GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования

§ 4 НОРМАТИВНЫЙ ПОДХОД К СУБЪЕКТНОМУ СТАТУСУ ЛОББИЗМА

По нашему мнению, научные (прежде всего юридические и политологические) разногласия, связанные с индивидуальным или институциональным статусом лоббиста, имеют свои корни в определении данного вопроса в нормативно-правовых документах как в России, так и за рубежом. Стоит констатировать, что законодательство в различных странах, где приняты законы о регулировании лоббистской деятельности, по-разному определяет субъектный статус лоббиста. Основная причина этого, на наш взгляд, – различные взгляды законодателей на юридическую ответственность, которую должны нести или конкретные индивиды, или юридические лица. В ряде стран пошли по пути персональной индивидуальной ответственности за лоббистские действия, в законодательстве других государств существует только ответственность юридического лица, а в ряде стран возможны и первый и второй варианты. Рассмотрим эти отличия чуть подробнее.

В США по ныне действующему закону в качестве лоббиста вправе регистрироваться только физическое лицо. Это продиктовано тем, что персональная ответственность, на взгляд американских законодателей, должна повысить ответственность лоббистов. В соответствии с законом «О раскрытии лоббистской деятельности» (1995) под лоббистом понимают любого индивидуума, являющегося либо штатным служащим клиента, либо нанятым за денежное или иное вознаграждение, и оказывающего услуги, которые включают не менее двух лоббистских контактов^[233].

В Канаде лоббистом в соответствии с Lobbyists Registration Act также считается каждое физическое лицо, которое, действуя за вознаграждение от имени любого лица или организации, берется организовать встречу с государственным служащим или установить с ним связь с целью оказать влияние^[234].

В законодательстве Германии, напротив, в регистр лоббистов при Бундестаге могут войти только торговые и профессиональные организации, поэтому различные отдельные корпорации и тем более индивидуумы, которые активно участвуют в лоббировании правительства и Бундестага, не могут зарегистрироваться^[235].

Литовский Закон о лоббистской деятельности относит к лоббизму любую деятельность, осуществляемую физическими или юридическими лицами, на платной основе или без таковой, предпринимаемую для того, чтобы оказать влияние на законодательный процесс^[236]. Таким образом, лоббистом, согласно закону, считается физическое или юридическое лицо, зарегистрированное в регистре в соответствии с законом (глава 1, статья, часть 3).

В законодательстве Польши профессиональным лоббированием может заниматься как компания, так и отдельное лицо – профессиональный лоббист (статья 2 закона о лоббистской деятельности в законодательном процессе)^[237].

Согласно законодательству Австралии, лоббистом считается любое лицо, компания или организация, которые занимаются лоббистской деятельностью в интересах третьей стороны (клиента) или чьи сотрудники занимаются лоббистской деятельностью в интересах третьей стороны (клиента) (раздел 3)^[238]. Таким образом, к лоббистам данный закон относит только профессиональных лоббистов, которые отстаивают в органах власти исключительно чужие интересы.

В Российской Федерации в проекте федерального закона № 97801795–2 «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», внесенного в Государственную Думу в 1997 г., решили ориентироваться на американскую модель персональной ответственности. В проекте под лоббистом понимается «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке». Помимо исключения юридических лиц, законодатель накладывает еще ряд ограничений на физическое лицо:

● самостоятельно действующий гражданин, не являющийся штатным сотрудником организации-клиента, от имени которой осуществляется лоббистская деятельность, и имеющий доверенность на представление ее интересов; услуги, оказываемые клиентам за денежное и иное вознаграждение самостоятельно действующим лоббистом, являются индивидуальной предпринимательской деятельностью;

● штатный работник организации, служебные обязанности которого полностью или частично заключаются в осуществлении лоббистской деятельности от имени и в интересах организации-работодателя.

Согласно законопроекту № 396138–3 «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», внесенного в Государственную Думу в 2003 г., под лоббистом понимается физическое или юридическое лицо, осуществляющее лоббистскую деятельность на основании гражданско-правового договора или на основании трудового договора в качестве работника клиента. При этом лоббистскую деятельность законодатель определяет как «взаимодействие физических лиц и представителей юридических лиц с федеральными органами государственной власти, их должностными лицами, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, непосредственной целью которого является оказание влияния на подготовку и принятие решений федеральными органами государственной власти».

Согласно модельному закону «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», принятого постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств от 15 ноября 2003 г., лоббист – это гражданин, осуществляющий за денежное (гонорар) либо иное вознаграждение лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц, прошедший государственную регистрацию и имеющий доверенность от клиента с указанными полномочиями, а также сотрудник организации, в служебные обязанности которого входит осуществление лоббистской деятельности от имени и в интересах этого юридического лица. Таким образом, лоббистом именуется только физическое лицо. Однако закон предусматривает наличие специализированных лоббистских фирм, которых он определяет как «коммерческое юридическое лицо, имеющее более одного служащего в постоянном штате. Служащие действуют в качестве лоббистов при условии, что их фирма не является их клиентом».

Любопытным, в рамках рассматриваемых вопросов, является проект закона Республики Казахстан «О лоббировании» (2010). В нем под субъектами лоббизма понимаются «негосударственные объединения юридических лиц (союзы, ассоциации) Республики Казахстан, объединяющие не менее десяти юридических лиц, прошедшие государственную регистрацию в уполномоченном органе». Как видно, указанная норма проекта закона выводит из общественно-политического поля двух ключевых субъектов: «корпоративных лоббистов» и «лоббистские фирмы (профессиональных консультантов)».

Подводя итог при определении субъектного поля лоббизма, стоит подробнее остановиться на авторском понимании обсуждаемых в данном разделе вопросов. Говоря о дискуссии относительно индивидуальных и институциональных лоббистов, считаю, как уже было отмечено выше, что она по своей природе носит исключительно юридический характер и связана с нормативным закреплением термина «лоббист» в различных правовых системах. Таким образом, мы убеждены, что в рамках политологической парадигмы можем рассматривать в качестве таковых как отдельных индивидуумов, так и юридических лиц различных форм собственности и образования (некоммерческие партнерства, объединения, фирмы и пр.). Следовательно, в рассматриваемом нами вопросе скорее могут возникать обозначенные выше правовые расхождения, связанные с юридическим закреплением статуса и ответственности лоббиста, чем политологические.

§ 5 СУБЪЕКТНЫЙ СТАТУС ЛОББИЗМА И GOVERNMENT RELATIONS

Одной из широко обсуждаемых тем последнего времени в области взаимодействия бизнеса и власти является Government Relations (GR). Данной тематике посвящено большое количество исследований^[239], проводятся международные конференции^[240] и научные симпозиумы. Разные представители науки в целом одинаково оценивают данное явление. Приведем наиболее показательные примеры. Так, исследователь Т. Кулакова считает, что GR – одно из направлений коммуникативного менеджмента, целью которого является согласование собственных интересов организаций с интересами органов государственной власти различного уровня для снижения рисков и обеспечения устойчивого развития. GR как совокупность техник и методов направлена на продвижение и защиту интересов организации (группы), управление рисками, исходящими из окружающей среды (местных, региональных и федеральных властей, конкурентов, сотрудников компании и жителей окрестных районов, потребителей продукции и услуг, инвесторов и акционеров)^[241]. Группа российских исследователей из Ассоциации менеджеров России В. Евсеев, С. Барсукова так определяют основную цель GR – это обеспечение стабильности и предсказуемости регулирующей среды, в которой работает компания, а также формирование благоприятных условий ведения бизнеса^[242].

Однако не стоит забывать, что основная цель менеджмента – достижение высокой эффективности производства, лучшего использования ресурсного потенциала предприятия, фирмы, компании^[243]. Цели фирмы обычно определяются категориями доходов, прибыльности, рентабельности, доли рынка и т. п. Как справедливо замечает в этой связи политолог Е. Махортов, GR по большому счету является составной частью общей предпринимательской коммуникационной стратегии, которая направлена в первую очередь на максимизацию прибыли при минимизации издержек^[244].

Ряд экспертов обстоятельно разделяют специалистов по связям с органами государственной власти (GR-специалистов) и лоббистов. Как они считают, специалист в области Government Relations – это прежде всего менеджер, который должен организовать работу с внешними политическими стейкхолдерами, отслеживать риски, при необходимости привлекая отраслевую организацию, консультационную фирму для реализации поставленных в органах государственной власти лоббистских задач. Например, категоричен в данном вопросе американский исследователь Б. Вулп^[245], который пишет: «Существенное отличие внутрикорпоративных специалистов по GR от специалистов, нанимаемых по контракту (лоббистов. – Прим. авт.), состоит в том, что сотрудники корпорации получают заработную плату и представляют только одну организацию: своего работодателя. Также корпоративный GR-специалист часто взбирается по корпоративной лестнице – отдел маркетинга, отдел продаж, головной офис, – а лоббист по контракту прокладывает свой путь в органах власти». Иными словами, корпоративному специалисту по GR совсем не обязательно быть асом кулуарных процессов: знать профильных политических стейкхолдеров, детали принятия законов, постановлений исполнительной власти, а также представлять сложившуюся в данный момент иерархию политических межличностных отношений. Он должен найти и организовать юристов и людей, которые это знают и умеют, при этом необязательно профессиональных лоббистов, позволить нанимать которых отнюдь не всем по карману. Он должен организовать общую систему взаимодействия «моя компания – бизнес-ассоциация – власть» и взаимосвязь внутри собственной компании между подразделением по связям с органами государственной власти, руководством, акционерами. Безусловно, такой специалист должен быть ответственным за своевременную и качественную подготовку информации сотрудниками корпорации, а часто и создавать информационные поводы (выступать ньюсмейкером).

Соглашается с американским ученым и российский практикующий GR-специалист О. Барвин, который считает, что «основное отличие корпоративных лоббистов от их внешних коллег заключается в том, что они получают фиксированную заработную плату и защищают интересы только одного клиента. Есть также и некоторые различия в их бэкграунде. Если для внешних лоббистов, работающих по контракту, традиционным является наличие опыта работы в государственных структурах (или иных “окололоббистских” областях: PR, юриспруденции), то корпоративными лоббистами нередко становятся в процессе продвижения по корпоративной карьерной лестнице: маркетинг – отдел продаж – директорский офис. Именно корпоративные лоббисты решают, когда необходимо использовать услуги внешних лоббистов»^[246].

Говоря о различиях между лоббизмом и Government Relations, исследователи В. Евсеев, С. Барсукова пишут «GR – это сфера менеджмента, а лоббизм – это технология, одна из составных частей GR»^[247]. О функциональном разделении GR-специалистов и лоббистов говорит и политолог Д. Котиев. Так, основной целью в GR-деятельности он обозначает «налаживание конструктивного диалога с органами власти, базирующегося на долгосрочных, взаимовыгодных и конструктивных основах», основной целью лоббистов является «давление на принимающих решения лиц путем личного или письменного обращения либо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций и т. п.) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого – добиться принятия (отклонения) законопроекта (решения)»^[248]. Политолог В. Ачкасова в связи с рассматриваемым вопросом пишет: «Задача специалистов по GR – создавать в госструктурах режим наибольшего благоприятствования для компании», а непосредственно лоббирование, на ее взгляд, лишь одна из функций GR, «в одном ряду с постоянным мониторингом информации о текущей деятельности правительства, анализом этой деятельности применительно к интересам организации, осуществлением коммуникаций с внутренними подразделениями компании, осуществляющих специальные направления деятельности (например, департамент безопасности)»^[249]. Систематизируем ключевые расхождение между лоббизмом и Government Relations в виде таблицы 7.

На мой взгляд, представленные различия между лоббизмом и Government Relations, не носят содержательного характера, и, следовательно, не позволяют принципиально разделять данные явления. Скорее, различия здесь в дисциплинарных подходах между теорией менеджмента, с одной стороны, и политологической и юридической науками, с другой.

Как известно, в рамках теории менеджмента явление лоббизма не рассматривается, а GR наравне с другими видами корпоративных коммуникаций (PR, IR, media relations и пр.) является составной частью общей предпринимательской коммуникационной стратегии. Как показал Р. Акофф, с конца прошлого века с ростом сложности производства менялись представления о предприятиях как объектах управления и менялись принципы управления ими^[250]. Таким образом, крупная компания сегодня одновременно ставит и решает комплекс взаимосвязанных задач, для чего создается несколько подсистем в системе менеджмента, общей конечной целью которых является максимизация прибыли. Следовательно, если бы GR не оказывал положительного влияния на финансовые показатели, его появление, утверждение и развитие в рамках корпоративной иерархии были бы невозможны. На наш взгляд, главной причиной развития GR в корпорациях является возможность достижения следующих результатов:

● минимизация финансовых расходов компании за счет снижения, например, размеров налогооблагаемой базы, ставок пошлин, тарифов и пр.;

● повышение уровня доходов компании за счет, например, выделения государственного софинансирования, стимулирования продаж с помощью содействия заключению государственных контрактов и (или) выигрышей в государственных тендерах;

● улучшение имиджа компании в профильных органах государственной власти среди политической элиты страны.

В зависимости от принятой в компании корпоративной культуры, влияния на ее деятельность государства и других факторов отношение к данной корпоративной функции различно. В отраслях с повышенной государственной регуляторикой (табачная, алкогольная, телекоммуникационная, фармацевтическая и пр.) значение данного направления в корпоративной структуре корпорации огромно, так как оно оказывает значимое влияние на экономические показатели деятельности фирмы (отрасли). В тех же отраслях, где такие взаимосвязи явно не просматриваются (IT, компьютерная отрасль и пр.), GR не развит или просто отсутствует. Рассмотрим в данном случае авторское определение явления в рамках теории менеджмента. Government Relations (дословно: взаимодействие с органами государственной власти) – это одна из подсистем коммуникационного менеджмента, направленная на повышение интегральной прибыльности и обеспечение устойчивого развития бизнеса компании (организации) за счет выстраивания долгосрочной, комфортной, предсказуемой системы взаимоотношений с профильными для компании политическими стейкхолдерами федерального и регионального уровней, отраслевыми ассоциациями, некоммерческими и общественными организациями, а также с органами государственной власти и организациями иностранных государств^[251]. GR-менеджер – наемный специалист компании (организации), отвечающий за сопровождение ее деятельности в органах государственной власти, представляющий интересы компании в политической среде, отслеживающий возможные угрозы для компании от деятельности профильных политических стейкхолдеров, реализующий комплекс специальных мер, чтобы предотвратить реализацию этих угроз, а также ищущий потенциальные возможности для компании с помощью ее участия в действиях политического характера.

В рамках политологического подхода к деятельности GR-специалистов на передний план выходит именно их внешняя активность по отношению к органам публичной власти. Политологов интересуют само влияние как таковое, процесс корректировки властных решений в корпоративных интересах, обмен финансовыми и властными ресурсами и пр. Следовательно, утверждения, что лоббизм – это лишь одна из функций GR, в рамках политологии недостаточно, чтобы данные явления были фундаментально разделены. Соответственно, деятельность такого рода корпоративных представителей рассматривается наравне с другими участниками коммерческого лоббирования, например с представителями ассоциаций, выражающих отраслевые или цеховые интересы и т. п. В итоге, давая определение в рамках политологической парадигмы, можно утверждать, что GR – это процесс по продвижению интересов корпоративных структур (компаний или организаций) в органах публичной власти, с целью добиться принятия выгодного для них административного и (или) законодательного решения. Тогда GR-специалист при данном подходе – это корпоративный лоббист, реализующий интересы своей компании (организации) в решениях публичной власти.

В рамках юридического подхода к GR деятельность таких субъектов на активной стадии их развития, всеми известными нам регулирующими лоббизм законодательствами в мире признается лоббизмом, а сами GR-специалисты – лоббистами. Они имеют те же права и обязанности, что и другие категории субъектов, воздействующих на государственную (муниципальную) власть. В каких-то юрисдикциях субъектный статус GR-специалистов прописан отдельно, в каких-то – существенное внимание уделяется не тому, кто лоббирует, а самой сути лоббистского действия. Например, канадский «Закон о регистрации лоббистов» от 1989 г. считает GR-специалистов «корпоративными лоббистами» и определяет их как «работающих по найму служащих, у которых значительная доля рабочих обязанностей связана с лоббированием интересов работодателя, занимающегося коммерческой деятельностью с целью извлечения финансовой выгоды». В федеральном законодательстве США, GR-специалисты не выделяются отдельно, а регистрации подлежат те представители организаций, кто рассчитывает потратить на лоббистскую деятельность в течение шести месяцев более 20 000 долл.

§ 6 КЛЮЧЕВЫЕ ВЫВОДЫ

В заключение данного раздела следует обозначить итоговое авторское понимание субъектного статуса лоббизма, которое будет использоваться в дальнейшем. Субъект лоббизма – многообразие сформировавшихся негосударственных акторов, целенаправленно оказывающих воздействие на орган государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения.

В первом параграфе главы нами была сделана попытка сопоставления двух научных концепций, рассматривающих общественное влияние на власть: теорию групп и теорию лоббизма. Обе теории зародились в США приблизительно в одно время (в первой половине XX в.) и признаны современной политологической наукой.

Теория лоббизма всегда была связана с практикой продвижения интересов в органах публичной власти. Предмет ее изучения содержит детальное рассмотрение субъектов и объектов воздействия, лоббистских целей, используемых технологий. Прикладной характер данной теории обусловливает ее фокусировку на детальном разборе компетенций политических стейкхолдеров, формальных и неформальных процедурах согласований внутри бюрократического аппарата, особенностях нормативного регулирования, процессе разработки и согласования политических решений, анализе правовых аспектов деятельности лоббистов и пр. Большое внимание в данной дисциплине также уделяется анализу значимых кейсов, различных отраслевых и корпоративных практик, оценке рисков при проведении лоббистских кампаний и пр. Таким образом, расширение предмета и состава участников лоббистской деятельности до субъектов групп лишает данное явление присущей ему специфики, осложняет анализ практики лоббизма, делая возможным его применение при описании любого взаимодействия, одной из сторон которого является представитель органа публичной власти.

Групповая теория в том виде, в котором она существует в современной политологии, выявляет более фундаментальные вопросы взаимоотношений между своими субъектами и политической властью в целом. Ключевой проблемой теории групп является объяснение, какое влияние оказывают группы на распределение политической власти в обществе. Именно в этом аспекте она является необходимым теоретическим фундаментом при изучении более прикладной теории лоббизма.

Вместе с тем близость предмета изучения, при различных подходах и используемых для объяснения терминологических аппаратах привела, с одной стороны, к определенному игнорированию учеными, специализирующимися на различных теориях, друг друга, с другой – к известной понятийной и концептуальной путанице. Именно необходимостью строгой систематизации понятийных аппаратов теорий, их предметного и субъектного поля, было обусловлено написание данного обобщения.

С целью реализации этой задачи нами были детально рассмотрены две научные теории, выделены и систематизированы наиболее типичные подходы к субъектному и предметному полям, которые в итоге были сведены к четырем графическим моделям. Сопоставляя и анализируя модели, мы исходили из соображений, какая из них является более универсальным инструментом, позволяющим глубже понять значение общественного давления на органы публичной власти. В итоге нам удалось успешно сопоставить две концепции, выделить в них общее и особенное, провести необходимые разграничения по их субъектному и предметному полям, прикладному значению. Полученные результаты и выводы позволяют глубже понять роль общественного давления на органы публичной власти, разрешить известные противоречия как между теориями, так и внутри них, а также закрепить их самостоятельное место в рамках политической науки.

Отделив теорию лоббизма от теории групп, мы перешли к определению субъектного состава лоббизма. Для этого нами были использованы два подхода: широкий и ограниченный.

При широком подходе к субъектам лоббирования мы будем относить следующих:

● Частных лиц, оказывающих воздействие на власть с целью реализации своих личных интересов. Такое явление мы будем обозначать как «гражданский лоббизм».

● Коммерческие структуры, воздействующие на власть через свои собственные подразделения по связям с органами государственной власти (GR-департаменты).

● Некоммерческие организации, к которым относятся профсоюзы, общественные и некоммерческие организации, деловые ассоциации, различные фонды, экологические союзы, общества защиты прав потребителей и пр.

● Лоббистские фирмы – коммерческие организации, осуществляющие на платной основе услуги по представлению интересов заказчика в органах государственной власти.

При ограниченном подходе к субъектам лоббирования мы будем относить лишь тех профессиональных акторов, которые отстаивают в органах государственной власти интересы третьей стороны^[252]. При таком подходе лоббистская деятельность становится одним из видов профессиональной деятельности, сродни, к примеру, адвокатской. К подобного рода акторам будут относиться как частные профессиональные лоббисты, так и лоббистские фирмы или организации. Заказчиками лоббистов при данном подходе являются частные лица, корпоративные или общественные структуры, а на наднациональном уровне – целые государства, непризнанные или частично-признанные государственные образования и пр. Юридические основания для использования ограниченного подхода также существуют и в действующем законодательстве. Например, согласно законодательству Австралии, лоббистом обозначается любое лицо, компания или организация, которые занимаются лоббистской деятельностью в интересах третьей стороны (клиента) или чьи сотрудники занимаются лоббистской деятельностью в интересах третьей стороны (клиента) (раздел 3 «Кодекса поведения лоббистов»)^[253]. Таким образом, к лоббистам данный закон относит только профессиональных лоббистов, которые отстаивают в органах власти лишь чужие интересы.