Применение земельного законодательства. Проблемы и решения. Научно-практическое пособие

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012

* * *

Предисловие

Законодательное регулирование земельных отношений обладает рядом особенностей, которые оказывают влияние и на правоприменение. Прежде всего, в основе регулирования использования и охраны земель находятся нормы Конституции РФ (ст. 9, 36, 72 и другие). Земельный кодекс Российской Федерации^[1] (далее – ЗК РФ), опираясь на конституционные нормы, закрепил принципы земельного законодательства, а также основные институты земельного законодательства и права. За время действия ЗК РФ, иных федеральных законов сложилась большая и разнообразная практика реализации норм земельного законодательства.

Вместе с тем законодательство о земле представляет собой обширную постоянно развивающуюся систему. Земельное законодательство включает в себя большой перечень федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В систему законодательства входят также нормативные акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Все акты находятся в связи между собой, не должны противоречить Конституции РФ, ЗК РФ. Для правоприменения наличие развитой системы земельного законодательства означает, что определение прав и обязанностей субъектов земельных отношений, правовой режим земельного участка, решение иных юридически значимых вопросов осуществляется с опорой на целый ряд соподчиненных норм, закрепленных разными нормативными правовыми актами различного уровня.

Вместе с тем особенностью развития земельного законодательства является увеличение общего числа земельно-правовых норм, а также детализация земельно-правового регулирования. Обращает на себя внимание довольно частое внесение изменений в действующее законодательство. Стремление законодателя периодически менять принципы и содержание земельно-правового регулирования (разработка концепции и проекта внесения изменений в Гражданский кодекс РФ, внесение изменений в ЗК РФ в связи с принятием Градостроительного кодекса РФ, др.) нельзя назвать фактором, прямо влияющими на правоприменительную практику.

Вместе с тем нельзя отрицать, что специфика законотворчества не может не влиять на стабильность законодательного регулирования и правоприменительной практики.

В то же время действие на протяжение более чем десяти лет ЗК РФ, закрепившего основные принципиальные положения, несмотря на то, что и в этот нормативный акт постоянно вносятся изменения, оказывает стабилизирующее влияние на правоприменительную практику тем, что им сохраняются основные институциональные положения и принципиальный подход к использованию земли как объекту природы, природному ресурсу и объекту недвижимости одновременно.

Обобщение и анализ правоприменительной практики важен для исследования основных направлений реализации земельно-правовых норм, выработки единообразного толкования и применения положений законодательства о земле. Вместе с тем, ввиду большого количества проблем правоприменения и дискуссий об основах и принципах регулирования использования земли в Российской Федерации, исследование правоприменения является важной составляющей работы по формированию стабильного правового регулирования земельных отношений.

Изучение реализации норм ЗК РФ, иных федеральных законов осуществляется постоянно^[2]. В работе обращается внимание на наиболее существенные вопросы толкования норм земельного законодательства судебными инстанциями, органами федеральной исполнительной власти в последние четыре года. Кроме того, автором излагаются собственные позиции и представления о направлениях реализации норм ЗК РФ, иных нормативных правовых актов.

Поскольку практика применения земельного законодательства достаточно сложна и разнообразна, работа структурирована по основным разделам ЗК РФ. При этом внимание обращено на то, в каких случаях и каким образом правоприменитель обращается к статьям ЗК РФ, каким образом осуществляется толкование норм, категорий, понятий, закрепленных в земельном законодательстве, в совокупности с какими нормами иных федеральных законов осуществляется толкование и применение норм ЗК РФ.

Глава 1. Роль общих положений земельного законодательства в правоприменении

Обращение правовой практики к нормам ЗК РФ, иных федеральных законов, определяющих основы регулирования земельных отношений, достаточно активно. При этом не остаются без внимания не только нормы, составляющие основу конкретных правоотношений, но и нормы ЗК РФ, закрепившие принципы земельного законодательства, а также положения, определяющие понятие земельных отношений как предмет регулирования, нормативное определение участников и объектов земельных отношений и иные общие вопросы. При этом обращение к данным нормам, как правило, осуществляется в совокупности с иными нормами ЗК РФ, иных законов в связи с рассмотрением конфликтных ситуаций. Опираясь на общие положения ЗК РФ, правоприменитель, в частности, определяет, относятся ли спорные отношения к отношениям земельным, правильно ли определен субъект правоотношений, можно ли считать объект спора надлежащим объектом земельных отношений.

§ 1. Определение понятия, содержания земельного законодательства при применении земельно-правовых норм

Понятие земельного законодательства

Прежде чем обратиться к вопросам реализации норм земельного законодательства, следует определить, что собой представляет данная отрасль, каковы основные принципы земельного законодательства, круг регулируемых отношений.

Согласно ст. 2 ЗК РФ, земельное законодательство – система нормативных актов Российской Федерации, субъектов РФ, регулирующих земельные отношения.

Система земельного законодательства в Российской Федерации основана на положениях Конституции РФ. Так, согласно ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство, законодательство о природных ресурсах, равно как и иные отрасли законодательства, упомянутые в этой статье, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 76 Конституции РФ устанавливается взаимоотношение нормативных актов. По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и, в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным субъектом РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Конституцией РФ и ЗК РФ установлен ряд отношений, которые должны быть урегулированы на уровне федерального закона. Статья 36 Конституции РФ определяет, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Статьей 55 Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эти положения ограничивают нормотворческую деятельность субъектов РФ и органы местного самоуправления, равно как и нормотворчество федеральных органов исполнительной власти в части установления основ пользования землей, а также ограничения прав землевладельцев и землепользователей.

Регулирование значительного числа земельных отношений отнесено к уровню федерального закона.

Упомянутой ст. 1 ЗК РФ и иными статьями ЗК РФ определены случаи, когда отношения могут быть урегулированы только на уровне федерального закона. В то же время, поскольку регулирование земельных отношений тесно соприкасается с регулированием прежде всего использования природных ресурсов, строений, сооружений и иной недвижимости, то ЗК РФ в ст. 3 предусматривает и условия взаимодействия его норм и норм иных правовых актов. Но одним из основных положений, подтвержденных и ст. 3 ЗК РФ, является то, что нормы земельного права, включаемые в нормативные правовые акты иных отраслей законодательства, должны соответствовать ЗК РФ.

Пункты 4–8 ст. 2 ЗК РФ подтверждают общие и принятые для всех отраслей российского законодательства положения о правилах соотношения нормативных актов различной юридической силы. Эти правила действуют в соответствии с Конституцией РФ и подлежат соблюдению и при регулировании земельных отношений.

Поскольку ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство Российской Федерации отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, которые также принимают на своем уровне законы и подзаконные нормативные акты, регулирующие земельные отношения в рамках закрепленной за ними компетенции. Так, ЗК РФ(см. ст. 34 и другие) установлены нормы, прямо указывающие на необходимость принятия закона субъектом РФ.

Следует заметить, что регулирование земельных отношений не ограничивается только нормативными актами Российской Федерации и субъектов РФ. В соответствии с полномочиями местного самоуправления, органы местного самоуправления также вправе принимать нормативные правовые акты о земле. В частности, такими нормативными правовыми актами являются акты органов местного самоуправления о порядке проведения публичных слушаний при установлении публичных земельных сервитутов.

Обращение правоприменителя к ст. 2 ЗК РФ, определяющей понятие земельного законодательства, довольно часто происходит при рассмотрении споров о признании недействительными нормативных актов, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления с превышением полномочий, а значит с нарушением требований данной статьи. При этом одним из действий, осуществляемых судом в целях принятия решения, является анализ соответствия норм оспариваемого нормативного акта нормам федеральных законов, регулирующих те же земельные отношения.

При рассмотрении дела в кассационной инстанции по заявлению ОАО К. о признании недействительным решения Совета депутатов Рождественского сельского поселения Гатчинского муниципального района (далее – Совет) от 22.05.2008 № 21 «Об отнесении земель к особо охраняемым территориям» ФАС Северо-Западного округа (постановление от 28.04.2009 по делу № А56-20410/2008) нашел обоснованной отмену данного решения органа местного самоуправления в связи с тем, что Совет, принимая его, вышел за пределы компетенции, установленной п. 4 ст. 2 ЗК РФ.

Как следует из материалов дела, Общество обратилось в арбитражный суд с требованием о признании недействительным решения Совета от 22.05.2008 № 21, указывая на то, что оно противоречит статьям 27, 28, 94 ЗК РФ и нарушает его права на приватизацию земельного участка, занятого объектами недвижимости, находящимися у Общества в собственности.

Решением от 22.05.2008 № 21 Совет отнес названный земельный участок рекреационного назначения с разрешенным использованием: для пионерского лагеря «Корвет», категории земель: земли особо охраняемых территорий, к землям особо охраняемых территорий, частично изъятым из хозяйственного использования и оборота (п. 1). Пунктом 2 данного решения установлено, что этот участок не подлежит предоставлению в частную собственность.

Таким образом, спорный земельный участок относится к землям рекреационного назначения.

Однако ст. 27 и 98, а также иные статьи ЗК РФ не содержат указания на изъятие из оборота или ограничение в обороте земель рекреационного назначения.

В силу ст. 56 и п. 5 ст. 98 ЗК РФ единственным ограничением в отношении земель рекреационного назначения является запрещение деятельности, не соответствующей их целевому назначению.

При изложенных обстоятельствах, частично изъяв земельный участок из хозяйственного использования и оборота, запретив его предоставление в частную собственность, Совет вышел за пределы компетенции, установленной п. 4 ст. 2 ЗК РФ, поскольку ввел ограничения, не установленные действующим земельным законодательством для земель рекреационного назначения. Отнесение спорного земельного участка к землям, изъятым из оборота, в силу ст. 27 ЗК РФ влечет невозможность его предоставления в собственность Общества, поэтому решение Совета от 22.05.2008 № 21 нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Земельные отношения

Статьей 3 ЗК РФ установлено, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Данное положение следует конституционным нормам (ст. 9 Конституции РФ), согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земельные отношения – это круг общественных отношений по владению, пользованию, распоряжению земельными участками, охране земли, урегулированных нормами земельного законодательства.

Поскольку реализация земельных отношений тесно связана с реализацией отношений по использованию иных природных объектов, объектов недвижимости, охраны окружающей среды, ст. 3 ЗК РФ определено, какие отношения регулируются иным, нежели земельным, законодательством.

Земельные отношения, если они возникают в связи с использованием какого-либо природного объекта, могут быть урегулированы земельно-правовыми нормами, установленными нормативными правовыми актами природоресурсного (лесного, водного законодательства, законодательства о недрах), законодательства об охране окружающей природной среды, об особо охраняемых территориях. Так, отношения по использованию и охране земель, входящих в состав лесного фонда урегулированы, кроме ЗК РФ, Лесным кодексом РФ, отношения по использованию земель водного фонда – соответственно Водным кодексом РФ и т. д. Таким образом, при вступлении в те или иные земельно-правовые отношения всегда следует иметь в виду, что урегулированы они могут быть не только непосредственно земельными нормативными актами, но и нормативными актами иных отраслей российского законодательства.

Положение ст. 3 ЗК РФ о регулировании имущественных отношений в рамках отношений земельных нормами гражданского законодательства непосредственно связано с указанием ст. 129 ГК РФ на то, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Анализ соотношения норм ЗК РФ и норм иных нормативных правовых актов занимает значительное место в правоприменительной практике. При этом указанная статья ЗК РФ оказывается критерием в определении того, какая из норм подлежит применению в случае возможного их противоречия. Напомним и то общее правило, согласно которому при принятии специальной нормы, регулирующей определенный круг отношений, она имеет приоритет в сравнении с нормой общей. Кроме того, приоритет отдается норме, принятой позднее.

Обращаясь к правовым основаниям порядка заключения договора аренды земельного участка, ВАС РФ, ссылаясь на ст. 3 ЗК РФ, указал, в частности, на то, что если ст. 36 ЗК РФ составление проекта договора аренды возлагается на уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления (арендодателя), ссылка на нормы ГК РФ, которыми установлено, что договор заключается посредством направления оферты (предложения заключить договор) одной из сторон (п. 3 ст. 432 ГК РФ), не может быть принята во внимание.

Как следует из материалов дела (определение ВАС РФ от 19.01.2010 № ВАС-18097/09 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»), ООО Б. (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением к Комитету по управлению имуществом Саратовской области (далее – комитет) о признании недействительными п. 2, 3 распоряжения комитета от 01.10.2008 № Т-6916-р; о признании незаконным бездействия, выразившегося в незаключении договора купли-продажи участка и обязании комитета подготовить проект указанного договора и направить его в адрес заявителя.

Установлено, что общество является собственником объекта недвижимости – автостоянки, расположенной на спорном земельном участке. Право собственности заявителя зарегистрировано в установленном законом порядке. В соответствии с договором от 14.09.2006 администрация города Саратова передала спорный земельный участок обществу в аренду на срок с 27.03.2006 по 27.03.2011. Общество 08.08.2008 обратилось к комитету с заявлением о выкупе спорного земельного участка в соответствии со ст. 36 ЗК РФ.

Распоряжением от 01.10.2008 комитет принял решение о предоставлении спорного земельного участка в собственность заявителя. При этом п. 2 распоряжения от 01.10.2008 комитетом установлена обязанность общества в шестимесячный срок заключить с комитетом договор купли-продажи спорного земельного участка. В п. 3 распоряжения указано, что в случае невыполнения обществом п. 2, распоряжение утрачивает силу.

В соответствии с п. 6 ст. 36 ЗК РФ в месячный срок с даты принятия решения о предоставлении земельного участка на праве собственности или в аренду исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.

Проект договора купли-продажи испрашиваемого земельного участка комитетом в адрес общества не направлялся.

Установив, что бездействие комитета и принятое им распоряжение в обжалуемой части противоречат положениям п. 6 ст. 36 ЗК РФ, нарушают права и законные интересы общества, суды удовлетворили заявление по настоящему делу.

Довод комитета о неприменении судами ст. 432, 440 ГК РФ, опровергающих, как полагал комитет, возможность возложения на него обязанности подготовить проект договора, является несостоятельным.

В соответствии с п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Суды при наличии установленных обстоятельств по возникшему спору, а также заявленного предмета и основания иска правомерно при его рассмотрении применили указанные нормы ЗК РФ.

В другом рассмотренном деле ВАС РФ пояснил (определение ВАС РФ от 02.04.2009 № ВАС-1824/09 об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации), что поскольку правоотношения сторон по договору аренды земельного участка регламентированы нормами природоохранного, то есть специального законодательства, что соответствует требованиям п. 3 ст. 3 ЗК РФ, они имеют приоритет перед нормами гражданского и земельного законодательства.

ООО Т. (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной регистрационной службы по Самарской области (далее – Управление) с заявлением о признании недействительным отказа от 03.12.2007 № 01/305/2007-585 в государственной регистрации договора от 20.05.2005 № 8 о предоставлении в аренду земельных участков, природных объектов на территории национального парка «Самарская Лука», заключенного между национальным парком и обществом, и обязании Управления осуществить государственную регистрацию указанного договора.

Решением суда от 15.04.2008 заявленные требования удовлетворены. Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2007 и постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 03.12.2008 решение оставлено без изменения.

Суды установили, что представленный на регистрацию договор аренды 20.05.2005 № 8 подписан между ФГУ Национальным парком «Самарская Лука» и обществом по результатам конкурса, оформленным протоколом конкурсной комиссии от 18.05.2005 № 7, проведенного в соответствии с требованиями, установленными Положением о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.08.1996 № 926. В ходе судебного разбирательства суд признал доказанным наличие у национального парка полномочий на заключение договора.

Суды указали, что в данном случае правоотношения сторон по договору регламентированы нормами природоохранного, то есть специального законодательства, что соответствует требованиям п. 3 ст. 3 ЗК РФ.

Доводы заявителя о несоблюдении норм гражданского и земельного законодательства, действовавшего в период заключения договора аренды, суд признал недоказанными.

Земельные правоотношения редко оказываются предметом регулирования международных нормативных правовых актов. Это связано в том числе и с особым правовым режимом земельных участков в любом государстве, который предполагает, прежде всего, национальный режим для всех участников отношений. Так, согласно Конституции РФ, земля может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Тем не менее ЗК РФ (ст. 4) установлено, что если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ЗК РФ, применяются правила международного договора.

28 мая 2009 г. подписано Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о взаимной передаче в собственность земельных участков и об аренде земельных участков.

Правовое положение иностранных лиц специально оговорено земельным законодательством Российской Федерации. При этом иностранцы в ряде случаев ограничены в приобретении права собственности на землю. Правовое положение иностранных государств как лиц, приобретающих права на землю, в Российской Федерации не определено.

Однако, как представляется, положения Конституции РФ не дают возможности однозначно согласиться с тем, что в Российской Федерации земельный участок может быть предоставлен иностранному государству без существенных оговорок. Так, право собственности иностранного государства, если оно и возникает на основании международного договора, не должно означать передачу такому иностранному субъекту всех прав, которые принадлежат Российскому государству как собственнику земли. Российская Федерация и иные публичные образования сохранят и в этом случае всю полноту власти над территорией, включая государственный суверенитет, за ними остаются и функции управления земельными ресурсами. Таким образом, право собственности иностранного государства на землю в Российской Федерации если и может возникнуть, то не может пониматься иначе, как право собственности любого другого иностранного субъекта – частного лица.

При этом следует обратить внимание на разъяснения Конституционного Суда РФ (постановление от 23.04.2004 № 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы), в которых, в частности, указано, что по смыслу ст. 260 и 261 ГК РФ и ст. 15 ЗК РФ объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли в границах территории Российской Федерации. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность.

Вместе с тем, осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных, с одной стороны, в указанных статьях Конституции РФ, а с другой – в ст. 9 (ч. 1), согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и в ст. 36 (ч. 1), согласно которой право иметь в частной собственности землю принадлежит гражданам и их объединениям. При этом, однако, он должен исходить из вытекающего из ст. 9 и 36 Конституции РФ приоритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая рациональное и эффективное использование земли и ее охрану, защиту экономического суверенитета Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории (ст. 4, ч. 1 и 3, Конституции РФ).