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FINANCIANDO EL DESARROLLO
CHRISTIAN G. ASINELLI
Financiando el desarrollo
El rol de la banca multilateral en América Latina
Vértice de ideas
Índice
Agradecimientos
Prólogo de Luis Enrique García Rodríguez
Prólogo de Rebeca Grynspan
Prólogo de Carlos H. Acuña
Introducción
1. Tres modelos para entender la relación entre la banca de desarrollo y los países de América Latina
2. La banca multilateral: Banco Mundial, BID y CAF desde una mirada comparativa
3. 21 años, 10 países
4. Testeando hipótesis
5. Conclusiones
Epílogo: La respuesta de los organismos internacionales de crédito frente a la emergencia por COVID-19 en América Latina
Referencias bibliográficas
Apéndice: Matrices de análisis
| Asinelli, ChristianFinanciando el desarrollo : el rol de la banca multilateral en América Latina / Christian Asinelli. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Vértice de Ideas, 2021.Libro digital, EPUBArchivo Digital: descargaISBN 978-987-48031-3-91. Desarrollo Económico. 2. Economía Internacional. 3. Economía Regional. I. Título.CDD 338.98 |
Diseño de interior y armado de cubierta: Laura Restelli
Diseño de cubierta: Ian Sabanes
© 2021, Christian G. Asinelli
Derechos de edición en castellano
reservados para todo el mundo.
© 2021, Vértice de Ideas
Grupo Editorial Deldragón
edicionesdeldragon@gmail.com
www.edicionesdeldragon.com
Primera edición en formato digital:
Versión: 1.0
Digitalización: Proyecto451
ISBN edición digital (ePub): 978-987-48031-3-9
Queda hecho el depósito que prevé la ley 11.723
Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de la cubierta, puede ser reproducida, almacenada o transmitida en manera alguna ni por ningún medio, ya sea eléctrico, químico, mecánico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin permiso previo del editor.
A Valeria, Valentina, Sofía y Victoria
AGRADECIMIENTOS
Este libro busca ayudar a pensar, y generar un debate acerca del rol de la banca de desarrollo en la región. La crisis producida por la pandemia de COVID-19 ha puesto de manifiesto, hoy más que nunca, que todas nuestras instituciones multilaterales deben modernizarse y adaptarse a los nuevos desafíos que nos presenta el siglo XXI. En esta obra, combino mi experiencia como funcionario público y de organismos internacionales con mi pasión académica en el campo de las ciencias políticas para hacer un humilde aporte a esta discusión.
En el plano del servicio público y la política, mi agradecimiento más especial es para el presidente Alberto Fernández, quien me convocó a ser parte de su equipo como director nacional de Modernización del Estado en 2005, teniendo mis primeros contactos con organismos internacionales de crédito. Desde esa experiencia han pasado ya quince años. Hoy vuelvo a ser parte de su equipo como subsecretario de Relaciones Financieras Internacionales para el Desarrollo, espacio desde donde se trabaja la relación con todos los organismos multilaterales que forman parte de este libro. Sin ese impulso inicial, y sin su acompañamiento en todos estos años, este libro hoy no sería una realidad.
En el plano académico, como siempre, mi gratitud a Carlos Acuña, quien ha guiado mis pasos como cientista político y me ha acompañado en cada etapa de mi vida académica.
Otro agradecimiento muy especial es para Enrique García, expresidente ejecutivo de CAF, quien me inició en el conocimiento “desde adentro” de la dinámica de los bancos de desarrollo. Sus consejos, su acompañamiento y su gran experiencia se encuentran reflejados en estas páginas y en mi vida profesional.
A Rebeca Grynspan, secretaria general de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), quien me honra también con un prólogo de esta publicación y de quien he aprendido acerca de la importancia del consenso para mejorar la calidad de las políticas públicas en Iberoamérica.
Este libro refleja los últimos quince años de mi experiencia política, profesional y académica. Por eso, no hubiera sido posible sin el acompañamiento de cientos de personas de las que he aprendido, con las que he trabajado, que han sido parte de mis equipos de trabajo y con quienes he debatido largamente acerca de los desafíos del desarrollo para nuestro país y para toda América Latina.
Agradezco la oportunidad de haber sido funcionario de los gobiernos de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández de Kirchner. También agradezco a Gustavo Béliz, quien confió en mí para ser parte de sus equipos y me ha permitido seguir perfeccionándome en el conocimiento de los bancos de desarrollo. Por último, a Juan Manuel Abal Medina y Coqui Capitanich, quienes me han permitido formar parte de sus equipos de trabajo cuando fueron jefes de Gabinete de Ministros y aprender de primera mano la relación del Estado argentino con estas instituciones.
Leandro Gorgal, Martín Olmos, Julieta Gallicchio, Lucía Rodríguez Torresi y Patricia Iacovone me han acompañado en distintas etapas de la elaboración de este libro. Gracias por su paciencia, sus críticas, su revisión y su edición. Al equipo de Vértice de Ideas, por su trabajo en la publicación de este libro. A tantos y tantas profesionales, y amigos y amigas que hoy forman parte de mi equipo o con los que he discutido largamente sobre estos temas. De alguna manera, también están en estas páginas: Jorge Srur, Mauro Conti, Roberto Pazo, Marcos Vago, Sabrina Scala, Laura Pelegrini, Matías Mana, Gustavo Vaca, Sebastián Putzoli, Sergio Chodos, Marcelo Barg, José Luis Lupo, Luis Sánchez Massi, Lucas González, Sebastián Mazzuca, Alejo Ramírez, Eugenio Ravinet, Max Trejo, Fernando Brun, Jimena Rivero, Cristina Tchintian, Maximiliano Alonso, Emiliano Respighi, Juan Notaro, Juan Fernández, Ramiro López Ghio, María Estela Moreno, Martín Lousteau, Fernando Straface, Víctor Rico, Ángel Cárdenas, Julián Suarez, Rubén Ramírez, Marco Enríquez Ominami, Emil Rodríguez Garabot, Paula Moreno, Silvia Pérez, Luis Scaso, Jorge Argüello, Ezequiel Galatro, Elvira Lupo, Linda Edelman, Julissa Reinoso, Pablo Abal Medina, Jorge Neme, Bianor Cavalcanti, Claudio Epelman, Lucas Nejamkis, Facundo Nejamkis, Alberto Barbieri, Kelly Olmos, Carlos Iván Rivera, Nathalie Gerbasi, Natalia Ortiz Mena, Alfonso Santiago, Sergio Massa, Rodrigo Zarazaga, Carlos Acaputo, Miguel Pesce, Zafer Mustafaglou, Fabián Perechoknik, Agustín Freixas, Vilma Ibarra, Sebastián García, Ricardo Pérez Nuckel, Ion Vilcu, Fabián Koss, Francisco Sánchez, Celina Cantu, Ximena Fernández Ordoñez, Bish Sanyal, José del Corral, Olinda Salguero, Matías Bianchi, Guillermo Laje, Viviana Alva Hart, Gerardo Serrano, Fernando Elías, Carlos Greco, Santiago Mazzei, Miguel Velarde, Jaime Paz, Hugo Flórez Timorán, Luis María Savino, Juan Pablo Rodríguez, Carolina España, Gustavo Rovira Salinas, Marlos Lima, Bruno Tomaselli, Luis Liberman, Luis Costa, Raúl Velázquez, Leonardo Rodríguez, Matías Sejem, Gonazalo Ruanova, Jordan Schwartz, Axel van Trotsenburg, Adrián González, Dante Mossi, Aníbal Torreta, Facundo del Gaiso, Mariano Mussa, Chris Andino, Norma González, Leticia Ferrón, Augusto Rago, Laureano Quiroga, Malena Galmarini. Me olvido seguramente de otros tantos que también son parte de este camino.
Finalmente, a mi esposa Valeria Rago Ferrón y a mis hijas Valentina, Sofía y Victoria, que me acompañan en cada momento de mi vida. Sin ellas, no sería quien soy.
PRÓLOGO
Luis Enrique García Rodríguez
Expresidente Ejecutivo de CAF-
Banco de Desarrollo de América Latina
Christian Asinelli hace una valiosa contribución para evaluar la importancia que tiene la banca multilateral de desarrollo y, en ese contexto, el rol que han tenido el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y CAF-Banco de Desarrollo de América Latina en el espacio suramericano. Este libro es un incentivo para hacer una reflexión profunda sobre el futuro de estas instituciones en el nuevo escenario internacional.
Partiendo de los antecedentes que dieron origen a su creación y de sus similitudes y diferencias, el autor analiza el papel que han jugado las tres instituciones en diez países sudamericanos en el período 1993-2013. Lo hace con el respaldo de series estadísticas y tomando en cuenta los resultados de una encuesta de opinión realizada con una muestra representativa de más de cien personalidades, actores y clientes, que han tenido vínculo directo y experiencia relevante con dichas instituciones.
Como destaca el libro, un hito histórico en el origen de las instituciones financieras multilaterales es la firma del acuerdo de Bretton Woods en 1944, que creó el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BIRF). El primero estaba orientado a apoyar a los países en el mantenimiento de la estabilidad monetaria y financiera, y el segundo, a la reconstrucción de los países europeos después de la Segunda Guerra Mundial y al financiamiento de proyectos que contribuyeran al progreso de los países en desarrollo.
Una de las principales razones que dieron sentido a este tipo de instituciones es el insuficiente ahorro interno y el difícil acceso a los mercados internacionales de capital que tienen los países en desarrollo, en comparación con los altos niveles de inversión necesarios para alcanzar ritmos de crecimiento que les permita disminuir las brechas económicas y sociales que los separa de los países industrializados.
La experiencia lograda por el Banco Mundial, en los primeros años de su actividad, fue un factor catalítico para la creación de instituciones de desarrollo de carácter regional. En América Latina, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), fundado en 1959, fue la primera institución regional a nivel mundial, seguido posteriormente por la creación de instituciones similares en otras regiones del mundo.
Desde su creación, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y CAF han tenido procesos de transformación constantes. Esto, como consecuencia de periódicos cambios en las condiciones económicas, sociales y financieras a nivel internacional, que requerían la adecuación en los enfoques y prioridades de financiamiento a los países en desarrollo. En ese marco, es interesante constatar la dinámica del proceso de incorporación de nuevos países miembros, de actualización de su misión y prioridades, así como de adopción de nuevos instrumentos, productos y servicios, que han experimentado los tres bancos.
Como ilustración, el BID tenía veinte países miembros en el momento de su fundación —Estados Unidos y 19 latinoamericanos—, y hoy cuenta con 48 países miembros, incluyendo Canadá, varios países europeos, Japón y China. CAF, que nació con seis países andinos, en la actualidad, cuenta con 19 países accionistas (17 de América Latina y el Caribe, España y Portugal).
Las tres instituciones se caracterizan también por haber ampliado progresivamente su ámbito de financiamiento y cooperación, tanto al sector público como al privado, con una gama diversificada de instrumentos financieros y de apoyo técnico a proyectos de infraestructura económica y social, a sectores productivos, sociales y de servicios, a la promoción del comercio regional, así como a programas de ajuste estructural y fortalecimiento institucional. Lo hicieron tanto en forma directa, financiando proyectos específicos, como a través de préstamos globales a bancos de desarrollo e instituciones financieras nacionales, para que estas, a su vez, canalizaran los recursos a proyectos de tamaño mediano y pequeño, tanto del sector público como privado. También optaron por la creación de fondos y vehículos especiales, subsidiarias e instituciones asociadas, con el fin de proveer un apoyo mucho más especializado y con una más amplia gama de instrumentos financieros.
La alta y creciente prioridad dada a la reducción de la pobreza a partir de la década de los setenta y al medioambiente en los últimos veinte años es un claro ejemplo de la evolución del enfoque programático de los multilaterales. Un hecho destacable es que el BID fue pionero en incluir el financiamiento de proyectos en educación, salud, desarrollo urbano y diversos sectores sociales en el marco de la Alianza para el Progreso lanzada por los Estados Unidos y los países latinoamericanos a principios de la década de los sesenta, política que luego fue incorporada por los otros multilaterales.
Una característica común del BID y CAF, desde su creación, ha sido el compromiso de ambas instituciones con los procesos de integración latinoamericana. Como ilustración, el BID fue un activo promotor de la creación de instituciones subregionales de integración en la década de los sesenta. Es el caso de la Corporación Andina de Fomento (CAF), transformada en CAF-Banco de Desarrollo de América Latina a mediados de la década de los noventa, del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), del Caribbean Development Bank (CDB) y del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA). Es también importante destacar el rol que el BID y CAF han jugado en el lanzamiento, coordinación y financiamiento de proyectos de infraestructura de integración y desarrollo fronterizo suramericano dentro del exitoso Programa IIRSA, creado a principios de este siglo en la histórica primera Cumbre de Presidentes de América del Sur, celebrada en Brasilia, Brasil, en el año 2000.
Dentro del análisis sobre el tipo de operaciones que financian los multilaterales, un tema al que da mucha importancia el autor es la preferencia de cada país prestatario entre operaciones de financiamiento tradicional de proyectos específicos y programas sectoriales y de ajuste, que se incorporaron paulatinamente en los multilaterales de desarrollo a partir de la década de los ochenta. Al respecto, la investigación realizada conduce a la conclusión de que países con desequilibrios macroeconómicos e inclinación a políticas pro-mercado han sido los que han acudido con mayor frecuencia al financiamiento de programas de ajuste estructural y reforma sectorial. Por el contrario, países con mayor inclinación a políticas pro-Estado, no obstante la posibilidad de desembolsos de libre disponibilidad a las cuentas fiscales que contemplan este tipo de operaciones, han preferido la modalidad de financiamiento de proyectos específicos para evitar la condicionalidad en aspectos relacionados con políticas macroeconómicas, sectoriales y de definición de los roles del sector público y privado, las cuales normalmente son parte de las operaciones programáticas y de ajuste.
En el ámbito de gobernanza, una característica del FMI y del Banco Mundial que no se ha modificado en el tiempo ha sido el sustancial peso de los Estados Unidos y los países industrializados en la estructura de capital, poder de voto e influencia en los órganos directivos de ambas instituciones. Un ejemplo es el acuerdo tácito al que llegaron, en el momento de su creación, con respecto a que el director gerente del FMI sería europeo y el presidente del Banco Mundial, ciudadano estadounidense, práctica que ha sido aplicada sin excepción desde la fundación de ambas instituciones.
En contraste, un aspecto diferenciador en la creación del BID fue que, no obstante la estructura de capital y la separación de roles entre países prestatarios (América Latina) y no prestatarios (Estados Unidos), siguió el mismo modelo del Banco Mundial, y los países fundadores acordaron que el presidente de la institución sea ciudadano de un país de la región.
Otra característica del BID, durante la primera década de sus actividades, ha sido que operó en el marco de los consensos sobre gobernanza, alcanzados entre los Estados Unidos y los países latinoamericanos para el lanzamiento de la Alianza para el Progreso durante el Gobierno del presidente Kennedy. Sin embargo, con el correr del tiempo, Estados Unidos comenzó a ejercer creciente influencia en las decisiones estratégicas de la institución durante las periódicas negociaciones para aumentos del capital de la institución.
El rol que jugó para que el FMI, el Banco Mundial y el BID adoptaran, como parte de sus políticas, el enfoque de mercado implícito en el Consenso de Washington lanzado a principios de la década de los noventa, y, más recientemente, las decisiones tomadas por el BID en sus relaciones con Venezuela y China, así como la elección de un ciudadano estadounidense como su presidente, son algunos ejemplos adicionales de la creciente influencia de ese país en los multilaterales en los que es miembro.
Como destaca el libro, al no existir en CAF la separación entre países donantes y prestatarios en su membresía, hay diferencias importantes en el fondo y la forma de gobernanza de la institución, en comparación con el Banco Mundial y el BID. En efecto, de los 19 países accionistas actuales, solo España y Portugal son países que no pertenecen a la región, pero son también elegibles a recibir financiamiento, como ha ocurrido. Una diferencia adicional es que, mientras el Banco Mundial y el BID tienen juntas directivas residentes en su país sede, CAF optó, desde su creación, por tener un directorio no residente, que se reúne tres veces al año. Al estar integrado por los propios ministros del área económica, presidentes de bancos centrales y otras autoridades, con el aditamento de que cada miembro de la junta directiva tiene el mismo poder de voto independientemente del porcentaje de su participación accionaria, posee una estructura de gobernabilidad mucho más balanceada y una alta capacidad decisoria en temas estratégicos fundamentales.
Un aspecto desfavorable de la naturaleza de la membresía de CAF es la dificultad que tiene la institución de captar recursos en los mercados internacionales de capital, en condiciones similares al Banco Mundial y al BID. Esto se debe a que carece de la calificación AAA que tienen ambos bancos, gracias al capital de garantía de los Estados Unidos y otros países industrializados. Esa debilidad se compensa, sin embargo, porque le permite a CAF tener un grado de autonomía e independencia en la toma de decisiones que no tienen los otros dos bancos.
Como se destacó al iniciar este prólogo, más allá del análisis objetivo que presenta Christian Asinelli sobre las fortalezas y debilidades de los principales bancos multilaterales de desarrollo con presencia en América del Sur, este libro tiene la virtud de estimular una reflexión sobre su rol futuro.
Con ese objetivo en mente, es importante tener claridad sobre el nivel actual de desarrollo de América Latina y los desafíos que tiene que enfrentar en el futuro. Al respecto, es un hecho que, a pesar de los avances que ha logrado la región en los últimos cincuenta años, ha perdido importancia relativa a nivel global, como lo demuestran objetivamente indicadores económicos y sociales relevantes. Factores clave que han influido en esta tendencia han sido las limitaciones de carácter estructural, derivadas principalmente de la alta dependencia de las exportaciones de materias primas, cuyos precios internacionales están sujetos a volatilidad. La concentración en este tipo de exportaciones, en particular, en América del Sur, ha generado, en forma recurrente y en varios países, serios desequilibrios fiscales, dificultades de servicio de la deuda externa y procesos inflacionarios que, para ser revertidos, han requerido la adopción de severos programas de ajuste. Asimismo, los relativamente bajos niveles de ahorro interno, inversión y productividad, unidos a la pobreza y a la elevada e inequidad en la distribución de la riqueza que caracterizan la región, son aspectos que, para resolverse, requerirán de la existencia de una visión integral y holística renovada a nivel nacional y regional. No hay duda de que el dramático impacto que tiene la COVID-19 agrava seriamente la situación.
En ese escenario, los bancos multilaterales de desarrollo deben jugar un muy importante papel de apoyo directo y catalítico. Para hacerlo exitosamente, será necesario que renueven sus políticas, prioridades, productos y servicios, a tono con las realidades de la nueva época que vive el mundo. Además, es crítico que concreten nuevos incrementos de su capital y mantengan altas calificaciones de riesgo, para tener acceso competitivo a los mercados internacionales de capital. En el caso específico del FMI, el Banco Mundial y el BID que tienen membresía de países industrializados, es recomendable también que adopten estructuras de gobierno corporativo y capacidad decisoria más balanceadas, que reflejen mejor el actual contexto geopolítico internacional y que muestren un genuino espíritu multilateral y de respeto a la diversidad en la toma de decisiones.
Al mismo tiempo, para que las instituciones multilaterales de desarrollo tengan un rol más cercano y creativo de apoyo a la región, es condición necesaria que los países estén dispuestos a adoptar una visión renovada y no dogmática en sus estrategias y prioridades de desarrollo. Esa visión debe tener un enfoque holístico, que concilie objetivos de estabilidad, eficiencia, equidad social y sostenibilidad ambiental, y que tenga como plataforma referencial los avances tecnológicos implícitos en la cuarta revolución industrial. El relanzamiento de los esquemas de integración y cooperación regional es también, en este contexto, un desafío prioritario que deben enfrentar los países con el fin de facilitar la inserción inteligente de la región a nivel internacional.
PRÓLOGO
Rebeca Grynspan
Secretaría General Iberoamericana (SEGIB)
“Cuando creíamos que teníamos todas las respuestas, de pronto, cambiaron todas las preguntas”, afirmó alguna vez el gran escritor uruguayo Mario Benedetti. Esta brillante sentencia, más que una seña de frustración es una llamada a seguir interpelando las preguntas que antes asumíamos saldadas.
Este libro de Christian Asinelli acude a la cita de Benedetti al reabrir el debate sobre el rol de la banca multilateral en América Latina y llenarlo de hallazgos, datos y respuestas nuevas, y así enriquecer una discusión de suma importancia para los países latinoamericanos con una mirada fresca y renovadora.
Dos aspectos le dan un gran valor a este texto. El primero, la importante cantidad de datos, cifras, matrices y casos que muestran los distintos roles que los bancos de desarrollo pueden jugar en cada país o subregión, resultado de los énfasis y prioridades que se desarrollan, con mayor o menor acierto, a partir del vínculo que construyen con los interesados y beneficiarios. Y el segundo, la extensa experiencia profesional del autor a ambos lados del mostrador: tanto como funcionario en distintos espacios claves de la administración pública de la Argentina —desde donde interactuó con todos los bancos de desarrollo de la región—, como por sus años en CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, a cargo de una posición regional que lo llevó a recorrer y trabajar con todos los gobiernos de Latinoamérica.
Estos dos elementos le dan a este documento, con sus preguntas y, sobre todo, con sus respuestas, una relevancia mayor por el momento que vive el mundo y, en particular, América Latina. La región enfrenta en 2021 la mayor crisis económica y social de los últimos cien años, y el papel que jueguen las entidades financieras multilaterales será fundamental para afrontarla de la mejor manera.
Los países emergentes no solo encaran retos mayores que los desarrollados, sino también, problemas de financiamiento más difíciles. Dicho claramente: no podemos hacer más porque no tenemos más recursos.
Según el Banco Mundial, durante la pandemia, América Latina ha gastado en protección social extraordinaria apenas un tercio de lo que se ha gastado en Europa y en los Estados Unidos. No solo nuestro espacio fiscal, sino también nuestra capacidad de expansión monetaria, son mucho más limitados que los de los países desarrollados. Y si bien los mercados de deuda han continuado abiertos, a diferencia de la crisis de 2008, las tasas de interés son mucho mayores y el deterioro de las evaluaciones en las calificadoras de riesgo tienden a endurecer las condiciones de financiamiento tanto en el sector público como en el sector privado.
Según el Secretario General de las Naciones Unidas, António Guterres, la única salida posible a la crisis es la cooperación internacional efectiva y ha subrayado en su mensaje, en ocasión del Día Internacional de Multilateralismo y Diplomacia para la Paz, que “el multilateralismo no es solo una cuestión de afrontar amenazas compartidas; implica aprovechar las oportunidades comunes. Ahora tenemos la oportunidad de que la reconstrucción sea mejor que en el pasado”. En este sentido, en América Latina y el Caribe es necesario prepararse y liderar con una sola voz regional en el escenario mundial posterior a la pandemia.
Sin lugar a duda, los bancos de desarrollo deben ser (y son) los mejores socios para lograr una mayor integración y desarrollo regional, y para cerrar la brecha de financiamiento que aflige a nuestra región. Por ello, necesitamos recapitalizarlos para que tengan más fuerza y configurar el ADN de sus instrumentos con los propósitos que buscamos. Necesitamos políticas innovadoras que configuren una hoja de ruta para salir de esta crisis tan dura, que sienten las bases de un nuevo contrato social y de una economía consistente con el desarrollo sostenible.
La pregunta ahora no es si nos une el problema, sino si nos unirá también la respuesta. En esa búsqueda, este trabajo nos ilumina nuevamente sobre el importante papel que pueden y deben jugar los bancos de desarrollo.
PRÓLOGO
Carlos H. Acuña
Investigador del IIEP-Baires-UBA/CONICET
y docente de la Escuela de Política y
Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín
Varios son los motivos que me llevan a sostener que el trabajo realizado en este libro potencia el debate y aporta elementos estratégicos a la hora de discutir y comprender el rol de la banca multilateral para el desarrollo en América Latina.
Como académico e investigador en el campo de la ciencia política, valoro aquellas iniciativas que logran articular la experiencia con el análisis, la práctica con la teoría, las acciones con las ideas. Financiando el desarrollo. El rol de la banca multilateral en América Latina ofrece la oportunidad de capitalizar experiencias específicas de política pública vinculada al financiamiento internacional con organismos multilaterales al campo del análisis de la ciencia política y las políticas públicas. La importancia de esta articulación radica en la posibilidad de obtener herramientas, buenas prácticas y conclusiones que sirvan para fortalecer un desarrollo inclusivo y sustentable de la región.
El libro, basado en la tesis doctoral de Christian Asinelli que tuve el gusto de dirigir, recorre un camino clave a la hora de analizar y pensar el futuro del desarrollo de los países de América Latina. Para esto, se reconocen como centrales dos actores: la banca multilateral, con foco en el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, y los gobiernos, con énfasis en las diversas lógicas e intereses que estructuran sus decisiones y accionar. De esta forma, se explican las prácticas y consecuencias del financiamiento internacional, identificando espacios de mejora que podrían contribuir al crecimiento y desarrollo de la región.
El trabajo ofrece un abanico amplio de experiencias, que cubre diez países de América del Sur y más de veinte años de relacionamiento con la banca de desarrollo. El vínculo entre las acciones llevadas adelante por los gobiernos y los organismos multilaterales, los condicionantes y el entendimiento de ciertos comportamientos se reflejan de manera clara y sólida a través de los capítulos.
Al mismo tiempo, el desarrollo, la argumentación y las conclusiones planteadas muestran la riqueza del perfil de Christian para la reflexión sobre el financiamiento internacional y la banca multilateral. El autor combina su experiencia profesional, tanto en el sector público argentino como en organismos internacionales, con el enfoque académico, y logra un equilibrio potente y, en nuestras sociedades, claramente necesario.
La cuestión de por sí exhibe un papel fundamental para los procesos de desarrollo latinoamericanos, pero 2020 nos ha planteado grandes y novedosos desafíos como sociedad, país y región, que agravaron los obstáculos al desarrollo. La pandemia por la COVID-19 nos presenta un problema nuevo que visibilizó y profundizó las cuestiones estructurales de toma de decisiones, coordinación e implementación de políticas públicas en nuestras sociedades.
En este contexto, el rol de los organismos internacionales y, en particular, de la banca multilateral, que otorga financiamiento a nuestros países, cobra un mayor sentido. Su papel no se limita a la oferta de recursos. Hoy más que nunca necesitamos organismos internacionales que sirvan de puentes, que conecten y brinden certidumbre, que se consoliden como espacios de debate, intercambio y cooperación, tanto para la forja de miradas de mediano y largo plazo como para la respuesta a necesidades inmediatas y urgentes.
Vivimos, sin lugar a dudas, en un momento especial que nos obliga a repensar estructuras y procesos establecidos, marcar un cambio y construir nuevos parámetros que permitan responder a las grandes problemáticas de América Latina.
Estos son los elementos que me llevan a reconocer y destacar la importancia de este libro como un instrumento oportuno de debate para América Latina. Es hora de discutir ideas y acciones que permitan hacer de la banca multilateral un verdadero instrumento para la planificación y el financiamiento del desarrollo de nuestra región.
Los invito a aprovechar este libro con la convicción de que su análisis constituye un importante paso adelante para la comprensión de nuevos y viejos problemas regionales, una comprensión que, en definitiva, permita contar con mejores respuestas a los desafíos de un desarrollo sustentable e inclusivo en América Latina.
INTRODUCCIÓN
La relación de los bancos de desarrollo con los países de América Latina ha sido, es y será un tema de altísima importancia. ¿Este vínculo fue equilibrado? ¿Qué hay detrás de las distintas negociaciones entre la banca multilateral y los gobiernos al momento de aprobar operaciones de crédito? ¿Es solamente una cuestión económico-financiera? ¿Existen condicionalidades para la aprobación de los créditos que no pueden ser negadas por los países? ¿Qué tipos de intereses existen detrás de la aprobación de los créditos? ¿Los bancos de desarrollo han sido dominantes en esta relación y terminan imponiendo a los diferentes países sus ideas y cosmovisiones? ¿Los países son agentes pasivos de la visión de los bancos o, según sus orientaciones políticas, tienen distintas miradas acerca del comportamiento de la banca de desarrollo en sus países? En definitiva, ¿es la banca multilateral el mejor socio para el desarrollo de nuestra región?
Por una parte, estas preguntas tan comunes entre funcionarios/as políticos, académicos/as, funcionarios/as internacionales, y por qué no entre ciudadanos/as, tienen muchas respuestas. El sentido común puede llevar a pensar que los organismos multilaterales de crédito condicionan la entrega de dinero a cambio de determinadas concesiones de los países. Existe mucha literatura acerca de lo acontecido en la región con las ideas provenientes del Consenso de Washington, sus consecuencias y las reacciones de muchos líderes políticos. Por otra parte, los/las funcionarios/as de organismos multilaterales piensan que están para ayudar y corregir los errores de los gobiernos, que muchas veces no pueden entender, y se ubican en una posición de superioridad con respecto a los/las funcionarios/as de los países.
Esta discusión teórica —y práctica a la vez— nos llevó a indagar en las instituciones multilaterales y en los gobiernos de cada país para comprender mejor su funcionamiento y sus restricciones a la hora de encarar proyectos. Este libro busca responder esas preguntas adentrándose en los equilibrios de las relaciones entre los actores participantes de este proceso. Elegimos un proceso lo suficientemente amplio en el tiempo —1993-2013— de manera de poder analizar distintas variantes en el pensamiento imperante en esos años, contar con multiplicidad de actores en los gobiernos de los países y de los bancos, explorar una década signada por el Consenso de Washington y otra alejada de esa mirada. En definitiva, un amplio lapso que nos permita explicar con mayor presicion las interrelaciones sociales, políticas y económicas de los actores involucrados.
Para tal fin, en primera instancia, se abordan los modelos de pensamiento imperantes en la literatura, que en este libro identificaremos como los tres modelos. Un primer modelo “de alta autonomía de los bancos multilaterales” se centra en las cuestiones internas de los organismos y en justificar por qué hacen lo que hacen, sin reparar demasiado en las necesidades o posicionamientos de los países. En definitiva, estos organismos saben cuáles son los problemas y cuáles son las soluciones que tienen que llevarse adelante. Un segundo modelo plantea la “falta de autonomía de los actores”, que entiende que el accionar de ambos actores está subsumido en una lógica predeterminada por variables estructural-económicas. Y un tercer modelo de “alta autonomía de los países”, en el que el juego político-ideológico tiene un rol fundamental a la hora de este relacionamiento.
Nos proponemos incorporar las fortalezas y evitar las debilidades de los tres modelos de manera de contestar las preguntas a partir de las complejidades que atraviesan los actores intervinientes en este juego. Esto se logra a través de un mejor entendimiento del comportamiento de la banca multilateral, por un lado, y de los gobiernos de los países, por otro. Se focalizó en cuestiones claves que hacen a su forma de actuar. Para tal propósito se seleccionaron tres bancos de desarrollo que actúan en la región, haciendo foco en el alcance territorial: el Banco Mundial (BM), de agregación territorial global, que tiene la particularidad de actuar en todos los continentes, incluidos todos los países objeto de la investigación; el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de agregación territorial continental, que actúa solo en los países de América del Sur, Central, del Caribe y México; y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), de agregación territorial regional, que actúa solamente en sus países miembros, en su mayoría de América del Sur.
Luego, una vez definidos los organismos objeto de estudio, se indagó en la tipología de los créditos que estos organismos otorgan a los países, dividiéndolos en dos categorías generales: créditos de inversión —para obras específicas— y créditos de ajuste —para cuestiones fiscales—.
Entender los bancos por su agregación territorial permite encontrar los matices y diferencias propios de cada institución a la hora de relacionarse con los países, mientras que la división en la tipología de créditos permite comprender la forma de actuar específica en cada país y en cada contexto específico.
En tercera instancia, se seleccionaron diez países de América del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, que forman parte de las tres instituciones y que recibieron distintos tipos de créditos entre 1993 y 2013. Esto permitió incorporar una variable de vital importancia a la hora de explicar el comportamiento de la banca multilateral en la región: “gobiernos pro-Estado” y “gobiernos pro-mercado”. Con este fin, se recurrió a un panel de expertos en América Latina provenientes de todos los países que forman parte de la investigación, y se les solicitó que catalogaran el accionar de los gobiernos de la región en el período delimitado según estas dos categorías.
Por último, con las respuestas obtenidas del panel de expertos —pro-Estado/pro-mercado— y con la división de los tres bancos por su agregación territorial —BM, BID y CAF—, se obtuvo una matriz con seis escenarios posibles que permitió entender con cifras concretas el comportamiento de los bancos y de los gobiernos de los países a la hora de actuar en la región.
Partiendo del supuesto de que ninguno de los tres modelos planteados permite explicar de manera satisfactoria el comportamiento de la banca de desarrollo, se entiende que el accionar de la banca multilateral variará tanto en función de la situación fiscal de los países como de las diferentes articulaciones que se establezcan entre actores heterogéneos: gobiernos nacionales y bancos multilaterales de desarrollo. Además, en situaciones en las que el contexto fiscal no es apremiante, el tipo de crédito que caracteriza el accionar de los bancos (inversión o ajuste) dependerá de la combinación de las distintas preferencias de bancos y gobiernos. Al tomar en cuenta que los bancos tenderán a mostrar preferencias diversas sobre su cartera de créditos en función de su diferente nivel de agregación territorial, y que los países a través de gobiernos con inclinaciones más “pro-Estado” o más “pro-mercado” también exhibirán distintas preferencias al momento de decidir el tipo de crédito, se puede ordenar el efectivo accionar de la banca en seis escenarios que combinan nivel de agregación territorial (mundial, continental o regional) y tipo de gobierno (pro-mercado o pro-Estado).
Esta información se analiza en los próximos capítulos. Allí se encuentran, en primer lugar, las conceptualizaciones necesarias para abordar un fenómeno tan complejo, y a la vez tan importante, para comprender el pasado, el presente y el futuro de la relación de nuestros países con los organismos internacionales en general y con la banca de desarrollo en particular. En segundo lugar, se expone un análisis pormenorizado de los tres bancos de desarrollo que son objeto de la investigación: su historia, sus orígenes, su funcionamiento, sus configuraciones internas, su gobierno y todo lo necesario para poder contextualizar lo más precisamente posible las distintas maneras de actuar de cada uno de ellos. En tercer lugar, se desarrolla, por una parte, un análisis estadístico-descriptivo de las variables que permitieron entender mejor el funcionamiento y comportamiento de los actores involucrados; por otra parte, se incorporan a la matriz inicial los números concretos de los créditos otorgados a los países, para comprender su magnitud y testear si la argumentación inicial tenía un correlato en la actuación real de los multilaterales en la región. También se testeó la hipótesis de investigación a través de tres modelos econométricos que permitieron validar las preguntas realizadas sobre el comportamiento de la banca multilateral de desarrollo.
En las conclusiones, se explican los resultados de la investigación sobre la relación entre la banca de desarrollo y los países de América del Sur: son un conjunto de actores con importantes diferencias, y aunque todos resultan potenciales socios para su desarrollo, las diferencias entre ellos permiten entender distintas formas de interacción.
Este libro combina mi experiencia como funcionario público y funcionario de un organismo internacional —lo que me permite contar con un profundo conocimiento de primera mano del objeto de estudio—, con mi actividad académica en el campo de la ciencia política. De hecho, la base del análisis que en este libro se presenta proviene de una investigación para mi tesis de doctorado.
A la luz de los acontecimientos suscitados por la pandemia de COVID-19 que en 2020 sometió al mundo a un cambio de connotaciones aún no conocidas, se ha agregado un epílogo donde se puede ver un estado de la situación en el que los bancos de desarrollo abordaron la emergencia y algunas reflexiones acerca del rol que estas instituciones deberán tener en el futuro.
Las instituciones multilaterales fueron creadas en el siglo XX para atender los problemas del siglo XX. Debemos replantear su funcionamiento para encarar los problemas del siglo XXI y avanzar rápidamente en sus soluciones.
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TRES MODELOS PARA ENTENDER LA RELACIÓN ENTRE LA BANCA DE DESARROLLO Y LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
Pese a que las estrategias de la banca multilateral(1) en América Latina han variado de manera significativa a lo largo de los últimos treinta años, parecería que entre los distintos actores involucrados en el tema —funcionarios/as, académicos/as, periodistas, especialistas— sigue primando una visión relativamente homogénea acerca de su comportamiento que sugiere que las operaciones de crédito vienen con ciertos condicionamientos a la hora de ser formalizadas. Este libro se centra en el rol de la banca multilateral para comprender su comportamiento.
En ese marco, la hipótesis de investigación argumenta que el accionar de la banca multilateral es consecuencia de la relación que se establece entre los gobiernos y los bancos, y que no se explica solamente por la lógica de la oferta o demanda de créditos. Por tal motivo, se coloca el foco en el tipo de crédito que los bancos otorgan a los países —ajuste o inversión—, entendiéndolo como el resultado de la interacción entre la agregación territorial y el gobierno de cada banco, y la postura o preferencia de cada gobierno de la región en la interacción con los diversos bancos de desarrollo. El presente estudio indaga sobre los distintos grados de autonomía que puedan tener los bancos o los países al momento de actuar.
En definitiva, el análisis se lleva adelante a través de la comparación de diferentes tipos de banca multilateral y de gobiernos nacionales, asumiendo que el comportamiento de la banca multilateral y de los gobiernos no es único ni homogéneo, y que su variación se explica en función tanto de la situación fiscal de cada país, como de las distintas relaciones que se establecen entre los organismos multilaterales de crédito —heterogéneos— y los gobiernos.
¿Dónde estamos?
Si bien ha habido esfuerzos en los últimos años por explicar la lógica de funcionamiento de los multilaterales y el modo en que estos actúan (Humphrey, 2013), no hay una literatura específica que indague sobre las variables ideológicas, político-institucionales y estructural-económicas, conjugando y estudiando las miradas de los dos grandes actores(2) en juego: los bancos multilaterales, por un lado, y los países(3), por el otro, y que responda a estos interrogantes: ¿Cómo y por qué actuaron de determinada manera los bancos de desarrollo en América Latina a través de sus diferentes líneas de créditos? ¿Cómo y por qué los gobiernos utilizaron de distintas formas ese financiamiento a la hora de ejecutar políticas públicas en sus países?
Aunque este análisis se enfoca en la relación de tres multilaterales específicos(4) con diez países de América Latina(5) entre los años 1993 y 2013(6), no es posible desvincularlo de los debates que comenzaron en las décadas de los setenta y de los ochenta sobre las cuestiones relacionadas con la crisis de la deuda, el desarrollo y la democracia (Frieden, 1991), o de los debates sobre los programas de estabilización convenidos con el FMI (Frenkel y O’Donnell, 1978). La implementación de las políticas del Consenso de Washington provocó un giro en la tendencia político-ideológica de los países de América Latina a fines de los años noventa y durante toda la década del 2000. Así es que se vislumbran posiciones muy críticas a las políticas desarrolladas bajo este concepto (Lechini, 2008), argumentaciones en defensa de las políticas implementadas y de la actuación de líderes latinoamericanos/as durante esta etapa (Cavallo, 2004) y estudios que intentan interpretar las consecuencias en distintos sectores de dichas políticas (Kuczynski y Williamson, 2003)(7).
Por su parte, los propios organismos han elaborado una vasta literatura que presenta explicaciones acerca de su punto de vista, estrategias de financiación y otorgamiento de créditos, visiones sobre el desarrollo y clases medias de los países, climas de negocios (World Bank, 2000 y 2001). También es extensa la bibliografía de los organismos respecto a los informes anuales de aprobaciones y cartera, procedimientos de préstamos y de captación de recursos (IADB, 1960 y 1963), gran cantidad de estudios y escritos sobre la aplicación de salvaguardas en lo que concierne al relacionamiento con los países (BID, 2006) y estrategias ambientales (CAF, 2007). Existe, en este sentido, una cantidad enorme de estudios, informes y evaluaciones, documentos que describen la manera de operar de los organismos producida por ellos mismos. Esta literatura es muy útil para entender cómo se perciben los organismos a sí mismos y cómo pretenden ser percibidos por los países y por los especialistas.
Otros analizan el accionar de los distintos organismos desde una lógica explicativa de su funcionamiento (Culpeper, 1997; English y Mule, 1996; Hardy, 1995; Kappagoda, 1995; Tussie, 1995). Otra línea de investigación se enfoca mayoritariamente en el Banco Mundial y el BID desde las perspectivas de su visión e impacto social (Tussie, 2000; Bissell y Nanwani, 2009; Manou, 2012; Marshall, 2008) o de su implicancia en sectores de política (como la salud, el trabajo, etcétera; cf., Acuña y Tuosso, 1999).
Alguna literatura trata de entender la lógica de los intereses de los donantes y su poder en la toma de decisiones (Krasner, 1981). Esta línea de investigación, no tan desarrollada, es importante de explicitar ya que una de las grandes diferencias entre los tres multilaterales a analizar está vinculada con el tipo de influencia que tienen los países dentro de cada institución. Esta situación se encuentra estrechamente ligada al porcentaje específico de dinero a la hora de capitalizar cada una de las instituciones —y por consiguiente, a la participación accionaria y su poder, o no, dentro de las instituciones—, y así los países miembros son prestatarios o no prestatarios, es decir, si capitalizan el organismo con aportes y luego toman créditos (países en vías de desarrollo) o si capitalizan la institución y no toman créditos (países desarrollados).
En los tres multilaterales objeto de este análisis, se encuentran distintas variantes. En el caso de CAF (Banco de Desarrollo de América Latina), su convenio constitutivo establece que todos sus miembros son prestatarios, mientras que en el caso del Banco Mundial(8) (BIRF, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento) y del BID (Banco Interamericano de Desarrollo), hay en el seno de sus directorios países miembros tanto prestatarios como no prestatarios.
Además, se ha desarrollado una línea de investigación basada en cuestiones organizacionales desde un enfoque de sociología organizacional (Babb, 2009) y algunas visiones acerca del rol que tiene la demanda de los países (Mosley, Harrigan y Toye, 1995), específicamente en la relación de los países con el Banco Mundial. Esto se debe a que durante mucho tiempo en América Latina el Banco Mundial ha ejercido una influencia no solo financiera, sino también programática, como queda claramente registrado en estudios del Congreso de los Estados Unidos (Nelson, 2015), en los que se hace hincapié en el rol de los Estados Unidos en los multilaterales, en especial, el Banco Mundial. También hallamos de utilidad estudios acerca de las reglas de votación en los multilaterales (Kapur, 2000; Lyne, Nielson y Tierney, 2009), en los que se marcan diferencias entre el poder formal a la hora de los votos para otorgar créditos a los países y el poder informal.
En cambio, es poca la literatura disponible acerca de CAF, que, si bien actúa en la región desde hace más de cuarenta y cinco años, recién en los últimos veinte empezó a jugar un rol preponderante en un terreno antes dominado por el Banco Mundial y por el BID.
Por último, con respecto a la situación macroeconómica de los países, se advierte gran variedad de literatura especializada de autores provenientes de cada país, así como informes de coyuntura, análisis sectoriales y generales que los mismos organismos preparan previamente a la efectivización de las distintas estrategias que desarrollan en cada uno de los países en los que operan.
Tres modelos en la literatura
Es conveniente comenzar con lo que se puede interpretar como tres modelos preexistentes acerca del funcionamiento de la banca multilateral de desarrollo. En este sentido, se puede apreciar un primer modelo, que le asigna alta autonomía a los organismos multilaterales; un segundo modelo, que no le asigna mayor autonomía ni a los multilaterales ni a los países, y un tercer modelo, que le asigna alta autonomía relativa a los países.
a) Modelo de alta autonomía de los organismos multilaterales
El primer modelo, que asigna alta autonomía a los multilaterales con respecto a los países de América Latina como tomadores de crédito, pone el foco en la lógica interna de los organismos; en particular, en su modelo de gobierno, los intereses internos de la burocracia y del directorio, y su funcionamiento. En definitiva, busca explicaciones de por qué los bancos hacen lo que hacen en la administración de su cartera de créditos. Asimismo, dentro de este modelo, se ubican aquellas aproximaciones centradas en lo que los organismos multilaterales deberían hacer para cumplir con sus objetivos de desarrollo y estabilidad macroeconómica (Gurria y Volcker, 2001) o para que su accionar se ajuste a intereses específicos (por ejemplo, los comerciales de los Estados Unidos; cf. Nelson, 2015), trabajos que comparten un supuesto —más o menos explícito— sobre una relevante autonomía de los organismos multilaterales que, de alguna manera, afecta o bien el alcance de sus objetivos o bien sus intereses específicos.
b) ¿Un modelo sin actores?
El segundo modelo, que no asigna mayor autonomía ni a los multilaterales ni a los países por lo que no los considera actores, asume que el accionar de ambos está predeterminado por variables estructural-económicas. Con una fuerte impronta estructuralista, se tiende a considerar tanto a los multilaterales como a los gobiernos como agentes o “correas de transmisión” de una lógica económica que los subyace y determina. El trabajo de Ngaire Woods (2006) constituye un ejemplo de explicación sobre la forma y las razones por las que los organismos multilaterales actuaron como agentes “globalizantes” en defensa de los intereses del sistema financiero frente a los tomadores de crédito. Es de notar que, a diferencia de las posiciones estructuralistas más reduccionistas, Woods no considera que este papel sea inevitable al admitir como factible que se lleven adelante reformas de la institucionalidad financiera internacional en una dirección en la que los organismos multilaterales desplieguen estrategias más funcionales al desarrollo de los países. Más allá de eso, su lógica explicativa muestra mayor fortaleza para dar cuenta de cómo y por qué los multilaterales actúan como agentes globalizantes o globalizadores, y dejar en un plano normativo los argumentos sobre cómo corregir este accionar. De esta manera, los procesos de otorgamiento y toma de créditos estarán influidos por la dinámica del sistema financiero internacional(9) que, con sus propias necesidades y lógica, se expresa en las condiciones del mercado (por ejemplo, si la posición fiscal de los países es holgada, estos impondrán su preferencia sobre el tipo de crédito —ajuste o inversión— y sobre la institución —BM, BID, CAF— que mejores condiciones les ofrezca). Aquí es importante analizar los contextos macroeconómicos para entender por qué los países pueden optar por no elegir financiarse con los multilaterales(10). En este modelo, las dinámicas ideológicas o político-institucionales no tienen demasiado peso en la toma de decisiones ni en las negociaciones entre agentes.
c)Modelo de alt a autonomía de los países
El tercer modelo les asigna autonomía relativa a los países, y las estrategias de los países para explicar el comportamiento de los multilaterales tienen un peso mayor. A su vez, las diferencias de estrategias de los países se exponen en las distintas dinámicas ideológicas y político-institucionales —importa quién está en el gobierno, cómo piensa y qué intereses representa— (la línea de análisis del “institucionalismo basado en actores” ejemplifica este modelo, cf. Marsh y Stoker, 1997; Marsh y Rhodes, 1992; Smith, 1993; Scharpf, 1997; Zurbriggen, 2006). Las variables ideológicas y las político-institucionales de este modelo tienen un peso importante. Si bien son pocos los trabajos que, con relación a la toma de crédito de los multilaterales(11), reconocen la autonomía relativa propia de un actor y heterogeneidad entre sí a los países, una de las excepciones que explora esta dirección analítica la constituye el de Avalle (2004)(12).
En este libro, se considera que los tres modelos explicitados no abarcan la complejidad de la situación y, por lo tanto, se busca incorporar las fortalezas y desestimar las debilidades, para responder a la pregunta de investigación de manera holística. Esta complejidad demanda reconocer que tanto los bancos multilaterales como los gobiernos son actores, que los actores pesan en la historia y que se comportan con relativa autonomía, aunque restringidos por condiciones estructurales, que actúan dentro de reglas formales e informales que (des)incentivan comportamientos distribuyendo diferencialmente el poder y en función de intereses que son entendidos a través de mapas cognitivos y normativos que forjan sus preferencias. En este contexto, el proceso histórico (lo que pasa, lo que perseguimos explicar) es considerado como el resultado —articulación o equilibrio— de la interacción entre actores heterogéneos en términos de sus limitaciones, capacidades y preferencias. El apartado que sigue brinda los elementos para esta aproximación analítica.
De esta manera, se espera captar las complejidades de las relaciones entre los organismos multilaterales y los gobiernos, así como entender el porqué y el cómo de estas relaciones.
Mapa conceptual
A efectos explicativos, se abarca a continuación una serie de conceptos que ayudarán a comprender mejor el ecosistema en el cual se desarrollan las estrategias de intervención de los multilaterales en América del Sur.
Como supuesto analítico de partida, se asume la necesidad de articular tres tipos de variables en la explicación. Esta articulación analítica se basa en el marco de análisis sistematizado por Acuña y Chudnovsky (2013). En primer lugar, se encuentra la variable estructural-económica; en segundo lugar, la variable ideológica y, en tercer lugar, la variable político-institucional. Se entiende por variable “estructural-económica” aquellos aspectos ligados a la base material (la que en este caso incluye al capital humano) que fija los límites de factibilidad para el alcance de objetivos y la concreción de intereses por parte de los actores. Por “ideológica”, a la variable relacionada con el mapa cognitivo y normativo con el que el actor explica las relaciones sociales y juzga su pertinencia. Finalmente, la variable “político-institucional” se refiere a las características organizacionales de los actores (recursos, capacidades), así como a las reglas (formales e informales) que (des)incentivan comportamientos y distribuyen diferencialmente la probabilidad de éxito para que diversos actores alcancen sus objetivos y realicen sus intereses. Con relación a los tres modelos explicativos antes considerados, esta aproximación teórico-metodológica muestra mayor cercanía al tercero de ellos, ligado al “institucionalismo centrado en actores”, aunque otorga mayor peso explicativo a las variables estructural-económicas.
Es importante rescatar el análisis del institucionalismo centrado en actores a efectos de contextualizar el accionar de la banca multilateral y el de los países desde esta perspectiva. Sabiendo de las diferencias existentes entre las variantes institucionalistas (racionalistas, culturalistas, entre otras), se utiliza el enfoque relacional entre agente y estructura para el análisis teórico de la investigación. Con este fin, se sigue la línea desarrollada por Scharpf (1997). Este autor destaca la incidencia que tienen las instituciones sobre los actores colectivos o individuales en relación con sus preferencias, percepciones y capacidades. En el caso que nos compete, ambos actores mostrarán cambios a lo largo de los veintiún años del período de estudio (1993-2013), que se verán tanto en las estrategias de los organismos multilaterales como en la mirada que cada país tendrá en un momento determinado sobre sus posturas más pro-Estado o más pro-mercado en la relación con cada uno de los bancos a estudiar.
Zurbriggen (2006) hace un análisis del institucionalismo centrado en actores para el estudio de políticas públicas que se alimenta, entre varios autores, de la teoría de Scharpf. Allí se ve la interacción desarrollada entre actores e instituciones. Las instituciones no solo permiten la estructuración de cada actor, sino que también se constituyen como fuentes de información que intervendrán en las negociaciones y en la lógica de toma de decisiones de los actores involucrados. Se utiliza el concepto de capacidades de los actores como todos aquellos recursos (personales, físicos, financieros, de información, etcétera) para entender por qué se usaron determinados tipos de crédito según la postura de cada país en cada momento histórico. Scharpf introduce otro elemento a tener en cuenta que denomina “modos de interacción” y será de gran utilidad para analizar el contexto en que se desenvolvieron los actores.
Este autor propone cuatro espacios en los cuales tienen lugar estas interacciones: 1. escenarios anárquicos con mínimas instituciones, 2. redes, regímenes y sistemas de decisión conjunta, 3. asociaciones grupos de comitentes y asambleas representativas y 4. organizaciones jerárquicas, Estado.
En este contexto teórico-metodológico, resulta necesario aclarar una serie de conceptos y nociones claves para entender de manera integral el contexto en que actúan los países y los multilaterales.
En primera instancia, a qué nos referimos cuando hablamos de la banca multilateral. Si bien a lo largo de estas páginas el enfoque está puesto sobre tres bancos multilaterales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y Banco de Desarrollo de América Latina), según el concepto general, son intermediarios financieros internacionales que tienen el mandato de sus accionistas (los países miembros) de captar recursos a nivel internacional para luego volcarlos como préstamos, cooperaciones técnicas u otras herramientas financieras que contribuyan al cumplimiento del objetivo principal de estas instituciones, que es el desarrollo de los países en los cuales actúan. Es muy importante aquí hacer una diferencia entre los tres bancos a analizar que remite a los distintos modelos de gobierno(13) en cada uno de ellos, que están basados en el peso diferencial sobre la toma de decisiones del organismo y de los países miembros prestatarios y los países miembros no prestatarios. Los primeros son los países que, además de haber capitalizado el banco con recursos propios, toman ayuda financiera (créditos, cooperación técnica, etcétera), mientras que los segundos han invertido en capitalizar el banco, toman decisiones en el seno de sus directorios con voz y voto, pero no son susceptibles de obtener ayuda financiera. En general, los prestatarios son países en vías de desarrollo, mientras que los no prestatarios son países desarrollados. Esto marca la primera gran diferencia entre los tres multilaterales a analizar, como vimos previamente.
En segundo lugar, qué significado tiene la agregación territorial que caracteriza a los multilaterales y su ámbito de acción y desarrollo. El Banco Mundial (BM) está compuesto por países de todo el mundo. Su estrategia para América del Sur está en el marco de una estrategia global definida por un directorio compuesto por países de todos los continentes en el que se analiza la coyuntura internacional, las necesidades y los intereses de todos esos países y, a partir de eso, define cómo se localizarán los recursos. Toman decisiones sobre América del Sur todos los países del mundo, prestatarios y no prestatarios, con derecho a voto en su directorio. Vale destacar aquí la influencia de los países desarrollados sobre los países en vías de desarrollo, y en particular, el peso de los Estados Unidos de América en el directorio de la entidad (que asciende al 17 % del total de sus miembros).
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) está compuesto por todos los países de América Latina y el Caribe, más algunos países desarrollados. Su estrategia de intervención se da solo en América Latina, que tiene por estatuto una pequeña mayoría en el directorio (50,04 %) y los países desarrollados, el resto. Como en el caso del Banco Mundial, el peso de los Estados Unidos de América es muy importante, ya que llega al 30 % de las acciones del directorio. Igualmente, existen países de América Latina que también tienen una participación importante, como el caso de la Argentina y de Brasil (11,4 %, respectivamente), y de México (7,4 %).
El Banco de Desarrollo de América Latina (CAF(14)) presenta la primera gran diferencia: todos sus miembros son de la región de América Latina y el Caribe (a excepción de un pequeña participación de España y de Portugal, que juntos llegan al 4 % del directorio). Y a diferencia del Banco Mundial y del BID, el total de sus diecinueve miembros son prestatarios, es decir, capitalizan el banco y son susceptibles de ser sujetos de operaciones financieras (incluidos España(15) y Portugal).
En estos términos, consideramos los tres bancos multilaterales que analizamos desde el punto de vista de su agregación territorial. En primer lugar, el Banco Mundial, de agregación mundial. En segundo lugar, el BID, de agregación continental. Y, en tercer lugar, CAF, de agregación regional.
Una tercera noción importante dentro de la conceptualización de la banca multilateral es la relacionada con los tipos de créditos que esta otorga a la hora de actuar en los países de la región. A los efectos del análisis que se presenta en los capítulos posteriores para poder llegar a conclusiones integrales sobre la dinámica de interacción entre países y multilaterales, se plantea una tipología de créditos en dos grandes grupos: los de ajuste y los de inversión.
Los denominados créditos de ajuste son los que los multilaterales otorgan a los países para que estos los destinen a solventar cuestiones fiscales y/o reformas que persiguen la reducción de gastos fiscales. Generalmente, vienen acompañados de una serie de condicionamientos o acuerdos entre ambos actores a cambio del dinero recibido, y son de libre disponibilidad. En cambio, los créditos de inversión son otorgados en el marco de un proyecto específico que, en términos generales, está asociado a cuestiones de obras públicas, educación, desarrollo social, entre otras. Es habitual que no existan condicionamientos de tipo fiscal o estructural, sino que el dinero se vaya otorgando según un plan de trabajo que se puede observar en obras concretas.
Esta distinción es de gran utilidad para comparar el comportamiento de la banca multilateral y los países a lo largo del período de estudio. Sin embargo, cada multilateral ha desarrollado su propia terminología a tal efecto, que se presenta a continuación.
En el caso del Banco Mundial(16), se encontraron diez tipos de créditos:
1. préstamo para inversión específica;
2. préstamo para asistencia técnica;
3. préstamo adaptable para programas;
4. préstamo de emergencia para recuperación;
5. préstamo para inversión y mantenimiento sectoriales;
6. préstamo para ajuste sectorial;
7. préstamo para ajuste estructural;
8. préstamo para aprendizaje e innovación;
9. préstamo para intermediario financiero;
10. préstamo para reducción de deuda y su servicio.
Los préstamos número 4, 6, 7 y 10 se engloban en la categoría de créditos de ajuste, mientras que los préstamos 1, 2, 3, 5, 8 y 9 se ubican en la categoría de créditos de inversión.
En el caso del BID(17), se encontraron siete tipos de préstamos:
1. inversión;
2. crédito global;
3. fase múltiple;
4. CCLIP(18);
5. innovación;
6. emergencia;
7. reforma política.
Los préstamos número 1, 2, 3, 4 y 5 se enmarcan dentro de la categoría de créditos de inversión, mientras que los préstamos número 6 y 7 se hallan en la categoría de créditos de ajuste.
En el caso de CAF(19), se encontraron tres tipos de créditos:
1. infraestructura;
2. programáticos;
3. de emergencias.
Los préstamos de infraestructura corresponden a la categoría de créditos de inversión, mientras que los programáticos y los de emergencia, a la categoría de créditos de ajuste.
Finalmente, el cuarto concepto de relevancia para el análisis está vinculado con la consideración de los gobiernos como actores. Este aspecto es importante para poder comparar el accionar de los gobiernos en torno a su relación con la banca multilateral. Esta consideración se refiere fundamentalmente a los perfiles ideológicos y programáticos de los gobiernos. Sabiendo de antemano que las clasificaciones pueden generar confusiones, se trabajó en dos categorizaciones generales de los gobiernos. La primera engloba a los que se denominan “pro-mercado”, y la segunda, a los “pro-Estado”. Se entiende como gobiernos pro-mercado a aquellos con predisposiciones más liberales y abiertas al accionar del mercado como elemento regulador y de ordenamiento de la economía de sus países. Mientras que los gobiernos “pro-Estado” son aquellos que utilizan herramientas de planificación y regulación para dirigir la economía de sus países, a través de empresas estatales, regulaciones y leyes que acentúan el rol del Estado como eje primordial de su accionar.
Sobre este punto, se revisa la literatura que se ha acercado de alguna manera a estas cuestiones. Con el objetivo de diferenciar el carácter político-ideológico gubernamental de su accionar específico (el que no siempre indica preferencias, porque puede resultar de circunstancias contingentes como modificaciones de precios internacionales que generen déficits fiscales), Mainwaring, Meneguello y Power (2000) definen a un gobierno como “pro-Estado” o, en su defecto, “pro-mercado” a partir de los intereses sociales que representa (observables a través de la base social/magnitud de su apoyo electoral), sus propuestas programáticas y sus patrones de votación en el Congreso. Si bien ninguna de estas variables en sí misma es suficiente para definir un gobierno como “pro-Estado” o “pro-mercado”, estos autores asumen que, tomadas en conjunto, dichas variables permiten un acercamiento funcional a la identificación del tipo de gobierno. Así, los indicadores seleccionados se refieren a: a) el grado de apoyo electoral con el que cuentan los gobiernos por parte de los grupos más acomodados y de los grupos más vulnerables; b) las posturas de los partidos en el gobierno, tanto de sus propuestas programáticas como en las votaciones en el Congreso, con respecto a asuntos como derechos de propiedad, papel del Estado versus papel del mercado (privatizaciones, nacionalizaciones, etcétera).
También se consideró la investigación de Daniela Campello, quien desarrolló una clasificación similar para países y años muy similares a la nuestra, en la que busca comprender cómo los gobiernos de América Latina en su período de estudio (1978-2006) fueron variando (o no) sus preferencias y políticas desde una visión market-oriented a una state-oriented, y viceversa. Y argumenta que estos posicionamientos “solo pueden ser entendidos en el contexto de las constantes crisis y booms económicos típicos de las economías latinoamericanas” (2014, p. 262).
Hipótesis y metodologías
La hipótesis que guía esta investigación se basó en el supuesto de que cada uno de los tres modelos —modelo de alta autonomía de los multilaterales, modelo sin actores y modelo de alta autonomía de los países— por sí mismo no permite responder de manera satisfactoria qué explica el comportamiento de la banca multilateral en América del Sur en el período de estudio. En este contexto, se proponen una hipótesis general y otra específica.
La hipótesis general sostiene que el accionar de la banca multilateral variará tanto en función de la situación fiscal de los países como de las distintas articulaciones que se establezcan entre actores en sí mismos heterogéneos: gobiernos nacionales y bancos multilaterales. En otras palabras, este accionar no se explica por lógicas homogéneas ni en la oferta ni en la demanda de crédito solamente. Esto también implica que pueden coexistir diferentes lógicas en períodos similares, así como diversidad de ellas en tiempos distintos(20). Esta hipótesis general lleva implícita la idea de que ante escenarios en los que los países vean condicionada su situación fiscal, muy probablemente estén obligados a tomar créditos de ajuste con el fin de tratar de solucionar sus problemas fiscales y de caja.
La hipótesis específica plantea que, en situaciones en las que el contexto fiscal de los países no es apremiante (determinante)(21), el tipo de crédito que caracteriza el accionar de los bancos (inversión o ajuste) dependerá de la combinación de las diferentes preferencias de bancos y gobiernos. Al tomar en cuenta que los bancos tenderán a mostrar preferencias diversas sobre el carácter de su cartera de créditos en función de su distinto nivel de agregación territorial (que conlleva lógicas de gobierno diversas por los pesos relativos diferenciales entre países, miembros prestatarios y no prestatarios) y que los países, a través de gobiernos más o menos liberales o estatistas, también exhibirán preferencias distintas al momento de decidir si tomar o no créditos de la banca multilateral y, de hacerlo, qué tipo de crédito, el efectivo accionar de la banca se puede ordenar en escenarios que combinan nivel de agregación territorial de cada banco y tipo de gobierno en función de las preferencias ideológicas.
Primero, se afirma que la clasificación de los bancos por su nivel de agregación territorial conlleva distintas preferencias sobre cómo influir en los países vía créditos de ajuste o de inversión. Específicamente, esto implica que cuanto mayor es el nivel de agregación territorial (Banco Mundial), mayor es el peso de países no prestatarios sobre las decisiones de crédito y, consecuentemente, es mayor la preferencia por otorgar créditos de ajuste que apunten a la solvencia fiscal y por fortalecer la predominancia de los mercados (precondiciones para la maximización de los intereses de las empresas multinacionales con base/origen en los países desarrollados). En contraposición, cuanto menor es el nivel de agregación territorial (CAF), mayor es el peso de países tomadores de préstamos sobre las decisiones de crédito y, consecuentemente, es mayor la preferencia por otorgar créditos de inversión que apunten al crecimiento, el empleo y la redistribución. Con relación al nivel de agregación territorial intermedio (agregación continental representada en este análisis por el BID), si bien muestra en su gobierno un peso significativo por parte de países desarrollados (particularmente, los Estados Unidos), los países en desarrollo (tomadores de crédito, miembros prestatarios) alcanzan algo más de un 50 % del control de su directorio. En este contexto, las preferencias sobre el tipo de crédito a priorizar encuentran otros equilibrios, mostrando su comportamiento un mayor peso del papel de variables político-institucionales (Acuña y Chudnovsky, 2013)(22) que en los casos polares de mayor/menor agregación territorial. En este sentido, encontraremos una posición intermedia con respecto a los créditos de ajuste y de inversión según el tipo de gobierno y de banco.
Segundo, clasificamos los gobiernos como “pro-mercado” cuando muestran predisposiciones más liberales y abiertas al accionar del mercado como elemento regulador y de ordenamiento de la economía de sus países, y como “pro-Estado” cuando utilizan más herramientas de planificación y regulación para dirigir la economía de sus países, a través de empresas estatales, regulaciones y leyes que acentúen el rol del Estado como eje primordial de su accionar(23). Se asume, en este contexto, que posiciones ideológicas pro-mercado acentuarán el nivel de gastos fiscales como causantes del desarrollo o, en su defecto, obturación de las fuerzas del mercado, por lo que su preferencia al momento de tomar créditos estará colocada en aquellos de ajuste fiscal; mientras que posiciones ideológicas pro-Estado acentuarán la capacidad productiva como causa/obturación del crecimiento, por lo que su preferencia al momento de tomar créditos se enfocará en aquellos de inversión.
En función de estos argumentos causales, el cruce entre los tres tipos de bancos multilaterales de desarrollo (BMD) —según su tipo de agregación territorial: mundial, continental y regional— y los dos tipos de gobiernos —pro-Estado y pro-mercado— introduce seis escenarios(24) distintos, que permiten identificar diferentes resultados esperables en términos de intervención de los bancos, que se presentan en la matriz 1.
Matriz 1. Escenarios de agregación territorial/variable político-ideológica
| Gobierno nacionalpro-Estado | Gobierno nacionalpro-mercado | |
| Banco de menor agregación territorial (CAF) | Créditos muestran predominio de inversión sobre los de ajuste. | Créditos muestran mayor presencia de inversión que de ajuste. |
| Banco de agregación territorial intermedia(BID) | Créditos de inversión con menor peso que CAF y mayor que BM.Créditos de ajuste con mayor peso que CAF y menor que BM. | Créditos de inversión con menor peso que CAF y mayor que BM.Créditos de ajuste con mayor peso que CAF y menor que BM. |
| Banco de mayor agregación territorial(Banco Mundial) | Créditos muestran mayor presencia de inversión que de ajuste. | Créditos muestran predominio de ajuste sobre los de inversión. |
El análisis de las hipótesis se lleva adelante mediante la combinación de diversas metodologías comparativas: una cualitativa político-institucional y organizacional de la estructura, funcionamiento, intereses y preferencias que caracterizan a la banca multilateral; una estadística descriptiva por región y país sobre los valores que exhiben las variables en juego; y, finalmente, un análisis econométrico sobre el peso causal diferencial de las variables independientes sobre los tipos de crédito otorgados por los bancos como objeto de estudio. La información recolectada a lo largo de la investigación permitió establecer el grado de correspondencia y cuán cerca se está de contestar la pregunta de investigación.
Así, a lo largo de los siguientes capítulos, se explica de qué manera actuaron los bancos multilaterales en los países de América del Sur según su agregación territorial, los países a partir de su categorización en pro-Estado/pro-mercado y ambos conforme a los tipos de créditos que otorgaron/recibieron en el período bajo análisis.
1- A los efectos de la presente investigación, se utilizan como sinónimos las expresiones: banca multilateral, los multilaterales, organismos multilaterales, bancos de desarrollo, organismos, bancos multilaterales, organismos multilaterales de crédito, bancos multilaterales de desarrollo (BMD).
2- Corresponde aquí adelantar la noción de actor. Con base en Acuña y Chudnovsky (2013), se considera actor a todo sujeto individual y colectivo con la capacidad de acción estratégica, es decir, capacidad de reconocer sus intereses, de traducirlos en objetivos, de diseñar cursos de acción para el alcance de dichos objetivos y, finalmente, relativa autonomía como para implementar el curso de acción.
3- Se hará especial hincapié en el comportamiento de los gobiernos de cada país en el momento histórico correspondiente a partir de las consideraciones de un panel de expertos.
4- Banco Mundial (BIRF), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco de Desarrollo de América Latina (CAF).
5- Se estudiarán diez países de América del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
6- Se seleccionó un período lo suficientemente amplio de manera de encontrar, en lo posible, variedad de posiciones políticas en el seno de los mismos países, así como períodos históricos diferentes, con el objetivo de darle más riqueza al análisis de la información obtenida.
7- En definitiva, la literatura en este campo es amplísima y, para América Latina en particular, también se pueden citar obras, como las de Acemoglu y Robinson (2012), Evans (1989), Ferguson (2011), Olson (2008), Prebisch (2012), entre otras que ayudan a comprender mejor el contexto de la región.
8- En adelante, se utilizará Banco Mundial para referirnos al BIRF.
9- Estos estudios tienden a destacar la centralidad y la autonomía que habría cobrado el sistema financiero dentro del sistema económico capitalista de la mano de la globalización y el simultáneo debilitamiento de la institucionalidad ligada a los acuerdos de Bretton Woods. Por supuesto, la lógica del sistema financiero y sus implicancias tanto para el sistema económico general como para el policy-making de los Estados nacionales es materia de un profundo debate. Al respecto, ver particularmente James y Patomaki, 2007, así como Baghwati, 2005; Eichengreen, 2008; Krugman, 2009; Stiglitz, 2007; Strange, 2003.
10- “En mi experiencia con el financiamiento para el desarrollo, un aspecto creo que es destacable: la solicitud de los países por financiamiento de las instituciones de financiamiento internacional (IFI) ha estado muy relacionada con la calificación de su respectiva deuda externa. Me explico: los países que logran una buena calificación de su deuda externa (como mínimo, investment grade) han tendido a depender mucho menos del financiamiento de las IFI, prefiriendo alternativamente acceder directamente a los mercados internacionales de capital, a veces porque ello le resultaba más barato y otras por la libertad de acción que ello les brindaba”, entrevista a Luis Sánchez Massi, exfuncionario de BID y de CAF.
11- Es importante notar que este bajo número de trabajos se refiere a aquellos con estricto foco en la lógica de toma de crédito de los multilaterales. Con respecto a otras temáticas, el supuesto de autonomía relativa de los países muestra mayor presencia (por ejemplo, con relación al dilema que enfrentaron los países latinoamericanos en el contexto de la deuda externa en los años ochenta, proliferaron análisis que asumían que los países gozaban de una autonomía relativizada por el “juego” o contexto estratégico en el que estaban inmersos; cf. entre muchos otros, Smith, 1988).
12- Algunos de los trabajos citados no se ajustan de “manera pura” a los modelos trabajados. En este sentido, si bien el de Avalle asigna importancia a la autonomía de los países, también le reconoce autonomía a los multilaterales.
13- Se debe notar que la noción de gobierno es ambivalente, dado que se puede referir a la acción de gobernar (“se ejerció un buen gobierno”) o al grupo de actores y organismos que ejercen esa función (“X y Z constituyen el gobierno”). Las limitaciones analíticas de esta noción han sido objeto de crítica, particularmente desde posturas que destacan un sesgo “gubernamentalista” en la forma de entender la política, y que proponen como alternativa el uso de la noción de “gobernanza” (cf. World Bank, 1992 y 1994, donde se define como “… la manera en la cual el poder es ejercido en la gestión de los recursos económicos y sociales de un país para su desarrollo”, línea en la que también avanzaron otras organizaciones internacionales, como las Naciones Unidas y la Fundación Ford; de hecho, en 2002 la Brookings Institution cambió la denominación de su programa de estudios sobre el gobierno a estudios sobre la gobernanza). El “salto” a la noción de gobernanza apuntó a una comprensión de los procesos políticos que, contando con el gobierno como actor relevante, también reconociese el papel de otros actores económicos y sociales en la producción de un orden público y el desarrollo, por la que algunos lo consideran una noción posgubernamental (Aguilar, 2007). Esta dirección analítica, a su vez, ha sido objeto de críticas por sus implicancias “elitistas” que menoscaban el papel del Estado y fortalecen la posición “de los países occidentales para imponer sus términos a los receptores de ayuda” (cf. Guttman, 2004, p. 6). Para evitar malentendidos sobre el foco de interés, su modo de comprenderlo e implicancias, en este libro se usa la noción de gobierno para referirse tanto a los actores/organismos que toman las decisiones en una sociedad u organización como al accionar de esos actores/organismos (la forma en que se representan actores/intereses, se toman las decisiones, se ejerce la autoridad y su impacto). Por ello —y al incorporar como parte de la noción de gobierno los procesos ligados al accionar gubernamental, su interrelación con el accionar de otros actores y sus consecuencias—, lo que se entiende por gobierno de alguna manera intersecta con la noción de gobernanza.
14- La sigla CAF alude a su denominación originaria, Corporación Andina de Fomento, que cambió a Banco de Desarrollo de América Latina cuando se reformó su convenio constitutivo y los países no andinos empezaron a formar parte de la institución.
15- De la entrevista con Enrique García, cabe destacar la anécdota en la que cuenta que cuando España se sumó a la institución, el entonces presidente García le ofreció a Mariano Rajoy, presidente del Gobierno de ese país, la posibilidad de acceder a una línea de créditos, a lo que Rajoy contestó que no era necesario. Años después, cuando España pasó por momentos de crisis económica, este país tomaba sus primeros créditos con la institución, cuestión imposible en el seno del BID o del Banco Mundial, a pesar de que forma parte del directorio de ambas instituciones.
16- www.worldbank.org-.
17- www.iadb.org-.
18- Línea de crédito condicional para proyectos de inversión.
19- www.caf.com-.
20- Dado que una hipótesis constituye, en definitiva, un supuesto sobre cómo y por qué la realidad es como es, un desafío generalizado en los proyectos de investigación es poder diferenciar una hipótesis agregada o general de un supuesto analítico. En este sentido, se asume que la diferencia central se encuentra en que un supuesto no es falsable y sirve como guía u ordenador analítico de ideas que sí resultan falsables a través de la observación o constatación empírica (las hipótesis). De esta forma, lo que diferencia una hipótesis general de un supuesto analítico es que para la primera es factible identificar fenómenos cuya constatación empírica permitan concluir que la hipótesis es falsa. Con respecto a la hipótesis en cuestión, de observarse patrones de tipo de crédito independientes de la situación fiscal del país prestatario, o del tipo de organismo multilateral y tipo de gobierno prestatario, la hipótesis general se verá falsada y, probablemente, legitimado alguno de los modelos explicativos que se apunta a superar.
21- En el capítulo 3, se encuentran los gráficos de déficit/superávit fiscal de los países seleccionados. A la hora del análisis cuantitativo desarrollado en el capítulo 4, una situación fiscal es considerada apremiante cuando el déficit supera los 5 puntos del PBI y no apremiante en el caso contrario.
22- Se pueden reconocer tres tipos de variables político-institucionales que generan vaivenes en las preferencias y estrategias del BID: 1) aquellas referidas a los problemas de acción colectiva que enfrentan los miembros tomadores de crédito (países en desarrollo), cuya resolución es cambiante y depende del tipo de bien en cuestión, así como de la manera que este se articula con otros tipos de contingencia; 2) la determinación o no de los Estados Unidos de comportarse como “actor de veto” (a la Tsebelis, 2002), lo que resulta cambiante según la relación bilateral que mantiene este país con otros en función de la cooperación/enfrentamiento sobre temas independientes de los crediticios y usualmente ligados a cuestiones consideradas de “seguridad”; 3) en el caso del BID, además influyen, en mayor medida que en los casos polares (BM y CAF), las características personales y de liderazgo de la persona a cargo de su presidencia.
23- Esta clasificación presenta dos “tipos ideales” (siguiendo a Weber, 1993) en el sentido que, en vez de sintetizar o promediar una realidad puntual, acentúan (exageran) algunas de sus características centrales con el objetivo de generar un concepto que permita la comparación de diversos procesos/realidades y, en definitiva, su comprensión. El valor principal de la caracterización de cada caso es su capacidad heurística, es decir, su capacidad de identificar patrones diversos y facilitar una comparación que permita analizar la legitimidad de las hipótesis planteadas. En este contexto, es sabido que cada una de estas caracterizaciones es pasible de ser contradicha por casos que muestren gobiernos de base social de clase media-alta y que implementen políticas macroeconómicas desarrollistas/pro-Estado (un ejemplo sería la política económica implementada por Aldo Ferrer en la Argentina durante los gobiernos militares de los generales Levingston y Lanusse en el período 1970-1971), así como por casos en los que gobiernos populistas o con importante apoyo popular implementen políticas pro-mercado (un ejemplo sería la presidencia de Carlos Menem en la Argentina en el período 1989-1999). Más allá de eso, resulta metodológicamente funcional clasificar en líneas generales los países y las preferencias de sus gobiernos de esta forma.
24- Aquí también se apunta a la construcción de escenarios “típico-ideales” (a la Weber, 1993, cuyas implicancias y sentido metodológico se aclararon en la nota a pie anterior).
2
LA BANCA MULTILATERAL: BANCO MUNDIAL,BID Y CAF, DESDE UNA MIRADA COMPARATIVA
Cuando se habla de financiamiento para el desarrollo, se encuentran distintas instituciones que trabajan en pos de mejorar la calidad de vida de millones de personas, ayudar a los Estados a potenciar sus capacidades estatales e invertir en obras públicas, ayudar en la labor de organizaciones no gubernamentales, entre otras. El objeto de estudio de esta investigación es la banca multilateral de desarrollo y, en particular, el Banco Mundial, el BID y CAF. Pero no se puede dejar de plantear que el sistema internacional de desarrollo cuenta con la acción de otras instituciones de vital importancia, como el Fondo Monetario Internacional y las Naciones Unidas, así como también fundaciones privadas que colaboran en este proceso.
La banca multilateral de desarrollo ha ido evolucionando a lo largo del tiempo desde su concepción inicial, el otorgamiento de créditos y garantías a los países miembros, hasta un conjunto de funciones mucho más amplias que han tenido un impacto significativo en el desempeño económico y social de los países en desarrollo. Estas instituciones han exhibido la capacidad de proveer una exhaustiva gama de productos y servicios a la comunidad internacional (Sagasti, 2002).
En América Latina, durante las últimas décadas, los bancos de desarrollo se fueron convirtiendo en importantes anclajes externos para los países en vías de desarrollo. A partir de la crisis de la deuda que atravesó la región a principios del decenio de 1980 y, con mayor fuerza, como consecuencia de las crisis financieras mundiales del decenio de 1990, el rol de financiamiento de la banca multilateral fue adquiriendo mayor relevancia. Como correlato, su influencia en la política regional y nacional ha evidenciado un crecimiento considerable (Tussie, 2000).
En el presente capítulo, se analizan las principales características institucionales y las dinámicas internas de tres organismos que operan de manera fluida en América Latina, pero con diferente nivel de agregación territorial: el Banco Mundial (agregación global), el Banco Interamericano de Desarrollo (agregación regional) y CAF, Banco de Desarrollo para América Latina (agregación subregional)(25).
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