Советская дипломатия на четырехсторонних переговорах по Западному Берлину (26 марта 1970-3 сентября 1971)

Глава II
Ход дискуссии на четырехсторонних переговорах (конец июля – конец ноября 1970 г.)

2.1. Уточнение позиций сторон

Документ, направленный советским внешнеполитическим ведомством в ЦК КПСС 26 июля 1970 г., имел большое значение для уточнения позиции СССР на четырехсторонних переговорах. Принципиальные оценки реальной ситуации, сложившейся вокруг Западного Берлина, а также позиций западных держав позволяли выделить наиболее перспективные направления в стратегии и тактике советской дипломатии на этих переговорах.

МИД сделал вывод, согласно которому обмен мнениями с западными державами свидетельствовал об их нежелании идти на долговременное решение западноберлинского вопроса. Они опасались, что любое широкое решение ослабило бы их «первоначальные права», выводимые тремя державами не из соглашений, заключенных с Советским Союзом, а из факта поражения и капитуляции гитлеровской Германии. Кроме того, неурегулированность международно-правового статуса Западного Берлина рассматривалась ими как важный элемент поддержания претензий на осуществление «прав и ответственности за Берлин и Германию в целом», что лежало в основе «особых прав» США, Англии и Франции в отношении ФРГ и давало им эффективный рычаг воздействия на боннскую политику.^[95]

В руководящих кругах НАТО, отмечал МИД СССР, Западный Берлин относят к числу районов, где особенно вероятен крупный конфликт между великими державами. США, Англия и Франция активно поддерживают в западноевропейской общественности представления о том, будто меры, предпринимаемые СССР и ГДР в защиту своих интересов в ответ на нарушения статуса Западного Берлина, направлены на подрыв жизнеспособности города и в конечном счете на включение его в состав ГДР. По мнению МИД, «в какой-то мере этому способствовала недостаточная гибкость, проявляемая временами немецкими друзьями в вопросах, затрагивающих широкие слои западноберлинского населения, а также их заявления о том, что Западный Берлин “расположен на территории ГДР”».^[96]

МИД обращал внимание также на то обстоятельство, что в отличие от граждан ФРГ и других иностранцев западноберлинцы доступа в столицу ГДР практически лишены, несмотря на то, что между жителями обеих частей города существовали обширные родственные связи. До 70 % жителей Восточного Берлина, т. е. более 800 тыс. человек, имели родственников в Западном Берлине.^[97]

По мнению МИД СССР, «нынешняя линия в данном вопросе, которая ставит западных немцев в более благоприятное положение по сравнению с западноберлинцами, является нелогичной и дает поводы к недовольству среди населения ГДР. Восстановление в дозированном объеме внутригородских связей, в том числе доступа западноберлинцев в столицу ГДР, не шло бы вразрез с интересами ГДР, но могло бы быть представлено в качестве крупной уступки нашей стороны в интересах достижения договоренности по Западному Берлину. Более того, этот шаг объективно закреплял бы права ГДР на Восточный Берлин, легализуя существующий режим на границе с Западным Берлином».^[98]

Отмечалось также, что три державы добиваются права ФРГ осуществлять внешнеполитическое представительство Западного Берлина, но это неприемлемо для СССР и ГДР. Принципиальное значение, однако, имел вывод, согласно которому «западные державы, если будет намечаться возможность удовлетворительного для них решения по гражданскому доступу и внутригородским связям, не будут настаивать на решении в данный момент вопросов внешнеполитического представительства Западного Берлина, но и не откажутся от своей нынешней практики».^[99] Этот вывод расширял поле для маневров советской дипломатии, давал возможность добиваться уступок трех держав в ответ на уступки со стороны СССР.

Одновременно ЦК КПСС был проинформирован о том, что три державы пока не конкретизировали, как далеко они готовы пойти по пути ограничения политической деятельности ФРГ в Западном Берлине. В неофициальных данных и сообщениях печати упоминалась готовность ФРГ пойти на такие шаги, как отказ от проведения в Западном Берлине выборов федерального президента, сессий бундестага, прекращение заседаний кабинета министров ФРГ и визитов сюда федерального президента для осуществления официальной деятельности. Высказывалось также предположение, что в конечном счете западные державы могут снять свои возражения против того, чтобы договоренность четырех держав относилась только к Западному Берлину, а не к Берлину вообще, и это было бы весьма существенным обстоятельством.^[100]

Мнение МИД в документе от 26 июля 1970 г. было сформулировано так: если обмен мнениями подтвердит наличие элементов для достижения отвечающей интересам СССР и ГДР договоренности, хотя бы в частичных областях, следовало бы вести дело к закреплению такой договоренности.^[101]

«Базой для такой договоренности, – уточнял МИД СССР, – могло бы стать ограничение политической деятельности ФРГ в Западном Берлине (недопущение заседаний парламентских и правительственных органов ФРГ, закрытие федеральных учреждений, запрещение деятельности реваншистских организаций и враждебной ГДР и СССР пропаганды) при дозированном восстановлении связей между Западным Берлином и столицей ГДР и взаимопонимании о желательности поддержания на коммуникациях между Западным Берлином и ФРГ режима, благоприятствующего гражданскому транзиту, с сохранением за ГДР и, следовательно, за Советским Союзом последнего слова в этом вопросе и в будущем, поскольку в части гражданского доступа СССР не связан никакими обязательствами перед бывшими союзниками».^[102]

Однако договоренность по гражданскому доступу в Западный Берлин не должна была затрагивать существовавшего порядка транзитного сообщения (визы, взимание сборов). «В отличие от некоторых предложений друзей, делавшихся ранее, – подчеркивалось в документе МИД, направленном 26 июля 1970 г. в ЦК КПСС, – Советскому Союзу нецелесообразно брать на себя какие-либо прямые обязательства по гражданскому транзиту в Западный Берлин, поскольку тем самым затрагивались бы наши первоначальные права. Подобное решение было бы выгодно и немецким друзьям: оно предполагало бы в случае необходимости… взятия нами на себя издержек по контролю за соблюдением в Западном Берлине союзнических постановлений по демилитаризации и денацификации».^[103]

Отмечалось также, что ввиду позиции западных держав договоренность не будет возможна, если она поставит под сомнение сложившиеся экономические, культурные, правовые и иные неполитические отношения между Западным Берлином и ФРГ. Однако не следовало в какой-либо форме санкционировать эти связи. Этот вопрос можно было бы вынести за скобки, отнеся его решение на будущее.^[104]

На основании этой информации МИД СССР ЦК КПСС утвердил дополнительные директивы к обмену мнениями с США, Англией и Францией по западноберлинскому вопросу.^[105] Целью обмена мнениями на данном этапе объявлялось «выявление элементов возможной договоренности по Западному Берлину на условиях, отвечающих интересам СССР и ГДР».^[106]

Исходя из состоявшихся обсуждений, было решено предложить западным державам примерно такую схему договоренности.

Прежде всего, сделать совместное заявление от имени четырех держав или принять заключительное коммюнике с изложением ряда принципиальных положений, по которым точки зрения сторон совпадали или были близки. Такими положениями могли быть:

«а) Руководствуясь желанием достичь разрядки напряженности и улучшить обстановку в Западном Берлине (вариант – для населения Западного Берлина), стороны обсудили сложившееся положение. Они исходили при этом из действующих четырехсторонних соглашений и учитывали существующие здесь условия.

б) Имеется согласие относительно того, что осложнения в этом районе не отвечают целям и намерениям правительств четырех держав и что их общим стремлением является предотвращать такие осложнения на будущее.

в) Безотносительно к юридическим позициям сторон имеется взаимопонимание о том, что Западный Берлин не входит в состав ни ГДР, ни ФРГ и что это положение не должно быть изменено в одностороннем порядке. Этот факт будет должным образом уважаться.

г) В рамках своей компетенции и ответственности стороны будут способствовать поддержанию и развитию экономических, политических, культурных и иных мирных связей Западного Берлина с внешним миром.

д) Условлено довести до сведения правительств ГДР, ФРГ и сената Западного Берлина содержание состоявшихся обсуждений».^[107]

Принятие такого заявления или заключительного коммюнике, подчеркивалось в дополнительных директивах ЦК КПСС, может иметь место при наличии согласия в необходимости осуществления соответствующими властями по принципу взаимного примера или в иной согласованной форме и в согласованные сроки следующих шагов:

Три державы будут воздерживаться от проведения в Западном Берлине мероприятий, которые могут затронуть законные права и интересы других, а также предпримут необходимые шаги, чтобы такого рода меры и действия военного или иного характера не осуществлялись в Западном Берлине третьими странами.

Исходя из этого, США, Англия и Франция позаботятся, в частности, о том, чтобы

а) в Западном Берлине «не допускалась деятельность парламентских и других политических органов ФРГ, в том числе было прекращено проведение сессий бундестага, бундесрата и их органов, заседаний кабинета ФРГ, а также функционирование филиалов ведомств ФРГ, поскольку их пребывание несовместимо с неподвластностью Западного Берлина Федеративной Республике».^[108]

б) Официальные лица ФРГ могли бы посещать Западный Берлин в качестве гостей оккупационных властей и сената, однако без осуществления в городе каких-либо актов государственного верховенства.

в) В Западном Берлине не будут проводится федеральные съезды и конгрессы политических партий и организаций ФРГ.

г) Будет запрещена деятельность неонацистской НДП, равно как и других реваншистских объединений и союзов.

д) Территория Западного Берлина не должна использоваться для политической или иной деятельности, носящей подстрекательский характер против СССР, ГДР и других социалистических стран.

е) Не будет чиниться препятствий развитию мирных связей Западного Берлина с социалистическими странами и, в частности, не будут дискриминироваться их имущественные, торговые, культурные и иные интересы в этом городе.

ж) В Западном Берлине будут строго соблюдаться четырехсторонние постановления и решения о демилитаризации. Однако, если западные державы будут возражать против фиксирования этого положения без того, чтобы оно распространялось также на столицу ГДР, советской делегации предписывалось не настаивать на нем в интересах достижения договоренности по другим пунктам.^[109]

Далее в директивах ЦК КПСС говорилось, что в качестве ответных мер по договоренности между СССР и ГДР будут осуществлены следующие шаги в интересах населения Западного Берлина.

а) Будет разрешен доступ западноберлинцев в столицу ГДР, регламентированный в соответствии с обычной международной практикой. Это могло бы быть оформлено соглашением между правительством ГДР и сенатом Западного Берлина.

б) Западноберлинцам будет разрешено пользоваться для посещения столицы ГДР теми же КПП, что и западным немцам.

в) В дни посещения западноберлинцами столицы ГДР могут открываться дополнительные станции метро на транзитной линии, соединяющей южный и северный районы Западного Берлина, при выполнении общепринятых пограничных формальностей на этих станциях.

г) Будет восстановлена телефонная связь между столицей ГДР и Западным Берлином, которая осуществлялась бы в соответствии с общепринятыми международными нормами.

д) ГДР будет готова начать переговоры с сенатом Западного Берлина о размене по взаимной договоренности приграничных участков с целью физического соединения анклава Штайнштюккен с западноберлинской территорией.

е) ГДР выразит готовность заключить с властями Западного Берлина соглашение о посещении жителями города прилегающих (внеберлинских) районов.^[110]

В директивах ЦК КПСС отмечалось, что гражданский доступ между ФРГ и Западным Берлином (контроль, взимание сборов и др.) полностью регулируется властями ГДР. Поэтому было признано целесообразным посоветовать «друзьям», условившись с тремя державами об аналогичных рекомендациях с их стороны западноберлинскому сенату и правительству ФРГ, чтобы между ГДР и Западным Берлином, а также между ГДР и ФРГ были подписаны соглашения, в которых без детализации порядка и условий доступа было бы отражено обязательство Западного Берлина и ФРГ соблюдать при транзите законы и обычаи ГДР, равно как и общепринятые нормы международного права, а со стороны ГДР выражена готовность поддерживать на коммуникациях режим, благоприятствующий транзиту между Западным Берлином и ФРГ. Практически эта договоренность, не затрагивая существовавшего в то время режима транзита, «имела бы в виду по возможности быстрое и бесперебойное осуществление необходимых мирных связей Западного Берлина с западными странами».^[111]

Принципиальное значение имело содержавшееся в директивах положение, согласно которому «Советскому Союзу нецелесообразно принимать на себя обязательства в отношении гражданского доступа, так как это ограничивало бы наше право в будущем в случае необходимости вмешиваться в вопросы осуществления гражданского доступа в Западный Берлин, а тем самым возможности контроля за развитием обстановки в этом районе и влияния на позицию трех держав и ФРГ».^[112]

Директивы предусматривали, что соглашения могли бы содержать обязательство сторон в случае возникновения споров решать их так, чтобы не вызывать конфликтных ситуаций в этом районе, а также не затрагивать права и обязательства по действовавшим международным соглашениям, имея в виду, в частности, четырехсторонние соглашения и решения Контрольного совета о демилитаризации и денацификации.

В то же время советской дипломатии предписывалось не принимать предложение трех держав о создании консультативного четырехстороннего механизма по доступу, поскольку осуществление такого рода идеи могло бы ущемить суверенитет ГДР и косвенно затронуло бы права Советского Союза.

Важно и то, что в директивах было дано указание «в интересах более полного раскрытия позиций западных держав и подготовки наилучших условий возможной договоренности, наряду с четырехсторонним обменом мнениями, практиковать двусторонние встречи с представителями тех держав, которые будут готовы к этому».^[113]

Директивы ЦК КПСС расширяли поле для маневров советской дипломатии. Это было необходимо ввиду сложного положения, сложившегося на четырехсторонних переговорах. Новым моментом на переговорах стало представление на встрече послов 21 июля 1970 г. рабочего документа западных держав, в котором резюмировались их предложения, сделанные на предыдущих встречах. В преамбуле документа говорилось, что «эти предложения могли бы быть в соответствующий момент предметом письменного соглашения».^[114]

Первый раздел рабочего документа был озаглавлен «Доступ в Берлин». Он предусматривал, что «четыре державы должны прийти к согласию о значении предотвращения осложнений на путях доступа, обеспечить западным секторам Берлина возможность развивать возможно более широкие контакты с внешним миром и облегчить свободное передвижение лиц и товаров из Берлина и в Берлин».^[115]

Здесь же говорилось, что «выдача виз должна быть отменена и все процедуры должны быть ограничены лишь целями идентификации». Предлагалось также, чтобы СССР, США, Англия и Франция создали четырехсторонний механизм, который был бы в постоянной готовности и предназначался для разрешения споров в вопросах доступа. «Этот механизм должен был бы облегчать беспрепятственное передвижение лиц и грузов по наземным путям сообщения».^[116]

Второй раздел рабочего документа трех держав касался вопросов сообщения Западного Берлина со столицей ГДР и окружающим районом. Предусматривалось, что «жители западных секторов должны иметь возможность посещать Восточный Берлин на условиях, которые были бы не более ограничительными, чем применяемые в настоящее время к жителям ФРГ».

Предполагалось, что «должны быть открыты дополнительные контрольные пункты между западными секторами и восточным сектором Берлина, включая станции метро. Должны быть восстановлены телефонная и телетайпная связь. Должна быть открыта для судоходства западная часть канала Тельтов».^[117]

В документе говорилось также, что «должны быть решены в возможном объеме путем территориального размена проблемы мелких участков, которые принадлежат к западным секторам и которые отделены от города, как, например, Штайнштюккен». Кроме того, предусматривалось, что жители Западного Берлина должны иметь возможность «посещать прилегающие районы вне города по причинам гуманного, семейного, религиозного, культурного или туристического характера.^[118]

Третий раздел документа западных держав от 21 июля 1970 г. охватывал вопросы отношений Западного Берлина с внешним миром, прежде всего с ФРГ. Первый пункт этого раздела был сформулирован так: «Должно быть всеми принято, что западные секторы Берлина могут включаться в договоры, заключенные ФРГ в соответствии с действующими процедурами». Согласно второму пункту стороны должны были признать, что «физические и юридические лица западных секторов Берлина будут пользоваться консульской защитой со стороны властей ФРГ». Пункт третий гласил, что «не должно чиниться никаких препятствий проведению в Берлине заседаний международных организаций и других международных конференций, разрешенных тремя державами». В пункте четвертом говорилось, что никто не должен препятствовать «участию жителей западных секторов в обмене, организуемом Федеративной Республикой в области культуры, в развитии торговли и спорта».^[119]

Содержание рабочего документа трех держав было кратко изложено в материале Третьего европейского отдела МИД СССР, датированном 3 августа 1970 г. и имевшим гриф «секретно».^[120] Отдел воздержался от каких-либо комментариев, но из контекста следовало, что он рассматривал этот документ как не учитывающий интересы и позицию СССР.

Хотя с марта по июль, отмечал Третий европейский отдел, состоялось шесть встреч послов, переговоры не вышли из предварительной зондирующей стадии.^[121] Три державы проявляли готовность рассмотреть положение в западноберлинском вопросе, исходя из реальных условий 70-х годов. Они выражали в принципе согласие также обсудить возможность сокращения некоторых видов политической деятельности ФРГ в Западном Берлине, однако считали необходимым сохранить существовавший уровень связей между Западным Берлином и ФРГ в экономической, финансовой, правовой, культурной и других областях. В то же время три державы отрицательно относились к идее какого-либо формального соглашения, фиксирующего статус Западного Берлина как отдельного образования, и стремились свести возможную договоренность с СССР к урегулированию ряда интересовавших их «практических вопросов». Они также настаивали на подтверждении четырехсторонней ответственности «за весь Берлин».^[122]

С советской стороны, подчеркивал Третий европейский отдел, в качестве ключевого вопроса переговоров выдвигается требование прекращения «провокационной политической деятельности» ФРГ в Западном Берлине (заседания парламента и кабинета ФРГ и их органов, упразднение филиалов боннских министерств и ведомств в Западном Берлине, запрет западногерманскими официальным лицам осуществлять в городе акты государственного верховенства, запрещение НДП и реваншистских организаций, съездов федеральных партий, прекращение подстрекательской пропаганды, соблюдение союзнических постановлений о демилитаризации). Советский Союз настаивает также на необходимости зафиксировать то, что Западный Берлин не входит в состав ни ГДР, ни ФРГ, и что это положение не должно быть изменено в одностороннем порядке.^[123]

Третий европейский отдел констатировал, что западные державы до сих пор не раскрывают своей позиции и, в частности, уклоняются от уточнения того, на что они были бы готовы конкретно пойти в деле ограничения политического присутствия ФРГ в Западном Берлине. На заседании 21 июля 1970 г. отмечалось заметное ужесточение позиции США, которое, судя по всему, было связано с их намерением «использовать западноберлинский вопрос в качестве рычага воздействия на линию ФРГ в отношении соцстран».^[124]

Отмечалось также, что, несмотря на проходившие между четырьмя державами переговоры по западноберлинскому вопросу, ФРГ не прекращала демонстрации своего политического присутствия в Западном Берлине, хотя и воздерживалась от проведения каких-либо массированных мероприятий. Только в январе – июле 1970 г. Западный Берлин четырежды посетил федеральный канцлер В. Брандт, сюда неоднократно приезжал президент ФРГ, министры западногерманского кабинета и другие официальные лица.^[125]

На август 1970 г. во встречах послов четырех держав был назначен перерыв. Следующую встречу участники переговоров условились провести в сентябре, согласовав точную дату дополнительно в конце августа.