72 VwVfG Rn. 54.

[277]

OVG NRW ZUR 2008, 318 (318). In diese Richtung Jarass (Fn. 269), S. 796; Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 74 Rn. 258; Wysk (Fn. 17), § 74 Rn. 231a; Schink (Fn. 63), § 74 Rn. 290.

[278]

Schink (Fn. 63), § 74 Rn. 290; vgl. auch Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 5 Rn. 77; Andreas Geiger, in: Ziekow (Fn. 52), § 3 (Rn. 151 ff.); des weiteren Markus Pöcker, Verfahrensrechtlich un(ter)bestimmtes Fachplanungsrecht: Die Problematik des Entfallens von Planfeststellung und Plangenehmigung (§ 74 Abs. 7 VwVfG), DÖV 2007, S. 915.

[279]

Vgl. § 17b Abs. 2 FStrG, § 28 Abs. 3 PBefG.

[280]

Martin Beckmann, Die Ersetzung der Planfeststellung für Verkehrsanlagen durch Bebauungsplan, UPR 2017, 41 (42).

[281]

Dominik Kupfer/Hansjörg Wurster, Das Fachplanungsrecht in der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – Teil 1, Die Verwaltung 40 (2007), S. 75 (80). Vgl. auch BVerwGE 120, 239 (240 ff.): Hier verneint das Gericht die unmittelbare Anwendbarkeit der Frist des § 75 IV VwVfG, auch wenn es die gesetzgeberische Wertung im Rahmen der Planrechtfertigung nach § 1 III BauGB übernimmt.

[282]

Wysk (Fn. 17), § 75 Rn. 65b; Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 74 Rn. 266.

[283]

Neumann/Külpmann (Fn. 27), § 74 Rn. 266; Masing/Schiller (Fn. 59), § 74 Rn. 184; BVerwGE 41, 178 (Ls. 1); BVerwG NVwZ 2001, 429 (429); BVerwG NVwZ 2000, 68. Mit Einschränkung bezüglich modifizierender Genehmigungen Schink (Fn. 63), § 75 Rn. 95.

[284]

Hierbei handelt es sich, sofern eine isolierte Aufhebbarkeit nicht offenkundig ausscheidet, um eine Frage der Begründetheit, nicht der Zulässigkeit, BVerwG NVwZ 2001, 429 (429).

[285]

Steinberg/Wickel/Müller (Fn. 1), § 6 Rn. 206; Masing/Schiller (Fn. 59), § 74 Rn. 184.

[286]

Wickel (Fn. 3), § 74 VwVfG Rn. 233.

[287]

BVerwGE 131, 274 (Rn. 42); BVerwGE 112, 135 (137 f.).

[288]

Siehe dazu → Wickel, § 40 Rn. 268. Kritisch dazu Wickel (Fn. 3), § 74 VwVfG Rn. 237.

[289]

BVerwGE 145, 96 (Rn. 17).

[290]

Rudolf Steinberg, Rechtsverletzung bei der Planfeststellung, in: Berkemann u.a. (Fn. 71), S. 605 ff. Zur Rechtfertigung der Privilegierung Gaentzsch (Fn. 220), S. 534 ff.

[291]

Vgl. BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 53): Der Enteignungsbetroffene kann sich auf die Verletzung der Anpassungspflicht des § 7 S. 1 BauGB berufen, BVerwG ZUR 2011, 258 (Rn. 53).

[292]

BVerwGE 74, 109 (111); BVerwG NVwZ 2011, 175 (Rn. 30); Kühling/Herrmann (Fn. 1), Rn. 600.

[293]

BVerwGE 134, 308 (Rn. 24, 31); BVerwG NVwZ 2011, 177 (Rn. 29); BVerwGE 100, 370 (382 f.); BVerwG NuR 2000, 627 (630); BVerwG NVwZ 2000, 555 (559); BVerwGE 67, 74 (77).

[294]

BVerwGE 87, 332 (336, 391 f.); BVerwG NVwZ 2000, 560; Schink (Fn. 63), § 74 Rn. 86.

[295]

BVerfGE 61, 82 (100 ff.); BVerwG NVwZ 2006, 1055 (1057 f.).

[296]

BVerwG NuR 2008, 502 (Rn. 12); Wickel (Fn. 3), § 74 VwVfG Rn. 243.

[297]

BVerwGE 159, 1 (Rn. 23); BVerwG NVwZ 2000, 560 (561 f.); BVerwGE 90, 96 (100); Willi Vallendar, Rechtsschutz der Gemeinden gegen Fachplanungen UPR 2003, S. 41 (43). Vgl. auch Markus Ogorek, Die Anfechtung von Planfeststellungsbeschlüssen durch Gemeinden nach Inkrafttreten des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes, NVwZ 2010, S. 401.

[298]

BVerwG v. 28.4.2016, 9 A 8/15, juris (Rn. 14).

[299]

BVerwGE 102, 358 (360).

[300]

Vgl. § 61 BNatSchG a.F.

[301]

BVerwG Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 3; BVerwG DVBl 2003, 1069 (1071); Schink (Fn. 63), § 74 Rn. 94.

[302]

Zu dem europa- und völkerrechtlichen Hintergrund Wickel (Fn. 3), § 74 VwVfG Rn. 249.

[303]

Vgl. Sabine Schlacke, Das neue Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, NuR 2007, S. 8 (11).

[304]

Vgl. Wickel (Fn. 3), § 74 VwVfG Rn. 272 mit Nachweisen für die verschiedenen Konstellationen.

[305]

Dies gilt auch für Streitigkeiten um die entsprechenden Plangenehmigungen, nicht hingegen für Streitigkeiten um die Planfeststellung ersetzende Bebauungspläne, VGH BW NVwZ-RR 2001, 411.

[306]

Dies betrifft im Einzelnen die im AEG, FStrG, WaStrG, EnLAG, BBPlG und MBPlG genannten Vorhaben. Zu den Bedenken gegen diese Regelungen Martin Wickel, Die Änderungen im Planfeststellungsverfahren durch das Gesetz zur Beschleunigung von Planungsvorhaben für Infrastrukturvorhaben, UPR 2007, S. 201 (206).

[307]

BVerwG NVwZ-RR 1999, 556 (556). Schink (Fn. 63), § 74 Rn. 279.

[308]

BVerwG v. 4.4.2012, 9 B 95/11, juris (Rn. 6); VGH BW DÖV 2000, 342 (343). Ablehnend zu dieser restriktiven Rechtsprechung Henrik Müller, Verfahrensartfehler, 2005, S. 242 ff. sowie Kupfer/Wurster (Fn. 281), S. 79 f.

[309]

Bezüglich der naturschutzrechtlichen Beteiligung BVerwGE 127, 208 (Rn. 13 ff.); BVerwGE 104, 367 (372 f.).

[310]

VGH BW NVwZ 2001, 101 (103).

[311]

VGH BW NVwZ 2001, 101 (102): Anfechtungsklage. Ebenso Wysk (Fn. 17), § 74 Rn. 238; Masing/Schiller (Fn. 59), § 74 Rn. 179: Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage; Schink (Fn. 63), § 74 Rn. 292.

[312]

Vgl. BVerwGE 159, 95 (Rn. 15).

[313]

BVerwG v. 4.4.2012, 9 B 95/11, juris (Rn. 6).

[314]

BVerwGE 115, 158 (164).

[315]

Siehe im Einzelnen Wickel (Fn. 3), § 74 VwVfG Rn. 282.

Martin Wickel

§ 40 Bauplanung

A.Grundlagen1 – 23

I.Geschichte1 – 5

II.Einordnung der Bauplanung6 – 9

1.Einordnung in das System des Bau-, Planungs- und Städtebaurechts6 – 8

2.Die Rolle informeller Planungen9

III.Verfassungsrechtlicher Rahmen10 – 16

1.Gesetzgebungskompetenzen10

2.Kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG)11, 12

3.Eigentum (Art. 14 GG)13 – 15

4.Verfassungsrechtlicher Schutz der Umwelt16

IV.Europarechtlicher Rahmen17, 18

V.Einfachgesetzliche Grundlagen19 – 23

1.„Bauplanungsrecht im engeren Sinne“19

2.Umweltrechtliche Regelungen20 – 23

B.Bauleitplanung24 – 201

I.Bauleitpläne25 – 73

1.Flächennutzungsplan26 – 37

a)Charakter und Inhalt26 – 34

b)Rechtsform und Rechtswirkungen35 – 37

2.Bebauungsplan38 – 73

a)Charakter38

b)Entwicklungsgebot39 – 43

c)Inhalt44 – 61

d)Instrumentarium des § 12 BauGB62 – 71

e)Rechtsform und Wirkung72, 73

II.Formell-rechtliche Anforderungen an Bauleitpläne74 – 125

1.Bauleitplanverfahren74 – 111

a)Bedeutung und Zwecke74, 75

b)Gesetzliche Grundlagen76

c)Umweltprüfung77 – 83

d)Ablauf84 – 111

2.Vereinfachtes Verfahren112 – 116

3.Beschleunigtes Verfahren (insbesondere Bebauungspläne der Innenentwicklung)117 – 124

4.Monitoring125

III.Materiell-rechtliche Anforderungen126 – 170

1.Städtebauliche Erforderlichkeit127 – 132

2.Vorgaben der Raumordnung133 – 135

3.Sonstige zwingende Vorgaben136

4.Abwägungsgebot137 – 170

a)Anforderungen des Abwägungsgebots138 – 142

b)Die Abwägungsfehler im Einzelnen143 – 161

c)Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis162 – 165

d)Neubewertung des Abwägungsgebots nach dem Europarechtsanpassungsgesetz Bau166, 167

e)Besondere Ausprägungen des Abwägungsgebotes168 – 170

IV.Planerhaltung171 – 183

1.Unbeachtlichkeit von Fehlern (§ 214 Abs. 1–3 BauGB)174 – 180

a)Verfahrens- und Formfehler (§ 214 Abs. 1 BauGB)174 – 178

b)Materiell-rechtliche Fehler (§ 214 Abs. 2–3 BauGB)179

c)Fehler bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung180

2.Rügefristen des § 215 BauGB181, 182

3.Ergänzendes Verfahren183

V.Planungsschäden184, 185

VI.Plansicherung186 – 190

1.Veränderungssperre (§ 14 BauGB)186 – 189

2.Zurückstellung von Baugesuchen (§ 15 Abs. 1 BauGB)190

VII.Städtebauliche Verträge191 – 201

1.Zwecke191 – 193

2.Gegenstände194 – 197

3.Anforderungen198 – 201

C.Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben202 – 261

I.Anwendungsbereich der §§ 30 ff. BauGB (§ 29 BauGB)205 – 208

II.Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans (§ 30 BauGB)209 – 214

1.Vorhaben im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans (§ 30 Abs. 1 BauGB)209 – 211

2.Das Korrektiv des § 15 Abs. 1 BauNVO212

3.Der vorhabenbezogene Bebauungsplan (§ 30 Abs. 2 BauGB)213

4.Der einfache Bebauungsplan (§ 30 Abs. 3 BauGB)214

III.Ausnahmen und Befreiungen (§ 31 BauGB)215 – 222

1.Ausnahmen216 – 218

2.Befreiung219 – 222

IV.In Aufstellung befindlicher Plan223, 224

V.Vorhaben im nicht beplanten Innenbereich (§ 34 BauGB)225 – 245

1.Überblick225 – 228

2.Nicht beplanter Innenbereich229 – 235

a)Bebauungszusammenhang230

b)Ortsteil231

c)Innenbereichssatzungen232 – 235

3.Zulässigkeitsvoraussetzungen nach § 34 Abs. 1 BauGB236 – 239

4.Zulässigkeit in faktischen Baugebieten (§ 34 Abs. 2 BauGB)240

5.Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche (§ 34 Abs. 3 BauGB)241

6.Bauliche Maßnahmen im Bestand (§ 34 Abs. 3a BauGB)242 – 245

VI.Vorhaben im Außenbereich (§ 35 BauGB)246 – 261

1.Überblick246 – 248

2.Zulässigkeit privilegierter Vorhaben (§ 35 Abs. 1 BauGB)249 – 254

a)Privilegierungstatbestände250 – 253

b)Nichtentgegenstehen öffentlicher Belange254

3.Zulässigkeit sonstiger Vorhaben (§ 35 Abs. 2 BauGB)255 – 258

4.Öffentliche Belange (§ 35 Abs. 3 BauGB)259 – 261

D.Vollzug und Rechtsschutz262 – 274

I.Vollzug262 – 264

II.Rechtsschutz265 – 274

1.Rechtsschutz gegen Verfügungen der Bauaufsicht265 – 268

a)Rechtsschutz des Bauherrn266

b)Nachbarklagen267, 268

2.Rechtsschutz gegen Bauleitpläne269 – 274

Schrifttum:

Ulrich Battis/Michael Krautzberger/Rolf-Peter Löhr, Baugesetzbuch, ¹⁴2019; Ulrich Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, ⁷2017; Winfried Brohm, Öffentliches Baurecht, ³2002; Hermann Brügelmann, Baugesetzbuch, Stand: 111. Lieferung, 2019; Wilfried Erbguth, Öffentliches Baurecht, ⁶2014; Werner Ernst/Willy Zinkahn/Walter Bielenberg/Michael Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand: 134. Ergänzungslieferung, 2019; Klaus Finkelnburg/Karsten Michael Ortloff/Martin Kment, Öffentliches Baurecht, Band 1, Bauplanungsrecht, ⁷2017; Christian-Dietrich Bracher/Olaf Reidt/Gernot Schiller, Bauplanungsrecht, ⁸2014; Werner Hoppe/Christian Bönker/Susan Grotefels, Öffentliches Baurecht, ⁴2010; Hans-Joachim Koch/Reinhard Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, ⁶2015; Stefan Muckel/Markus Ogorek, Öffentliches Baurecht, ²2014; Franz-Joseph Peine, Öffentliches Baurecht, ⁴2003; Otto Schlichter/Rudolf Stich/Hans-Joachim Driehaus/Stefan Paetow, Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, ³2002, Stand: 2012 (20. Lfg.); Hans Schrödter, Baugesetzbuch, ⁹2019; Willy Spannowsky/Michael Uechtritz, Beck‘scher Online-Kommentar Öffentliches Baurecht, Stand: 1.8.2019; Bernhard Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, ⁵2015.

A. Grundlagen

I. Geschichte

Die Entwicklung des modernen Bauplanungsrechts wird heute allgemein als eine Reaktion auf die städtebauliche Situation im Liberalismus des 19. Jahrhunderts betrachtet. Industrialisierung und – damit verbunden – hoher Siedlungsdruck führten zu einem schnellen Wachstum der Städte[1]. Die gleichzeitige Anerkennung einer weitgehenden Baufreiheit, die ihren wohl deutlichsten Ausdruck im Kreuzberg-Urteil des Preußischen Oberverwaltungsgerichts vom 14.6.1882[2] fand, führte zu einer städtebaulichen Situation, auf die mit dem zur Verfügung stehenden Instrumentarium des Polizeirechts nicht mehr angemessen reagiert werden konnte. In der Folge kam es zu ersten Regelungen der städtebaulichen Planungen[3], die als Ausgangspunkt der Entwicklung zum modernen Bauplanungsrecht betrachtet werden können[4]. Mit dieser Entwicklung war zugleich die Aufspaltung des öffentlichen Baurechts in das Bauordnungsrecht und das Bauplanungsrecht bedingt. Diese hat der Verfassungsgeber in die Regelung der Gesetzgebungskompetenzen des GG aufgenommen und das Bundesverfassungsgericht in seinem Baugutachten vom 16. Juni 1954[5] vorgefunden und bis heute verbindlich festgeschrieben. Allerdings ergeben sich zwischen Bauplanungs- und Bauordnungsrecht vielfältige Berührungspunkte und Überschneidungen. Dies rührt – auch – daher, dass viele Bereiche des heutigen Bauplanungsrechts historisch zunächst im Baupolizeirecht geregelt waren und erst nach der Herausbildung des Bauplanungsrechts als eigenständiger Rechtsbereich in diesen übernommen wurden[6].

Die Entwicklung des Bauplanungsrechts gemäß der Kompetenzordnung des GG beginnt 1960 mit dem Erlass des Bundesbaugesetzes (BBauG), mit dem der Bundesgesetzgeber erstmals umfassend von seiner in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG („Bodenrecht“) enthaltenen Kompetenz zur Regelung der städtebaulichen Planung Gebrauch gemacht hat. Dabei weist diese Gesetzesmaterie seit ihrer Entstehung eine hohe, dem Gegenstand – vor dem Hintergrund der Langfristigkeit der zu treffenden Entscheidungen – auch angemessene Kontinuität auf. Wesentliche Strukturelemente wie die Bauleitplanung oder die Regelung der planungsrechtlichen Zulässigkeit von Vorhaben im beplanten und nicht beplanten Innen- sowie im Außenbereich sind im Kern unverändert geblieben. Neben das BBauG trat 1971 das Städtebauförderungsgesetz (StBauFG)[7] als Reaktion darauf, dass die bauplanungsrechtlichen Regelungen des BBauG für die Bewältigung der städtebaulichen Anforderungen nicht ausreichten[8]. 1987 wurden beide Gesetze durch das BauGB ersetzt, das nunmehr eine umfassende Regelung des Städtebaurechts enthielt.

Aber nicht nur die formale Zusammenfassung zu einem umfassenden Recht des Städtebaus kennzeichnet die Entwicklung des BauGB. Zugleich erfolgte auch eine inhaltliche Ausweitung des Bauplanungsrechts, das sich in zunehmendem Maße mit nicht im Kern städtebaulichen, aber durch den Städtebau berührten Themenfeldern beschäftigt. Beispielhaft kann hier die Entwicklung des Umweltschutzes zu einem Ziel der Bauleitplanung hervorgehoben werden. Zwar lagen auch bereits dem BBauG von 1960 Erwägungen zugrunde, die dem Bereich des Umweltschutzes zuzuordnen waren. So stellen etwa der bereits in der BauNVO 1962 verkörperte Trennungsgrundsatz oder die weitgehende Freihaltung des Außenbereichs von Bebauung im Kern auch Antworten auf Fragen des Umweltschutzes dar. Explizit äußerte sich das Gesetz jedoch erst seit seiner Novellierung im Jahr 1976 zu diesem Thema. Seitdem hat sich die Bauleitplanung auch zu einem Instrument des Umweltschutzes entwickelt[9]. Dies kommt zum einen in entsprechenden inhaltlichen Vorgaben zum Ausdruck. So haben vier der sechs in § 1 Abs. 5 BauGB formulierten Planungsziele einen ausdrücklichen Umweltbezug und die Benennung von Umweltschutzbelangen als in der Abwägung zu berücksichtigende Interessen in §§ 1 Abs. 6, 1a BauGB hat erheblichen Umfang. Zum anderen ist das Bauleitplanverfahren insbesondere mit der Novellierung 2004 deutlich auf die Verwirklichung von Umweltschutzinteressen ausgerichtet worden.

Das Bauplanungsrecht ist auch geprägt von städtebaulichen Leitbildern, die ihren Ausdruck insbesondere in der BauNVO finden. Die BauNVO war jedenfalls in ihrer ursprünglichen Fassung und ist überwiegend auch heute noch geprägt durch das Leitbild einer aufgelockerten, funktionsgetrennten Stadt, das zurückgeht auf die Charta von Athen von 1933[10]. Allerdings verfolgt der Gesetzgeber heute auch andere Entwicklungslinien, wie die Betonung der Innenentwicklung etwa in § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB zeigt. Ein Beispiel aus jüngster Zeit ist die Einführung des urbanen Gebiets in § 6a BauNVO, das dem Leitbild der nutzungsgemischten Stadt der kurzen Wege folgt[11], das wiederum auf die Leipzig-Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt zurückgeführt wird[12]. Allerdings ist nicht zu übersehen, dass sich diese Neuerung auf die Einführung eines neuen Gebietstyps in einer ansonsten in ihren Grundstrukturen unveränderten BauNVO beschränkt. Weiterhin ist zu konstatieren, dass der Gesetzgeber nicht einem städtebaulichen Leitbild konsequent folgt. Ansonsten wäre die Ausweitung des beschleunigten Verfahrens durch § 13b BauGB, der dem Ziel der Innenentwicklung (§ 1 Abs. 5 S. 3 BauGB) entgegenwirkt, nicht zu erklären.

Eine besondere Rolle in der Entwicklung des Bauplanungsrechts spielen die sogenannten Flüchtlingsnovellen des BauGB aus den Jahren 2014[13] und 2015[14]. Mit diesen hat der Gesetzgeber umfangreiche Sonderregelungen für den Bau von Unterkünften für Flüchtlinge und Asylbegehrende geschaffen. Diese finden sich im Wesentlichen in § 246 Abs. 8 bis 17 BauGB und sind zeitlich befristet bis 2019. Trotz ihres sachlich und zeitlich beschränkten Anwendungsbereichs werfen diese Sonderregelungen Fragen auf, die die historisch gewachsene Struktur des Bauplanungsrechts adressieren. Unterstellt man die Notwendigkeit der Regelungen, muss davon ausgegangen werden, dass das Bauplanungsrecht bei der Schaffung der Voraussetzungen für den Bau von Unterkünften für Geflüchtete an nicht überwindbare Grenzen gestoßen ist. Die Gemeinden waren offenbar nicht in der Lage, der akuten Situation unter Einsatz des herkömmlichen Instrumentariums des BauGB, vor allem der Bauleitplanung, zu begegnen. In der Konsequenz sah sich der Gesetzgeber gezwungen, im äußersten Fall die Geltung des Bauplanungsrechts gemäß § 246 Abs. 14 BauGB zu suspendieren.

II. Einordnung der Bauplanung

1. Einordnung in das System des Bau-, Planungs- und Städtebaurechts

Das Bauplanungsrecht ist Teil des Raumplanungsrechts, zu dem auch die Raumordnung und die raumrelevanten Fachplanungen gehören. Gemeinsam ist allen Bereichen des Raumplanungsrechts, dass sie der Bewältigung von Raumnutzungskonflikten dienen[15]. Während der Fokus der Fachplanungen auf sektorale Aufgabenfelder und in vielen Fällen auf die Zulassung von besonders raumintensiven Anlagen gerichtet ist, gilt das primäre Interesse der Raumordnungsplanung und der Bauleitplanung der Nutzung des Raumes in seiner Gesamtheit – hier auf der örtlichen, dort auf der überörtlichen Ebene –, idealtypisch abgehoben von einzelnen Vorhaben. Dementsprechend werden die Raumordnung und die Bauplanung auch als Gesamtplanungen kategorisiert[16]. Die gemeinsame Problemstellung aller Bereiche des Raumplanungsrechts bedingt, dass diese Rechtsbereiche zum Teil ähnliche Strukturen aufweisen und verallgemeinerbaren Grundsätzen folgen. Als prägnantes Beispiel sind hier die allgemeinen materiell-rechtlichen Anforderungen an Raumplanungen und hier zuvörderst das Abwägungsgebot zu nennen, dem als rechtsstaatlichen Grundsatz unabhängig von der gesetzlichen Ausgestaltung alle Bereiche des Raumplanungsrechts unterliegen (siehe dazu Rn. 137 ff.). Ähnliches gilt aber auch für die Folgen von Fehlern der Planung, was sich in der Herausbildung des Grundsatzes der Planerhaltung und einer deutlichen Angleichung der entsprechenden Regelungen in den Bereichen der Bauleitplanung, der Fachplanungen sowie der Raumordnung zeigt. Und auch die in ihrem Kern ebenfalls rechtsstaatlich gebotene[17] Ausgestaltung des Planungsverfahrens nähert sich in den Grundelementen – der Beteiligung der Öffentlichkeit und der Träger öffentlicher Belange – zusehends an.

Das Bauplanungsrecht ist dem Städtebaurecht zuzuordnen, das umfänglich im BauGB geregelt ist. Das Städtebaurecht wiederum bildet zusammen mit dem Bauordnungsrecht im Wesentlichen das öffentliche Baurecht. Dass das Instrumentarium des Städtebaurechts sich nicht im Bauplanungsrecht erschöpft, ist insofern hervorzuheben, als dies für das Verständnis der Wirkungsweise des Bauplanungsrechts von elementarer Bedeutung ist. Bauleitplanung hat sich im 19. Jahrhundert zunächst als eine Form der Reaktionsplanung entwickelt, die die Funktion hatte, den Gefahren einer ungezügelten Bautätigkeit zu begegnen und damit auf entstehende städtebauliche Missstände zu reagieren. Die um die Wende zum 20. Jahrhundert herum einsetzenden Bemühungen zu einer besseren Ordnung der Städte erforderten hingegen ein weiterreichendes Instrumentarium, das sich als Auffangplanung charakterisieren lässt. Der Bautätigkeit werden Auffanglinien vorgegeben, anhand derer sie sich entwickeln kann[18]. Das Instrumentarium hierfür stellt das Bauplanungsrecht des BauGB bereit. Wie die Festsetzungsmöglichkeiten des § 9 Abs. 1 BauGB zeigen, verfügen die Gemeinden über das Instrumentarium, die Bautätigkeit auf einem Grundstück nahezu umfassend vorzugeben. Dies reicht von Vorgaben für die Art der Nutzung, den Baukörper und seine Verortung bis hin zu Details der Ausführung wie etwa der Versorgung mit Energie durch Vorgaben für die Nutzung regenerativer Energien oder der Kraft-Wärme-Kopplung (§ 9 Abs. 1 Nr. 23 lit. b)[19]. Charakteristikum dieses Instrumentariums ist jedoch, dass es nach wie vor die gesellschaftliche Dynamik, die sich in der Bautätigkeit ausdrückt, voraussetzt, ihr Grenzen setzt, sie aber nicht selbst befördern kann. Der Begriff der Angebotsplanung bringt zum Ausdruck, dass das Instrumentarium des Bauplanungsrechts sich auf die Bereitstellung einer Struktur beschränkt, die aber erfordert, dass die eröffneten Möglichkeiten seitens der meist privaten Bauherren auch angenommen werden. Damit wird deutlich, dass das Instrumentarium des Bauplanungsrechts allein den Anforderungen moderner Stadtentwicklung, die ein aktivierendes Eingreifen des Staates erfordert, nicht gerecht werden kann. Diese Erkenntnis spiegelt sich auch im BauGB und seiner Entwicklung wieder. Schon früh ist das Bauplanungsrecht ergänzt worden durch Instrumente der Planverwirklichung, wie den städtebaulichen Geboten, die zunächst im StBauFG geregelt waren. Hinzu treten die weitreichenden Instrumente des Besonderen Städtebaurechts, die das Bauplanungsrecht ergänzen und die Entwicklung hin zu einer Entwicklungsplanung kennzeichnen[20].

In jüngerer Zeit ist auch stärkere Konzentration der Planung auf einzelne Projekte zu erkennen[21]. Planung stellt sich hier weniger als ein Prozess dar, in dem die Stadtentwicklung vorausschauend jedenfalls für einen gewissen Zeitraum gesteuert wird. Sie reagiert vielmehr auf den zumeist von außen kommenden Anstoß zur Verwirklichung eines bestimmten Projekts, für das im Wege der Änderung des zugrunde liegenden Planungsrechts die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen werden. Deutlichster Ausdruck dieses Planungsverständnisses ist die Einführung des Instrumentariums des § 12 BauGB sowie die starke Betonung des städtebaulichen Vertrags in § 11 BauGB seit der Novellierung des BauGB durch das BauROG 1998. In die gleiche Richtung weisen die Einführung des Bebauungsplans der Innenentwicklung in § 13a BauGB, der bis 2019 befristeten Regelung des § 13b BauGB und die Ermöglichung sachlicher Teilflächennutzungspläne, die insbesondere auch der Steuerung bestimmter Projekte dienen[22]. Gerade die letztgenannten Beispiele sprechen für ein verändertes Planungsverständnis, das durchaus als Paradigmenwechsel betrachtet werden kann. In dem einen wie dem anderen Beispiel wird nämlich auf möglichst effiziente Steuerung hingewirkt. Entgegen dem Modell der zweistufigen Bauleitplanung wird hier die planerische Steuerung allein durch eine Planungsebene bewirkt[23]. Insgesamt darf die Einsicht in die Beschränktheit der Möglichkeiten des Instrumentariums der Bauleitplanung jedoch nicht den Blick darauf verstellen, dass es sich hierbei immer noch um das zentrale Steuerungsinstrumentarium der Stadtentwicklung handelt. Im Verhältnis dazu kommt den anderen benannten Instrumenten vor allem ergänzender Charakter zu.

2. Die Rolle informeller Planungen

Neben dem durch das Bauplanungsrecht vorgegebenen System der Planung und des Planersatzes[24] hat sich ein Parallelsystem informeller Planungen entwickelt, das zunehmend die maßgeblichen Impulse für die Stadtentwicklung gibt[25]. Den formellen Planungen kommt damit in vielen Fällen nur noch die Funktion zu, für die anderweitig projizierten Entwicklungen die rechtlichen Grundlagen zu schaffen[26]. Dies ist nicht unbedenklich. Formalisierte Beteiligungs- und Abwägungsprozesse laufen zunehmend leer, da zuvor in informellen Prozessen festgeschriebene Konzepte nicht mehr zur Disposition stehen. Andererseits sind informelle Planungen sinnvoll und auch nicht vermeidbar. So erscheint es etwa geboten, Bauleitpläne in bestimmten sachlichen Teilbereichen in informelle Konzepte einzubinden, um ihre Verhältnismäßigkeit zu wahren[27]. An verschiedenen Stellen nimmt das Bauplanungsrecht auf sie auch Bezug. Dies geschieht beispielsweise unmittelbar durch die Anerkennung als Abwägungsbelang in § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB[28]. Ein anderes Beispiel liefert § 3 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB. Die Unterrichtung und Erörterung auf anderer Grundlage, die den Verzicht auf die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung ermöglicht, wird in der Regel im Rahmen informeller Prozesse erfolgen. Eine der zukünftigen Herausforderungen für das Bauplanungsrecht besteht deshalb darin, informelle Planungen sinnvoll in das System des Bauplanungsrechts einzubinden und ihnen soweit erforderlich zumindest eine Grobstruktur zu geben.

III. Verfassungsrechtlicher Rahmen

1. Gesetzgebungskompetenzen

Die Gesetzgebungskompetenz für das Bauplanungsrecht ergibt sich aus dem Titel „Bodenrecht“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG. Nach dem Baugutachten des Bundesverfassungsgerichts gehören hierzu solche „Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regeln“[29]. Dies umfasst zum einen das Recht der städtebaulichen Planung, also der Bauleitplanung, da diese Pläne bestimmen, „in welcher Weise der Eigentümer sein Grundstück nutzen darf, insbesondere, ob er überhaupt bauen darf und in welcher Weise“[30]. Gleiches gilt auch für die Regelungen über die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben, auch soweit diese im nicht beplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) oder im Außenbereich (§ 35 BauGB) nicht von planerischen Vorgaben abhängt. Das Bauplanungsrecht unterliegt somit der konkurrierenden Gesetzgebung, wobei Art. 72 GG keine weiteren Anforderungen an die Ausübung der Gesetzgebungskompetenz durch den Bund stellt. Dabei ist davon auszugehen, dass das Bauplanungsrecht im BauGB durch den Bund im Wesentlichen abschließend geregelt worden ist, sodass für Ländergesetze in diesem Bereich kein Raum bleibt[31]. Landesgesetzliche Regelungen können jedoch insofern noch eine Rolle spielen, als gerade in der Wiederaufbauphase vor dem Erlass des BBauG zahlreiche Pläne auf landesrechtlichen Grundlagen ergangen sind, die als übergeleitete Pläne in der städtebaulichen Praxis nach wie vor eine erhebliche Rolle spielen. Gerade die jüngere Entwicklung des Bauplanungsrechts, etwa die weitgehende Instrumentalisierung auch für Zwecke des Umweltschutzes, lässt es möglich erscheinen, dass der Gesetzgeber die Grundlage des Kompetenztitels „Bodenrecht“ verlässt. In diesen Fällen muss er auf andere Kompetenztitel zurückgreifen können[32].

2. Kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG)

Von erheblicher Bedeutung für das Bauplanungsrecht ist die Verbürgung der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 GG. Gemäß dem Grundsatz der Allzuständigkeit obliegt den Gemeinden die Regelung aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Hierzu gehört auch die Planungshoheit, jedenfalls soweit sie die bauliche Nutzung von Grund und Boden betrifft[33]. Die verfassungsrechtliche Garantie erschöpft sich jedoch nicht allein in dem Recht, Bauleitpläne aufstellen zu können (§ 2 Abs. 1 BauGB)[34]. Auch etwa das interkommunale Abstimmungsgebot (§ 2 Abs. 2 BauGB)[35] und die Mitwirkungsrechte bei überörtlichen Planungen sind auf diese Weise verfassungsrechtlich untermauert.

Allerdings zeigen gerade diese Beispiele, dass die Planungshoheit nicht unbeschränkt besteht, sondern die bauliche Nutzung des Gemeindegebiets in vielfältiger Weise dem Zugriff überörtlicher Planungen ausgesetzt ist[36]. Auch wird das zentrale Instrumentarium der örtlichen Planung, die Bauleitplanung, den Gemeinden teilweise entzogen. Dies ist jedenfalls insofern gerechtfertigt, als die Entscheidung über die bauliche Nutzung des Gemeindegebiets in erheblichem Maße auch überörtliche Auswirkungen zeitigt. Dies kann sich äußern in der Übertragung der Erstellung des Flächennutzungsplans auf einen Regionalverband[37], der Verschmelzung des Flächennutzungsplans mit der überörtlichen Planungsebene des Regionalplans (regionaler Flächennutzungsplan, § 13 Abs. 4 ROG)[38] oder dem grundstücksscharfen Zugriff der Regionalplanung mittels detaillierter verbindlicher Festlegungen in Raumordnungsplänen[39]. Verfassungsrechtlich lassen sich diese Beschränkungen der Planungshoheit und damit der kommunalen Selbstverwaltung durch den Gesetzesvorbehalt in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG rechtfertigen. Zum entscheidenden Korrektiv des Ausgleichs zwischen dem Interesse der Kommunen, ihre Planungshoheit autonom ausüben zu können, und staatlicher Beschränkungen wird damit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit[40]. Unabhängig hiervon muss den Gemeinden jedenfalls ein Kernbereich der Selbstverwaltung erhalten bleiben. Soweit die Planungshoheit zu diesem Kernbereich gezählt werden kann, schützt dies jedoch wiederum nur den Wesensgehalt derselben vor Beschränkungen[41]. Der vollständige Entzug der Bauleitplanung – einschließlich der Aufstellung der Bebauungspläne – dürfte demgemäß einen Verstoß gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie darstellen[42]. Im Hinblick auf die Aufstellung der Flächennutzungspläne erscheint dies vor dem Hintergrund des räumlichen Verflechtungszusammenhangs, dem Gemeinden unterliegen können, nicht in jedem Fall als ausgeschlossen[43].

3. Eigentum (Art. 14 GG)

Die Dogmatik des Bauplanungsrechts ist in der Vergangenheit durch eine – auch heute noch spürbare – starke Fokussierung auf das Eigentumsgrundrecht als maßgeblichem verfassungsrechtlichen Rahmen geprägt gewesen. Dies ist unter anderem auf die historische Entstehung des Bauplanungsrechts zurückzuführen, die auch darauf beruht, dass Einschränkungen der Bautätigkeit im Wesentlichen als Beschränkung der eigentumsrechtlich verbürgten „Baufreiheit“ betrachtet wurden. Soziale und ökologische Belange dienten demgegenüber vornehmlich als Rechtfertigung für Eingriffe in das Eigentumsgrundrecht. Diese einseitige Fokussierung ist jedoch verfassungsrechtlich überholt. Zum einen genießen soziale und ökologische Belange ebenfalls Verfassungsrang. Zum anderen hat sich die verfassungsrechtliche Eigentumsdogmatik von der Vorstellung verfassungsrechtlich vorgegebener Eigentumsinhalte verabschiedet und unter Hervorhebung der Bedeutung des Sozialgebots des Art. 14 Abs. 2 GG die Kompetenz des Gesetzgebers zur Gestaltung der Eigentumsordnung betont.

Die Nutzung eines Grundstücks auch im Wege der Bebauung gehört zu den von Art. 14 Abs. 1 GG umfassten Bestandteilen des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes[44]. Dementsprechend müssen sich das Bauplanungsrecht und die hierauf basierenden Pläne in ihrer Ausgestaltung an den Vorgaben des Eigentumsgrundrechts messen lassen. Dies hat vor allem in der Vergangenheit zu Verunsicherungen geführt. Durch die Klärung der Dogmatik des Eigentumsgrundrechts in der Folge des Naßauskiesungsbeschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 15.7.1981[45] mussten eine Reihe von baurechtlichen Rechtsfiguren – etwa die eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition oder der Bestandsschutz – aufgegeben oder einer neuen Begründung zugeführt werden[46]. Die genannten Institute wurden unmittelbar aus der verfassungsrechtlichen Verbürgung des Art. 14 Abs. 1 GG abgeleitet und sollten gleichsam neben das, durch einfachgesetzliche Regelungen ausgestaltete, Baurecht treten. Diese Position war in der Folge des Naßauskiesungsbeschlusses nicht mehr haltbar. Das Bundesverfassungsgericht führte aus, die einem Eigentümer konkret zustehenden Befugnisse ergäben sich aus der Zusammenschau der die Eigentümerstellung regelnden gesetzlichen Vorschriften. Habe der Eigentümer danach eine bestimmte Befugnis nicht, gehöre sie auch nicht zu seinem Eigentumsrecht[47]. Für Rechtspositionen, die, gründend auf verfassungsrechtlichen Verbürgungen, dem (Baurechts-) Gesetzgeber vorgegeben und damit gleichsam seinem Zugriff entzogen sind, bleibt nach diesem Verständnis kein Raum[48]. Das gilt namentlich auch für die viel diskutierte Baufreiheit[49]. Das Recht, ein Grundstück zu bebauen, folgt demnach nicht aus dem Eigentumsgrundrecht, sondern aus der einfachgesetzlichen Ausgestaltung des Baurechts. Das entspricht im Übrigen auch der Rechtswirklichkeit, die in den bauordnungsrechtlichen Genehmigungstatbeständen einen Genehmigungsanspruch statuiert, der durch die Verweisung auf die einzuhaltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften jedoch einem umfassenden Vorbehalt der planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens unterliegt[50]. Soweit das Baurecht in seiner Ausgestaltung – auch unter Berücksichtigung einer möglichen verfassungskonformen Auslegung[51] – den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht genügt – und allein in diesen Konstellationen stellt sich die Frage des unmittelbaren Rückgriffs auf Art. 14 GG – ist es als verfassungswidrig zu betrachten. Dies hat zur Folge, dass es gemäß Art. 100 Abs. 1 GG vorzulegen ist[52].

Die Wirkungsweise des verfassungsrechtlichen Schutzes des Eigentums ergibt sich nach diesem Verständnis von Art. 14 GG aus den Bindungen, denen der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Eigentumsordnung im Wege der Inhalts- und Schrankenbestimmung gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG unterliegt[53]. Dabei kommen die beiden in Art. 14 GG selbst angelegten Ausgestaltungsprinzipien zum Tragen. Dies ist zunächst die in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG zum Ausdruck kommende Anerkennung des Eigentums als Rechtsinstitut, das gekennzeichnet ist durch die Privatnützigkeit des Eigentums und die grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers[54]. Das zweite Ausgestaltungsprinzip ist das in Art. 14 Abs. 2 GG enthaltene Sozialpflichtigkeit. Letzteres ist bei der Ausgestaltung des Bauplanungsrechts und dem Erlass von Plänen von besonderer Bedeutung, weil das Bauwerk in vielfältigen ökonomischen, sozialen und ökologischen Wechselbeziehungen zu seiner Umwelt steht. Der Ausgleich zwischen diesen beiden zwar grundsätzlich gleichwertigen, aber offensichtlich häufig gegenläufigen Ausgestaltungsprinzipien wird im Wege der Abwägung im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung hergestellt[55].

4. Verfassungsrechtlicher Schutz der Umwelt

Auch der verfassungsrechtliche Schutz der Umwelt erlangt für das Bauplanungsrecht erhebliche Bedeutung. Wie kaum eine andere menschliche Tätigkeit beeinflusst das Bauen und, dem vorgelagert, das Planen die Qualität der Umwelt. Umweltbeeinträchtigungen, wie etwa der durch Verkehr verursachte Lärm, lassen sich zu wesentlichen Teilen auf die Anlage von Städten zurückführen. Vor allem das Bauplanungsrecht entscheidet über die Erhaltung der natürlichen Ressourcen Natur und Boden. Das Bauplanungsrecht reagiert hierauf etwa durch eine sehr umfangreiche Berücksichtigung von Umweltbelangen in der Formulierung der zentralen Ziele der Bauleitplanung in § 1 Abs. 5 BauGB[56]. Verfassungsrechtlich lässt sich dies zum einen auf die Staatszielbestimmung zum Umweltschutz des Art. 20a GG zurückführen (→ Kloepfer, § 44 Rn. 33 ff.). Diese richtet sich an staatliche Stellen und hier primär den Gesetzgeber, der das Ziel des Umweltschutzes bei der Ausgestaltung der Rechtsordnung zu verfolgen hat. Sie kommt aber auch im Rahmen von Verwaltungsentscheidungen zum Tragen, was im Bauplanungsrecht vor allem durch die Berücksichtigung von Umweltschutzbelangen in der planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB praktisch wird[57]. Es kann somit nicht überraschen, dass in der jüngeren Vergangenheit wesentliche Novellierungen des Bauplanungsrechts zumindest auch vom Umweltschutzgedanken getragen wurden. Daneben wird der Umweltschutz auch vermittels der aus dem Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 GG abzuleitenden Schutzpflicht gegenüber den durch die Umwelteinwirkung Betroffenen zum Gegenstand verfassungsrechtlichen Schutzes[58].

IV. Europarechtlicher Rahmen

Die Europäische Union hat keine Regelungskompetenz für den Politikbereich des Städtebaus. Unabhängig hiervon gewinnen jedoch in anderen Kompetenzbereichen begründete europarechtliche Regelungen zunehmend Einfluss auf das Bauplanungsrecht[59]. Inhaltliche Vorgaben ergeben sich etwa aus den Anforderungen des Biotop- und Artenschutzes gemäß der FFH-Richtlinie (92/43/EWG)[60] oder aus der Luftqualitätsrichtlinie (2008/50/EG), der Umgebungslärmrichtlinie (2002/49/EG) und der Seveso-III-Richtlinie (2012/18/EU). Noch stärker ist jedoch der Einfluss der primär verfahrensorientierten Plan-UP-Richtlinie (2001/42/EG), UVP-Richtlinie (2011/92/EU) und Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie (2003/35/EG) sowie auf internationaler Ebene der Aarhus-Konvention.[61] Gerade die Anforderungen der Umsetzung der Plan-UP-Richtlinie hatten die als Europarechtsanpassungsgesetz Bau[62] ergangene BauGB-Novelle 2004 erforderlich gemacht[63]. Bereits die Novelle des Jahres 2001[64] stand vor allem unter dem Zeichen des Erfordernisses der Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie (97/11/EG)[65]. Auch die jüngste Novelle stand wiederum unter dem Zeichen der Anpassung an europarechtliche Vorgaben.[66]

Die Auswirkungen europarechtlicher Vorgaben sind heute in Teilen für das Bauplanungsrecht prägend und werden zunehmend deutlich sichtbar. So war etwa die Einführung der flächendeckenden Anwendung der Umweltprüfung für alle Bauleitpläne 2004 durch europarechtliche Vorgaben veranlasst (Rn. 77 ff.). Auch die Schaffung von Rückausnahmen durch die Einführung des beschleunigten Verfahrens 2007 ist deutlich von europarechtlichen Vorgaben gekennzeichnet, was an ihren Beschränkungen erkennbar ist (Rn. 117 ff.). Ebenso war der Versuch der Neuordnung der Abwägungsdogmatik durch das Europarechtsanpassungsgesetz Bau 2004 (Rn. 166 f.) europarechtlich zwar nicht geboten, aber jedenfalls inspiriert. Eine nicht unerhebliche Modifizierung des Gefüges des Rechtsschutzes gegen Bauleitpläne folgt aus der Ausdehnung der Anwendbarkeit des Normenkontrollverfahrens des § 47 VwGO gegen Flächennutzungspläne durch § 7 Abs. 2 S. 2 UmwRG (Rn. 273), die auf die Aarhus-Konvention zurückzuführen ist. Bei der Umsetzung europarechtlicher Vorgaben im Bauplanungsrecht ist ein Spannungsverhältnis erkennbar, das beispielsweise im Fachplanungsrecht schon länger deutlich wahrzunehmen ist. Während die Forderung nach Deregulierung und Beschleunigung in der Tendenz auf den Abbau von Verfahrensrechten und Rechtsschutzmöglichkeiten drängt, wirken die europarechtlichen Vorgaben in die Richtung der Ausdehnung von Beteiligungs- und Rechtsschutzmöglichkeiten der allgemeinen Öffentlichkeit und als Teil dieser insbesondere der Umweltschutzvereinigungen.

V. Einfachgesetzliche Grundlagen

1. „Bauplanungsrecht im engeren Sinne“

Wichtigste Grundlagen des Bauplanungsrechts sind die Regelungen des BauGB, wobei das BauGB sich nicht auf die Regelung des Bauplanungsrechts im engeren Sinne beschränkt, sondern weitere Instrumente zur Steuerung des Städtebaus beinhaltet. Hier erfolgt eine Konzentration auf das erste Kapitel – Allgemeines Städtebaurecht – und dort auf die Regelungen des ersten (Bauleitplanung), zweiten (Sicherung der Bauleitplanung) und des dritten Teils (Regelung der baulichen und sonstigen Nutzung; Entschädigung). Große Bedeutung erlangt daneben aber auch das untergesetzliche Regelwerk. Besonders hervorzuheben ist vor allem die auf § 9a Nrn. 1–3 BauGB beruhende Baunutzungsverordnung (BauNVO), die die Regelungen der §§ 5 und 9 BauGB über die Inhalte der Bauleitpläne ergänzt und konkretisiert[67]. Darüber hinaus ist die auf § 9a Nr. 4 BauGB beruhende Planzeichenverordnung (PlanzV) zu nennen, die Regelungen des BauGB und der BauNVO über die Bauleitplanung in formeller Hinsicht ergänzt[68]. Diese Regelungen des Bauplanungsrechts im engeren Sinne werden zum Teil noch ergänzt durch landesrechtliche Regelungen. Da von einer weitgehend abschließenden Regelung des Bauplanungsrechts im BauGB auszugehen ist, handelt es sich um solche Regelungen, zu deren Erlass der Bundesgesetzgeber die Länder ausdrücklich ermächtigt[69].

2. Umweltrechtliche Regelungen

Neben den genannten Regelungen, die primär auf die Gestaltung des Bauplanungsrechts zielen, finden sich viele weitere Vorschriften, die auch auf das Bauplanungsrecht einwirken, ohne dass dies ihre primäre Zweckbestimmung wäre. Hervorzuheben sind verschiedene umweltrechtliche Regelungen, die für die bauplanungsrechtliche Praxis von besonderer Relevanz sind. Hier ist zunächst das UVPG zu nennen, das sowohl die Umweltverträglichkeitsprüfung und die Strategische Umweltprüfung regelt und seinerseits auf die UVP- und die Plan-UP-Richtlinien zurückgeht. Die Umweltverträglichkeitsprüfung kommt in der Bauleitplanung im Wesentlichen nur insofern zum Tragen, als mit einem Bebauungsplan im Sinne des § 2 Abs. 6 Nr. 3 UVPG die Zulässigkeit eines bestimmten UVP-pflichtigen Vorhabens begründet werden soll. Das trifft in der Regel nicht zu, da Bebauungspläne idealtypisch nur abstrakte Nutzungen, nicht hingegen konkrete Projekte vorsehen. Etwas anderes gilt hingegen bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen nach § 12 BauGB sowie anderen Bebauungsplänen, die einen konkreten Projektbezug[70] aufweisen[71]. Größere Relevanz entfaltet dahingegen die im Jahre 2005 hinzugetretene Strategische Umweltprüfung der §§ 33 ff. UVPG. Diese zielt anders als die Umweltverträglichkeitsprüfung nicht auf bestimmte Projekte, sondern auf Pläne und Programme ab, wozu gemäß Nr. 1.8 Anlage 5 des UVPG generell auch Bauleitpläne zählen. Für beide Umweltprüfungen ist jedoch § 50 UVPG zu beachten, der bezüglich der Durchführung jeweils auf die Vorschriften des BauGB verweist. Die Verfahrensregelungen der §§ 4 ff beziehungsweise §§ 33 ff. UVPG kommen nicht unmittelbar zum Tragen[72]. Um den Anforderungen an die Umweltprüfungen zu genügen, sind die Vorschriften des BauGB, insbesondere durch die BauGB-Novelle 2004 und in der Folge umfänglich geändert worden[73]. Bei den Anforderungen des UVPG handelt es sich primär um verfahrensrechtliche Anforderungen, denen kein unmittelbarer materiell-rechtlicher Gehalt zukommt. Gleichwohl entstehen materiell-rechtliche Rückkoppelungen durch die Konzentration des Verfahrens auf Umweltbelange, wodurch diese in der Abwägung größere Beachtung finden können[74].

Während also das UVPG vor allem verfahrensrechtliche Wirkungen auf das Bauplanungsrecht entfaltet, kommen den Regelungen des BNatSchG und der Landesnaturschutzgesetze auch erhebliche materiell-rechtliche Wirkungen zu[75]. Dies gilt zum einen für die Eingriffsregelung der §§ 13 ff. BNatSchG. Dabei ist zu beachten, dass für die Aufstellung von Bauleitplänen oder von Satzungen nach § 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB auf die Vorschriften des BauGB verwiesen wird, die die Anforderungen an die Eingriffsregelung erheblich modifizieren. Zunächst ist jedoch auf die Begriffsbestimmungen des BNatSchG zurückzugreifen, wie die Verweisung in § 1a Abs. 3 S. 1 BauGB zeigt[76]. Abweichend von der allgemeinen Eingriffsregelung enthält § 1a Abs. 3 BauGB dann jedoch eine Reihe von Besonderheiten. Dies gilt insbesondere für § 1a Abs. 3 S. 1 BauGB, wonach die Anforderungen an die Vermeidung und den Ausgleich von Eingriffen zum Bestandteil des Abwägungsgefüges nach § 1 Abs. 7 BauGB werden[77]. Das BNatSchG regelt die Eingriffsregelungen hingegen als strikt bindendes Recht, wobei dieser Unterschied in der praktischen Anwendung jedoch gering ausfallen dürfte, da die Zulässigkeit von Eingriffen nach § 15 Abs. 5 BNatSchG auch von einer (naturschutzrechtlichen) Abwägung abhängt[78]. Gegenüber §§ 13 ff. BNatSchG fällt weiterhin auf, dass das BauGB auf eine Differenzierung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen (§ 15 Abs. 2 BNatSchG) verzichtet, was in § 200a BauGB auch ausdrücklich geregelt wird[79]. Der Ausgleich erfolgt entweder gemäß § 1a Abs. 3 S. 2 BauGB durch entsprechende Darstellungen und Festsetzungen in Bauleitplänen oder aufgrund § 1a Abs. 3 S. 4 BauGB durch eine vertragliche Vereinbarung nach § 11 BauGB oder andere geeignete Maßnahmen[80]. § 1a Abs. 3 S. 3 BauGB und § 200a BauGB erlauben eine räumliche Entkoppelung vom Ort des Eingriffs[81]. Demgemäß sieht § 9 Abs. 1a BauGB vor, dass Flächen und Maßnahmen zum Ausgleich nicht nur auf dem Grundstück des Eingriffs, sondern auch an anderer Stelle im Geltungsbereich des gleichen Bebauungsplans oder in einem anderen Bebauungsplan festgesetzt werden können. § 135a Abs. 2 S. 2 BauGB führt darüber hinaus zu einer zeitlichen Entkoppelung von Eingriff und Ausgleich dergestalt, dass der Ausgleich bereits vor dem Eingriff erfolgen kann. Dies ermöglicht die Anlegung sogenannter Ökokonten[82]. Im Übrigen reagiert § 135a BauGB auf die Problematik, dass ein Bauherr typischerweise nicht über die Fläche verfügt, um die Ausgleichsmaßnahme selbst vorzunehmen. Zwar sieht § 135a BauGB zunächst prioritär noch den Ausgleich durch den Bauherrn vor. § 135a Abs. 2 BauGB macht hiervon jedoch sogleich eine wesentliche Ausnahme. In Fällen, in denen der Ausgleich an anderer Stelle erfolgt, soll die Gemeinde diesen anstelle und auf Kosten des Vorhabenträgers vornehmen. Dies wird flankiert durch die Festsetzungsmöglichkeit des § 9 Abs. 1a S. 2 BauGB, der es erlaubt, Maßnahmen und Flächen zum Ausgleich an anderer Stelle dem jeweils zu erwartenden Eingriff ganz oder teilweise zuzuordnen. Die Anwendung der Eingriffsregelung wird gemäß § 18 Abs. 2 BNatSchG für das Baurecht auf die Ebene der Bauleitplanung konzentriert. Soweit ein Vorhaben auf einem Bebauungsplan beruht oder dem nicht beplanten Innenbereich des § 34 BauGB zuzuordnen ist, kommt die Eingriffsregelung nicht mehr zur Anwendung. Im Bereich der Anlagenzulassung kommt die Eingriffsregelung nur bei Außenbereichsvorhaben nach § 35 BauGB unmittelbar zum Tragen[83].

Die Regelungen des FFH-Schutzregimes der §§ 31 ff. BNatSchG finden, wie § 1a Abs. 4 BauGB feststellt, hingegen auch im Bauplanungsrecht Anwendung. Allerdings wird die Prüfung in einem beplanten Gebiet gemäß § 34 Abs. 8 BNatSchG auf der Ebene der Erstellung des Bebauungsplans konzentriert[84]. Daneben treten die Vorgaben der Landschaftsplanung als naturschutzrechtliche Fachplanung, die als Abwägungsbelange in § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. g BauGB genannt sind und die somit im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigen sind[85].

Erhebliche Bedeutung kommt auch dem Immissionsschutzrecht zu. Das in § 50 BImSchG verankerte Trennungsgebot stellt ein Grundprinzip der räumlichen Planung dar, das auch in der Gliederung der Gebietstypen nach der BauNVO seinen Ausdruck findet[86]. Damit ist das Prinzip der Funktionstrennung das zentrale städtebauliche Leitbild des Bauplanungsrechts. Dies ist aus heutiger Sicht kritisch zu betrachten, da die Trennung der städtischen Funktionen, insbesondere Wohnen und Arbeiten, negative Folgen nach sich zieht, die die Städte und Gemeinden vor erhebliche Herausforderungen stellen. Als Beispiel lassen sich die verkehrsbedingten Emissionen nennen. Als partielle Abkehr von diesem Leitbild und Hinwendung zu einem Leitbild der nutzungsgemischten Stadt der kurzen Wege kann die Einführung des neuen Gebietstyps Urbanes Gebiet in § 6a BauNVO gesehen werden.[87] Neben § 50 BImSchG findet sich insbesondere im Bereich des Lärmschutzes eine ganze Reihe untergesetzlicher und technischer Regelwerke mit erheblichem Einfluss auf die Bauleitplanung[88]. Weiterhin werden die auf der Grundlage der §§ 47 und 47a ff. BImSchG beruhenden Luftreinhalte-– und Lärmminderungspläne aufgrund der Berücksichtigungsgebote in §§ 47 Abs. 6 S. 2 und 47d Abs. 6 BImSchG und § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. g BauGB zunehmend eine Rolle spielen[89]. Daneben kommen auch die anderen in § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. g BauGB genannten Umweltplanungen zum Tragen[90].

B. Bauleitplanung

Die Bauleitplanung stellt das zentrale Instrument des Städtebaurechts dar, das damit dem Leitbild einer primär durch Planung gesteuerten Stadtentwicklung (Grundsatz der Planmäßigkeit)) entspricht. Die Bauleitplanung gewährleistet, dass die Stadtentwicklung nicht dem „freien Spiel der Kräfte“ überlassen bleibt und sich nicht allein in isolierten Einzelentscheidungen vollzieht[91]. Bei der Steuerung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung (§ 1 Abs. 3 BauGB), ist die Bauleitplanung nicht nur auf die planende Entscheidung über die bauliche Nutzung beschränkt. Sie kann vielmehr auch sonstige städtebauliche Nutzungen erfassen, wie der Katalog des § 9 Abs. 1 BauGB zeigt[92].

I. Bauleitpläne

Die Bauleitplanung vollzieht sich gemäß § 1 Abs. 2 BauGB auf zwei Stufen, zunächst auf der Ebene des Flächennutzungsplans als vorbereitendem Bauleitplan und dann auf der Ebene des Bebauungsplans als verbindlichem Bauleitplan. Die Planungsrealität entspricht allerdings nicht uneingeschränkt diesem Leitbild der gestuften Planung[93]. Zum einen bedient sich die Praxis häufig des Parallelverfahrens nach § 8 Abs. 3 BauGB, in dem die Bauleitpläne gemeinsam geändert werden. Dahinter steht in vielen Fällen eine von den Notwendigkeiten des konkret zu ermöglichenden Vorhabens geleitete Planung. Der Flächennutzungsplan wird hier also eher dem Bebauungsplan angepasst, als umgekehrt Letzterer aus dem Flächennutzungsplan entwickelt. Diese Praxis findet ihren Widerhall in der Einführung des beschleunigten Verfahrens für die Bebauungspläne der Innenentwicklung nach § 13a BauGB und die Bebauungspläne nach § 13b BauGB, in dessen Anwendungsbereich der Flächennutzungsplan gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB dem Bebauungsplan im Wege der Berichtigung anzupassen ist.[94] Betrachtet man zugleich die Möglichkeit durch sachliche (und räumliche) Teilflächennutzungspläne im Außenbereich dem Bebauungsplan vergleichbare Wirkungen zu erzielen, lässt sich insgesamt ein Trend zu einer stärker einstufig orientierten Planung erkennen[95].

1. Flächennutzungsplan

a) Charakter und Inhalt

Dem Flächennutzungsplan kommt gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB die Funktion zu, „für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen“[96]. Damit bildet der Flächennutzungsplan einen Rahmen für die aus ihm zu entwickelnden (§ 8 Abs. 2 BauGB) Bebauungspläne, die in einen städtebaulichen Gesamtzusammenhang eingebunden werden, wodurch konzeptionslose Stückwerkplanungen der Gemeinden verhindert werden sollen. Insofern lässt sich von einer Programmierungsfunktion sprechen[97]. Dieser Funktion entsprechend soll der Flächennutzungsplan die Bodennutzung innerhalb der Gemeinde langfristig steuern, was es nahelegt, den Flächennutzungsplan auch in regelmäßigen Abständen zu überarbeiten, damit er neue Entwicklungstendenzen aufnehmen kann. Das ist schon deshalb nötig, weil der Flächennutzungsplan auch auf Prognosen beruht, deren Aussagekraft einen Zeitraum von 15 Jahren in der Regel nicht überschreitet[98]. Die Programmierungsfunktion wird partiell unterlaufen, wenn Gemeinden den Flächennutzungsplan als Steuerungsinstrument nur zurückhaltend nutzen und diesen, insbesondere im Parallelverfahren (§ 8 Abs. 3 S. 1 BauGB), neu aufzustellenden Bebauungsplänen lediglich „anpassen“[99]. So deuten auch empirische Untersuchungen darauf hin, dass der Flächennutzungsplan die ihm vom Gesetz zugedachte Funktion nur unzureichend erfüllt[100]. Hierin mag man jedoch auch einen Beleg dafür sehen, dass die Vorstellung einer sich ausschließlich oder auch nur überwiegend planvoll verlaufenden Stadtentwicklung der aktuellen Situation der Städte, die in zunehmendem Maße einen projektbezogenen Entwicklungsansatz verfolgen, nicht gerecht wird[101]. Dies wird durch § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB eindrucksvoll unterstrichen (siehe dazu Rn. 43)[102].

Demgegenüber sind auch die gesetzlichen Regelungen – § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 und Abs. 3 S. 3 BauGB und die Möglichkeit, gemäß § 5 Abs. 2b BauGB Teilflächennutzungspläne aufzustellen, – zu nennen, die dem Flächennutzungsplan insbesondere im Außenbereich zusätzliche Bedeutung vermitteln[103]. In den betroffenen Bereichen erschöpfen sich die Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht darin, im Sinne des § 8 Abs. 2 BauGB die Festsetzungen eines Bebauungsplans vorzubereiten, sondern werden zu unmittelbar wirksamen Beachtenspflichten[104]. Sie dienen also nicht mehr allein der Programmierung, sondern sind in diesem Sinne bereits zu vollziehendes Programm.

Neben der programmierenden kommt dem Flächennutzungsplan auch insofern eine programmvollziehende Funktion zu, als er die Schnittstelle zu den überörtlichen Planungen darstellt[105]. Dies kommt am deutlichsten in der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB zum Ausdruck. Das Verhältnis zwischen der überörtlichen Planung und der örtlichen Bauleitplanung ist allerdings nicht allein durch ein einseitiges Ableitungsverhältnis gekennzeichnet. Vielmehr unterliegt die Raumordnung dem Gegenstromprinzip (§ 1 Abs. 3 ROG). Und einer Koordinationspflicht bis hin zur Verpflichtung der Anpassung an den Flächennutzungsplan unterliegen gemäß § 7 BauGB etwa auch die Fachplanungen. Ihren deutlichsten Ausdruck findet die Funktion der Verbindung zur überörtlichen Gesamtplanung im Instrument des regionalen Flächennutzungsplans (§ 8 Abs. 4 ROG), in dem die unterste Ebene der überörtlichen Raumordnungsplanung mit dem Flächennutzungsplan verschmolzen wird[106].

Der Flächennutzungsplan umfasst gemäß § 5 Abs. 1 BauGB das ganze Gemeindegebiet. Allerdings darf der Flächennutzungsplan unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 S. 2 BauGB „weiße Flecken“ enthalten. Ein Flächennutzungsplan kann darüber hinaus auch das Gebiet mehrerer Gemeinden umfassen. Das BauGB erkennt an, dass interkommunale Verflechtungszusammenhänge eine Koordination der städtebaulichen Planungen zwischen den Gemeinden erforderlich machen können. Hierfür steht ein abgestuftes Instrumentarium zur Verfügung. Dieses reicht von dem für alle Bauleitpläne geltenden interkommunalen Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB, über die Aufstellung gemeinsamer Flächennutzungspläne, bis hin zur Bildung von Planungsverbänden nach § 205 BauGB und der ergänzenden Möglichkeit der freiwilligen oder gesetzlich angeordneten Hochzonung von Planungsaufgaben nach § 203 BauGB[107].

Daneben erlaubt § 5 Abs. 2b BauGB zur Steuerung von Außenbereichsvorhaben auch, sachliche Teilflächennutzungspläne aufzustellen. Die Gemeinden können auf diese Weise flexibel auf bestimmte Entwicklungen reagieren, für die die Aufstellung oder Anpassung des Flächennutzungsplans als Ganzes zu schwerfällig erscheint[108]. Allerdings besteht auch unabhängig hiervon die Möglichkeit, den Flächennutzungsplan in Teilen zu ändern. Und auch die sachliche Begrenzung des Inhalts dürfte bei korrekter Anwendung keine wesentliche Planungserleichterung darstellen, da zu verlangen ist, dass sich der sachliche Teilflächennutzungsplan in die planerische Konzeption des Gesamtflächennutzungsplans einfügt[109]. Von größerer Bedeutung ist demgegenüber die rechtliche Eigenständigkeit, die den rechtlichen Fortbestand des Plans jedenfalls auch dann sichert, wenn der Gesamtflächennutzungsplan unwirksam sein sollte[110]. Eine Gemeinde kann einen oder mehrere sachliche Teilflächennutzungspläne aufstellen. Diese können, wie § 5 Abs. 2b BauGB ausdrücklich vorsieht, auch räumlich begrenzt sein, müssen sich also nicht unbedingt auf das ganze Gemeindegebiet erstrecken.

Seiner vorbereitenden Funktion entspricht es, dass der Flächennutzungsplan einen kleineren Maßstab[111] und einen geringeren Detaillierungsgrad aufweist als der Bebauungsplan. Dementsprechend enthält der Flächennutzungsplan normalerweise nur flächenbezogene, aber keine parzellenscharfen Darstellungen. Der Detaillierungsgrad des Flächennutzungsplans kann jedoch abhängig vom planerischen Konzept der Gemeinde schwanken. So verlangt § 5 Abs. 1 BauGB die Darstellung der „Art der Bodennutzung“. Die Konkretisierung in § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB und § 1 Abs. 1 und 2 BauNVO zeigt jedoch, dass es den Gemeinden freisteht, sich auf die Darstellung der allgemeinen Art der baulichen Nutzung (Bauflächen) zu beschränken oder bereits detaillierter die besondere Art der baulichen Nutzung (Baugebiete) und darüber hinaus auch das allgemeine Maß der baulichen Nutzung darzustellen. Eine Grenze ergibt sich daraus, dass § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB sowohl im Innen- als auch im Außenbereich nur eine Darstellung „in den Grundzügen“ erlaubt[112]. Daraus ergibt sich zum einen als Mindestanforderung, dass ein gesamträumliches Entwicklungskonzept für das Gemeindegebiet aufgestellt werden muss. Andererseits darf der Flächennutzungsplan über die Grundzüge nicht hinausgehen, es dürfen keine Einzelheiten der Bodennutzung dargestellt werden[113]. Das schließt allerdings ins Einzelne gehende Darstellungen nicht aus. Auch die Beschränkung auf die Grundzüge bedingt keine starren Grenzen hinsichtlich Inhalt, Regelungstiefe oder Parzellenschärfe. Dementsprechend können parzellenscharfe Darstellungen, konkrete inhaltliche Planaussagen und sogar Emissionen begrenzende Werte aufgenommen werden[114]. Flächennutzungsplan und Bebauungsplan können sich in ihrer Regelungstiefe also durchaus berühren. Entscheidend ist, dass die Darstellung im Flächennutzungsplan einen Bezug zur städtebaulichen Konzeption für das ganze Gemeindegebiet wahrt[115]. Dementsprechend sind Darstellungen mit dem beschriebenen hohen Detaillierungsgrad nur vereinzelt zulässig. Ein Flächennutzungsplan kann nicht vollständig die Detailschärfe eines Bebauungsplans aufweisen[116].

Der Flächennutzungsplan enthält gemäß § 5 Abs. 1 BauGB Darstellungen. Die Darstellungen sind Ausdruck der planerischen Konzeption der Gemeinde. Allein sie sind auch Gegenstand der planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB[117]. Die wichtigsten möglichen Darstellungen regelt § 5 Abs. 2 BauGB, wobei diese Aufzählung – anders als die Enumeration in § 9 Abs. 1 BauGB – nicht abschließend („insbesondere“) ist. Weitere Darstellungen sind dementsprechend möglich, wobei sich die Grenze aus der Funktion des Flächennutzungsplans ergibt. Insbesondere müssen sie zu Festsetzungen im Bebauungsplan führen können, was zu einer mittelbaren Begrenzung durch den Katalog zulässiger Festsetzungen vor allem in § 9 Abs. 1 BauGB führt[118]. Die praktisch wichtigste Darstellung enthält § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, wonach die für die Bebauung vorgesehenen Flächen nach der Art und dem allgemeinen Maß ihrer baulichen Nutzung dargestellt werden können. Diese Darstellungsmöglichkeit wird durch §§ 1 Abs. 1 und 2, 16 Abs. 1 BauNVO konkretisiert. Zusammen insbesondere mit den infrastrukturbezogenen Darstellungsmöglichkeiten (Nr. 2: Einrichtungen und Anlagen zur Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen; Nr. 3: Flächen für Verkehrsanlagen; Nr. 4: Ver- und Entsorgungsanlagen; Nr. 7: Häfen und Flächen für die Wasserwirtschaft) dienen sie vor allem der Steuerung der baulichen Struktur der Gemeinden und damit der Kernaufgabe der Bauleitplanung. Dass die Bauleitplanung über diese Aufgabe jedoch deutlich hinausgreift, zeigen andere Darstellungsmöglichkeiten, die die Freiraumstruktur im besiedelten (beispielsweise Nr. 5) oder nicht besiedelten Raum (insbesondere Nr. 9) betreffen. § 5 Abs. 2a BauGB erlaubt es weiterhin, Flächen zum Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft nach § 1a Abs. 3 BauGB bereits im Flächennutzungsplan Eingriffsflächen zuzuordnen.

Daneben kann der Flächennutzungsplan auch Kennzeichnungen und nachrichtliche Übernahmen enthalten. Diese haben lediglich deklaratorischen Charakter, sie nehmen an den Rechtswirkungen des Flächennutzugsplans nicht teil[119]. Die Wirkung ihres Fehlens für die Wirksamkeit des Flächennutzungsplans ist hingegen nicht abschließend geklärt. Überwiegend wird jedoch angenommen, dass ihr Fehlen nur dann zur Unwirksamkeit führt, wenn dies zugleich einen Abwägungsfehler darstellt[120]. Kennzeichnungen nach § 5 Abs. 3 BauGB (Nr. 1: äußere Einwirkungen und Naturgewalten; Nr. 2: Bergbau; Nr. 3: Altlasten) dienen der Kenntlichmachung von Gegebenheiten, die bestimmte Bodennutzungen beeinträchtigen oder ausschließen können und dementsprechend bei der Aufstellung der Bebauungspläne zu berücksichtigen sind. Dem gleichen Zweck dienen auch die nachrichtlichen Übernahmen nach § 5 Abs. 4 und 4a BauGB, die Hinweis auf andere Planungen oder sonstige rechtliche Hindernisse für die Bauleitplanung geben.

Schließlich ist dem Flächennutzungsplan gemäß § 5 Abs. 5 BauGB eine Begründung beizufügen. Diese muss den Anforderungen des § 2a BauGB genügen und insbesondere einen Umweltbericht enthalten. Zwar ist die Begründung nicht Teil des Flächennutzungsplans („beizufügen“), sie stellt gleichwohl eine formelle Rechtmäßigkeitsanforderung dar[121]. Gemäß § 2a BauGB muss die Begründung bereits dem Entwurf des Flächennutzungsplans beigefügt werden, sie durchläuft also mit diesem zusammen das Verfahren.

b) Rechtsform und Rechtswirkungen

Die Anreicherung der Funktionen des Flächennutzungsplans, insbesondere die Erhöhung der Steuerungswirkung gegenüber Außenbereichsvorhaben durch Konzentrationszonen mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB hat zu Unsicherheiten bei der rechtlichen Einordnung des Flächennutzungsplans geführt. Diese betrafen die Fragen nach der Rechtsform und den Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans sowie nach dem möglichen Rechtsschutz gegen den Flächennutzungsplan[122]. In einer Reihe von Entscheidungen hat das Bundesverwaltungsgericht dabei eine Neubewertung des Instrumentariums vorgenommen. Ausgangspunkt kann allerdings nach wie vor die Feststellung sein, dass der Flächennutzungsplan in keiner der im Verwaltungsrecht bekannten Handlungsformen, namentlich nicht als Rechtsnorm oder als Verwaltungsakt ergeht. Es handelt sich nach dem herrschenden Verständnis um eine hoheitliche Maßnahme eigener Art[123]. Insbesondere der Standpunkt, dass es sich nicht um eine Rechtsnorm handelt, hat – entgegen einer auch in der obergerichtlichen Rechtsprechung vertretenen Position[124] – durch das Bundesverwaltungsgericht Bestätigung erfahren[125]. Die fehlende Möglichkeit an eine näher umrissene Handlungsform anzuknüpfen, macht es jedoch erforderlich, die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans für jeden möglichen Inhalt gesondert zu bestimmen. Die Feststellung, der Flächennutzungsplan werde nicht als Satzung bekannt gemacht und sei auch nach seinem materiellen Gehalt nicht als Rechtsnorm anzusehen[126], dürfte jedenfalls insofern keine uneingeschränkte Gültigkeit mehr beanspruchen können, als damit die mangelnde Außenrechtswirkung der Darstellungen gemeint ist.

Nach wie vor gilt, dass den Darstellungen des Flächennutzungsplans grundsätzlich keine Rechtsverbindlichkeit außerhalb des verwaltungsinternen Bereichs zukommt. Die primäre, im Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB zum Ausdruck kommende Aufgabe des Flächennutzungsplans besteht in der verwaltungsinternen Vorbereitung der außenrechtsverbindlichen Entscheidungen der Bauleitplanung, die in Form des Bebauungsplans ergehen.[127] Weitere verwaltungsinterne Wirkungen ergeben sich etwa aus § 7 BauGB. Mangels Außenrechtswirksamkeit werden durch die Darstellungen des Flächennutzungsplans keine Rechtspositionen der Bürger berührt, insbesondere nimmt die Gemeinde noch keine Ausgestaltung von Eigentumspositionen vor[128]. Die zum Teil recht weittragenden wirtschaftlichen Folgen werden bei dieser Betrachtungsweise – nicht völlig unproblematisch – ausgeklammert[129]. Daraus folgt auch, dass Darstellungen im Flächennutzungsplan in der Regel nicht dem Rechtsschutz seitens der Bürger zugänglich sind[130].

Etwas anderes gilt jedoch für Darstellungen in Flächennutzungsplänen, die die Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB entfalten. Dieser sieht unter anderem vor, dass einem gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB privilegierten Vorhaben öffentliche Belange regelmäßig entgegenstehen, wenn der Flächennutzungsplan diese Vorhaben einer anderen Fläche zuweist. Dies führt zur Unzulässigkeit des Vorhabens nach § 35 Abs. 1 BauGB. Um dies zu bewirken, können die Gemeinden auch Teilflächennutzungspläne nach § 5 Abs. 2b BauGB aufstellen. Die entsprechenden Darstellungen entfalten rechtliche Außenwirkung dergestalt, dass die Errichtung solcher Vorhaben – in der Praxis spielt dies etwa für Windkraftanlagen eine erhebliche Rolle[131] – außerhalb[132] der dargestellten Konzentrationsflächen in der Regel unzulässig ist[133]. Durch die Regelung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erhält der Flächennutzungsplan eine dem Bebauungsplan vergleichbare Steuerungswirkung. Die Darstellungen erhalten damit den Charakter von Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG und sie unterliegen den gleichen Bindungen wie entsprechende Festsetzungen des Bebauungsplans[134]. Das Bundesverwaltungsgericht hat dementsprechend anerkannt, dass gegen Darstellungen mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Rechtsschutz in analoger Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO eröffnet ist[135].

2. Bebauungsplan

a) Charakter

Der Bebauungsplan bildet die zweite Stufe im zweistufigen System der Bauleitplanung. Ihm kommt die Aufgabe zu, die im Flächennutzungsplan vorbereitete Planung der Bodennutzung verbindlich zu konkretisieren (§ 1 Abs. 2 BauGB). Dieser Funktion entsprechend bezieht sich der Bebauungsplan meist auf Teile des Gemeindegebiets und damit des Plangebiets des Flächennutzungsplans. Er enthält parzellenscharfe Festsetzungen in einem wesentlich größeren Maßstab als der Flächennutzungsplan[136]. Der Bebauungsplan enthält gemäß § 8 Abs. 1 BauGB „die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung“. Anders als der Flächennutzungsplan entfaltet der Bebauungsplan in jedem Fall Außenverbindlichkeit. Er regelt mit Wirkung für jedermann, wie die Grundstücke innerhalb seines Geltungsbereichs genutzt werden dürfen. Damit wird er, was in § 30 Abs. 1 BauGB zum Ausdruck kommt, zum zentralen Instrument der Steuerung der planungsrechtlichen Zulässigkeit von Vorhaben mittels kommunaler Planung[137].

b) Entwicklungsgebot

Das Konzept der Zweistufigkeit der Bauleitplanung wird am deutlichsten durch § 8 Abs. 2 BauGB zum Ausdruck gebracht, der in Form des Entwicklungsgebots das inhaltliche Verhältnis der beiden Bauleitpläne zueinander definiert. Dabei ist die Entwicklung nicht als bloßer Vollzug zu verstehen[138]. Schon der Zeithorizont des Flächennutzungsplans, der prognostisch in die Zukunft gerichtet ist und dementsprechend ein geringeres Maß an Verlässlichkeit bietet, erfordert einen Gestaltungsspielraum auf der Ebene des Bebauungsplans. „Entwickeln“ im Sinne des § 8 Abs. 2 BauGB bedeutet nicht, dass die Gemeinde das grobe Raster des Flächennutzungsplans lediglich mit entsprechenden Festsetzungen im Bebauungsplan fortsetzt oder ausfüllt. Die Planung erfolgt vielmehr eigenständig innerhalb des durch den Flächennutzungsplan vorgegebenen Rahmens[139]. Sofern im Bebauungsplan von den Darstellungen des Flächennutzungsplans abgewichen wird, muss nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Abweichung die Grundkonzeption des Flächennutzungsplans unberührt lassen[140]. Daneben müssen sich Abweichungen aus dem „Übergang in eine stärker verdeutlichende Planstufe“ rechtfertigen[141]. Diese Voraussetzungen lassen sich im Zweifelsfall nur aufgrund der Umstände des Einzelfalles beurteilen[142]. Dabei ist zu beachten, dass eine weniger detaillierte Darstellung im Flächennutzungsplan die Freiheit der Gemeinde bei der Aufstellung des Bebauungsplans erhöht, weil ihr ein größerer Spielraum zur Feinabstimmung bleibt[143]. Verletzt ein Bebauungsplan das Entwicklungsgebot, ist dieser Fehler gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich, wenn die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende städtebauliche Ordnung nicht verletzt wird[144].

Das Gesetz kennt einige Modifikationen und Ausnahmen vom Entwicklungsgebot. § 8 Abs. 2 S. 2 BauGB regelt den Fall des sogenannten selbstständigen Bebauungsplans. Danach ist es möglich, auf den Flächennutzungsplan zu verzichten, wenn der Bebauungsplan ausreicht, um die städtebauliche Entwicklung zu ordnen[145], es deshalb also insgesamt keines Flächennutzungsplans bedarf[146]. Dies kommt vor allem in kleinen Gemeinden mit abgeschlossener oder allenfalls geringer Siedlungstätigkeit in Betracht. Die praktische Relevanz der Regelung ist damit gering[147]. Hierbei handelt es sich um eine echte Ausnahme vom Prinzip der Zweistufigkeit[148].

Dies gilt hingegen nicht für das in § 8 Abs. 3 BauGB vorgesehene Parallelverfahren. Hiernach ist es möglich, Bebauungsplan und Flächennutzungsplan gleichzeitig aufzustellen, wobei das Kriterium der Gleichzeitigkeit nicht streng zu verstehen ist, wie auch § 8 Abs. 3 S. 2 BauGB zeigt[149]. Das Prinzip der Zweistufigkeit ist hier jedenfalls insofern gewahrt, als das Verfahren zu einem Bebauungsplan führen muss, der sich, wenn die Inhalte der abgeschlossenen Planwerke betrachtet werden, als aus dem Flächennutzungsplan entwickelt darstellt. Inhaltlich ist damit dem Entwicklungsgebot insofern Genüge getan, als der Bebauungsplan sich in eine im Flächennutzungsplan dargestellte städtebauliche Gesamtkonzeption einfügen muss. Betrachtet man hingegen den planerischen Prozess, stellt sich dies anders dar. Der Anstoß für ein Parallelverfahren geht in vielen Fällen von einem konkreten städtebaulichen Projekt aus, das einer planungsrechtlichen Grundlage in Form eines Bebauungsplans bedarf. Die Änderung des Flächennutzungsplans ergibt sich in dieser Konstellation lediglich als weiterer Anpassungsbedarf[150]. Die inhaltliche Komponente des Entwicklungsgebots wird gegenüber den prozeduralen Elementen betont.[151] Letztlich sind dieses Vorgehen und die faktische Durchbrechung des Entwicklungsgebots jedoch insofern legitim, als das Konzept der zweistufigen Bauleitplanung mit dem Entwicklungsgebot als dem zentralen Element der Verknüpfung der städtebaulichen Realität nur eingeschränkt entspricht. In der Stadtentwicklung treten immer wieder akute Probleme in Teilbereichen auf, die nicht vorhersehbar waren und in dem im Flächennutzungsplan verkörperten Gesamtkonzept nicht berücksichtigt werden konnten[152]. In diesen Fällen ist es erforderlich, eine Balance zwischen dem Erfordernis einer geordneten gesamtstädtischen Entwicklung und lokalem Veränderungsdruck herzustellen. Ein Verstoß gegen § 8 Abs. 3 BauGB kann gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 4 BauGB unbeachtlich sein[153].

Demgegenüber stellt der vorzeitige Bebauungsplan nach § 8 Abs. 4 BauGB wiederum – auch inhaltlich – eine echte Ausnahme vom Entwicklungsgebot dar[154]. In Betracht kommt ein vorzeitiger Bebauungsplan allein in dem Fall, dass ein Flächennutzungsplan – etwa in Folge der Unwirksamkeit des bestehenden Plans – gänzlich fehlt. Anderenfalls entfaltet der Flächennutzungsplan seine Steuerungswirkung[155]. Soll diese möglichst kurzfristig durchbrochen werden, bleibt – abgesehen von den Fällen des § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB – nur der Weg über § 8 Abs. 3 BauGB. Weiterhin ist ein zwingender Grund für die Durchbrechung des Entwicklungsgebots erforderlich. Die Entscheidung hierüber trägt Züge einer Abwägung. Auf der einen Seite steht das Risiko einer städtebaulichen Fehlentwicklung durch die Planung ohne ein in einem Flächennutzungsplan festgeschriebenes städtebauliches Gesamtkonzept. Dem steht das Risiko einer fehlgeleiteten Entwicklung gegenüber, etwa durch die Realisierung unverträglicher Projekte auf der Grundlage der §§ 34 oder 35 BauGB, bevor die Gemeinde planend eingreifen kann. Nur im Fall des Überwiegens des letztgenannten Risikos sind dringende Gründe im Sinne des § 8 Abs. 4 S. 1 BauGB anzunehmen, die den vorzeitigen Bebauungsplan rechtfertigen[156]. Fehler bei der Beurteilung des Vorliegens von dergestalt zu bestimmenden dringenden Gründen sind gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 1 BauGB für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans unbeachtlich. Überdies verlangt § 8 Abs. 4 BauGB, dass „der Bebauungsplan der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebiets nicht entgegenstehen wird“. Erforderlich ist also ein hinreichend konkretes, beispielsweise in dem Entwurf eines Flächennutzungsplans oder einem informellen Plan zum Ausdruck kommendes Entwicklungskonzept, in das sich der Bebauungsplan einfügt[157]. Liegt ein solches nicht vor, kommt ein vorzeitiger Bebauungsplan nicht in Betracht, da die Gefahr einer zusammenhangslosen Ad-hoc-Planung zu groß wäre. Zugleich fehlte die Grundlage, auf der die Gemeinde städtebauliche Gründe geltend machen könnte.

Eine besonders gravierende Abweichung vom Entwicklungsgebot enthält der 2007 ins Gesetz aufgenommene § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB für die sogenannten Bebauungspläne der Innenentwicklung sowie die Bebauungspläne nach § 13b BauGB, für die zugleich das beschleunigte Verfahren geschaffen wurde. Bei allen Lockerungen des Entwicklungsgebots galt stets, dass die gesetzlich vorgesehene Abfolge der Planungsstufen nicht in dem Sinne verkehrt werden darf, dass es zu einer faktischen Bindung des Flächennutzungsplans an den Bebauungsplan kommt[158]. Genau dies geschieht, wenn aufgrund der genannten Regelung mit dem Bebauungsplan von den Vorgaben des Flächennutzungsplans abgewichen werden kann und der Flächennutzungsplan lediglich im Wege der Berichtigung angepasst wird. In diesem Bereich verliert der Flächennutzungsplan seine Steuerungswirkung[159]. Das Gesetz verlangt zwar als einschränkende Voraussetzung, dass „die geordnete städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebiets nicht beeinträchtigt werden“ darf. Dies wäre jedoch grundsätzlich auf der Grundlage der Darstellungen des Flächennutzungsplans zu beurteilen[160]. Der Umstand, dass die Berichtigung des Flächennutzungsplans überdies lediglich ein redaktioneller Vorgang sein soll, der auch keines Bauleitplanverfahrens bedarf[161], wirft überdies die Frage auf, wie die Kohärenz des Flächennutzungsplans, insbesondere im Hinblick auf das zugrunde liegende Abwägungsgefüge gewahrt werden soll. Der Einwand, der Flächennutzungsplan leide nach einer derartigen Berichtigung an einem Abwägungsfehler, liegt jedenfalls nahe. Zu Recht wird verlangt, dass die in dem Bebauungsplan enthaltene „Änderung“ des Flächennutzungsplans auch als solche planbar sein müsste[162]. Das setzt aber eine abwägende Auseinandersetzung mit dem planerischen Konzept des Flächennutzungsplans voraus, was wiederum dem Zweck des beschleunigten Verfahrens zuwiderläuft und dieses überfrachten dürfte. Es bleibt zu konstatieren, dass der Gesetzgeber sich mit der Regelung des § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB für die gemäß § 13a Abs. 1 und § 13b BauGB infrage kommenden Bereiche von dem Prinzip der Zweistufigkeit der Bauleitplanung verabschiedet[163]. Dies erscheint umso bedenklicher, als der Bebauungsplan der Innenentwicklung in der Praxis intensiv eingesetzt wird[164]. Dies geschieht ohne Not. Die mit dem Verfahren des § 13a BauGB intendierte Beschleunigung ließe sich wohl ohne allzu große Abstriche auch über die Regelung des § 8 Abs. 3 BauGB erreichen. Der Gesetzgeber folgt mit der Regelung des § 13a BauGB hingegen dem Leitbild einer projektorientierten Einzelfallplanung (siehe dazu oben Rn. 8).

c) Inhalt
aa) Festsetzungsmöglichkeiten nach § 9 Abs. 1 BauGB

Der mögliche Inhalt der Bebauungspläne ergibt sich im Wesentlichen aus § 9 BauGB. Im Mittelpunkt steht hierbei der Katalog möglicher Festsetzungen in § 9 Abs. 1 BauGB. Dieser Katalog ist – vorbehaltlich weiterer gesetzlich vorgesehener Festsetzungsmöglichkeiten – abschließend. Damit schafft § 9 Abs. 1 BauGB die im Sinne des Vorbehalts des Gesetzes erforderliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Dies ist wegen der Außenrechtswirkung des Bebauungsplans, der in die Grundrechte eingreift, notwendig[165]. Noch deutlicher als der Katalog des § 5 Abs. 2 BauGB bringt § 9 Abs. 1 BauGB zum Ausdruck, dass die Bauleitplanung inhaltlich weit über die eigentliche Bautätigkeit hinausgreift. In einer groben Kategorisierung können unterschieden werden: Festsetzungsmöglichkeiten, die sich primär mit der baulichen Nutzung von Grundstücken beschäftigen (Nrn. 1–9); solche, die Infrastruktur- und ähnliche Einrichtungen im weiteren Sinne betreffen (Nrn. 11–17, 21, 22, 26); Festsetzungen, die die „nichtbauliche“ Freiraumnutzung regeln (Nrn. 10, 18–20, 25); und Festsetzungsmöglichkeiten, die im weiteren Sinne dem Immissionsschutz dienen (Nrn. 23, 24).

In welchem Umfang die Gemeinde von den Festsetzungsmöglichkeiten Gebrauch macht, ist ihrer planerischen Gestaltungsfreiheit überlassen. Im Mittelpunkt stehen – schon aufgrund der Anforderungen an einen qualifizierten Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB – die Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB zu Art und Maß der baulichen Nutzung sowie Bauweise, überbaubare Grundstücksfläche und Stellung der baulichen Anlage. Zusammen mit den Festsetzungen über die Verkehrsflächen (Nr. 11) bestimmen sie die Struktur und das Gepräge des jeweiligen Gebiets. Aber auch Bebauungspläne, die selbst hinter der Vorgabe des § 30 Abs. 1 BauGB zurückbleiben und lediglich einzelne Festsetzungen treffen, sind möglich.

bb) BauNVO

Die Festsetzungsmöglichkeiten des § 9 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB werden dabei durch die Vorschriften der BauNVO weiter konkretisiert. Die auf der Grundlage des § 9a Nr. 1 und 2 BauGB erlassene Verordnung dient der Vereinheitlichung der Festsetzungen in den Bauleitplänen – die BauNVO findet auch auf Flächennutzungspläne Anwendung – im Bundesgebiet. Zusammen mit der auf § 9a Nr. 4 BauGB beruhenden PlanzV gewährleistet sie eine verbesserte Lesbarkeit der Pläne durch die Setzung einheitlicher Standards. Zugleich hat dieses System den Nachteil einer gewissen Starrheit. Die planerisch zu steuernden Lebenssachverhalte sind sehr vielgestaltig und entziehen sich in vielen Fällen einer typisierenden Betrachtungsweise. Die Stadtplanung benötigt dementsprechend ein hohes Maß an Flexibilität. Diese kann durch ein abstraktes Regelwerk wie die BauNVO nicht ohne Weiteres gesichert werden. Um die erforderliche Flexibilität zu gewährleisten, sieht die BauNVO eine Vielzahl von Öffnungs- und Abweichungsmöglichkeiten vor, mit denen auf die Besonderheiten des Einzelfalls reagiert werden kann. Nachteil dieser Öffnungsmöglichkeiten ist wiederum eine nicht unerhebliche Verkomplizierung des Regelwerks.

Die BauNVO gliedert sich in drei Abschnitte. Der erste (§§ 1–15 BauNVO) beschäftigt sich mit der Art der baulichen Nutzung. In § 1 Abs. 1 und 2 BauNVO werden zunächst die möglichen Bauflächen und die Baugebiete abschließend aufgezählt. Das Herzstück des ersten Abschnitts bilden die Regelungen der §§ 2 bis 9 BauNVO. Hier werden die zulässigen Nutzungen für die einzelnen Baugebietstypen vorgegeben, wobei die Regelungen einem einheitlichen Muster folgen. Auf die allgemeine Bestimmung des Zwecks des Baugebiets in Abs. 1 folgt eine Aufzählung der regelmäßig zulässigen Nutzungen in Abs. 2 sowie der ausnahmsweise im Sinne des § 31 Abs. 1 BauGB zulässigen Nutzungen in Abs. 3. Zu beachten ist, dass die Wirkung der allgemeinen Zweckbestimmung des Gebiets (Abs. 1) über eine erläuternde Charakterisierung hinausgeht. Gegenüber der Aufzählung der Regel- und Ausnahmenutzungen hat die jeweilige allgemeine Zweckbestimmung begrenzende Wirkung. Dies folgt aus dem ungeschriebenen Erfordernis der Gebietsverträglichkeit. Gebietsunverträglich sind danach solche Vorhaben, die aufgrund ihrer typischen Nutzungsweise störend wirken[166]. Es bedarf also einer typisierenden Betrachtungsweise, die die Frage stellt, „ob ein Vorhaben dieser Art generell geeignet ist, die [dem Gebietscharakter entsprechende Nutzung des Gebiets] zu stören“[167]. Das Kriterium der Gebietsverträglichkeit ist insbesondere abzugrenzen von dem einzelfallbezogenen Korrektiv des § 15 Abs. 1 BauNVO[168].

Durch die Zuordnung der Nutzungen zu bestimmten Baugebietstypen erhält ihre Verteilung über das Gemeindegebiet eine gewisse Ordnung. In einem Baugebietstyp sind jeweils solche Nutzungen zusammengefasst, die miteinander verträglich sind. Dadurch sollen gegenseitige Beeinträchtigungen vermieden werden. Die Baugebietstypen der BauNVO zielen damit auf die Bereitstellung von Leitbildern einer vernünftigen Bauleitplanung[169] und führen zu einem „schonenden Ausgleich im Sinne überlegter Städtebaupolitik“[170]. Erkennbar ist dieses Leitbild durch den sogenannten Trennungsgrundsatz geprägt[171].

Die Regelungen der §§ 2–9 BauNVO weisen ein breites Spektrum an Nutzungen jeweils einem oder mehreren Gebietstypen zu. Dieses System wird jedoch den Anforderungen der Planung dann nicht mehr vollständig gerecht, wenn das Ziel der Planung die Festsetzung spezieller Nutzungen ist, die besondere planerisch zu bewältigende Konflikte auslösen und sich in das Spektrum der in den §§ 2–9 BauNVO vorgesehenen Nutzungen nicht mehr einfügen lassen. Hierauf regiert der Verordnungsgeber mit der Möglichkeit, Sondergebiete auszuweisen. Dabei enthält § 10 BauNVO zunächst Regelungen für der Erholung dienende Sondergebiete, während § 11 BauNVO dann die Möglichkeit eröffnet, immer dann Sondergebiete festzusetzen, wenn sich das zu planende Gebiet wesentlich von den Gebietstypen der §§ 2–10 BauGB unterscheidet[172]. Das Erfordernis des wesentlichen Unterschieds sichert die Einhaltung des Typenzwangs der BauNVO. § 11 Abs. 2 BauNVO enthält dabei einen Katalog möglicher Sondergebiete, ohne dass dieser Katalog abschließend wäre. § 11 Abs. 3 BauNVO erweitert diesen Katalog noch um einzelhandelsorientierte Sondergebiete und enthält darüber hinaus auch eine Reihe von Regelungen, die die planerische Einordnung von Einzelhandelsbetrieben betreffen[173]. Die §§ 12–14 BauNVO enthalten dann schließlich eine Reihe von gebietstypübergreifenden Regelungen in Bezug auf Stellplätze und Garagen, die Nutzung von Räumen durch bestimmte Berufe und Nebenanlagen.

§ 1 Abs. 3 BauNVO sieht vor, dass die in § 1 Abs. 2 BauNVO genannten Gebiete in Bebauungsplänen festgesetzt werden können[174]. Während der Wortlaut den Eindruck erweckt, es stehe im Ermessen der Gemeinden von den genannten Gebietstypen abzuweichen, besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass die Gemeinden an die Festsetzung von Baugebieten entsprechend der BauNVO gebunden sind[175]. Durch die Festsetzung der dementsprechend verbindlichen Baugebiete werden gemäß § 1 Abs. 3 S. 2 Hs. 1 BauNVO die Regelungen der §§ 2–14 BauNVO Inhalt der Bebauungspläne. Hierbei handelt es sich um eine statische Verweisung. Es kommt jeweils die zum Zeitpunkt des Erlasses des Plans geltende Fassung der BauNVO zum Tragen[176].

Wie bereits erwähnt verfolgt die BauNVO das Ziel einer Standardisierung. Andererseits kann sie die Vielfalt der planerischen Situationen nicht vorwegnehmen, weswegen die BauNVO Öffnungsmöglichkeiten bereithält. Zunächst sind hier die komplexen Regelungen des § 1 Abs. 4–10 BauNVO zu nennen.[177] Diese Regelungen erlauben eine horizontale (Abs. 4)[178] und vertikale (Abs. 7) Gliederung der Baugebiete[179]. Des Weiteren können einzelne nach §§ 2, 4–9 und 13 BauNVO allgemein zulässige Nutzungen „herabgestuft“ werden, dergestalt, dass sie entweder nur als Ausnahme im Sinne des § 31 Abs. 1 BauGB oder gar nicht zulässig sind (Abs. 5). Ebenso können die gemäß §§ 2–9 BauNVO als Ausnahmen zulässigen Nutzungen „herauf“ oder „herabgestuft“ werden. Sie können demgemäß als allgemein zulässige Nutzung oder gar nicht vorgesehen werden (Abs. 6). Die Grenze bildet hier jeweils die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets[180]. Die beschriebenen Gliederungs- und Differenzierungsmöglichkeiten sind dabei nicht darauf beschränkt, jeweils ganze Nutzungskategorien zu steuern. Die planerische Feinsteuerung kann noch stärker nach der Art der Betriebe und Anlagen differenzieren (Abs. 4 S. 1 Nr. 2; Abs. 9)[181], gleichsam also nach „Unterarten von Nutzungen“[182]. Weiterhin werden die Beschränkung auf Teile von Baugebieten (Abs. 8) und teilweise auch die Verknüpfung mehrerer Baugebiete eines Typs innerhalb einer Gemeinde ermöglicht (Abs. 4 S. 2). Im Übrigen enthält § 1 Abs. 10 BauNVO noch eine Ergänzung für die Änderung von überplanten Anlagen, die gemäß dem Bebauungsplan in dem Baugebiet unzulässig wären. Sie dient der Standortsicherung und führt zu einer Erhöhung der Planungs- und Investitionssicherheit[183]. Ein einzelfallbezogenes Korrektiv, das erst bei der Prüfung der Zulässigkeit des konkreten Vorhabens zum Tragen kommt, ergibt sich aus § 15 Abs. 1 BauNVO.

Der zweite Abschnitt der BauNVO (§§ 16–21a) konkretisiert die Festsetzungsmöglichkeiten für das Maß der baulichen Nutzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Hierfür wird in § 16 Abs. 2 BauNVO ein abschließender Katalog an verwendbaren relativen, auf die Größe des Baugrundstücks bezogenen (Grundflächen-, Geschossflächen- und Baumassenzahl[184]), und absoluten Maßfaktoren (Größe der Grundfläche, Größe der Geschossfläche, Baumasse, Zahl der Vollgeschosse, Höhe der baulichen Anlage) vorgegeben[185]. Inwieweit das Maß der baulichen Nutzung in einem Bebauungsplan überhaupt festzusetzen ist, bestimmt sich nach den städtebaulichen Erfordernissen des § 1 Abs. 3 BauGB. Ein qualifizierter Bebauungsplan muss gemäß § 30 Abs. 1 BauGB solche Festsetzungen enthalten. Soweit der Bebauungsplan Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung enthält, sind die Mindestanforderungen des § 16 Abs. 3 BauNVO einzuhalten[186]. Während die meisten Regelungen des zweiten Abschnitts darauf beschränkt sind, das Instrumentarium für die Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung bereitzustellen, enthält § 17 BauNVO ähnlich wie die Regelungen über die zulässigen Nutzungen in den Baugebietstypen nach §§ 2–9 BauNVO eine planerische Leitvorstellung. In § 17 Abs. 1 BauNVO werden bezogen auf die Gebietstypen der §§ 2–11 BauNVO Obergrenzen für das Maß der baulichen Nutzung festgelegt und § 17 Abs. 2 BauNVO enthält eine Öffnungsmöglichkeit, die den planerischen Bedürfnissen im Einzelfall gerecht werden soll und somit die gleiche Funktion erfüllt wie § 1 Abs. 4–10 BauNVO.[187]

Der dritte Abschnitt der BauNVO (§§ 22 und 23) enthält schließlich Festsetzungsmöglichkeiten für die Bauweise und die überbaubare Grundstücksfläche und konkretisiert damit § 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB. Mit diesen Festsetzungen haben die Gemeinden die Möglichkeit, die Lage der Gebäude auf den Grundstücken zu bestimmen. Die in § 22 BauNVO geregelte Bauweise legt dabei den Abstand zu den seitlichen Grundstücksgrenzen fest[188]. Die überbaubare Grundstücksfläche schließlich ist die Fläche auf dem Grundstück, die bebaut werden darf[189]. Sie kann gemäß § 23 BauNVO durch Baulinien, Baugrenzen und Bebauungstiefen festgelegt werden. Den Festsetzungsmöglichkeiten der §§ 22 und 23 BauGB kommt erhebliche Bedeutung für die Stadtgestaltung zu[190].

cc) Sonstige Inhalte des Bebauungsplans

§ 9 Abs. 1a BauGB regelt ergänzende Festsetzungsmöglichkeiten für Flächen und Maßnahmen zum Ausgleich naturschutzrechtlicher Eingriffe.

Der mit der Novellierung 2004 eingeführte § 9 Abs. 2 BauGB enthält erstmals die Möglichkeit, befristete oder – auflösend und aufschiebend – bedingte Festsetzungen in Bebauungspläne aufzunehmen[191]. Diese galten zuvor als unzulässig[192]. Für die Festsetzungen einer Befristung oder einer Bedingung verlangt die Regelung zunächst das Vorliegen eines besonderen Falles, es bedarf also einer besonderen städtebaulichen Rechtfertigung[193]. Ein solcher Fall kann insbesondere vorliegen, wenn absehbar ist, dass eine geplante Nutzung nach einer bestimmten Zeit aufgegeben wird und es notwendig erscheint, die Anschlussnutzung bereits vorzusehen. Auch Projekte, bei deren Verwirklichung eine bestimmte Abfolge von Maßnahmen einzuhalten ist – Errichtung von Schallschutzanlagen vor dem Bau von Wohngebäuden –, können entsprechende Festsetzungen rechtfertigen[194]. Die Regelung ermöglicht damit (Zwischen-) Nutzungen, die anderenfalls planungsrechtlich unzulässig gewesen wären. Sie erlaubt eine Reaktion auf kürzere Nutzungszyklen bestimmter baulicher Anlagen und ermöglicht die Vermeidung von städtebaulich unerwünschten Leerständen und Stadtbrachen[195]. Sie unterliegt aber nach § 9 Abs. 2 S. 2 BauGB der grundsätzlichen Anforderung, dass die Folgenutzung von vornherein bereits mit festgesetzt werden soll. Diese Anforderung bedeutet eine erhebliche Einschränkung. Damit ist es für den Regelfall ausgeschlossen, die Festsetzungsmöglichkeit des § 9 Abs. 2 BauGB in der Weise zu nutzen, eine städtebauliche Situation, in der noch keine abschließende Entscheidung getroffen werden kann, zunächst offen zu halten[196].

§ 9 Abs. 2a BauGB erlaubt ein besonderes Zusammenspiel zwischen den Zulässigkeitskriterien des § 34 BauGB und dem Instrument des Bebauungsplans. Die Regelung stellt eine Ergänzung zu § 34 Abs. 3 BauGB dar. Sie sieht vor, dass im nicht beplanten Innenbereich „nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und 2 zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können“, wenn dies dazu dient, negative Auswirkungen auf die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche zu vermeiden. Es ist demnach möglich, einen einfachen Bebauungsplan aufzustellen, ohne insbesondere ein Baugebiet nach §§ 2–9 BauNVO festzusetzen[197]. Die Gemeinde verzichtet weitgehend auf die planerische Steuerung der baulichen Nutzung des Gebiets und belässt es insofern bei der Regelung des § 34 BauGB. Dem Bebauungsplan kommt lediglich die Aufgabe zu, den durch § 34 BauGB definierten städtebaulichen Rahmen im Hinblick auf den Schutz zentraler Versorgungsbereiche gezielt mit einzelnen Festsetzungen anzureichern. Dabei lehnt sich die Regelung an § 1 Abs. 5, 8 und 9 BauNVO an[198]. Eine ähnliche Regelung enthält auch der § 9 Abs. 2b BauGB für die Steuerung von Vergnügungsstätten.

Eine besondere Regelung im Bereich des Störfallschutzes enthält § 9 Abs. 2c BauGB für Gebiete in der Nachbarschaft von Betriebsbereichen nach § 3 Abs. 5a BImSchG. Für „bestimmte Nutzungen oder Arten von Nutzungen“ sowie „für nach Art, Maß und Nutzungsintensität zu bestimmende Gebäude oder sonstige bauliche Anlagen“ kann die Zulässigkeit besonders gesteuert werden. Dies gilt zum einen für den nicht beplanten Innenbereich des § 34 BauGB. Damit knüpft die Regelung an die Systematik des § 9 Abs. 2a und Abs. 2b BauGB an. Die Regelung findet jedoch auch auf Gebiete nach § 30 BauGB im Geltungsbereich eines Bebauungsplans Anwendung. Sie ermöglicht eine, über den § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO hinausgehende, Feinsteuerung aus Gründen des Störfallschutzes.

§ 9 Abs. 3 S. 1 BauGB erlaubt bei Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 BauGB ergänzend auch die Höhenlage festzusetzen[199]. Daneben erlaubt § 9 Abs. 3 S. 2 BauGB die vertikale Gliederung von Baugebieten nach Geschossen und die Gliederung innerhalb baulicher Anlagen. Diese Regelung findet ihre Konkretisierung in § 1 Abs. 7 BauNVO.

§ 9 Abs. 4 BauGB öffnet das Instrument des Bebauungsplans für landesrechtlich begründete Festsetzungen. In vielen Fällen treffen die Gemeinden auf landesrechtlicher Grundlage Regelungen, die in einem sehr engen inhaltlichen Zusammenhang mit den Regelungen des Bebauungsplans stehen. Zu nennen sind etwa die im Bauordnungsrecht begründeten Gestaltungsregelungen[200] oder – in jüngerer Zeit – Festsetzungsmöglichkeiten, mit denen Ziele des Klimaschutzes verfolgt werden[201]. Die Inkorporation der landesrechtlichen Festsetzungen bietet deutliche Vorzüge. Der Bebauungsplan enthält auf diese Weise alle relevanten Informationen, die anderenfalls aus verschiedenen Regelwerken zu entnehmen wären. Sie gewährleistet auch, dass die jeweiligen Regelungsinhalte aufeinander abgestimmt sind. Zu beachten ist, dass die Integrationstiefe der Festsetzungen unterschiedlich sein kann. § 9 Abs. 4 BauGB erlaubt den Ländern, selbst zu bestimmen, inwieweit die Vorschriften des BauGB auf die infrage kommenden Festsetzungen Anwendung finden sollen. Aufgrund des bauordnungsrechtlichen Charakters der Festsetzungen muss die Geltung der Regelungen für die Bauleitplanung – etwa des Abwägungsgebots – ausdrücklich angeordnet werden[202]. Hier sind unterschiedliche Lösungen denkbar[203].

§ 9 Abs. 5, 6 und 6a BauGB sehen wie bereits § 5 Abs. 3 und 4 BauGB Kennzeichnungen und nachrichtliche Übernahmen vor. Bezüglich ihrer rechtlichen Einordnung ergeben sich im Bebauungsplan im Vergleich zum Flächennutzungsplan keine Besonderheiten[204].

Da sich ein Bebauungsplan nur auf einen Teil des Gemeindegebiets erstreckt, ist es gemäß § 9 Abs. 7 BauGB erforderlich, auch den räumlichen Geltungsbereich zu bestimmen. Und schließlich ist dem Bebauungsplan ebenso wie dem Flächennutzungsplan gemäß § 9 Abs. 8 BauGB eine Begründung beizufügen. Diese Formulierung macht im Übrigen deutlich, dass die Begründung nicht Teil des Bebauungsplans wird. Sie hat dementsprechend nicht an seinem Rechtscharakter teil und ist zwar für die Erklärung und Auslegung des Inhalts des Bebauungsplans heranzuziehen, kann diesen aber nicht verändern. Ansonsten ergeben sich wie für den Flächennutzungsplan Anforderungen an die Begründung nach § 2a BauGB.

d) Instrumentarium des § 12 BauGB

Eine besondere Ausprägung des Bebauungsplans stellt der vorhabenbezogene Bebauungsplan dar[205]. Dieser wird von § 12 BauGB mit dem Durchführungsvertrag und dem Vorhaben- und Erschließungsplan zu einem Instrumentarium verbunden, das der Bewältigung einer spezifischen Planungssituation dient: Ein Vorhabenträger strebt die Verwirklichung eines Projekts an, dessen planungsrechtliche Zulässigkeit zunächst durch einen Bebauungsplan hergestellt werden muss[206]. Der Vorhabenträger entwirft einen mit der Gemeinde abzustimmenden Plan (Vorhaben- und Erschließungsplan), auf dessen Grundlage er sich zur Durchführung des Projekts verpflichtet (Durchführungsvertrag), während die Gemeinde die Herstellung der planungsrechtlichen Voraussetzungen im Rahmen eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans übernimmt. Der Vorhabenträger, dem in dieser Konstellation die Initiative zur Schaffung von Baurechten zukommt[207], erhält auf diese Weise erheblichen Einfluss auf den Inhalt des Bebauungsplans. Die Gemeinde hingegen kann davon ausgehen, dass die Planung auch realisiert wird.

Das Instrumentarium des § 12 BauGB zielt auf eine Stärkung privater Initiative. Während idealtypisch der Anstoß für die Aufstellung von Bauleitplänen von der Gemeinde ausgeht, kommt er hier von außen. Dies bringt vor allem § 12 Abs. 2 S. 1 BauGB zum Ausdruck, der dem Vorhabenträger einen Anspruch auf eine Entscheidung über die Einleitung des Bebauungsplanverfahrens nach pflichtgemäßem Ermessen gibt[208]. Der Vorhabenträger kann demgemäß verlangen, dass sich die Gemeinde mit seinem Antrag auf Verfahrenseinleitung beschäftigt und hierüber entscheidet. Die tatsächliche Einleitung des Bebauungsplanverfahrens ist von dem Anspruch hingegen nicht umfasst[209]. Neben § 12 Abs. 2 BauGB ergibt sich dies aus § 1 Abs. 3 S. 1 und § 2 Abs. 1 S. 1 BauGB, wonach es Sache der Gemeinde ist, unter dem Gesichtspunkt der städtebaulichen Erforderlichkeit zu entscheiden, ob sie ein Bebauungsplanverfahren einleitet. Erst recht kann der Vorhabenträger nicht den Erlass eines Bebauungsplanes verlangen. Dies folgt bereits aus § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB, der explizit jeden Anspruch auf Erlass eines Bebauungsplans ausschließt[210]. Gegenüber dem herkömmlichen Bebauungsplan im Sinne der Angebotsplanung (siehe dazu oben Rn. 7) ist der vorhabenbezogene Bebauungsplan in hohem Maße umsetzungsorientiert. Dies bewirkt vor allem die begleitende vertragliche Verpflichtung des Vorhabenträgers, das Vorhaben innerhalb einer bestimmten Frist (§ 12 Abs. 1 S. 1 BauGB) zu verwirklichen, die teilweise Bindung der Wirkung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans an die Person des Vorhabenträgers (§ 12 Abs. 5 BauGB) und die Verknüpfung des Fortbestands des vorhabenbezogenen Bebauungsplans mit der fristgerechten Verwirklichung (§ 12 Abs. 6 S. 1 BauGB)[211].

aa) Vorhaben- und Erschließungsplan

Der Vorhaben- und Erschließungsplan wird in der Regel vom Vorhabenträger erstellt. § 12 Abs. 1 S. 1 BauGB verlangt, dass dies in Abstimmung mit der Gemeinde geschieht. An dieser Aufgabenteilung wird deutlich, dass die Entwicklung der planerischen Konzeption weitgehend auf den Vorhabenträger verlagert wird. Vor allem für die Abwägung bedeutet dies, dass sie von der Gemeinde im Wesentlichen nur noch nachvollziehend vorgenommen wird[212]. Der Vorhaben- und Erschließungsplan bezieht sich auf ein bestimmtes Vorhaben.[213] Zwar schließt dies nach der Einfügung des § 12 Abs. 3a BauGB nicht mehr aus, dass im vorhabenbezogenen Bebauungsplan – insofern unspezifisch – lediglich ein Gebietstyp nach der BauNVO festgesetzt wird[214]. Die Festlegung auf ein bestimmtes Projekt erfolgt in diesen Fällen gemäß § 12 Abs. 3a BauGB jedoch durch eine bedingungsartige Bindung der Festsetzung an den Durchführungsvertrag. Ein Vorhaben im Sinne des § 12 BauGB kann sich aus mehreren Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB zusammensetzen und verschiedenartige Nutzungen umfassen[215]. Die einigende Klammer besteht hier darin, dass der Gesetzgeber stets auf einen einzelnen Projektträger abstellt[216]. Der Plan muss das Vorhaben selbst und dessen Erschließung erfassen. Weiterhin ist zu beachten, dass der Vorhaben- und Erschließungsplan gemäß § 12 Abs. 3 BauGB Inhalt des Bebauungsplans wird. Bei seiner Erstellung müssen deshalb die Anforderungen an die Aufstellung von Bebauungsplänen bezüglich Bezeichnungen und der Verwendung von Planzeichen sowie Planklarheit und -wahrheit eingehalten werden[217].

bb) Vorhabenbezogener Bebauungsplan

Gemäß § 12 Abs. 3 S. 1 BauGB ist Bestandteil des vorhabenbezogenen Bebauungsplans zunächst der Vorhaben- und Erschließungsplan des Vorhabenträgers. Daneben können gemäß § 12 Abs. 4 BauGB begrenzt auch einzelne Flächen einbezogen werden, die außerhalb des vom Vorhaben- und Erschließungsplan erfassten Bereichs liegen. Dies kann beispielsweise der städtebaulichen Abrundung oder der Erschließung dienen[218]. Auch auf den vorhabenbezogenen Bebauungsplan finden die allgemeinen Anforderungen etwa bezüglich des Bauleitplanverfahrens und des Abwägungsgebots grundsätzlich Anwendung[219]. Dabei begegnet das Instrument des vorhabenbezogenen Bebauungsplans den gleichen Bedenken im Hinblick auf das Abwägungsgebot wie andere Bebauungspläne, in denen im Wesentlichen die Planentwürfe eines Vorhabenträgers übernommen werden[220]. Der Sache nach handelt es sich um eine nachvollziehende Planung, womit sich das Instrumentarium der Bauleitplanung in diesem Punkt der Fachplanung annähert[221].

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan weist jedoch gegenüber herkömmlichen Bebauungsplänen auch Besonderheiten auf. Gemäß § 30 Abs. 2 BauGB steht der vorhabenbezogene Bebauungsplan einem qualifizierten Bebauungsplan nach § 30 Abs. 1 BauGB gleich, selbst wenn er dessen Voraussetzungen nicht erfüllt. Dies hat zur Folge, dass bei der Anwendung des Bebauungsplans nicht gemäß § 30 Abs. 3 BauGB ergänzend auf die §§ 34, 35 BauGB zurückgegriffen wird. Hieraus ergeben sich jedoch zugleich Anforderungen an den vorhabenbezogenen Bebauungsplan. Ohne dass § 30 Abs. 2 BauGB dies ausdrücklich vorsieht, muss auch der vorhabenbezogene Bebauungsplan in der Regel Festsetzungen über Art und Maß der baulichen Nutzung sowie die Erschließung enthalten, da er anderenfalls nicht die Zulässigkeit von Vorhaben steuern kann[222]. Wichtigster Unterschied zum herkömmlichen Bebauungsplan ist, dass die Gemeinde gemäß § 12 Abs. 3 S. 2 BauGB nicht den Beschränkungen des § 9 BauGB und der BauNVO unterworfen ist. Sie ist also insbesondere nicht an den Katalog von Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 BauGB gebunden, sondern kann darüber hinausgehen. Dies gibt der Gemeinde die Möglichkeit, sehr viel genauer die bauliche Nutzung der einbezogenen Flächen zu steuern und Festsetzungen aufzunehmen, die anderenfalls nicht zulässig wären[223]. Die Befreiung von den Grenzen des § 9 Abs. 1 BauGB ist insofern konsequent, als die Schutzfunktion des § 9 BauGB und der BauNVO gegenüber dem Eigentumsgrundrecht des Vorhabenträgers entfallen kann. Dieser bedarf des Schutzes nicht, da er die Planung in der Regel initiiert und ihr in jedem Fall zustimmen muss und weiterhin Eigentümer der einbezogenen Flächen oder jedenfalls verfügungsberechtigt sein muss[224]. Folgerichtig gilt diese Befreiung von dem enumerativen Festsetzungsmöglichkeiten des § 9 BauGB nicht, wenn der vorhabenbezogene Bebauungsplan Flächen außerhalb des Vorhaben- und Erschließungsplans mit einbezieht, da für diese keine entsprechende Verfügungsbefugnis des Vorhabenträgers gegeben ist. Die spezifische Konstellation des vorhabenbezogenen Bebauungsplans erlaubt es auch, im Gebiet des Vorhaben- und Erschließungsplans auf eine Reihe von Instrumenten zu verzichten, die ansonsten der Plansicherung oder Planverwirklichung dienen[225]. Diese Instrumente sind entbehrlich, weil der Durchführungsvertrag und der Projektbezug gewährleisten, dass die entsprechenden Normzwecke auch auf andere Weise erreicht werden. Auch eine etwaige Schutzfunktion ist gegenüber dem Vorhabenträger entbehrlich.

Über die bereits beschriebenen Abweichungen hinaus ist der vorhabenbezogene Bebauungsplan durch zwei weitere Besonderheiten gekennzeichnet, die auch aus dem starken Verwirklichungsbezug resultieren. Zum einen stellt § 12 Abs. 5 BauGB eine personale Bindung her. Ein Wechsel des Vorhabenträgers ist nur zulässig, wenn die Gemeinde zustimmt, wobei die Gemeinde die Zustimmung allerdings nur verweigern darf, wenn die fristgerechte Durchführung des Vorhaben- und Erschließungsplans gefährdet ist. Gleichwohl stellt dies eine Ausnahme von den ansonsten ausschließlich grundstücksbezogenen Wirkungen des Bebauungsplans dar. Als zweite Besonderheit sieht § 12 Abs. 6 BauGB vor, dass die Gemeinde den Bebauungsplan wieder aufheben soll, wenn das Vorhaben nicht innerhalb der gesetzten Frist durchgeführt wird.

Der besondere Charakter des vorhabenbezogenen Bebauungsplans zeigt sich auch an § 12 Abs. 3a BauGB. Diese Regelung bewirkt über die beschriebenen Modifizierungen hinaus, dass die Gemeinde sich im Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans planerisch nicht darauf beschränken kann, die Nutzung des Grundstücks allgemein, etwa lediglich durch die Festsetzung eines Baugebiets zu regeln. Es wird deutlich, dass der vorhabenbezogene Bebauungsplan ein spezielles Instrument zur Umsetzung eines genau bestimmten Projekts ist[226]. Es geht weniger um die vorausschauend planende Steuerung der baulichen Entwicklung als um die Schaffung der rechtlichen Grundlagen für ein bestimmtes Projekt. Damit ist § 12 BauGB auch ein Ausdruck des bereits erwähnten Wandels hin zu einem projektorientierten Planungsverständnis.

cc) Durchführungsvertrag

Das dritte Element des Instruments des § 12 BauGB ist der Durchführungsvertrag. Hierbei handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, der aufgrund seines Inhalts auch als städtebaulicher Vertrag im Sinne des § 11 BauGB zu qualifizieren ist[227]. Der wesentliche Inhalt des Durchführungsvertrages ist in § 12 Abs. 1 BauGB genannt: die Verwirklichung des Vorhabens auf der Grundlage des Vorhaben- und Erschließungsplans innerhalb einer bestimmten Frist und die (zumindest Teil-) Übernahme der Planungs- und Erschließungskosten durch den Vorhabenträger[228]. Hierauf ist der Durchführungsvertrag jedoch nicht beschränkt. Er kann noch weitere Regelungen beinhalten, insbesondere auch zu nicht städtebaulichen, etwa bauordnungsrechtlichen, Gesichtspunkten[229]. Die Grenze ergibt sich hier aus dem Koppelungsverbot.

Der Umsetzungsorientierung des Instruments des § 12 BauGB entsprechend gibt § 12 Abs. 1 BauGB zwingend vor, dass der Durchführungsvertrag vor dem Satzungsbeschluss der Gemeinde über den Bebauungsplan geschlossen wird[230]. Ohne eine vertragliche Absicherung der Realisierung soll es nicht zu der entsprechenden Planung kommen. Umgekehrt hängt aber auch die Wirksamkeit des Durchführungsvertrags von dem Beschluss über den dem Durchführungsvertrag zugrunde liegenden Bebauungsplan ab. Kommt es nicht zu einem Beschluss über diesen Bebauungsplan oder ist dieser nichtig, ist der Durchführungsvertrag gegenstandslos, der Vorhabenträger ist dann nicht an die von ihm übernommenen Pflichten gebunden.

dd) Weitere Voraussetzungen

Die Anwendung des Instrumentariums des § 12 BauGB erfordert weiterhin, dass der Vorhabenträger zur Durchführung des Projekts bereit und in der Lage ist (§ 12 Abs. 1 S. 1 BauGB). Die tatsächliche Bereitschaft wird sich in der Praxis regelmäßig kaum feststellen lassen. Hier wird im Normalfall die Bereitschaft des Vorhabenträgers, den Durchführungsvertrag abzuschließen, als Indiz genügen. Höhere Anforderungen sind an die Voraussetzung zu knüpfen, dass der Vorhabenträger auch in der Lage sein muss, das Projekt durchzuführen. Dies setzt zunächst voraus, dass der Vorhabenträger Eigentümer der zu beplanenden Grundstücke ist oder jedenfalls sichergestellt ist, dass er über die Grundstücke verfügen kann. Weiterhin muss die finanzielle und organisatorische Leistungsfähigkeit des Projektträgers gewährleistet sein[231].

e) Rechtsform und Wirkung

§ 1 Abs. 2 BauGB beschreibt den Bebauungsplan als den verbindlichen Bauleitplan. Bereits hierin kommt zum Ausdruck, dass dem Bebauungsplan anders als dem Flächennutzungsplan, dem allerdings in einzelnen Bereichen inzwischen ebenfalls Außenwirkung zugebilligt wird, rechtliche Außenwirkung zukommen muss. Dementsprechend bedarf der Bebauungsplan einer Rechtsform, die diese Außenrechtsverbindlichkeit gewährleistet. In Betracht kommt grundsätzlich die Qualifizierung als Rechtsnorm oder Verwaltungsakt. Eine, allein systematischen Erwägungen folgende Zuordnung zu den Handlungsformen der Verwaltung erscheint schwierig[232]. Allerdings kommt dieser Frage aufgrund der Regelung des § 10 Abs. 1 BauGB, wonach der Bebauungsplan als Satzung beschlossen wird, keine praktische Relevanz zu. Die Schwierigkeit der systematischen Einordnung kommt jedoch in dem speziell auf den Bebauungsplan zugeschnittenen System des Rechtsschutzes nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO und der Fehlerfolgenregelungen der §§ 214 f. BauGB zum Ausdruck. Gemäß § 246 Abs. 2 BauGB müssen die Länder Berlin und Hamburg für die Bebauungspläne eine andere Form der Rechtssetzung bestimmen[233]. Das Land Bremen kann eine andere Rechtsform bestimmen[234].

Aufgrund seiner umfassenden rechtlichen Verbindlichkeit, die ihn von allen anderen Plänen der räumlichen Gesamtplanung unterscheidet, nimmt der Bebauungsplan eine zentrale Rolle in diesem System der Gesamtplanung ein[235]. Die räumliche Gesamtplanung stellt sich als ein vertikal gestuftes System dar, in dem die vorgelagerten Raumordnungspläne und der Flächennutzungsplan im Wesentlichen verwaltungsintern auf die abschließende Konkretisierung durch einen Bebauungsplan hinsteuern. Dies gilt im Übrigen auch für das praktisch äußerst relevante Parallelsystem informeller Planungen, die ebenfalls abschließend der Umsetzung in formellen Plänen und letztlich im Bebauungsplan bedürfen[236]. Klarstellend ist allerdings zu bemerken, dass dieses System an vielen Stellen durchbrochen wird[237]. Die zentrale Stellung des Bebauungsplans kommt vor allem darin zum Ausdruck, dass der Rechtsschutz der Planbetroffenen fast ausschließlich auf diese Planungsebene konzentriert wird. Fehler in anderen Plänen können nur insofern angegriffen werden, als sie sich im Bebauungsplan fortsetzen. Dies unterstreicht das Bild des Bebauungsplans als der abschließenden Zuspitzung im System der räumlichen Gesamtplanungen.

II. Formell-rechtliche Anforderungen an Bauleitpläne

1. Bauleitplanverfahren

a) Bedeutung und Zwecke

Die Entwicklung des Verfahrensrechts für komplexe Verwaltungsentscheidungen wie der Bauleitplanung unterliegt gegenläufigen Strömungen. Traditionell weist das Verwaltungsrecht dem Verfahren eine dienende Funktion zu. Im Mittelpunkt steht die Gewährleistung der inhaltlichen Richtigkeit der Verwaltungsentscheidung. Das Verfahren wird demgemäß in vielen Bereichen darauf reduziert, zu dieser inhaltlichen Richtigkeit beizutragen[238]. Deutlichster Ausdruck dieser nach wie vor starken Tendenz ist die Regelung des § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB. Diese erklärt selbst das Auslassen ganzer Phasen des Bauleitplanverfahrens, insbesondere der frühzeitigen Beteiligungen nach §§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 BauGB, für unbeachtlich und schränkt die Geltendmachung von Verfahrensfehlern erheblich ein. Darüber hinaus können selbst beachtliche Verfahrensfehler gemäß § 214 Abs. 4 BauGB im Wege des ergänzenden Verfahrens behoben werden. Durch diese Einordnung wird jedoch das Potenzial von Verfahrenshandlungen verkannt. Gerade im Bereich komplexer, gesetzlich nicht umfassend programmierter Verwaltungsentscheidungen – die durch den planerischen Gestaltungsspielraum gekennzeichneten Entscheidungen in der Bauleitplanung können hier als exemplarisch gelten – kommt dem Verfahren bei der Formung der endgültigen Entscheidung eine zentrale Rolle zu[239]. Das Verwaltungsverfahren dient hier nicht der „Ermittlung“ der rechtlich einzig möglichen Entscheidung, sondern nähert sich einem Verhandlungsprozess mit einer gewissen Bandbreite möglicher Ergebnisse an[240]. Eine Position hat in diesem Prozess umso größere Chancen in die Entscheidung Eingang zu finden, je früher sie in das Verfahren eingebracht wird. Aber auch dieser Gedanke findet sich im Verfahrensrecht in zunehmender Weise manifestiert. Von großer Bedeutung sind hier vor allem europarechtliche Einflüsse[241], namentlich die UVP-Richtlinie und die für das Bauplanungsrecht besonders bedeutsame Plan-UP-Richtlinie. Die Rechtsentwicklung ist demgemäß einerseits von einer Beschleunigungsdiskussion geprägt, die in der Tendenz den Abbau von Verfahrensrechten fordert, und unterliegt andererseits jedenfalls im Hinblick auf die Umweltauswirkungen den Einflüssen des Europarechts, das sehr stark den Eigenwert des Verfahrens betont.

Die sogenannte Verfahrensgrundnorm des § 2 Abs. 3 BauGB[242] bringt den zentralen Zweck des Bauleitplanverfahrens zum Ausdruck. Die für die Abwägung erheblichen Belange sind zu ermitteln und zu bewerten. § 4a Abs. 1 BauGB konkretisiert dies noch einmal für die Öffentlichkeits- und die Behördenbeteiligung. Das Verfahren dient also vor allem dem Zweck, die planende Behörde mit den relevanten Informationen zu versorgen[243]. Daneben ist anerkannt, dass die frühzeitige Geltendmachung von Rechtspositionen im Verfahren auch der Rechtswahrung dient[244]. Die Wahrung von Rechten oder Belangen erfordert Kenntnis von der möglichen Betroffenheit. Dementsprechend dient das Verfahren mit seinen Elementen zur Herstellung der Publizität auch der Information der Öffentlichkeit über die Planung, wie auch in § 4a Abs. 1 BauGB herausgestellt wird[245]. Die Öffnung des Bauleitplanverfahrens auch für die allgemeine Öffentlichkeit unabhängig von möglicher Betroffenheit weist darüber hinaus auf die Funktion des Verfahrens zur Aktivierung eines öffentlichen Diskurses und damit der Kontrolle der Verwaltung durch die Öffentlichkeit hin[246]. Schließlich zeigt die häufig kontroverse Debatte um städtebauliche Projekte, dass das Potenzial des Bauleitplanverfahrens zur Schaffung von Akzeptanz und zusätzlicher Legitimation nicht ungenutzt bleiben sollte.[247]

b) Gesetzliche Grundlagen

Das Bauleitplanverfahren ist zunächst übergreifend für beide Typen von Bauleitplänen in den §§ 2 bis 4b BauGB geregelt. Diese enthalten wesentliche Regelungen über die Zuständigkeit sowie die wesentlichen Bestandteile und den Ablauf des Verfahrens. Weitere jeweils speziell auf den Flächennutzungsplan und den Bebauungsplan bezogene Regelungen enthalten die §§ 6 und 10 BauGB über den Beschluss, die gegebenenfalls erforderliche Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde und die Bekanntmachung des Plans. Da das BauGB die Zuständigkeiten und Verfahren im Rahmen der gemeindlichen Willensbildung nicht selbst regelt, kommt diesbezüglich das Kommunalrecht der Länder zum Tragen[248]. Anforderungen an das Verfahren ergeben sich grundsätzlich auch aus dem Erfordernis der Beachtung der UVP-Richtlinie und der Plan-UP-Richtlinie. Die entsprechenden Regelungen des UVPG kommen in der Bauleitplanung jedoch nicht zum Tragen, sondern werden gemäß § 50 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 UVPG durch die Vorschriften des BauGB verdrängt[249]. Der Gesetzgeber geht demgemäß davon aus, dass die Verfahrensregelungen des BauGB den Anforderungen der genannten Richtlinien genügen. Im Übrigen trifft § 50 Abs. 1 S. 1 UVPG die Entscheidung, dass die UVP in der Bauleitplanung als Umweltprüfung durchgeführt wird.

c) Umweltprüfung

Das Bauleitplanverfahren steht unter erheblichem Einfluss europarechtlicher Anforderungen, insbesondere der Plan-UP-Richtlinie[250]. Diese Richtlinie überträgt das Konzept der Umweltprüfung, das zuvor schon im Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie zur Anwendung kam, auf den Bereich der umweltrelevanten Pläne und Programme. Dies folgt dem Gedanken, dass umweltrelevante Entscheidungen nicht erst bei der Zulassung des konkreten Vorhabens getroffen werden, sondern bereits die vorgelagerten Planungen wesentliche Festlegungen enthalten[251]. Diese Richtlinie erfordert es, auch Bauleitpläne zum Gegenstand einer Umweltprüfung zu machen. Schon vor der Geltung der Plan-UP-Richtlinie war das Instrument der Umweltprüfung im Bereich der Bauleitplanung bekannt. Auch die UVP-Richtlinie unterwarf Bauleitpläne bereits zum Teil der Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung. Dieses Instrument kam jedoch aufgrund des zumeist fehlenden konkreten Projektbezugs der Bauleitpläne nur lückenhaft zum Einsatz[252].

Das Erfordernis der Umsetzung der Plan-UP-Richtlinie stellte den Gesetzgeber somit vor die Aufgabe, den Anwendungsbereich der Umweltprüfung in der Bauleitplanung deutlich auszudehnen. Mit dem Europarechtsanpassungsgesetz Bau 2004 verfolgte der Gesetzgeber im Sinne der Vereinheitlichung und damit auch der Vereinfachung die Strategie, alle Bauleitpläne der Umweltprüfung zu unterwerfen[253]. Zugleich dient die Umweltprüfung als Trägerverfahren auch für andere zum Teil ebenfalls europarechtlich erforderliche Umweltverfahren[254]. Ausnahmen von der Umweltprüfung sah der Gesetzgeber nur im beschränkten Anwendungsbereich des vereinfachten Verfahrens nach § 13 BauGB vor[255]. Mit dieser Umsetzungsstrategie sollte vor allem die Vorprüfung im Einzelfall vermieden werden. Dies leuchtet insofern ein, als Umweltbelange ohnehin zum Prüf- und Abwägungsprogramm der Bauleitpläne gehören, die umweltrelevanten Auswirkungen also in jedem Fall ermittelt werden müssen. Vor diesem Hintergrund erscheint der Aufwand der Durchführung einer Umweltprüfung nicht größer als der der Vorprüfung. Von dieser Strategie hat sich der Gesetzgeber bereits mit der BauGB-Novelle 2007 und der Einfügung des § 13a BauGB wieder verabschiedet. Dieser schafft das Instrument des Bebauungsplans der Innenentwicklung und sieht für diesen ein beschleunigtes Verfahren vor, das auf die Umweltprüfung verzichtet. Der Anwendungsbereich des beschleunigten Verfahrens wird durch § 13b BauGB zeitlich befristet noch ausgedehnt. Für einen Teil der Anwendungsfälle des § 13a BauGB muss eine Vorprüfung durchlaufen werden.

Der Ablauf der Umweltprüfung ist europarechtlich durch die Plan-UP-Richtlinie vorgeprägt. Zunächst beschreibt Art. 3 Abs. 2 Plan-UP-Richtlinie den Anwendungsbereich. Dieser umfasst unter anderem Pläne im Bereich der Bodennutzung. Allerdings werden nur solche Pläne der Verpflichtung zur Umweltprüfung unterworfen, die die Grundlage für UVP-pflichtige Vorhaben bilden oder Auswirkungen auf geschützte Gebiete nach der FFH- oder der Vogelschutzrichtlinie haben können. Art. 3 Abs. 3 und 4 Plan-UP-Richtlinie modifizieren diesen Anwendungsbereich jedoch in erheblicher Weise. Zum einen bezieht Art. 3 Abs. 3 Plan-UP-Richtlinie Pläne für „die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene“ sowie „geringfügige Änderungen“ von Plänen in den Anwendungsbereich der Umweltprüfung nur dann ein, „wenn die Mitgliedstaaten bestimmen, dass sie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben“. Art. 3 Abs. 4 Plan-UP-Richtlinie bestimmt umgekehrt, dass die Mitgliedstaaten bestimmen können, dass nicht einbezogene Pläne voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. Die Mitgliedstaaten sind also in der Lage, den Anwendungsbereich der Umweltprüfung einer Feinsteuerung zu unterziehen. Gemäß Art. 3 Abs. 5 Plan-UP-Richtlinie stehen hierfür zwei Verfahren zur Verfügung. Zum einen können die Mitgliedstaaten die einzubeziehenden oder nicht einzubeziehenden Pläne generell festlegen. Dies ist etwa in § 13 Abs. 1 BauGB geschehen, der zwei Fallgruppen dem vereinfachten Verfahren unterwirft und damit aus dem Anwendungsbereich der Umweltprüfung herausnimmt. Das gleiche gilt für § 13a Abs. 1 Nr. 1 BauGB mit der Eröffnung des beschleunigten Verfahrens für bestimmte Bebauungspläne der Innenentwicklung. Darüber hinaus erlaubt Art. 3 Abs. 5 Plan-UP-Richtlinie auch, die Pläne einer Einzelfallprüfung, einem sogenannten Screening zu unterziehen. Hiervon hatte das BauGB zunächst abgesehen. Erst mit der BauGB-Novelle 2007 wurde als möglicher Anwendungsfall des beschleunigten Verfahrens und damit als Ausnahme von der Umweltprüfung § 13a Abs. 1 Nr. 2 BauGB eingefügt, der eine Vorprüfung des Einzelfalls erfordert.

Damit ist zugleich der erste Verfahrensschritt der Umweltprüfung, die Vorprüfung des Einzelfalls (Screening), beschrieben. Ebenso wie die generelle Freistellung der Pläne von der Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung unterliegt auch die Vorprüfung des Einzelfalls bestimmten inhaltlichen Anforderungen, die in Anlage II der Plan-UP-Richtlinie festgelegt sind. Weiterhin verlangt Art. 3 Abs. 6 Plan-UP-Richtlinie in verfahrenstechnischer Hinsicht, dass die in ihrem umweltbezogenen Aufgabenbereich durch die Umweltauswirkungen des Plans möglicherweise betroffenen Behörden einzubeziehen sind. Diese Vorgaben werden von § 13a Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB unmittelbar umgesetzt. Dieser verweist auf die Anlage 2 zum BauGB, die die inhaltlichen Kriterien für das Screening enthält. Die Regelung selbst sieht die Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange vor, ohne dass hierfür allerdings nähere Vorgaben für das Verfahren gemacht werden[256]. Kennzeichnend für das Screening ist, dass es sich hierbei nur um eine überschlägige Prüfung handelt, die überdies in einem sehr frühen Verfahrensstadium erfolgt, in dem viele umweltrelevante Informationen noch nicht vorliegen können. Das Gesetz selbst ordnet also bereits eine geringe Prüftiefe an, weswegen die Anforderungen an die Entscheidung nicht zu hoch angesetzt werden dürfen.

Die Umweltprüfung selbst wird von Art. 2 lit. b Plan-UP-Richtlinie definiert als „die Ausarbeitung eines Umweltberichts, die Durchführung von Konsultationen, die Berücksichtigung des Umweltberichts und der Ergebnisse der Konsultationen bei der Entscheidungsfindung und die Unterrichtung über die Entscheidung“. Art. 5 Abs. 1 Plan-UP-Richtlinie sieht zunächst die Erstellung eines Umweltberichts vor. Diese Anforderung hat der bundesdeutsche Gesetzgeber in § 2 Abs. 4 BauGB aufgenommen[257]. Inhaltlich bezieht sich der Umweltbericht gemäß § 2 Abs. 4 S. 1 BauGB auf die Umweltbelange der § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB und § 1a BauGB. Gemäß § 2a BauGB wird der Umweltbericht Teil der Begründung des Bauleitplans, die dem Entwurf für das Verfahren beizufügen ist. Verfahrensrechtlich erfordert die Erstellung des Umweltberichts zunächst die Durchführung eines Scoping. Gemäß § 2 Abs. 4 S. 2 BauGB legt die Gemeinde den Umfang und den Detaillierungsgrad der Prüfung der Umweltbelange fest. Art. 5 Abs. 4 Plan-UP-Richtlinie verlangt hierbei die Beteiligung der Behörden. Diese Funktion übernimmt die 2004 neu eingeführte frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange in § 4 Abs. 1 BauGB, der auch einen entsprechenden ausdrücklichen Hinweis enthält[258].

Der Kern der Umweltprüfung liegt dann in den in Art. 6 Plan-UP-Richtlinie vorgegebenen Beteiligungselementen, namentlich der Beteiligung der Behörden und der Beteiligung der Öffentlichkeit. Diese Elemente, die im Wesentlichen in den §§ 3 Abs. 2 und 4 Abs. 2 BauGB verwirklicht werden, waren auch bereits zuvor Teil des Bauleitplanverfahrens. Insofern bedurfte es hier nur untergeordneter Anpassungen. Art. 8 Plan-UP-Richtlinie verlangt weiterhin, dass der Umweltbericht sowie die im Beteiligungsprozess abgegebenen Stellungnahmen in der abschließenden Entscheidung über den Plan berücksichtigt werden. Dies ist bereits durch die allgemeine Geltung des Abwägungsgebots des § 1 Abs. 7 BauGB gewährleistet und wird bezüglich des Umweltberichts in § 2 Abs. 4 S. 4 BauGB und hinsichtlich der Stellungnahmen in §§ 2 Abs. 3, 4a Abs. 1 BauGB hervorgehoben.

Schließlich verlangt Art. 9 Plan-UP-Richtlinie die Publikation des Plans zusammen mit einer zusammenfassenden Erklärung. Diese Anforderung wird durch die entsprechend modifizierten Anforderungen an die Bekanntmachung der Bauleitpläne erfüllt. Nach Abschluss des eigentlichen Planungsverfahrens verlangt Art. 10 Plan-UP-Richtlinie die Überwachung der Durchführung der Pläne. Diese Anforderung schlägt sich in § 4c BauGB nieder, der ein Monitoring vorsieht[259].

d) Ablauf

Das Bauleitplanverfahren beginnt in der Regel formal mit dem Aufstellungsbeschluss nach § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB. Das sich anschließende Verfahren lässt sich in verschiedene Phasen gliedern. Die erste Phase ist die in den §§ 3 Abs. 1 und 4 Abs. 1 BauGB geregelte frühzeitige Beteiligungsphase, in der die Öffentlichkeit und die Träger öffentlicher Belange erstmals einbezogen werden. Diese Beteiligungsphase ist durch die geringen formellen Anforderungen gekennzeichnet, unterscheidet sich aber von etwaigen informellen Vorverhandlungen insofern, als sie von der gesetzlichen Regelung bereits erfasst wird. Der informellen Vorphase ist in der Bauleitplanung besondere Aufmerksamkeit zu widmen, da sich in der Stadtplanung ein elaboriertes System informeller Planungen entwickelt hat, das seinen Ausdruck etwa in Stadtentwicklungskonzepten, Master- und Rahmenplänen findet, die in vielen Fällen die Bauleitplanung lediglich als den Vollzug von anderweitig entwickelten planerischen Vorstellungen erscheinen lassen[260]. Die zweite Phase ist die förmliche Beteiligungsphase nach §§ 3 Abs. 2 und 4 Abs. 2 BauGB, in der erneut die Öffentlichkeit und die Träger öffentlicher Belange einbezogen werden. Die dritte Phase des Bauleitplanverfahrens ist die eigentliche Entscheidungsphase. Zeitlich ist sie gegen die erste und zweite Phase nicht scharf zu trennen, da sich der Beginn des Entscheidungsprozesses nicht klar bestimmen lässt und häufig bereits vor dem Beginn des eigentlichen Bauleitplanverfahrens liegt. Nach außen sichtbar wird der Entscheidungsprozess erst in dem abschließenden Akt der Entscheidung des Gemeinderats über den Plan. Als vierte Phase lässt sich dann das anschließende Verfahren der Genehmigung oder Anzeige des Plans sowie seine Veröffentlichung betrachten.

aa) Aufstellungsbeschluss

Das förmliche Bauleitplanverfahren beginnt mit dem Aufstellungsbeschluss. Die Regelung in § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB sieht allerdings nur vor, dass der Aufstellungsbeschluss ortsüblich bekannt zu machen ist. Der Aufstellungsbeschluss wird von der Regelung also vorausgesetzt, nicht angeordnet. Dementsprechend ist sein Vorliegen auch nicht Wirksamkeitsvoraussetzung für den späteren Bebauungsplan[261]. Das Gesetz setzt jedoch an verschiedenen Stellen das Vorliegen eines Aufstellungsbeschlusses voraus. Dies gilt etwa für die Veränderungssperre und das Zurückstellen von Baugesuchen nach §§ 14 und 15 BauGB sowie für die Zulässigkeit von Vorhaben während der Planaufstellung nach § 33 BauGB[262]. Die Zuständigkeit für den Aufstellungsbeschluss wird vom BauGB nicht geregelt. Diese ergibt sich vielmehr, ebenso wie bei anderen Zuständigkeiten im Rahmen der Bauleitplanung, auch aus dem Landesrecht[263]. In der Regel wird der Aufstellungsbeschluss jedoch vom Gemeinderat gefasst[264]. Inhaltliche Aussagen zur Planung muss der Aufstellungsbeschluss nicht enthalten[265]. Es reicht aus, wenn der Planbereich benannt wird[266].

bb) Frühzeitige Beteiligung

In der frühzeitigen Beteiligungsphase ist – wie allgemein – zu unterscheiden zwischen der Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 1 BauGB und der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB. Die frühzeitige Beteiligung unterliegt insgesamt sehr geringen formellen Anforderungen. Bereits der Zeitpunkt der Durchführung ist flexibel[267]. Sie kann auch schon vor dem Aufstellungsbeschluss erfolgen[268]. Auch muss, wie § 4a Abs. 2 S. 1 BauGB zeigt, die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit nicht zeitgleich zur Beteiligung der Träger öffentlicher Belange erfolgen[269]. Andererseits ist zu beachten, dass eine Verpflichtung zur Durchführung besteht, die lediglich in § 3 Abs. 1 S. 2 BauGB und nur für die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung durchbrochen wird.

Vor dem Hintergrund der beschriebenen Bedeutung informeller Planungen[270] kommt der Phase der frühzeitigen Beteiligung eine besondere Bedeutung zu. Die geringen formellen Anforderungen des Gesetzgebers erlauben es den Gemeinden, hier flexible Beteiligungsformen einzusetzen. Dies wird begünstigt durch die Regelung des § 214 Abs. 1 BauGB, die Fehler im Bereich der frühzeitigen Beteiligung vollständig für unbeachtlich erklärt[271]. Andererseits darf die umfängliche Erklärung der Unbeachtlichkeit von Fehlern nicht dazu führen, die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung als lästig empfundene Formalie auf möglichst einfache Weise zu erledigen. Ansonsten würde das Potential der frühzeitigen Einbeziehung der Öffentlichkeit vergeben. Diese große Flexibilität lässt die frühzeitige Beteiligung als besonders geeignet erscheinen, eine Verknüpfung zu den informellen Planungen herzustellen. Die Verknüpfung stellt das Gesetz auch bereits selbst her, indem es gemäß § 3 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB erlaubt, von der Unterrichtung und Erörterung abzusehen, wenn diese bereits zuvor auf anderer Grundlage erfolgt ist. Damit kann die Öffnung informeller Planungen für die Beteiligung der Öffentlichkeit unter Umständen zu einem zulässigen Verzicht auf die Beteiligung der Öffentlichkeit[272] in der ersten Beteiligungsphase im Bauleitplanverfahren und damit zu einer erheblichen Beschleunigung desselben führen[273].

(1) Frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung

§ 3 Abs. 1 BauGB verlangt für die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung lediglich eine Unterrichtung über wesentliche Inhalte des Plans und die Eröffnung einer Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung. Die Ausgestaltung dieser Verfahrensphase wird also weitgehend in das Ermessen der Gemeinden gestellt[274]. Die Unterrichtung kann in jeder geeigneten Form geschehen[275]. Die Vorstellung der Pläne in öffentlichen Veranstaltungen ist ebenso möglich wie die Auslegung oder die – ergänzende (§ 4a Abs. 4 S. 1 BauGB) – Veröffentlichung im Internet. Das Gleiche gilt für die Möglichkeit der Äußerung und Erörterung. Dies verlangt lediglich, dass Interessierten die Möglichkeit gegeben wird, sich zu dem Plan zu äußern, was mündlich oder schriftlich erfolgen kann[276]. Da § 3 Abs. 1 BauGB es nicht mit der Äußerung bewenden lässt, sondern auch eine Erörterung verlangt, muss ein Austausch mit der planenden Behörde über die vorgebrachten Anregungen erfolgen[277]. Um dies zu bündeln und die Erörterung von Anregungen Dritter zugänglich zu machen, bietet sich die Durchführung eines Erörterungstermins an[278]. In jedem Fall sollte die planende Behörde bereits diese frühe Phase der Planung dazu nutzen, einerseits Anregungen der betroffenen Öffentlichkeit aufzunehmen und andererseits um Verständnis für die Planung zu werben. Die Eröffnung von Diskussionsmöglichkeiten sollte im Vordergrund stehen. In jedem Fall sollte der Eindruck vermieden werden, es werde lediglich ein formales Erfordernis erfüllt[279]. Richtig genutzt kann die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung als Muster für andere komplexe Verwaltungsverfahren dienen.

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