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Años de incertidumbre

(1865-1877)

La política internacional se desestabilizó profundamente después de las revoluciones de 1848. Pero la relación bilateral se vió mucho más afectada por el estallido de la Guerra Civil norteamericana (1861-1865). Aprovechando el conflicto doméstico en los Estados Unidos, España se sumó a la política intervencionista en el continente del Segundo Imperio francés con resultados contraproducentes.

La victoria de la Unión en la Guerra Civil norteamericana, la sustitución del Segundo Imperio por la Tercera República francesa y la nueva hegemonía continental del Segundo Reich alemán a partir de 1871 dejaron a España en una situación muy vulnerable. Sin embargo, durante el decenio siguiente los Estados Unidos se conformaron con reafirmar los principios de la Doctrina Monroe: impedir la intervención de las potencias europeas en el continente americano y evitar comprometerse en los conflictos europeos.

La inacción de los Estados Unidos

La victoria de la Unión en la Guerra Civil norteamericana hizo temer a todas las potencias europeas el inicio de la expansión internacional de los Estados Unidos¹. En su lugar, Washington se limitó a defender o aumentar su influencia en sus áreas de acción tradicionales: América Latina y el Pacífico. No parece casual que el presidente Johnson afirmase expresamente la vigencia de la Doctrina Monroe pocos meses después de acabar la guerra².

Andrew Johnson

Fuente: NARA

La deuda generada por el conflicto y los problemas de la Reconstrucción de los Estados del Sur fueron un obstáculo insuperable para cualquier iniciativa expansionista hasta los años ochenta del siglo XIX. En vez de eso, la administración Johnson (1865-1869) concentró su atención en los problemas pendientes con México y Gran Bretaña. México había sido ocupado por las tropas francesas desde 1862 con el objetivo de imponer un protectorado con un monarca títere al frente, el archiduque Maximiliano de Habsburgo. Sin embargo, el gobierno republicano depuesto, presidido por Benito Juárez, había conseguido resistir en el norte del país con apoyo norteamericano. A partir de 1865, Washington presionó a Francia para que retirase sus tropas de México. Sin embargo, la administración rechazó la tentación de intervenir militarmente y se contentó con presionar diplomáticamente a Francia hasta que Napoleón III anunció la retirada de sus tropas en 1866³.

Los problemas con Gran Bretaña no se resolverían hasta la llegada de la administración Grant. Washington responsabilizaba al gobierno británico de haber prolongado la Guerra Civil por su apoyo indirecto a la Confederación y reclamaba una indemnización económica por los daños directos causados por barcos confederados construidos en puertos británicos, como el emblemático C.S.S. Alabama. El poderoso chairman del Comité de Relaciones Exteriores del Senado, Charles Sumner, llegó a sugerir la anexión de Canadá como compensación y nacionalistas irlandeses establecidos en los Estados Unidos lanzaron varias expediciones infructuosas sobre el dominio británico, pero la resolución del conflicto siguió empantanada.

Los objetivos diplomáticos de William H. Seward, secretario de Estado bajo Lincoln y Jonnson (1861-1869), eran inicialmente mucho más ambiciosos: incluían tratados de comercio con países como Hawai’i y la adquisición de territorios estratégicos en el Caribe como las Islas Vírgenes. Pero la creciente oposición del Congreso a la política doméstica de la administración Johnson obstaculizó casi todas sus iniciativas en el exterior, con la excepción de la adquisición de Alaska a Rusia en 1867⁴.

Después de las elecciones del otoño de 1866, el Partido Republicano aumentó su abrumadora mayoría en ambas cámaras del Congreso. Una vez que sus líderes se convencieron de que el presidente Johnson ejercía una obstrucción sistemática del programa legislativo de la Reconstrucción, trataron de procesarlo. Aunque el procesamiento del presidente no prosperó en el Senado, los líderes republicanos paralizaron sistemáticamente todas las iniciativas de la administración en el exterior, denegando tanto la ratificación de tratados como la autorización de gastos⁵.

La acción exterior de la administración Grant (1869-1877) también encontró obstáculos insuperables en el Congreso ⁶. Pero su principal problema fue la coexistencia durante varios años de una diplomacia presidencial al margen del Departamento de Estado. No obstante, después de la derrota en el Congreso de la principal iniciativa diplomática de la Casa Blanca —la anexión de Santo Domingo—, el presidente intervino cada vez menos en política exterior. Después de la reelección de Grant en 1872, su secretario de Estado, Hamilton Fish, dirigió sin oposición la diplomacia norteamericana.

Ulysses S. Grant

Fuente: NARA

La administración se enfrentó a lo largo de su mandato a la Guerra de los Diez Años en Cuba (1868-1878), pero ese no sería su único quebradero de cabeza⁷. Fish abandonó los planes más ambiciosos de Seward y se concentró en resolver los litigios pendientes y aumentar la influencia norteamericana en sus áreas de acción tradicionales. Pero los escándalos de corrupción y la depresión económica de 1873 disminuyeron considerablemente su autoridad. A pesar de sus esfuerzos, el ejecutivo republicano sólo cosecharía dos victorias diplomáticas rotundas durante sus ocho años de gobierno: la resolución de las reclamaciones contra Gran Bretaña mediante el Tratado de Washington de 1871; y la ratificación de un tratado de reciprocidad comercial con Hawai’i que estrechó decisivamente las relaciones con el archipiélago en 1875⁸.

Hamilton Fish

Fuente: NARA

La descalificación internacional de España

Después de la victoria de la Unión en la Guerra Civil norteamericana, la política exterior española en América quedó a la deriva. Los últimos gobiernos isabelinos tuvieron que revertir su política de intervención en América Latina y concentrarse en la protección de las colonias del Caribe⁹.

La Revolución Gloriosa de 1868 daría comienzo a un proceso de descalificación internacional de España en Europa¹⁰. Al mismo tiempo que la Revolución triunfaba en la Península, en Cuba estallaba una insurrección independentista que daría lugar a la Guerra de los Diez Años (1868-1878). Este conflicto condicionaría las relaciones con los Estados Unidos hasta la Restauración: durante una década, las tropas españolas en la Gran Antilla combatieron a los insurgentes cubanos, que recibían armas y efectivos desde los Estados Unidos y otras naciones de la cuenca del Caribe, en una extenuante guerra de guerrillas¹¹.

El ambiguo rol de España en el estallido de la Guerra Franco-Prusiana (1870-1871) y su neutralidad durante el conflicto marginaron a la nueva monarquía de Amadeo I (1870-1873) en la política europea. No obstante, la evolución posterior de su política exterior sigue sin conocerse bien¹². En América Latina, el nuevo régimen consiguió restablecer las relaciones diplomáticas con México y reducir el apoyo mexicano a los insurgentes cubanos antes de que Amadeo I abdicase¹³. Sin embargo, los regímenes que le sucedieron sólo tendrían tiempo de pensar en su supervivencia. La Primera República —proclamada después de la abdicación de Amadeo I en febrero de 1873— nunca fue reconocida por las monarquías europeas. El régimen republicano naufragaría en menos de un año, lastrado por la división republicana, el estallido de una guerra carlista en el norte y una insurrección cantonal en el sur¹⁴.

En enero de 1874, el golpe de Estado del general Pavía estableció una dictadura con el general Serrano al frente que tampoco llegaría al año de existencia. El nuevo régimen fue incapaz de acabar con la guerra carlista en el norte de la Península y vio deteriorarse su situación en Cuba, aunque disfrutó de un reconocimiento internacional del que habían carecido sus predecesores. En última instancia, el constante deterioro militar convenció a los generales monárquicos de acabar con el experimento: en diciembre de 1874, el general Martínez-Campos proclamó rey a Alfonso de Borbón, hijo de Isabel II¹⁵.

Aunque su perfil conservador le garantizó un amplio reconocimiento internacional, la Restauración encontró muchos obstáculos para no sucumbir como los regímenes que le habían precedido. El hombre fuerte de la nueva monarquía, Antonio Cánovas del Castillo, llegaría a coquetear con una intervención europea para acabar con la guerra carlista en la primavera de 1875¹⁶. El nuevo régimen también tropezó con la oposición de la Santa Sede cuando concedió la tolerancia a los cultos no católicos en la Constitución de 1876¹⁷. Pero tras la derrota de los carlistas ese mismo año y el consiguiente desembarco de refuerzos en Cuba, la Restauración se convirtió en el primer régimen español en seis años que pudo empezar a pensar en algo más que su inmediata supervivencia.

Las percepciones entre España y los Estados Unidos

La imagen de España en los Estados Unidos

Las fuentes de información sobre España en los Estados Unidos empezaron a mejorar después de la Guerra Civil norteamericana. El personal diplomático siguió siendo reclutado por motivos políticos pero, por primera vez, algunos de sus miembros publicaron testimonios sobre sus experiencias en la Península. Por su parte, la generalización de los viajes transatlánticos incrementó el interés en España¹⁸. Cada vez más viajeros norteamericanos empezaron a desviarse de la ruta principal (Gran Bretaña, Alemania, Francia) para visitar la Península, atraídos por el exotismo del país.

John Hay, secretario de la Legación entre 1869 y 1870, publicó en 1871 un ensayo sobre su experiencia española que se reeditaría durante décadas¹⁹. Castilian Days estableció el modelo a seguir por todos los libros de viajes sobre España, incluyendo entre sus características la censura de costumbres españolas pintorescas como la tauromaquia, la admiración por la cultura española del pasado y la esperanza en el futuro republicano de España²⁰.

Esa esperanza nació en 1868. Hasta ese momento, las percepciones sobre España en los Estados Unidos sólo se habían basado en la leyenda negra y en las imágenes construidas por una serie de intelectuales interesados en España: Washington Irving, William H. Prescott, Henry W. Longfellow, George Ticknor, Mary Mann o Caleb Cushing. Estos hispanófilos admiraban la cultura española del pasado, pero su juicio sobre la situación contemporánea era completamente condenatorio: España era un país en un proceso de decadencia irremediable²¹. Ningún acontecimiento alteraría tanto esas imágenes de España como la Revolución Gloriosa. El destronamiento de la monarquía de Isabel II y el establecimiento de un régimen democrático reavivaron el interés por el presente español y convirtieron a algunas figuras contemporáneas en mitos a la altura de los héroes literarios del pasado.

Por supuesto, no desapareció el interés por los elementos exóticos de España, desde la monarquía²² a las corridas de toros²³. La visión romántica de la historia española siguió gozando del favor del público²⁴. Pero los intelectuales de la Costa Este al frente de las principales publicaciones norteamericanas dedicaron cada vez más espacio a la nueva España que estaba emergiendo²⁵. La libertad de cultos instaurada por los gobiernos revolucionarios fue quizás la reforma más celebrada debido a los prejuicios anticatólicos de la Leyenda Negra.

Entre las figuras españolas, el líder republicano Emilio Castelar alcanzó una estatura mítica tanto por su oratoria como por sus ideas políticas antes incluso del establecimiento de la Primera República. En 1870 se le propuso hacer una gira literaria en los Estados Unidos, que Castelar no aceptó²⁶. En 1871, la editorial Harper & Brothers —la misma responsable de The Romance of Spanish History—le ofreció colaborar en su revista con una serie de artículos sobre el republicanismo en Europa. Esta vez, Castelar no rechazó la oferta²⁷. Entre 1872 y 1875, Castelar publicaría sus reflexiones en Harper’s Monthly²⁸. Durante esos años, todos los viajeros norteamericanos en España se preciarían de conocer al tribuno republicano, y la dictadura de Serrano llegaría a aprovechar su popularidad para nombrarle al frente de la comisión española en la Exposición Universal de Filadelfia²⁹.

La imagen de los Estados Unidos en España

Las fuentes de información sobre los Estados Unidos en España también mejoraron después de la Guerra Civil norteamericana. El personal diplomático en los Estados Unidos siguió formado por funcionarios de procedencia aristocrática con fuertes prejuicios antiamericanos, pero la victoria de la Unión disparó la influencia cultural de los Estados Unidos como República modelo de los progresistas españoles³⁰.

La figura de Lincoln se convirtió en un icono republicano inmediatamente después de su asesinato: fue cantado, entre otros, por la escritora Carolina Coronado —esposa de Horatio J. Perry, secretario de la Legación de Estados

Unidos entre 1854 y 1867—³¹. A su vez, la abolición de la esclavitud en los Estados Unidos impulsó el desarrollo del movimiento abolicionista español³². Rafael María de Labra, uno de los principales miembros de la Asociación Abolicionista Española, utilizó repetidamente el ejemplo de los Estados Unidos como propaganda para su causa³³.

Pero sería después de la Revolución de 1868 cuando se multiplicaría la influencia cultural norteamericana, ya que todos los gobiernos revolucionarios expresaron, con más o menos intensidad, su afinidad ideológica con los Estados Unidos. La Constitución española de 1869 incluso copiaría literalmente partes de la Constitución de los Estados Unidos³⁴. La nueva demanda de información aumentó la traducción de textos políticos sobre la república norteamericana, empezando por la propia Constitución³⁵.

Aprovechando la nueva libertad de cultos, en 1871 llegó a España una pareja de misioneros congregacionalistas. El matrimonio Gulick se instaló en Santander para hacer proselitismo protestante. Con el paso del tiempo, los Gulick fundaron un duradero internado femenino —que se convertiría en el actual Instituto Internacional— y establecieron estrechos lazos con los institucionistas españoles³⁶.

Los diplomáticos españoles también empezaron a difundir su visión de los Estados Unidos. Antes de 1868, los gobiernos españoles ya publicaban ocasionalmente en la Gaceta de Madrid las memorias comerciales enviadas por los cónsules en los Estados Unidos, pero su frecuencia se multiplicó después de la Revolución. Estas memorias consulares rara vez se limitaban a la información económica, y a menudo incluían análisis políticos e incluso sociales. En la mayoría de los casos, se transmitía una imagen muy positiva de los Estados Unidos. No sólo se admiraba la rapidez de la recuperación económica de posguerra, sino que se elogiaba su modelo político. Para Carlos Pié, cónsul en Nueva Orleans, los Estados Unidos eran “un país modelo de libertades”³⁷. El cónsul en Filadelfia, Ricardo A. Palominos, se entretenía en la descripción de la ciudad donde se “expidió la memorable declaración de Independencia, Palladium de las libertades nacionales, como orgullosamente dicen los americanos” ³⁸. El cónsul en Portland, Tomás Lozano, sería el que manifestaría más expresivamente su admiración por los Estados Unidos: “Este pueblo, Excmo Sr, que tanto y nunca bastante merece ser elogiado”; “Esta República, cuyos ciudadanos e instituciones tengo por excelentes”³⁹.

Pero los prejuicios antiamericanos no desaparecieron dentro del cuerpo diplomático. De hecho, aumentaron con la llegada de la Restauración. El cónsul de España en Boston, Miguel Suárez —que jugaría un papel cada vez más relevante en las relaciones bilaterales—, no dudó en avisar al nuevo régimen de la creciente amenaza norteamericana contra Cuba y Puerto Rico: “siendo cada vez más grande la ambición que de estas gentes se apodera buscando ensanche al comercio, no es difícil explicar la mira más latente cada día hacia aquellas ricas islas”⁴⁰. Después de 1875, dejaron de publicarse memorias comerciales sobre los Estados Unidos en la Gaceta de Madrid.

Uno de los principales publicistas antiamericanos desde los años cuarenta, José Ferrer de Couto, siguió en activo hasta su muerte en 1877⁴¹. Irónicamente, Ferrer de Couto se convirtió en el director del diario El Cronista de Nueva York — subvencionado por el gobierno español— desde 1866, aprovechando esta plataforma para criticar repetidamente al gobierno norteamericano.

A pesar de su creciente impopularidad entre la colonia española de Nueva York, Ferrer de Couto conservó un gran prestigio en Madrid hasta su muerte. Sus artículos se reprodujeron frecuentemente en La Época y el propio Ferrer visitó varias veces la capital española para difundir sus puntos de vista contrarios a cualquier acercamiento bilateral⁴². Ferrer de Couto incluso aprovechó la crisis generada por la iniciativa multilateral de noviembre de 1875 para elevar hasta el extremo sus ataques contra los Estados Unidos. En ese momento, la administración Grant exigió que el gobierno español mandase a Ferrer lejos de Nueva York y dejase de subvencionar El Cronista. Las autoridades españolas decidieron complacer a Washington para reducir las tensiones bilaterales y se deshicieron de Ferrer: El Cronista perdió su subvención y fue adquirido por Las Novedades — también financiado por las autoridades españolas, pero cuya línea editorial era más abierta— después de la muerte de Ferrer en 1877⁴³. No obstante, las admoniciones del periodista español contra cualquier acercamiento bilateral dejaron una duradera huella en España⁴⁴.

Las relaciones bilaterales hasta 1868

La monarquía de Isabel II tenía tres conflictos latentes con los Estados Unidos en la primavera de 1865. En primer lugar, España temía por los importantes territorios coloniales que todavía poseía, contiguos a la costa estadounidense: las islas de Cuba y Puerto Rico y una multitud de islotes deshabitados. Cuba era con diferencia la colonia española más valiosa por su extensión, población y riqueza. Antes de la Guerra Civil estadounidense había sido objeto de varias ofertas de compra y amenazas de anexión forzosa por parte de los gobiernos norteamericanos⁴⁵. Por su naturaleza de colonia esclavista, su adquisición hubiera reforzado el poder del Sur dentro de la Unión. Sin embargo, después de 1861 las administraciones republicanas de Lincoln y Johnson abandonaron todo interés político en la adquisición de la isla de Cuba. El gobierno de la Unión, de acuerdo con la Doctrina Monroe, no cuestionaría la soberanía española sobre la Gran Antilla mientras la población cubana no manifestase sus deseos de emancipación. Esa política no cambiaría sustancialmente durante los siguientes treinta y tres años.

El segundo problema bilateral al acabar la guerra era la ocupación española de Santo Domingo desde 1861⁴⁶. Pero el anuncio del abandono inmediato de la isla caribeña en enero de 1865 desactivó en gran medida la irritación de los Estados Unidos. Por último, desde 1864, España estaba envuelta en una guerra de bajo nivel con Bolivia, Chile, Ecuador y Perú que molestaba mucho a la diplomacia estadounidense⁴⁷. En los Estados Unidos se responsabilizaba a España del conflicto y se temía que fuese una nueva excusa para intervenir políticamente en el continente⁴⁸. En el peor de los casos, podía llevar a la intervención de otras potencias europeas, como Francia y Gran Bretaña. Washington se esforzó por ofrecer su mediación para terminar con el conflicto, pero sobre todo para evitar la interferencia de las potencias europeas⁴⁹. Los gobiernos isabelinos, sin embargo, rechazaron toda intervención exterior ⁵⁰. No obstante, el enfrentamiento entre España y las repúblicas aliadas del Pacífico perdió su intensidad desde que ambos bandos cesaron los combates en 1866. Si bien España y las repúblicas del Pacífico continuaron en estado de guerra técnica hasta 1871, los enfrentamientos no volvieron a reanudarse.

Tradicionalmente, se ha interpretado que la Guerra Civil norteamericana habría supuesto un mero paréntesis en la relación bilateral y que el final del conflicto en los Estados Unidos devolvió la relación bilateral a la situación previa a 1861⁵¹. Pero lo cierto es que la elección de Abraham Lincoln como presidente de los Estados Unidos y el estallido de la Guerra Civil supusieron un antes y un después en las relaciones hispano-norteamericanas.

Los cambios producidos no se deshicieron en la posguerra, aunque la retórica grandilocuente de William H. Seward pudiera hacer pensar lo contrario. Es común mencionar los planes del secretario de Estado para comprar la isla de Cuba, pero la evidencia al respecto es muy endeble⁵²: el viaje “por motivos de salud” que el secretario de Estado emprendió al Caribe –con escala en Cuba– en enero de 1866 es la única prueba circunstancial de su interés estratégico en la Gran Antilla⁵³, puesto que no se ha encontrado ninguna documentación que pruebe la existencia de esos planes ⁵⁴. La única oferta documentada que Seward planteó al gobierno español fue la adquisición de dos diminutas islas inhabitadas, Culebra y Culebrita, cerca de la costa de Cuba. España ignoró esa oferta sin que las relaciones bilaterales se resintieran⁵⁵.

No obstante, el gabinete de Ramón María Narváez, duque de Valencia (16-IX-1864/21-VI-1865), era muy consciente del peligro para la soberanía española sobre la Isla si la victoria de la Unión en la Guerra Civil norteamericana se traducía en la resurrección de su política prebélica. Los Estados Unidos, una vez resuelta su división interior, eran una potencia más amenazante que nunca debido a la magnitud de sus recursos materiales.

Por esas razones, el gobierno español buscó garantías concretas por parte del encargado de negocios de los Estados Unidos en Madrid, Horatio J. Perry, desde principios de 1865. Por su parte, el diplomático estadounidense aseguró al presidente del Consejo de Ministros que los Estados Unidos no estaban interesados en la anexión de la isla de Cuba. Lo que le interesaba a los norteamericanos era la expansión de sus intereses económicos en las Antillas españolas, una cuestión que se convertiría en el principal problema bilateral durante las tres décadas siguientes. En segundo lugar, los Estados Unidos estaban interesados en que se verificase lo antes posible la retirada española de Santo Domingo:

We desire intimate commercial relations with those islands, but political relations none at all. Whilst the Spanish rule should be continued in those islands we should never call in question or go to war to destroy it, but we should go to war with Spain against France or England, if it were necessary to prevent either of those powers from taking possession of Cuba or Porto Rico.

The Duke has promised me to get out of San Domingo as fast as he can, and there is no doubt at all that he will do it, if he can hold power here long enough⁵⁶.

El último gobierno de la Unión Liberal, con Leopoldo O’Donnell al frente (21-VI-1865/10-VII-1866), quiso evitar nuevos roces bilaterales, acelerando la retirada de las últimas tropas españolas de Santo Domingo. Por su parte, su joven ministro de Ultramar, Antonio Cánovas del Castillo, se apresuró a elaborar una legislación que reprimiese efectivamente la trata de esclavos en las Antillas. Tanto O’Donnell como Cánovas eran conscientes del peligro de irritar a los norteamericanos. La República que había librado una Guerra Civil para abolir la esclavitud del territorio de la Unión no quería seguir tolerando el florecimiento del tráfico de esclavos delante de sus costas⁵⁷.

Pero con la caída de O’Donnell y de la Unión Liberal en el verano de 1866, la política isabelina perdió el rumbo tanto en el interior como en el exterior. El retorno de Narváez a la presidencia del Consejo (10-VII-1866/23-IV-1868) no supuso ningún progreso en las relaciones hispano-norteamericanas. El último gobierno de Isabel II, presidido por Luis González-Bravo (23-IV-1868/19-IX-1868), tampoco mejoró la situación.

La administración Johnson trató de ofrecer su mediación en el conflicto entre España y las repúblicas aliadas del Pacífico una vez cesaron las hostilidades en 1866, pero los gobiernos de Narváez y González-Bravo rechazaron repetidamente los buenos oficios estadounidenses. Los últimos gobiernos isabelinos fueron incapaces de abandonar su propia retórica hispanoamericanista y consideraron la mediación estadounidense como una injerencia en las relaciones especiales entre la madre patria y las repúblicas emancipadas. A pesar de la creciente irrelevancia del conflicto, los Estados Unidos estaban muy interesados en evitar la persistencia indefinida de un estado de guerra entre países del Viejo y del Nuevo Mundo⁵⁸.

Las relaciones hispano-norteamericanas también se deterioraron como consecuencia del conflicto entre la administración Johnson y el Congreso. A las dificultades en Washington se unió el creciente caos en la Legación en Madrid debido al conflicto personal entre el ministro John P. Hale y el secretario Horatio Perry desde 1866. La disputa entre ambos se manifestó abiertamente en la correspondencia con Washington, donde se cruzaron acusaciones mutuas de deslealtad en la representación de los intereses de los Estados Unidos ⁵⁹. Finalmente, el Departamento de Estado decidió deshacerse de Perry en 1867.

La administración Grant y la cuestión de Cuba

Durante la administración Grant, la diplomacia bilateral fue conducida por los representantes estadounidenses en Madrid, el general Daniel E. Sickles (29-VII-1869/6-I-1874) y Caleb Cushing (20-V-1874/11-VI-1877). Pero tan importantes –e incluso más en ciertas ocasiones– que los representantes oficiales fueron los secretarios de Legación, John Hay (1869-1870) y, sobre todo, Alvey A. Adee (1870-1877)⁶⁰. Si bien dichos funcionarios tenían sobre el papel una función burocrática dentro del servicio exterior de los Estados Unidos, la escasa profesionalidad o aptitud de los jefes de misión en España les obligó a ejercer funciones políticas extraoficiales⁶¹.

Sickles representó a los Estados Unidos durante uno de los periodos más convulsos de la relación bilateral. No pudo ser una elección más desafortunada. Como era habitual en el servicio exterior norteamericano, Sickles no tenía ningún tipo de formación diplomática o jurídica. Su nombramiento respondió a los criterios no profesionales frecuentes en la época, pero especialmente extendidos durante la administración Grant ⁶². En Madrid, Sickles se extralimitó frecuentemente en sus funciones para intervenir en la política española apoyando a los republicanos. Justificó sus acciones ante Washington argumentando que una república en España satisfaría mejor las demandas estadounidenses debido a la afinidad política entre ambos países⁶³.

A menudo, Sickles se sintió autorizado a ir más allá de las instrucciones del secretario de Estado gracias a la protección personal del presidente. Sin embargo, su trabajo nunca dejaría de ser errático debido al desinterés por su misión, manifestado en sus frecuentes ausencias de la capital. Debido a su escaso conocimiento de la realidad española, Sickles tuvo que apoyarse frecuentemente en Hay y Adee. Adee sustituyó a su superior en sus frecuentes ausencias y consiguió imponer cierta coherencia en la acción diplomática de la Legación. No obstante, Sickles nunca dejó de ser una figura perturbadora en las relaciones bilaterales.

Las autoridades españolas no concedieron entera credibilidad al general Sickles porque percibieron su escasa influencia en las decisiones de Washington. Los gobiernos españoles eran muy conscientes de que los Estados Unidos no tenían intención de respaldar mediante la fuerza sus periódicas amenazas ante los excesos españoles en su lucha contra los insurgentes⁶⁴. Sin embargo, la agresividad de Sickles supuso un grave obstáculo para mantener una comunicación cordial entre ambos gobiernos.

Caleb Cushing, el sucesor de Sickles a partir de 1874, tampoco era un diplomático profesional, pero sí un conocido hispanófilo: había visitado España en su juventud y escrito sobre su experiencia⁶⁵. Además, a diferencia de Sickles, Cushing contó con la plena confianza de Fish. Durante su larga misión en España, Cushing elaboró amplios análisis sobre la situación en la Península y en las colonias, contribuyendo decisivamente a modificar la hostilidad inicial de Washington hacia la Restauración.

Las negociaciones sobre Cuba

En un principio, ni Grant ni Fish tenían intención de alterar la política de Johnson y Seward hacia España. Pero los acontecimientos en la isla de Cuba alteraron ese curso de acción desde la misma primavera de 1869. Para entonces, el avance de la insurrección independentista que había estallado en el este de la Isla en octubre de 1868 ya era considerable.

El movimiento independentista cubano contaba con las simpatías de muchos legisladores y de gran parte de la opinión pública norteamericana. Pero lo más importante era que la extraordinaria política represiva de España estaba empezando a dañar los intereses económicos estadounidenses y a afectar personalmente a norteamericanos residentes en la Isla.

La administración Grant, deseosa de ver desaparecer otra potencia europea del Nuevo Mundo, llegó a la conclusión de que el dominio de España en Cuba era dañino para los intereses de los Estados Unidos. A partir de ese momento, el ejecutivo estadounidense entendió que la solución del conflicto cubano sólo podía llegar con el final del dominio español en la Gran Antilla. Pero Washington no llegó a desarrollar ninguna política consistente para obtener este resultado por temor a desencadenar una guerra con España.

No obstante, el rápido deterioro de la situación llevó a la administración Grant a ofrecer su mediación en el verano de 1869. El proceso de negociaciones, conducido por Hamilton Fish, es relativamente bien conocido⁶⁶. El gobierno Prim (18-VI-1869/4-I-1871) entró en conversaciones con los Estados Unidos para conceder la independencia a la Isla a cambio de una indemnización monetaria por parte de las futuras autoridades cubanas, indemnización que sería garantizada por el gobierno norteamericano⁶⁷. Las negociaciones, sin embargo, acabaron rompiéndose debido al rechazo español a la exigencia norteamericana de declarar un alto el fuego inmediato en el combate con los independentistas cubanos como paso previo para llegar a un acuerdo⁶⁸.

Tras el fracaso de las negociaciones, en el Congreso de los Estados Unidos aumentó la presión para reconocer a los rebeldes. Lo único que evitó que el presidente se aviniese a los deseos del legislativo y decidiese otorgar el estado de beligerancia a los insurgentes cubanos fue la oposición de Hamilton Fish, que amenazó con dimitir como secretario de Estado. En última instancia, Grant no estuvo dispuesto a perder al conductor de su política exterior y rechazó públicamente, en su mensaje especial del 13 de junio de 1870, las peticiones de reconocimiento de beligerancia de los rebeldes cubanos⁶⁹.

Después de ese breve periodo de tensión, la relación bilateral entró en un letargo irregular hasta la crisis del Virginius. Debido al estancamiento de los combates en la Isla, Hamilton Fish entendió que Cuba había dejado de ser una prioridad para la política exterior norteamericana.

La abolición de la esclavitud en las Antillas

Aunque la abolición de la esclavitud en Cuba nunca fuese una prioridad en Washington, no por ello cejaría Sickles en sus deseos de convertir esa cuestión en el principal objetivo de su misión⁷⁰. Después de que su estrategia de canalizar las demandas de los abolicionistas españoles no diese ningún fruto⁷¹, Sickles decidió actuar sin el apoyo de Washington para lograr la emancipación de los esclavos antillanos por su cuenta.

El diplomático norteamericano utilizó su influencia personal entre los líderes radicales y republicanos para tratar de acelerar el proceso abolicionista desencadenado por la Revolución de Septiembre y la Guerra de los Diez Años en Cuba. Y cuando en el verano de 1872 el rey Amadeo I otorgó su confianza a un gobierno radical encabezado por Manuel Ruiz Zorrilla (13-VI-1872/11-II-1873), Sickles interpretó la alternancia política como una ventana de oportunidad para llevar a cabo la abolición inmediata de la esclavitud⁷².

Desde el principio, el gobierno Ruiz Zorrilla se mostró más receptivo a las demandas estadounidenses en Cuba. El gabinete radical tenía un ambicioso programa de reformas que incluía implantar en las Antillas los derechos y libertades que había prometido la Revolución de Septiembre. Entre otras cosas, las reformas en Cuba y Puerto Rico tenían como objetivo evitar una intervención de los Estados Unidos que acabase con la soberanía española en las Antillas⁷³.

Sin embargo, la fortaleza de los intereses opuestos a las reformas en Cuba era tal, que el gobierno radical no vio otra salida que sugerir confidencialmente a Sickles que el presidente de los Estados Unidos ofreciese sus buenos oficios para negociar la rendición de los insurgentes cubanos a cambio de reformas políticas y sociales en Cuba. Probablemente, el gobierno Ruiz Zorrilla calculaba que las reformas en Cuba serían mucho más aceptables si se convertían en el precio a pagar por la pacficación de la Isla.

Aunque en ningún momento recibió instrucciones de Washington al respecto, Sickles dejó la puerta abierta a esa mediación al contestar que el gobierno de los Estados Unidos no podría ofrecer sus buenos oficios mientras España no mostrase garantías tangibles de reformas en Cuba. En otras palabras, mientras no se comprometiese a abolir la esclavitud en la Isla:

I proceeded to indicate frankly some of the grounds for this belief, when Mr. Martos interrupted me […]. He said that, as I well know, the situation of Cuba was the most difficult of all the questions that embarrassed this Government […]. That to this end, speaking however for the moment unofficially, and confiding in the reserve which he must impose on the communication, he begged to ascertain, by an informal enquiry, whether the President would consent to exert his good offices for the purpose of endeavoring to restore peace in Cuba on the basis of reforms in its political, social and administrative system. I replied that I would report to you our conversation and suggested that an intimation of the particular reforms Spain was prepared to grant might promote the favorable reception of the overture. The Minister replied that they would certainly embraced municipal governments, a Provincial Legislature, and the gradual Abolition of Slavery within a brief term of years. That if the assurances were given to the insurgents by the President, accompanied by his advice and counsel, and should happily induce them to lay down their arms, Spain would at once proceed to the fulfillment of her promises⁷⁴.

Motivado en parte por la necesidad de probar la sinceridad de sus intenciones para asegurar la mediación de Washington, en diciembre de 1872 el gobierno Ruiz Zorrilla presentó a las Cortes un proyecto de abolición inmediata de la esclavitud en Puerto Rico⁷⁵. Aunque la influencia de los abolicionistas españoles en pro de la legislación fuese decisiva, parece que la presión diplomática de Sickles tampoco fue desdeñable. De hecho, el diplomático norteamericano no dudó en interpretar la medida como el primer paso para la emancipación de los esclavos cubanos⁷⁶.

Sin embargo, la colaboración entre Sickles y el gobierno radical no llegó muy lejos. Como es sabido, la abdicación del rey Amadeo I el 11 de febrero de 1873 llevó a la proclamación inmediata de la República por parte de las Cortes, reunidas en Asamblea Nacional. Washington reconoció inmediatamente a la República, un movimiento que sólo sería imitado en Europa por la Confederación Helvética⁷⁷. Entre otras exhibiciones públicas de apoyo, en Barcelona el Escuadrón de los Estados Unidos saludó públicamente al primer presidente republicano, Estanislao Figueras ⁷⁸. Por su parte, Sickles, que se había mostrado partidario del establecimiento de la República desde el principio de su misión⁷⁹, propuso elevar la Legación estadounidense en España al rango de Embajada⁸⁰. Aunque el nuevo régimen no reanudó las conversaciones acerca de la posible mediación de Washington, el ministro de los Estados Unidos estaba convencido de que los republicanos acabarían con la esclavitud en Cuba sin necesidad de nuevas presiones. Asimismo, confiaba en que los nuevos gobernantes otorgarían la independencia, o al menos la autonomía política, a la Isla⁸¹.

Las nuevas autoridades agradecieron el apoyo a la República y procuraron fomentar las buenas relaciones con los Estados Unidos ⁸². Incluso llegaron a solicitar los buenos oficios del presidente Grant para negociar un tratado de paz definitivo con Chile y las repúblicas aliadas del Pacífico⁸³. Sin embargo, ni se abolió la esclavitud en Cuba, ni se reformó el gobierno colonial.

Los gobiernos republicanos nunca consideraron que la abolición de la esclavitud en Cuba fuera una prioridad. Ciertamente, las nuevas autoridades no tuvieron más control sobre la Gran Antilla del que disfrutaron los gobiernos de Amadeo I: tanto las autoridades coloniales como el partido español eran hostiles al nuevo régimen republicano precisamente por sus propuestas abolicionistas⁸⁴. Pero la principal razón del desinterés republicano en Cuba estuvo en la turbulencia política reinante en la Península.

La Primera República se enfrentó a un formidable doble conflicto interior que ocupó toda su atención: a la insurrección carlista que había estallado en el norte de la Península en 1872 se unió una rebelión cantonal en Andalucía y Levante a partir del verano de 1873. El desacuerdo sobre cómo sofocar ambos conflictos provocó la fragmentación progresiva del propio Partido Republicano Democrático Federal. En ese contexto, la abolición de la esclavitud en Cuba simplemente no encontró espacio entre las preocupaciones de los gobernantes republicanos. La caída de la República en enero de 1874, y el final de la misión de Sickles pocas semanas después, hicieron desaparecer definitivamente la abolición de la agenda bilateral⁸⁵.

La protección de los intereses norteamericanos

Desde mediados de 1870, el principal interés del Departamento de Estado consistió en reducir los abusos españoles sobre los intereses estadounidenses en la Isla. Los Estados Unidos interpretaron desde el primer momento que la vigencia del artículo séptimo del Tratado de Amistad, Límites y Navegación (o Tratado de San Lorenzo) de 27 de octubre de 1795 –que otorgaba todas las garantías judiciales ordinarias a los súbditos norteamericanos en territorio español– se extendía a las colonias españolas de Ultramar⁸⁶. España rechazó inicialmente esa interpretación, pero pronto se vio obligada a aceptarla en la práctica.

El principal obstáculo para que los gobiernos revolucionarios satisficiesen las demandas estadounidenses era la fragilidad de su control sobre las autoridades de la Isla de Cuba. Desde el comienzo de la insurrección la lealtad de las instituciones coloniales a los gobiernos revolucionarios de la Península había sido muy endeble. Esta insubordinación de baja intensidad fue posible debido a las dificultades de comunicación y transporte entre la Península y las Antillas.

En la práctica, las autoridades coloniales actuaban por su cuenta. Los gobiernos de Madrid se veían obligados a refrendar sus acciones a posteriori y tolerar que se incumpliesen sus órdenes en la Isla. La debilidad del Estado español en Ultramar se manifestaba con toda su crudeza en medio de una insurrección colonial que había estallado mientras se desarrollaba un dramático cambio de régimen en la Península.

La administración colonial funcionaba al servicio de la elite peninsular en las Antillas. Esta coalición de diferentes grupos sociales, conocida en la época como el partido español, estaba dirigida políticamente desde el Casino Español de La Habana. Extremadamente conservador, el partido español temía que el cambio de régimen pudiera poner en peligro el statu quo colonial del que se beneficiaba. El instrumento a través del que ejercía su control sobre las autoridades coloniales era la Real Orden de 28 de mayo de 1825 que otorgaba poderes extraordinarios al capitán general de Cuba. Como descubrían los referidos capitanes generales al llegar a la Isla, esos poderes extraordinarios sólo podían ejercerse con la anuencia de la elite peninsular. Llegado el caso, los Cuerpos de Voluntarios, milicia armada que no respondía ante nadie, eran capaces de deponer violentamente a cualquier autoridad nombrada por Madrid que actuase en contra de los intereses del partido español en Cuba⁸⁷.

Por estas razones, no es sorprendente que los Estados Unidos tardaran más de dos años en obtener una respuesta de las autoridades españolas sobre las reclamaciones de ciudadanos estadounidenses afectados por la represión militar⁸⁸. El principal punto de discusión entre ambos gobiernos era la ciudadanía de los reclamantes: la mayoría de ellos eran cubanos naturalizados como estadounidenses, en algunos casos de manera notoriamente irregular. España argumentaba que esos casos no podían discutirse por la vía diplomática porque los reclamantes no eran realmente súbditos norteamericanos, sino cubanos desleales que habían “comprado” su nacionalidad para blindar sus bienes y personas de la justicia española. Los Estados Unidos, por su parte, consideraban irrelevante si los norteamericanos que pedían la protección de su gobierno eran naturalizados o nativos porque se negaban a distinguir a sus ciudadanos en el exterior en función de su origen.

Ante la resistencia española, Washington terminó por ceder. En noviembre de 1870, Sickles propuso apartar todas las reclamaciones estadounidenses de la discusión diplomática mediante la creación de una comisión bilateral de arbitraje que resolviese todos los casos pendientes. Los ministros de Estado Práxedes Mateo-Sagasta (9-I-1870/27-XII-1870) y Cristino Martos (4-I-1871/24-VII-1871) aceptaron la proposición norteamericana y negociaron los términos con Sickles⁸⁹.

A diferencia de otras comisiones internacionales, el principal obstáculo de la Comisión de Washington no residió en el carácter –final o no– de las resoluciones, sino en la cuantía de los gastos generados por la misma. Finalmente, el segundo gobierno de Francisco Serrano, duque de la Torre (4-I-1871/24-VII-1871), acabó aceptando las demandas de los Estados Unidos. Mediante el acuerdo bilateral del 11 de febrero de 1871, el gobierno español se comprometió a sostener todos los gastos que generase la comisión, así como a abonar las reclamaciones favorables que fallasen los árbitros una vez terminase su labor⁹⁰.

Con una guerra en Cuba que no tenía un final a la vista, una comisión de arbitraje apartaba las molestas reclamaciones norteamericanas de la agenda inmediata del gobierno español y retrasaba el abono de las mismas en un momento en que la hacienda pública sufría la pérdida de los sobrantes de Ultramar. Asimismo, el acuerdo de febrero de 1871 removió temporalmente los problemas de interpretación del artículo séptimo del Tratado de San Lorenzo.

Sin embargo, los problemas resurgieron durante la Primera República. Ante la ausencia de avances en la cuestión de la abolición de la esclavitud, Sickles decidió priorizar la cuestión de los embargos de propiedades de ciudadanos norteamericanos en Cuba⁹¹. Si bien los casos de los ciudadanos estadounidenses cuya nacionalidad disputaba el gobierno español seguían siendo remitidos rutinariamente a la Comisión de Washington, el gobierno estadounidense denunciaba ahora que las autoridades coloniales, a través del Consejo Administrativo de Bienes Embargados, habían utilizado la persecución de posibles infidentes ⁹² en la Isla para expropiar valiosas propiedades de particulares norteamericanos, y que dichas propiedades habían sido adquiridas posteriormente por funcionarios españoles después de procesos irregulares de subasta⁹³.

En respuesta a las demandas estadounidenses, el gobierno Pi y Margall (9-VI-1873/18-VII-1873) promulgó una medida sin precedentes: el Decreto de 12 de julio de 1873⁹⁴. Originalmente, el decreto no afectaba a las propiedades extranjeras, pero gracias a la presión de Sickles los efectos de la medida se extendieron a todos los residentes foráneos⁹⁵. Aunque la República ya había aceptado oficialmente la vigencia en Cuba del artículo séptimo del Tratado de 1795, con este decreto el gobierno español iba más lejos que ninguno de sus antecesores al ordenar la devolución de todas las propiedades embargadas a súbditos extranjeros en la isla de Cuba⁹⁶. Se desconocen las razones de la decisión, aunque no es descartable que los gobernantes republicanos estuviesen tratando de probar sus buenas intenciones en Cuba⁹⁷.

Sin embargo, la oposición de la administración colonial impidió la publicación inmediata del decreto en La Habana y, por tanto, su ejecución. El gobierno Pi y Margall cayó seis días después de aprobar la medida, y el nuevo ejecutivo presidido por Nicolás Salmerón (18-VII-1873/7-IX-1873) fue desbordado por la insurrección cantonal⁹⁸. En ese momento, las dimensiones del conflicto interno en España amenazaban con provocar una intervención europea para restaurar el orden en la Península⁹⁹.

La satisfacción inicial de Sickles dio paso a una profunda decepción con la República¹⁰⁰:

A Congress, with full powers, has been sitting for nearly four months, especially charged with the duty of dealing with the causes of no less than three civil wars that now afflict the Spanish dominions. The Carlist war is sustained by the priest-hood, and while the separation of Church and State has always been a dogma of the Republican party in Spain, the Church establishment still remains a dependency of the Commonwealth. The war of the Cantons is made by certain ultra partizans of a federal form of government; and although the Córtes declared, on the first day that body was organized, early in June last, that the form of the Republic was federal, all the public powers, without exception, are in the hands of the Executive at Madrid, as much so as in the time of Ferdinand the Seventh. The war in Cuba is a protest against the unqualified despotism which has for centuries oppressed that Island. The Republican party of Spain stood pledged to the abolition of slavery and the right of the people to a legitimate voice in their own self-government. No reform has been seriously begun in Cuba. To-day, the same as heretofore, the Captain General disposes as he pleases of the property, lives and rights of the inhabitants, and is not restrained in his authority by any order, decree or law of the Government at Madrid.

In a dispatch dated May 17th last, Nº 600, I expressed the fear that the republican movement in Spain, like other similar attempts at revolution which had preceded it, would be merely a superficial disturbance and end in giving new names to old abuses. And so it is […]. If this policy does not provoke a new and real revolution, it may end in a restoration of the monarchy¹⁰¹.

Sin embargo, bajo el gobierno presidido por Emilio Castelar (7-IX-1873/3-I-1874) se produjeron avances espectaculares en la protección de los intereses estadounidenses, si bien no sobrevivirían a la caída del régimen. El último gobierno republicano gozó de mayor estabilidad que sus antecesores gracias a la concesión de poderes extraordinarios por parte de las Cortes, pero inicialmente no prestó mucha atención a las demandas de los Estados Unidos¹⁰². Sólo cuando el jefe de misión estadounidense pudo desembarazarse del ministro de Estado, José Carvajal –poco favorable a acceder a las peticiones norteamericanas–, y tratar directamente con el presidente de la República, se obtuvieron resultados¹⁰³. Gracias a la cercanía entre Castelar y Sickles, no sólo se publicó en noviembre en La Habana el Decreto del 12 de julio, sino que también se abolieron los poderes extraordinarios del capitán general de Cuba¹⁰⁴.

En ese momento estalló la crisis del Virginius. Este litigio es el episodio más conocido de la relación bilateral antes de 1898, en parte debido a que se convirtió en el mayor ataque español a los intereses norteamericanos en Cuba. Por estas razones, los historiadores de ambos países le han dedicado una enorme atención, hasta el punto de ensombrecer el resto de la agenda bilateral. Pero en un primer momento ni las autoridades norteamericanas ni las españolas le dieron más importancia que a otros incidentes habituales en torno a las aguas de Cuba.

El Virginius era una embarcación de los insurgentes cubanos que utilizaba la bandera estadounidense para transportar tropas y pertrechos entre la Isla y los Estados Unidos desde 1870. El 30 de octubre de 1873, las fuerzas españolas la capturaron y enviaron a los prisioneros a Santiago de Cuba. Toda la tripulación — compuesta de cubanos, norteamericanos y británicos— fue rápidamente condenada a muerte. Las autoridades coloniales, plenamente conscientes de la nacionalidad de los prisioneros y deseosas de castigar ejemplarmente la supuesta ayuda encubierta de los Estados Unidos a los rebeldes cubanos, empezaron a ejecutar las sentencias inmediatamente. No se detuvieron hasta que fuerzas de la Royal Navy se situaron delante del puerto de Santiago el 8 de noviembre y amenazaron con bombardear la ciudad si no terminaba la carnicería. Para entonces, 53 prisioneros habían sido ejecutados, la gran mayoría de ellos norteamericanos.

Sólo cuando en Washington tuvieron información detallada del número de ciudadanos norteamericanos fusilados en Santiago de Cuba, se hizo evidente la gravedad de la crisis. El gobierno norteamericano exigió una satisfacción económica para los familiares de las víctimas y, sobre todo, la devolución de la embarcación capturada. Pero el gobierno de Madrid se encontró con muchos problemas para obligar a las autoridades coloniales a entregar el buque debido a la oposición abierta del partido español, dispuesto a ir a la guerra.

Las conversaciones tampoco avanzaron en Madrid debido a la posición agresiva de Sickles, igualmente partidario de una resolución bélica. Finalmente, el secretario de Estado estadounidense y el ministro español en Washington llegaron a un compromiso en diciembre por el cual España se comprometía a desembolsar una indemnización y a entregar temporalmente el Virginius a los Estados Unidos mientras se resolvía la cuestión de su bandera. Los problemas de España para desembolsar esa indemnización durante los años siguientes se sumaron a los demás litigios pendientes de resolución¹⁰⁵.

Pero la seriedad de la crisis del Virginius no debe oscurecer el resto de los problemas bilaterales. Si bien este incidente fue extremadamente grave debido a que estuvo a punto de desencadenar una guerra entre España y los Estados Unidos, la crisis fue rápidamente contenida porque ninguna de las dos potencias contempló seriamente la acción armada. De hecho, el Departamento de Estado no alteró un ápice su política en relación con Cuba. La principal víctima de la crisis acabó siendo el propio Daniel E. Sickles, destituido por su agresivo belicismo.

El golpe de Estado del general Pavía, que acabó incruentamente con la Primera República el 3 de enero de 1874, no alteró seriamente las relaciones bilaterales. Para Washington, el régimen del general Serrano, surgido del golpe, fue una continuación de la República de 1873 a todos los efectos. Su reconocimiento diplomático se aceleró cuando el Departamento de Estado tuvo noticias de que las potencias europeas retrasaban esa acción para favorecer una restauración monárquica. El apoyo diplomático a un régimen que era a todos los efectos una dictadura —había nacido de un golpe militar y suspendido todas las garantías constitucionales— se consideraba preferible al triunfo de la reacción carlista o borbónica¹⁰⁶.

A pesar de los buenos auspicios, los litigios que la Primera República no había tenido tiempo de solucionar siguieron sin resolverse e incluso se agudizaron. La dictadura de Serrano había nacido con el apoyo de los grupos coloniales y esto se tradujo en una escasa voluntad para proteger los intereses norteamericanos en Cuba¹⁰⁷. Desde el principio, el gobierno presidido por el propio Serrano (3-I-1874/13-V-1874) enfrió la buena voluntad de los Estados Unidos negándose a cumplir dos de las condiciones del Protocolo de diciembre de 1873 que había puesto fin a la crisis del Virginius: el abono de las indemnizaciones prometidas a los familiares de los norteamericanos ejecutados en Santiago de Cuba y la persecución de los oficiales responsables de esas ejecuciones¹⁰⁸. Pero el mayor problema bilateral siguió siendo el incumplimiento del Decreto del 12 de julio de 1873, una de las medidas que las autoridades coloniales y el partido español tenían más interés en revertir porque amenazaba el aumento de los patrimonios peninsulares que estaba acompañando a la Guerra de los Diez Años¹⁰⁹.

Los gobiernos de Juan de Zavala, marqués de Sierra-Bullones (13-V-1874/29-VI-1874), y de Práxedes Mateo-Sagasta (29-VI-1874/31-XII-1874) trataron de sortear las protestas estadounidenses mediante la tradicional política dilatoria consistente en cuestionar la legitimidad de determinados casos individuales. Así, el gobierno español argumentó que la propiedad del cubano-norteamericano Fernández Criado había sido incautada, no embargada, y por tanto no era acreedora a los beneficios del Decreto de 12 de julio ¹¹⁰. El nuevo jefe de misión norteamericano, Caleb Cushing, que todavía estaba reconociendo la situación en España, decidió no ejercer demasiada presión sobre las autoridades de Madrid hasta que la dictadura de Serrano ofreciese pruebas de su estabilidad. El Departamento de Estado tampoco estaba convencido de que el nuevo régimen permaneciese mucho tiempo en el poder¹¹¹.

La diplomacia estadounidense tenía razón al desconfiar de la permanencia de la dictadura de Serrano. El 29 de diciembre de 1874 el general Martínez-Campos se levantó en Sagunto reclamando el trono para Alfonso de Borbón, hijo de Isabel II, con el nombre de Alfonso XII. El pronunciamiento triunfó en pocos días debido al apoyo masivo de los principales mandos militares de la Península. El 31 de diciembre empezó a gobernar un ministerio-regencia presidido por Antonio Cánovas del Castillo. Había empezado la Restauración.

El acomodo de la Restauración

La restauración de la monarquía borbónica en España no fue exactamente un triunfo del tradicionalismo español. Pero la reacción inicial de Washington no resultó muy diferente a lo que hubiera ocurrido en ese caso. El nuevo régimen político español había nacido con un perfil conservador que la diplomacia estadounidense tardó en digerir. Además, el papel de los intereses cubanos en su establecimiento no le daba mejor crédito¹¹².

Después de la decepción sufrida con la dictadura de Serrano, el secretario de Estado norteamericano ordenó retrasar el reconocimiento diplomático hasta que el nuevo régimen demostrase más estabilidad: “When the new Government shall become firmly established, it will be recognized in accordance with the policy of the United States of recognizing a de facto Government but this reactionary movement does not demand excessive promptiness of recognition at our hands”¹¹³.

La dictadura de Serrano no había llegado a abonar las indemnizaciones del Virginius y tampoco había puesto en práctica el Decreto de 1873; además, había decretado una elevación fiscal muy lesiva sobre los comerciantes estadounidenses en julio de 1874. La monarquía de Alfonso XII, que había empezado por suspender las garantías constitucionales, no nacía con visos de querer resolver esos litigios. Por esa razón, aunque la Restauración no tardaría en lograr el reconocimiento de las potencias europeas, no ocurrió lo mismo con los Estados Unidos. Washington no reconoció al nuevo régimen hasta que España abonó las indemnizaciones pendientes a los familiares de las víctimas del Virginius¹¹⁴. Sin embargo, el primer gobierno Cánovas (9-I-1875/12-IX-1875) resolvió con relativa rapidez esta cuestión menor, que sólo dependía de los problemas de liquidez de la hacienda pública.

La cuestión más acuciante para los Estados Unidos seguía siendo la devolución de las propiedades embargadas a los ciudadanos estadounidenses y, en general, el incumplimiento en Cuba del artículo séptimo del Tratado de 1795. Después de varios meses de espera, el maltrato constante a los ciudadanos norteamericanos en Cuba llevó a la Legación a cambiar de estrategia: en lugar de reclamar el cumplimiento del Decreto de 12 de julio de 1873, se limitó a exigir al gobierno Cánovas la ejecución del artículo séptimo del Tratado de 1795 en Cuba. Cushing argumentó ante sus superiores que si España promulgaba esas garantías en las Antillas, las propiedades confiscadas serían rápidamente restauradas a sus propietarios¹¹⁵.

Sin embargo, el gobierno Cánovas cayó debido a divisiones internas justo cuando las conversaciones diplomáticas parecían estar a punto de dar su fruto, siendo reemplazado por el gabinete encabezado por Joaquín Jovellar (12-IX-1875/2-XII-1875). El cambio de ministerio paralizó las negociaciones en Madrid y fortaleció la desconfianza creciente de Washington hacia el rumbo que seguía la Restauración¹¹⁶. Unas semanas después, el secretario de Estado norteamericano reiteró a Cushing la imposibilidad de enviar instrucciones para un país cuyos ministros cesaban en el cargo pocas semanas después de empezar a ejercerlo:

Under these circumstances, and with this condition of things, it seems impossible to furnish instructions in anticipation of events. It is difficult enough to follow the retreating figures of the successive Ministries of Spain, and call to mind their abortive attempts to restore order and establish governments in its proper sense, without attempting to speculate upon those which are to succeed them, or what name will be given a new form of government. It is my intention on an early day to review our relations with Spain, in view of the failure of your late negotiation with Mr. Castro […]¹¹⁷.

Esta instrucción ya anunciaba la amenaza de intervención colectiva que los Estados Unidos pondrían en marcha un mes después. Además, sugiere que Fish estaba pensando en endurecer las relaciones bilaterales debido a su irritación con la dinámica política en la Península y el estancamiento de la Guerra de los Diez Años. La monarquía de Alfonso XII no sólo había dado señales de ser un régimen mucho más reaccionario que cualquiera de los surgidos de la Revolución de Septiembre, sino que parecía ser tan pasajera como sus antecesores¹¹⁸.

La iniciativa multilateral anunciada por Hamilton Fish el 5 de noviembre de 1875 proponía la cooperación entre seis grandes potencias europeas (Gran Bretaña, Francia, Alemania, Rusia, Austria-Hungría e Italia) y los Estados Unidos para obligar a España a terminar con la insurrección y restablecer la estabilidad en la isla de Cuba. Como era previsible, la proposición dio origen a una grave crisis bilateral que se prolongó durante dos meses¹¹⁹. Sorprendentemente, esta iniciativa aún no ha despertado mucho interés historiográfico¹²⁰. Ahora bien, tiene más sentido cuando se ubica en el contexto de las relaciones bilaterales. En el otoño de 1875, la incertidumbre política todavía persistía en España, pues la Restauración aún no había demostrado ser más estable que los regímenes que la precedieron (la monarquía de Amadeo I, la Primera República y la dictadura de Serrano). A ello se unía el estancamiento aparentemente indefinido de la guerra de Cuba. La documentación diplomática sugiere que ambos factores influyeron en una proposición tan sorprendente como endeble.

Aunque parece que el propósito de la iniciativa multilateral nunca fue provocar una guerra —algo que no entraba de ninguna manera en los planes estadounidenses—, sigue sin estar claro qué se proponían realmente los Estados Unidos:

In the instruction Nº 266 sent to you, and communicated to other Powers, the President had gravely and deliberately considered the course which he believed tended to the best interests of the country, and in the exercise of his constitutional powers he declared it solemnly and earnestly. Had he contemplated or apprehended a hostile movement toward Spain he would not have left it to vague speculation, and you would have been advised of any, however ultimate or remote, intention in that direction.

It is a sort of gratification to learn from the concluding part of the despatch now acknowledged, that the instruction of November 5, is appreciated in the sense which it was intended and that it meets your approval, as I am confident it will receive your cooperation¹²¹.

Por otro lado, la iniciativa estadounidense dependía completamente de la colaboración de las grandes potencias europeas, algo que el gobierno español entendió enseguida. Cánovas, que había vuelto a sustituir a Jovellar al frente del gobierno en diciembre, se apresuró a obtener garantías en las capitales europeas de que esa colaboración no se materializaría. Una vez estuvo claro que Gran Bretaña no tenía interés en formar parte del proyecto, la iniciativa de Fish se desinfló aceleradamente sin que el secretario de Estado se esforzase mucho por reanimarla. Asimismo, tampoco parece que Fish prestase mucha atención a las exóticas propuestas particulares que llegaron al Departamento de Estado utilizando la iniciativa multilateral como excusa para realizar la adquisición de la isla de Cuba¹²². La propuesta acabó siendo enterrada discretamente por gobiernos en enero de 1876.

Después de la tensión generada por este episodio, las relaciones bilaterales mejoraron gradualmente a partir de la primavera de 1876. En abril, el gobierno Cánovas se comprometió formalmente a satisfacer todas las demandas estadounidenses pendientes. Específicamente, prometió abolir la esclavitud una vez terminase la guerra en Cuba, abonar las indemnizaciones falladas por la Comisión de Washington lo antes posible y conceder protección judicial a los norteamericanos residentes en las Antillas mediante un nuevo convenio bilateral¹²³.

Poco a poco, la Restauración empezó a dar signos de su creciente fortaleza interior. En agosto de 1876 las fuerzas liberales infligieron una grave derrota a los carlistas que puso fin a la guerra en el norte de la Península. Pero mucho más importante fue el hecho de que en el otoño de ese año el gobierno ordenase, gracias un nuevo préstamo a cuenta del tesoro de Cuba, el mayor embarque de tropas a las Antillas hasta la fecha. Por primera vez, los diplomáticos norteamericanos en Madrid informaron a Washington de que las fuerzas españolas podían derrotar a los independentistas cubanos y sostener la soberanía de la colonia¹²⁴.

En ese contexto, Cushing decidió negociar un compromiso bilateral para garantizar la protección judicial de los norteamericanos en Cuba¹²⁵. Una vez más, las negociaciones procedieron lentamente. El principal obstáculo era la resistencia española a conceder el grado de protección judicial que Washington deseaba para sus ciudadanos en Cuba sin al menos un compromiso de reciprocidad por parte de los Estados Unidos. Sin embargo, en un momento en que la suerte de las armas españolas en Cuba todavía era incierta, el segundo gobierno Cánovas prefirió ceder antes que exponerse, a causa de los excesos de las autoridades coloniales, a nuevos conflictos exteriores con la única potencia que amenazaba la soberanía española en Cuba. Por otro lado, las concesiones que se hicieran permitirían relegar otras peticiones mucho más molestas para la elite peninsular en la Isla, como el cumplimiento del Decreto de 1873.

Una vez que Cushing consiguió un compromiso de reciprocidad por parte del Departamento de Estado, se pudo firmar un protocolo judicial que concedía casi todas las peticiones estadounidenses: los ciudadanos de los Estados Unidos residentes en territorios españoles que fueran acusados de sedición, infidencia o conspiración contra el gobierno, pero que no fueran apresados con las armas en la mano, serían sometidos a la jurisdicción ordinaria (art. 1); los apresados con las armas en la mano, aun sometidos a la jurisdicción militar, conservarían todas las garantías judiciales otorgadas por la Ley de 17 de abril de 1821, como el derecho a un abogado y a la presentación de testigos y pruebas (arts. 2-4); y todas las sentencias tendrían que consultarse con la instancia judicial superior civil o militar (art. 5). A cambio, el gobierno de los Estados Unidos concedía a los súbditos españoles en su territorio las mismas garantías judiciales que poseían los ciudadanos norteamericanos acusados de cualquier delito¹²⁶.

El Protocolo de 12 de enero de 1877 cerró una etapa en las relaciones bilaterales. Con este acuerdo, los norteamericanos consiguieron la protección judicial para sus ciudadanos en las Antillas que los gobiernos españoles les habían negado desde 1868. El protocolo también simbolizaba la aceptación norteamericana de la soberanía de la monarquía de Alfonso XII sobre la isla de Cuba. Hasta ese momento, la administración Grant se había negado a llegar a ningún acuerdo duradero con la Restauración porque no creía que la monarquía española fuese capaz de derrotar a los insurgentes cubanos y prolongar su dominio en la Isla. Por último, con este convenio la diplomacia norteamericana renunció implícitamente a la devolución de las propiedades embargadas a ciudadanos norteamericanos durante la guerra. Aunque sus representantes volverían a desenterrar el incumplimiento del Decreto de 1873 para negociar compensaciones económicas en el futuro, el acuerdo de 1877 cerró la puerta a demandas hostiles e inició el mayor acercamiento bilateral hasta ese momento¹²⁷.

El episodio de las pesquerías canarias

Uno de los episodios más exóticos de la misión de Sickles en España ocurrió en el impasse posterior al armisticio de Washington entre España y las repúblicas aliadas del Pacífico. Se trató de una de las pocas ocasiones en que la administración Grant manifestó interés fuera de las áreas de acción tradicionales de los Estados Unidos, aunque la iniciativa partiera del personal diplomático norteamericano en España.

En la primavera de 1871, y a propuesta del agente consular estadounidense en Tenerife, Sickles patrocinó ante el Departamento de Estado un plan para adquirir una islote deshabitado en el archipiélago de las Canarias, la Isla Graciosa. El objetivo era obtener una base segura para que los pescadores estadounidenses pudiesen controlar el negocio pesquero entre las Canarias y la costa africana. Según los agentes estadounidenses en Lanzarote, las pesquerías canarias podían reportar pingües beneficios al comercio estadounidense, pero sólo si pescadores norteamericanos controlaban una base terrestre que también podía tener uso naval: “I am not without reasons for the belief that we might secure for a small sum the exclusive occupation of one of these Islands for the prosecution of this trade, which in American hands could be developed largely and advantageously. The island would at the same be useful as a dépôt for our mercantile and naval vessels”¹²⁸.

Hamilton Fish autorizó a Sickles a conversar confidencialmente con el gobierno español sobre su plan mientras daba conocimiento del asunto al Comité de Comercio del Senado para conocer su opinión antes de seguir adelante. Sin embargo, al cabo de una semanas, el Comité de Comercio informó cordialmente al secretario de Estado de su desinterés por esa adquisición: aunque admitía el valor de poseer una base terrestre en el archipiélago canario, aplazaba indefinidamente la consideración de esa cuestión porque se encontraba indispuesto a deliberar sobre un asunto nuevo mientras estuviese en sesión¹²⁹. El proyecto murió desde ese momento en Washington. El secretario de Estado no tardó en ordenar a Sickles que abandonase sus planes debido al rechazo del Congreso a dar “luz verde” a su iniciativa¹³⁰. Aunque en otoño se volvería a remitir el proyecto al Comité de Comercio, el Senado no expresó mayor interés¹³¹.

Sin embargo, Sickles decidió continuar las conversaciones con el gobierno español por su cuenta. Lo más significativo del episodio es la aparición en escena de Segismundo Moret como interlocutor privilegiado del gobierno estadounidense. Moret no era el titular de Estado, sino de Hacienda (4-I-1871/10-VII-1871), pero es evidente que su fluidez en inglés facilitó las negociaciones. No sería la última vez que Moret ejerciese este rol —ostentando o no la cartera de Estado—¹³². Esta vez, Moret le comunicó a Sickles que el gobierno español veía favorablemente la idea de vender una de las islas del archipiélago canario, pero proponía una serie de modificaciones que no afectaban al fondo de la proposición: “The Minister regards the suggestion as practicable and the amendments he proposes to the bases submitted do not materially affect the advantages the project seems to offer to the United States”¹³³.

Después de varios meses sin comunicaciones al respecto, el diplomático estadounidense volvió a insistir al gobierno español sobre la cuestión en mayo de 1871. Para entonces, sin embargo, Madrid se había asustado de las consecuencias políticas de la iniciativa y temía que las Cortes no aprobarían la cesión de una parte del territorio nacional a otra potencia. Sin embargo, el ministro de Estado, Cristino Martos (4-I-1871/24-VII-1871), sugirió que el gobierno podía conseguir que las Cortes aprobasen un arrendamiento de la Isla Graciosa que no fuese exclusivo ni entrañase cesión de soberanía. Sickles contestó que los Estados Unidos no tenían interés en esa oferta porque la cuestión crucial era poseer la ocupación exclusiva del islote canario –aprovechando para hacer una defensa de la superioridad moral de la política exterior estadounidense. Si España no estaba dispuesta a ceder en esa cuestión, todo lo demás era irrelevante:

Mr. Martos was apprehensive that the concession to the United States of exclusive jurisdiction for a term of years over the Island of Graciosa would not be approved by the Córtes; and for his own part he thought it might provoke apprehensions and suspicions, groundless of course, among some of the European powers, which it would be better to avoid. He recognizes the advantages, as well to Spain as to the United States, that would follow the development of these excellent fisheries, so long neglected while confined exclusively to Spanish enterprise.

I remarked that the principal use we should make of the Island would be to dry and cure fish, and as a dépôt and harbor for the vessels employed; that without suitable facilities for these purposes the concession would be greatly diminished in value to us; that, the Island being inhabited, it had appeared to me the concession might be made in the form I had suggested, without inconvenience; that no ulterior motive could be attributed to the United States in occupying this isolated spot in the Atlantic; we had always dealt fairly and openly with other nations in all territorial questions; we were in fact the only great power that had never acquired possessions by conquest; and that not even our intercourse with the Indian tribes furnished an exception to this broad statement¹³⁴.

Después de esa reunión, el Ministerio de Estado prefirió entregar el proyecto a los departamentos de Fomento y Hacienda para su posible modificación, ya que Martos no creía que las Cortes lo aprobarían bajo la forma de una convención internacional. Al mismo tiempo, Martos le comunicó a Sickles que las Cortes no tendrían tiempo de examinar la cuestión antes de octubre de 1871. Era evidente que el gobierno español, aunque desconocía el desinterés de Washington, se había echado atrás y aplazaba indefinidamente la cuestión para no irritar al susceptible diplomático estadounidense¹³⁵. Una vez perdido el interés en Madrid, y careciendo del apoyo del Departamento de Estado, Sickles fue incapaz de volver a resucitar la cuestión de las pesquerías canarias.

La compra de una de las Islas Canarias no fue, sin embargo, el único proyecto de adquisición de territorios españoles por parte de los representantes de los Estados Unidos durante la administración Grant. A finales de 1869, el cónsul estadounidense en Baleares había propuesto el establecimiento de una base naval en Menorca mediante la adquisición de la isla. Esa vez, sin embargo, ni la Legación ni el Departamento de Estado dieron su visto bueno a la idea¹³⁶.

Comercio e inversiones estadounidenses en España y sus colonias

En 1866, el ministro de los Estados Unidos en Madrid solicitó al Departamento de Estado que convirtiese la agencia consular de Barcelona en un consulado remunerado con personal estadounidense. Entre otras razones, argumentaba que Barcelona no sólo era la primera ciudad comercial de la Península, sino que en los últimos años se había convertido en el principal destino de las exportaciones estadounidenses a España, a pesar de que Cádiz y Málaga siguiesen siendo los primeros puertos de exportación de la Península a los Estados Unidos¹³⁷. Había empezado una nueva era en las relaciones económicas bilaterales.

La Guerra Civil norteamericana señaló un antes y un después en las relaciones económicas entre los Estados Unidos y el resto del mundo. Aunque el sueño original de los padres fundadores había incluido el libre comercio con todas las naciones, las restricciones impuestas por Francia y Gran Bretaña durante las guerras napoleónicas hicieron ver la necesidad de proteger el comercio estadounidense mediante barreras arancelarias y represalias. A partir de los años cuarenta del siglo XIX, sin embargo, las administraciones demócratas había ido reduciendo progresivamente los aranceles para fomentar el comercio exterior¹³⁸.

La Guerra Civil norteamericana rompió esa tendencia al elevar la protección arancelaria hasta niveles desconocidos. La necesidad de ingresos exteriores para financiar la causa de la Unión dio como resultado un apresurado arancel de guerra que compensase con la renta de aduanas la reducción de la recaudación en los impuestos interiores¹³⁹. Una vez acabada la guerra, los sectores beneficiados por los aranceles elevados –la industria doméstica y los trabajadores asalariados–frustraron cualquier intento de reducir la protección del exterior. Tras el final de la Reconstrucción, la protección arancelaria siguió elevándose casi ininterrumpidamente hasta la Primera Guerra Mundial ¹⁴⁰. Entre las víctimas extranjeras del proteccionismo estadounidense se encontraron los comerciantes españoles de frutas y vinos, que habían encontrado un hueco en el mercado norteamericano en los años de protección reducida previos a la Guerra Civil.

Sin embargo, en un contexto de globalización de los intercambios comerciales transatlánticos, en los Estados Unidos se hicieron esfuerzos considerables para reducir los aranceles en beneficio de los sectores exportadores del Sur y del Medio Oeste. Los ejecutivos republicanos utilizaron la diplomacia para acordar reducciones recíprocas con países y territorios donde era posible introducir mercancías estadounidenses debido a la ausencia de industrias domésticas rivales, como América Latina o las islas del Pacífico. España y sus colonias en las Antillas fueron objeto de un interés preferente desde 1865.

Pero la victoria de la Unión en la Guerra Civil norteamericana no sólo significó un cambio en la orientación de la política comercial de los Estados Unidos. También dio comienzo a la inversión de empresas estadounidenses en el exterior. Los gobiernos estadounidenses no fueron enteramente ajenos a la expansión exterior de sus empresas. No obstante, las relaciones entre la diplomacia y la internacionalización de las empresas estadounidenses durante los años que siguieron a Appomattox no fueron nunca ni sencillas ni unidireccionales.

En busca de la reciprocidad comercial

En 1865, el comercio entre España y los Estados Unidos seguía regulado, al igual que el resto de la relación bilateral, por el Tratado de 1795. El comercio bilateral, además, estaba segmentado geográficamente: los intercambios entre los Estados Unidos y la Península eran muy escasos y se limitaban a los productos del suelo; la relación comercial entre los Estados Unidos y las Antillas, en cambio, se basaba en la ingente importación de la producción del suelo de Cuba y Puerto Rico hacia puertos estadounidenses a cambio de la exportación a las islas de un escaso número de mercancías norteamericanas¹⁴¹; en cuanto a las Filipinas, sólo después de 1865 el comercio entre esta colonia y los Estados Unidos fue significativo. A pesar de estas diferencias, las relaciones comerciales con la Península, con las Antillas y con Filipinas nunca dejaron de estar estrechamente entrelazadas.

Las limitaciones del Tratado de 1795 para fomentar el comercio bilateral habían sido evidentes para los Estados Unidos mucho antes del estallido de la Guerra Civil norteamericana. Después de perder las colonias americanas en los años veinte del siglo XIX, España había confeccionado unos elevados aranceles coloniales que convirtieron a las Antillas en un mercado protegido para la industria y el comercio peninsulares, así como excluyente para las potencias extranjeras. Asimismo, los aranceles peninsulares también habían establecido fuertes derechos diferenciales para las mercancías extranjeras. A partir de los años treinta, los Estados Unidos respondieron a la doble discriminación mediante represalias para las importaciones peninsulares y antillanas¹⁴².

A pesar de los aranceles discriminatorios, los principales cultivos de Cuba y Puerto Rico –el azúcar y el tabaco– siguieron abasteciendo el mercado estadounidense debido a la ausencia de competencia, pero la mayoría de las mercancías norteamericanas sólo llegaban a las islas a través del contrabando. Dentro de su política de fomento del comercio, las administraciones norteamericanas de los años cincuenta del siglo XIX trataron de corregir ese desequilibrio mediante tratados de reciprocidad¹⁴³. Por su parte, gracias a las reducciones arancelarias de los años cuarenta y cincuenta en los Estados Unidos, las frutas españolas encontraron un espacio en el mercado estadounidense.

España rechazó las primeras ofertas de negociación de Washington, pero en 1854 llegó a acordar las bases de un acuerdo comercial sobre Cuba y Puerto Rico con el representante de los Estados Unidos en Madrid ¹⁴⁴. Sin embargo, las negociaciones no llegaron a ningún sitio porque la administración demócrata en Washington estaba más interesada en aumentar el territorio esclavista de la Unión mediante la anexión de la isla de Cuba que en mejorar las relaciones comerciales, como puso de manifiesto el célebre manifiesto de Ostende¹⁴⁵. Además, la política de acuerdos comerciales de las administraciones demócratas fue obstaculizada por los sectores proteccionistas del Congreso¹⁴⁶.

Con el estallido de la Guerra Civil norteamericana en abril de 1861, todos los esfuerzos para fomentar el comercio exterior se subordinaron a la victoria de la Unión. Sólo con el final de la guerra podrían restaurarse los antiguos planes de expansión comercial. Sin embargo, los Estados Unidos de 1865 eran muy distintos a los de cuatro años antes. Los años de posguerra han sido descritos a menudo como una época de proteccionismo sin cortapisas, pero la situación fue algo más compleja. Las relaciones comerciales con España evidencian que los esfuerzos por fomentar el comercio exterior no desaparecieron en Appomattox.

Cuando el representante de los Estados Unidos en Madrid se entrevistó con Narváez en la primavera de 1865, le manifestó el interés norteamericano en mejorar las relaciones comerciales con Cuba. En el despacho que escribió a Washington señaló la oportunidad de la ocasión:

At a recent interview with Mr. Bermúdez de Castro in Biarritz, this minister called my attention to the vote of the Spanish Cortes in which the Queen’s Government was authorized to do away with the differential duties which weigh upon our produce introduced into the Islands of Cuba and Porto Rico.

You will recollect that in 1861 I wrote a despatch on this subject saying that in my opinion it would be possible to negotiate a commercial treaty with Spain by which the markets of Cuba & Porto Rico could be opened to our produce on the same or nearly the same terms imposed in those Islands upon the produce of Spain herself, and mentioned the compensation which would be sought in a reduction by us of the duties imposed on Spanish wines in the United States.

[…] The opportunity is now again presented by Spain under much more favourable circumstances for us. The idea has constantly been gaining ground in Spain that it will not do to tax the bread of the Cuban much longer for the exclusive benefit of a few Castilian flour dealers whose surplus produce is generally needed in other provinces of Spain herself¹⁴⁷.

La administración Johnson (1865-1869) estaba dispuesta a reducir los aranceles de guerra para abrir mercados exteriores a la producción norteamericana. Cuba y Puerto Rico, por su cercanía geográfica y su ausencia de industria doméstica, eran destinos ambicionados por los comerciantes estadounidenses desde hacía mucho tiempo.

Los gobiernos españoles eran conscientes de la necesidad de abolir los derechos diferenciales entre las Antillas y los Estados Unidos para fomentar el comercio colonial. Después del fracaso de la anexión de Santo Domingo, los liberales españoles también entendían que el futuro de las colonias antillanas dependía del final de los privilegios de los peninsulares en las islas. Entre esos privilegios se encontraban los beneficios que obtenían burócratas y comerciantes peninsulares por la entrada de contrabando de mercancías norteamericanas sobrecargadas en las aduanas. Pero sólo tras el regreso de O’Donnell a la presidencia del Consejo de Ministros en junio de 1865, pudo la diplomacia española empezar a negociar las bases de un tratado de comercio con el representante de los Estados Unidos en Madrid¹⁴⁸.

Los Estados Unidos no eran aún un mercado esencial para las exportaciones españolas, pero el último gobierno O’Donnell estaba muy interesado en diversificar el destino del comercio español para no depender tan estrechamente de los mercados de Francia y Gran Bretaña. Durante la Guerra Civil norteamericana, como ya vimos, el Congreso había elevado considerablemente todos los derechos arancelarios. Esa elevación arancelaria había afectado gravemente a las exportaciones peninsulares tradicionales, ya que desarticuló el mercado que habían encontrado desde los años cuarenta del siglo XIX las pasas, los tapones de corcho, los regalices y el aceite de oliva. Además, el gobierno español estaba interesado en que los Estados Unidos facilitasen la entrada de vinos españoles en su mercado. El vino era una de las principales exportaciones españolas, pero los aranceles estadounidenses lo gravaban con derechos más elevados que a los de otros países¹⁴⁹. El gobierno O’Donnell era consciente del escaso peso de los productos peninsulares en el mercado norteamericano, pero creía que podía obtener ventajas a cambio de concesiones en los valiosos mercados antillanos.

La administración Johnson estaba dispuesta a reducir los derechos arancelarios sobre los vinos a cambio de facilitar la entrada de mercancías estadounidenses en Cuba y Puerto Rico. No estaba sola. Los comerciantes norteamericanos estaban insatisfechos con la política de represalias comerciales y también deseaban acuerdos para abrir los mercados antillanos¹⁵⁰. El principal problema era que la reducción de los aranceles a través de acuerdos con otras potencias encontraba una oposición formidable en el Congreso¹⁵¹. Poco después de terminar la Guerra Civil norteamericana, el legislativo había rescindido con una amplia mayoría el tratado de comercio firmado con Canadá once años atrás. El primer y único intento de la administración Johnson de restaurar la política de acuerdos comerciales previa a la guerra fue el tratado de comercio firmado con Hawai’i en 1867. El Congreso, cuyos líderes ya habían decidido boicotear todas las iniciativas de la administración, no tuvo ningún reparo en rechazarlo¹⁵².

Antes de negociar cualquier concesión recíproca era necesario que España desmontase los aranceles diferenciales que convertían a Cuba y Puerto Rico en mercados protegidos de la Península. Sin embargo, el último gobierno O’Donnell perdió la confianza regia en julio de 1866 sin llegar a elaborar las bases de un acuerdo debido a la represión de la rebelión del cuartel de San Gil. En medio de una profunda crisis económica en la Península, el gabinete Narváez (10-VII-1866/23-IV-1868) detuvo todas las reformas en Cuba y, en consecuencia, cesaron las conversaciones con los Estados Unidos para reducir los aranceles de Cuba y Puerto Rico.

Acuciado por la depresión económica, el último gobierno Narváez decidió extraer recursos adicionales de los mercados antillanos aumentando los derechos diferenciales sobre las mercancías estadounidenses. El artículo quinto del decreto arancelario de 12 de marzo de 1867 ordenó que todas las importaciones en buques de bandera española adeudasen según la cuarta columna del arancel, correspondiente a las importaciones en buques de bandera extranjera¹⁵³. No era un secreto que el grueso de las embarcaciones españolas que importaban productos extranjeros en Cuba y Puerto Rico introducían mercancías estadounidenses. De esta manera, el gobierno Narváez dificultaba la importación legal de mercancías estadounidenses y facilitaba el contrabando. El Congreso estadounidense no tardó en responder mediante un derecho extra de un diez por ciento sobre todas las procedencias de las islas de Cuba y Puerto Rico en buques de bandera española que se sumaba a los derechos diferenciales ya existentes ¹⁵⁴. Para entonces, la administración Johnson ya había renunciado a cualquier iniciativa comercial.

El breve gobierno González-Bravo (23-IV-1868/19-IX-1868) no tuvo tiempo de revertir toda la política comercial de Narváez. Pero durante su gestión facilitó las transacciones bilaterales. En junio de 1868 dispuso la igualación de los derechos de puerto y navegación de las embarcaciones españolas con los de los barcos con bandera de aquellas potencias que otorgasen igual beneficio a las naves de España en sus puertos¹⁵⁵. Inicialmente, el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos no tuvo claro que el decreto español garantizase la reciprocidad, pero el Congreso decidió levantar los derechos diferenciales de puerto y navegación que exigía a las embarcaciones de España después de recibir aclaraciones suficientes por parte de los diplomáticos españoles. Desde mayo de 1869 los barcos estadounidenses disfrutaron en Cuba y Puerto Rico de los mismos derechos de puerto y navegación que las naves españolas¹⁵⁶.

Los gobiernos del Sexenio heredaron el interés de la Unión Liberal por aumentar el comercio exterior en un contexto de globalización económica a través de tratados bilaterales de reducción arancelaria, pero se dividieron sobre la estrategia a seguir. La mayoría de los revolucionarios compartían una filosofía librecambista de influencia francesa y británica, pero no todos estaban dispuestos a un desarme inmediato como el que había llevado a cabo Gran Bretaña en 1846. El resultado, la Ley de Bases Arancelarias de Laureano Figuerola, fue un desarme gradual (especificado en su famosa Base Quinta) que incluía la supresión de los derechos a la exportación y los derechos diferenciales de bandera¹⁵⁷.

Sin embargo, el desarme unilateral del arancel, aunque aplazado en el tiempo, reducía enormemente las opciones negociadoras del gobierno con otras potencias, puesto que España carecía de fuerza para exigir concesiones recíprocas a otros cuando de todas maneras iba a reducir automáticamente sus derechos de aduanas. Incluso los altos funcionarios del Ministerio de Hacienda criticaron el desarme unilateral porque privaba a España de las armas para obtener concesiones de los Estados Unidos¹⁵⁸.

A diferencia de los gobiernos isabelinos, los gabinetes democráticos apoyaron consistentemente los intereses de los comerciantes sobre los de los grandes industriales y propietarios domésticos. Por ello, trataron de satisfacer las peticiones que recibieron desde muy temprano para negociar un tratado de comercio con los Estados Unidos¹⁵⁹. Sin embargo, los gobiernos del Sexenio se encontraron con el mismo problema que sus antecesores: el comercio peninsular tenía escaso valor para los Estados Unidos y se iba a reducir todavía más una vez una vez se cumpliesen las disposiciones del arancel Figuerola. Los gabinetes del Sexenio estaban obligados a ofrecer concesiones en Cuba y Puerto Rico si deseaban obtener ventajas para los comerciantes peninsulares.