Избранные труды

§ 3. Отличие административного процесса от процессов гражданского и уголовного

Анализ того или иного явления не может исчерпываться его определением, в котором концентрируется внимание лишь на самых главных чертах исследуемого явления. Для более полной его характеристики, оценки отдельных сторон и свойств положительные результаты дает сравнение однотипных явлений, в частности административного процесса с гражданским и уголовным процессами.

В административно-правовой литературе, как уже говорилось, существует тенденция формулировать понятие административного процесса по образу и подобию двух других видов процессуальной деятельности^[137].

Сравнивая административный процесс с гражданским и уголовным, нельзя не обратить внимание на наличие общих черт у двух последних видов процесса. «Единство уголовного и гражданского процессов в том, что у них общий предмет регулирования – это вид деятельности государственных органов, именуемый правосудием. Правосудие – центральное понятие, одинаково важное для уголовного и гражданского процессов»^[138]. Эти два вида процесса сближает также присущий процессуальным отношениям элемент властности^[139].

По мнению М. С. Строговича, оба процесса являются способами, методами осуществления единого правосудия в двух разных сферах правовых отношений. Единство правосудия и суда в СССР означает и единство уголовного и гражданского процессов^[140].

Разумеется, эти два вида процесса определенным образом отличаются друг от друга в том плане, в каком различаются два порядка судопроизводства. Однако у них значительно больше факторов сближающих, нежели разделяющих. Поэтому сравнение административного процесса мы будем проводить одновременно с двумя другими видами процесса.

При сопоставлении административного и судебного процессов целесообразно прежде всего отметить общность между этими понятиями. Ее порождают два фактора – политический и юридический. Политический фактор состоит в том, что все разновидности процесса имеют социалистическую природу, отвечают интересам советского общества и государства и каждый из них реализует задачи коммунистического строительства.

Юридическая общность проявляется прежде всего и главным образом в том, что административный, уголовный и гражданский процессы представляют собой урегулированный правом порядок, при помощи которого достигается реализация материальных правовых норм различных отраслей права. В то же время каждый вид процесса регулируется соответствующими процессуальными нормами.

В принципе соотношение этих понятий, как нам представляется, выглядит следующим образом (см. схему на стр. 88).

В советской юридической литературе по вопросу об общности процессов высказывались и другие суждения. Так, по мнению Н. Н. Полянского, административный и уголовный процессы объединяет прежде всего то, что суд и органы управления представляют собой органы власти, кроме того, их объединяет общая задача – борьба с правонарушениями^[141].

С этим нельзя согласиться по следующим соображениям. Во-первых, характер властных полномочий у суда и органов управления весьма различен. Некоторые органы государственного управления не всегда представляется возможным безоговорочно именовать органами власти из-за специфического характера их полномочий. Например, такие органы, как административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся, рассматриваются как органы общественные^[142] либо как органы государственно-общественные^[143].

Во-вторых, борьба с правонарушениями отнюдь не может рассматриваться как общая задача суда и органов государственного управления. Это главная задача судебных органов, которые и создаются для ее выполнения, если иметь в виду, например, уголовное судопроизводство. Но борьба с правонарушениями не есть главная задача всех органов государственного управления, хотя некоторые из них специально этим занимаются. Подавляющее большинство органов государственного управления решает совершенно иные задачи, и их процессуальная деятельность имеет к борьбе с правонарушениями довольно отдаленное отношение. Только в самом широком плане можно сказать, что если правонарушение – социальное зло, то борьба с ним – задача любой организации.

Рассмотрим теперь основные черты отличия административного процесса от других видов процесса.

1. Административный процесс отличается от процесса гражданского и уголовного своим содержанием, ибо он представляет собой определенную часть управленческой деятельности Советского государства^[144].

В значительной степени административный процесс – это организующая деятельность, в которой можно выделить устойчивые стержневые элементы, нуждающиеся в четком правовом регулировании. В связи с этим необходимо возразить против попыток представить дело так, будто бы деятельность большинства исполнительных и распорядительных органов отличается оперативностью и постоянно меняющимся содержанием, в связи с чем она не требует стабильного закрепления правил ее осуществления^[145].

Содержание деятельности подавляющего большинства управленческих органов отличается именно стабильностью. Взять, к примеру, исполнительные комитеты местных Советов депутатов трудящихся. Разве практика их работы не выработала устойчивых правил деятельности этих органов? Далее, оперативность отнюдь не является причиной изменения содержания работы. Достаточно сказать, что при постоянном содержании работы органов прокуратуры одним из главных условий и требований, предъявляемых к ним, является как раз оперативность. Для органов государственного управления оперативность – важнейшее качество их работы, однако она не колеблет постоянства содержания управленческой деятельности.

2. Советский административный процесс отличается от процессов гражданского и уголовного также и своими задачами. В соответствии с действующим законодательством правосудие в СССР призвано охранять от всяких посягательств:

а) закрепленный Конституцией СССР и конституциями союзных и автономных республик общественный и государственный строй Союза ССР, социалистическую систему хозяйства и социалистическую собственность;

б) политические, трудовые, жилищные и другие личные и имущественные права и интересы граждан СССР, гарантированные Конституцией СССР и конституциями союзных и автономных республик;

в) права и охраняемые законом интересы государственных учреждений, предприятий, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.

Что же касается административного процесса, то он далеко не ограничивается решением правоохранительных задач. Как отмечалось раньше, государственное управление и правосудие представляют собой две самостоятельные формы советской государственной деятельности, заметно различающиеся друг от друга по своим конкретным целям и задачам. Поскольку административный процесс есть часть управленческой деятельности, можно сказать, что он является одним из способов реализации целей и задач исполнительно-распорядительной деятельности. Таким образом, помимо правоохранительных в ходе советского административного процесса осуществляются и многие другие функции советского государственного управления.

3. Между административным процессом, с одной стороны, и уголовным и гражданским процессами – с другой, существует также определенное структурное различие. Каждый из видов процесса состоит из ряда производств, которые структурно располагаются неодинаково.

Например, основные виды производства, составляющие уголовный процесс, располагаются последовательно и в таком же порядке возникают. Чтобы возникло производство в кассационной инстанции, ему должно обязательно предшествовать производство по тому же делу в суде первой инстанции.

Аналогичная, в принципе, картина наблюдается и в соотношении основных компонентов гражданского процесса, хотя закон выделяет три параллельно существующих производства – исковое, по делам, возникающим из административных правонарушений, и особое производство. Это параллельно существующие первичные виды производств. За ними в определенной последовательности располагаются производство в кассационной инстанции, производство в надзорной инстанции и т. д.

Что же касается административного процесса, то для него характерно параллельное расположение рассмотренных ранее видов производств. При этом некоторые из них, по общему правилу, не требуют своего продолжения, т. е. своеобразной второй инстанции. К их числу может быть отнесено, например, производство по изданию нормативных актов управления, по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления. Названные виды производства начинаются и заканчиваются, как правило, с одним и тем же составом участников.

Другие виды административного производства предполагают существование дополнительных форм разрешения тех или иных дел, возможность участия дополнительных органов, обладающих способностью и правомочием окончательно решить дело.

Такое структурное расположение производств в советском административном процессе, весьма отличных друг от друга по своему содержанию, делает весьма актуальной проблему их рационального регулирования с учетом конкретных особенностей каждого из них.

4. Отличие административного процесса от гражданского и уголовного следует проводить также и по органам, их осуществляющим. Вряд ли нужно доказывать различия между судебными и управленческими органами, они очевидны.

Любой судебный орган, начиная от Верховного суда СССР и кончая городским (районным) народным судом, создается исключительно для отправления правосудия, т. е. только для строго определенных рамок процессуальной деятельности. Вот почему особое значение здесь приобретает процессуальная форма как одно из существенных свойств уголовного и гражданского процессов. «Для судебной власти, – пишет Н. Н. Полянский, – характерно не просто применение правового положения к конкретному случаю, но именно решение (как особый и притом формальный акт) вопроса о применении права к конкретному случаю. Правда, решение вопроса о применении нормы права к конкретному случаю, применяемое в качестве самостоятельного акта, может сопутствовать и административной деятельности. Но в то время как для административной деятельности такого рода решение является моментом привходящим, не всегда и не обязательно ей присущим, для судебной деятельности такое решение – признак, необходимый и постоянный, ей имманентный. Решение о применении права к конкретному случаю – отличительный признак правосудия в том смысле, что без этого признака нет правосудия, тогда как в административной деятельности этот момент не всегда предполагается»^[146].

Данный признак объективно направлен против ограничительной трактовки понятия административного процесса и, следовательно, против попыток строить административный процесс по аналогии с процессом судебным.

Отграничение советского административного процесса от уголовного и гражданского может быть проведено и по другим признакам, например, по особенностям соответствующих групп процессуальных норм, регулирующих определенные виды процессуальной деятельности, по способам и приемам, применяющимся при решении индивидуально-конкретных дел в ходе каждого из названных видов процесса, и т. д.

Таким образом, административный процесс, наряду с процессом уголовным и гражданским, представляет собой определенный способ разрешения индивидуально-конкретных дел. Он имеет свою специфику, особенности, отличающие его от иных видов процессуальной деятельности, и регулируется соответствующими правовыми нормами.

Глава III
Нормы, регулирующие советский административный процесс

§ 1. О соотношении материальных и процессуальных норм в советском праве

Проблема правовой нормы занимает едва ли не центральное место в советской правовой науке. Ее разработка имеет первостепенное теоретическое и практическое значение. Этим объясняется постоянный к ней интерес ученых. Результатом такого внимания к названной проблеме, как нам представляется, следует признать выработку ряда общепринятых положений, основанных на применении марксистской диалектики к анализу данной области социальных явлений.

Марксистско-ленинская теория права исходит из того, что юридические нормы представляют собой разновидность социальных норм, что правовые нормы существуют лишь в классовом обществе, что они, будучи продуктом творчества людей, обладают классово-волевым содержанием, служат потребностям господствующего класса, а в обществе, строящем коммунизм, – потребностям всего народа. Такая классово-политическая характеристика правовых норм полностью разделяется всеми представителями советской юридической науки. Разумеется, единство в главном, коренном, существенном не отрицает возможности проявления разнообразия в оценке многих правовых аспектов проблемы. В нашей юридической литературе высказаны различные взгляды о понятии правовой нормы, ее структуре, классификации норм, способах их реализации.

Обычно называют три основных признака, которые объективно свойственны каждой правовой норме и в своей совокупности не только характеризуют ее в целом, но и дают возможность отличить от всех иных социальных норм, действующих в данном обществе.

1. Норма права устанавливается или санкционируется государством. Во всех без исключения случаях, – идет ли речь о непосредственном установлении нормы государством или ее санкционировании, – правовая норма есть продукт государственной власти.

2. Норма права есть общее правило поведения субъектов. Именно поэтому правовая норма может выполнить свое социальное назначение – быть государственно значимым регулятором общественных отношений^[147], поскольку она рассчитана на неоднократное применение к неопределенному числу случаев^[148], регулирует повторяющиеся общественные отношения^[149].

Правило поведения, воплощенное в норме, может быть выражено с различной степенью обязательности. С этой точки зрения различаются нормы, устанавливающие определенные принципы, нормы-призывы, нормы-рекомендации.

3. Реализация правовой нормы обеспечивается силой государственного воздействия^[150].

Отмеченные черты юридической нормы должны быть отнесены и к характеристике процессуальных норм, в частности административно-процессуальных.

Исследованием процессуальных норм занимаются преимущественно представители отраслевых юридических наук, прежде всего гражданского и уголовного процессов^[151]. Значительно больше внимания стало уделяться процессуальным нормам и в теории советского административного права^[152].

Для выявления их специфики необходимо обратиться к рассмотрению некоторых общих вопросов характеристики процессуальных норм, и прежде всего, к вопросу об общем отношении материальных и процессуальных норм в советском праве.

Соотношение материальных и процессуальных правовых норм обусловлено их принадлежностью к одной системе права – социалистическому праву. Это означает, что материальные и процессуальные нормы определяются в конечном счете условиями материальной жизни социалистического общества, его экономическим базисом. Следовательно, процессуальные нормы в полной мере обладают теми же свойствами, которые характеризуют социалистическое право в целом: они выражают волю советского народа, служат его интересам и имеют своей целью регулирование определенных общественных отношений.

Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено, прежде всего, в их «двойной» обусловленности. Как уже отмечалось, социалистическое право в целом и все составляющие его нормы в отдельности определяются материальными условиями жизни общества. Это в равной степени справедливо по отношению и к материальным, и к процессуальным нормам. Однако для полной характеристики процессуальных норм этого еще недостаточно, ибо они в своем содержании обусловлены не только социально-экономическим строем общества, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и которую они обслуживают. Это дает основания говорить о вторичном характере процессуальных норм, о том, что самое существование их подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм^[153].

Вторичный характер процессуальных норм отнюдь не означает, что они порождены материальными нормами. Непосредственным источником и тех и других является правотворческая деятельность компетентных государственных органов. Но не подлежит сомнению их тесная связь и обусловленность процессуальных норм особенностями соответствующих материальных норм.

При сопоставлении, например, уголовных и уголовно-процессуальных правовых норм Н. Н. Полянский пишет: «Не уголовные законы существуют для того, чтобы людей судили, а судят для того, чтобы обеспечить надлежащее применение уголовного закона. Поэтому задачи уголовного законодательства не могут не быть и задачами уголовного суда. Процессуальное право служит охране существующего правопорядка через посредство материального права, обеспечивая его применение»^[154].

Мы разделяем взгляд, согласно которому процессуальные нормы рассматриваются в качестве средства, используемого для реализации определенных материальных норм. При этом обнаруживается своеобразная зависимость между материальными и процессуальными правовыми нормами: все процессуальные нормы служат целям реализации материальных норм, но не все материальные нормы реализуются с помощью процессуальных норм^[155].

Но если мы признаем, что служебное назначение процессуальных норм состоит в обеспечении реализации норм материальных, то неизбежным следствием этого должно быть признание существования определенных групп процессуальных норм, обслуживающих каждую отрасль материального права. Следовательно, любая отрасль материального права предполагает в качестве необходимого условия своей реализации наличие известного числа норм процессуальных. При этом удельный вес различных групп процессуальных норм, сфера и характер их взаимодействия с материальными нормами не одинаковы.

Как известно, в юридической литературе получил полное признание факт существования по крайней мере двух самостоятельных групп процессуальных норм, имеющих ясно выраженный статут отрасли социалистического права – гражданско-процессуального и уголовно-процессуального^[156]. Наиболее универсальной отраслью процессуального права, несомненно, должно быть признано гражданско-процессуальное. Если уголовно-процессуальное право связано с реализацией исключительно норм материального уголовного права, то гражданско-процессуальное право обеспечивает реализацию материальных норм нескольких отраслей права – гражданского, трудового, административного, колхозного, семейного и др.

Означает ли это, что за пределами гражданско-процессуального права уже не существует иных процессуальных норм, которые, естественно, имеют не такую широкую сферу применения, а действуют внутри той или иной отрасли материального права. На этот вопрос следует ответить отрицательно.

Как известно, суд в порядке гражданского судопроизводства на основе норм гражданского процессуального права рассматривает определенные категории дел, в частности, трудовые споры, вытекающие из трудовых правоотношений, удельный вес которых в гражданском процессе признается немалым^[157]. В то же время некоторые трудовые споры, например, по поводу установления должностных окладов, исчисления трудового стажа и другие, рассматриваются в ином процессуальном порядке. Положение о порядке рассмотрения трудовых споров, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 31 января 1957 г., содержит процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения трудовых споров в фабрично-заводском, местном комитете профессионального союза и т. д. Эти и многие аналогичные нормы должны рассматриваться как процессуальные, точнее, процессуально-трудовые правовые нормы.

За пределами гражданско-процессуального регулирования находятся и определенные категории колхозных правоотношений. Так, ряд статей Примерного устава сельскохозяйственной артели содержит процессуальные нормы, регулирующие порядок выделения, изъятия, обмена, изменения размера приусадебного участка (ст. 2); порядок принятия и исключения лиц из членов артели (ст. 8); порядок разрешения споров, связанных с установлением норм выработки, расценок работ в трудоднях или деньгах (ст. 20); порядок начисления трудодней членам сельскохозяйственных артелей и т. д. Следовательно, здесь мы имеем дело с колхозно-процессуальными правовыми нормами.

Государственно-процессуальные нормы содержатся не только в текущих нормативных актах, но и в Основном законе – Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик. Можно привести немало примеров государственно-процессуальных норм, скажем, норм, регламентирующих деятельность представительных органов государственной власти – Советов депутатов трудящихся, процессуальных норм, определяющих порядок проведения выборов в Советы, отзыва депутатов.

Приведенные примеры подтверждают вывод о том, что во всех сферах действия материальных норм права существуют и соответствующие процессуальные нормы. В связи с этим нельзя согласиться с некоторыми положениями, выдвинутыми С. С. Алексеевым. Правильно указывая, что не каждой отрасли материального права соответствует своя процессуальная отрасль, С. С. Алексеев исходит из того, что трудовые, колхозные, семейные и отчасти административные правоотношения осуществляются в рамках гражданско-процессуального права^[158]. Как уже отмечалось, гражданско-процессуальное право не обеспечивает потребности всех норм отраслей материального права. Например, семейное право в рамках гражданско-процессуального права реализуется далеко не полностью. Как известно, в соответствии с КЗоБСО многие споры разрешаются в административном порядке. К ним относятся, в частности, споры по поводу отказа органов загса в регистрации того или иного акта гражданского состояния; по поводу отказа органов загса в просьбе об исправлении или дополнении актовых записей; по поводу усыновления, установления опеки и попечительства; по поводу назначения государственных пособий многодетным и одиноким матерям.

Помимо этого, существуют процессуальные нормы, регулирующие порядок деятельности органов загса.

Итак, удельный вес процессуальных юридических норм оказывается более значимым, а их роль более многообразной и важной, чем это может показаться на первый взгляд. Признавая существование двух процессуальных отраслей права, советская правовая наука в то же время не может и не должна игнорировать существование многочисленных других процессуальных норм, обеспечивающих реализацию норм материального права. Эти нормы также должны стать предметом исследования, поскольку их совершенствование имеет самое непосредственное отношение к улучшению порядка деятельности самых различных государственных и общественных органов, что в современный период приобретает особую значимость.

Таким образом, о соотношении материальных и процессуальных правовых норм представляется возможным говорить в двух аспектах. Прежде всего это соотношение проявляется в существовании самостоятельных процессуальных и материальных отраслей, составляющих в своей совокупности единую систему советского социалистического права.

К процессуальным отраслям относятся:

а) уголовно-процессуальное право, имеющее своей задачей обеспечить реализацию норм материального уголовного права;

б) гражданско-процессуальное право, обеспечивающее реализацию материального гражданского права, а также материальных норм трудового, колхозного, административного и некоторых других отраслей права;

в) административно-процессуальное право, задача которого состоит в обеспечении реализации норм материального административного права (за исключением норм, реализуемых с помощью гражданско-процессуального права), а также соответствующих норм гражданского, земельного, финансового и некоторых иных отраслей права^[159].

Соотношение материальных и процессуальных норм проявляется также в существовании определенных групп процессуальных норм внутри ряда материальных отраслей. При этом важно подчеркнуть, что сфера действия этих норм не выходит за рамки данной материальной отрасли. Такие нормы существуют внутри государственного, финансового, колхозного и других отраслей права^[160].