В-третьих, абсолютизирован принцип использования для решения проблемы в первую очередь, ресурсов того уровня, на котором она возникла. В лучшем случае это было бы справедливо при возникновении проблемы, обусловленной внутренними потребностями и факторами.

Однако в современных условиях существенно влияние внешней среды, адекватная реакция на изменения которой, объективно требует использования ресурсов иного уровня. Экономическая практика свидетельствует именно об этом.

Так, происходящая ныне жесткая централизация бюджетных доходов, приводящая к снижению финансовой устойчивости регионов, заметно увеличивает роль федеральных органов власти в ее обеспечении посредством разнообразных форм финансовой поддержки.

Оппонируя принципу привязки финансовой обеспеченности программ преимущественно к уровню, на котором они реализуются, отметим следующее.

Подавляющее большинство местных бюджетов содержится за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации. Поэтому ни о какой самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения не может быть и речи.

С принятием Бюджетного кодекса РФ многие органы государственной власти возобновили практику пересмотра нормативов отчислений в местный бюджет по регулирующим налогам. В этих условиях органы местного самоуправления лишены возможности планировать свою политику по решению вопросов местного значения даже в краткосрочной перспективе.

При отсутствии достаточных собственных доходов у подавляющего числа местных бюджетов, расходы обеспечиваются за счет предоставляемой государством бюджетной и финансовой помощи. В Бюджетном кодексе отсутствуют нормы, раскрывающие содержание принципа равенства местных бюджетов перед государственным бюджетом.

Низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, ежегодный пересмотр нормативов отчислений по регулирующим налогам в пользу федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, завышенное прогнозирование поступлений в местные бюджеты отчислений от федеральных и региональных налогов, искусственное занижение прогнозируемых расходов местных бюджетов с целью уменьшения нормативов отчислений по регулирующим налогам привели к тому, что бюджетная обеспеченность даже крупных городов, обладающих мощным экономическим потенциалом, составляет 50–60 %[14, с. 9–11].

Несмотря на постоянно совершенствуемый механизм финансовой помощи регионам, острота противоречий между центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по вопросам межбюджетного взаимодействия не снижается. Бюджетное выравнивание через Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) федерального бюджета, как отмечается исследователями, не решает в достаточной мере проблему сглаживания различий в уровне социально-экономического развития регионов и муниципальных образований.

Ориентация ФФПР на текущие расходы (выплата заработной платы работникам бюджетной сферы и т. п.) ведет к тому, что в относительном выигрыше оказываются территории с более высоким уровнем обеспеченности социальными объектами.

Сложившаяся к настоящему времени система межбюджетных отношений не отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. До сих пор не реализован один из основных принципов бюджетного федерализма – формирование бюджетов, достаточных для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий.

Иными словами, наблюдается разница между конституционно-правовым статусом местного самоуправления, который провозглашает его самостоятельным, независимым, автономным уровнем власти, не входящим в систему государственной власти, и реальным положением местного самоуправления, которое, особенно в социально-экономическом плане, является придатком общей государственной вертикали и находится на дотации вышестоящих органов власти.

Причем эта тенденция не ослабляется, а от года к году только возрастает. Сегодня дефицит консолидированного бюджета, в процессе исполнения, практически весь сосредотачивается на местном уровне.

Заметен еще один недостаток предложенной характеристики особенного в содержании программно-целевого управления, осуществляемого публичными органами. На наш взгляд, искомое не может быть сведено только к составу решаемых проблем.

Важны и другие характеристики, связанные с особенностями субъекта и объекта управления. Применительно к программно-целевому управлению развитием муниципальных образований их перечень может быть представлен следующим образом.

1. Специфика программно-целевого управления развитием муниципального образования состоит в том, что субъект, идентифицирующий проблемы, определяющий пути их решения, осуществляющий выбор инструментария достижения целей и несущий ответственность за полученные результаты, интегрирован в местное сообщество. Внешние субъекты, относящиеся к вышестоящим уровням, оказываются только партнерами, участвующими в выработке решений и их частичном финансировании (позволяющем компенсировать недостаток средств, находящихся в распоряжении местных властей).

2. Программно-целевое управление непосредственно ориентировано на реальные потребности населения конкретного муниципального образования. Поэтому учет основных интересов его жителей становится императивом разработки целевой функции управления.

3. Такое управление обладает более четко выраженной направленностью на решение социальных проблем (демографических, охраны окружающей среды, обеспечения устойчивого функционирования и развития организаций социальной инфраструктуры, улучшение функционирование жилищно-коммунального хозяйства и др.).

4. К основным эффектам программно-целевого управления развитием муниципальных образований следует отнести:

– экономический – связан с расширением ресурсной базы развития местных сообществ (на основе субсидиарного финансирования со стороны государства, действия мультипликатора привлечения частных инвестиций), повышением эффективности ее использования и достижением на этой основе развития потенциала территории и роста качества жизни населения;

– социальный – проявляется в консолидации населения местных сообществ на основе учета и балансирования интересов разных его групп, выработки и реализации общих целей;

– организационный – отражает процессы формирования и развития отношений и механизмов общественно-частного партнерства, ориентированного на решение ключевых задач местного развития;

– политический – связан с укреплением института местного самоуправления как основы гражданского общества.

ЛИТЕРАТУРА

1. Аганбегян А.Г. и др. Опыт программно-целевого управления предприятиями / Под ред. Аганбегяна А.Г., Речина В.Д. – М.: Экономика, 1989. – С 126.

2. Американские буржуазные теории управления. – М.: Изд-во «Мысль», 1978. – С.192.

3. Ансофф И. Стратегическое управление. – М., 1989. – 304 с.

4. Афанасьев М.П. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) / М.П.Афанасьев // Вопросы экономики. – 2004. – № 9. – С. 130–139.

5. Библиотека местного самоуправления. Целевые программы развития регионов: Рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации / Под ред. Любовного В.Я. – М., 2000. – С.17.

6. Галушка И. Управление экономикой / И. Галушка. – М.: Политиздат, 1985. – С. 141.

7. Гранберг А.Г. Стратегия территориального социально-экономического развития России /А.Г. Гранберг // Вопросы экономики. -2001. – № 9. – С. 24.

8. Евенко Л.И. Системный анализ – сущность и основы методологии/ Л.И. Евенко // США: современные методы управления. – М.: Изд-во «Наука», 1971. – С. 117–141.

9. Казанский Ю.Н. Опыт организации и управления строительными фирмами США / Ю.Н. Казанский. – М.: Стройиздат, 1985. – С. 9.

10. Катасонов Ю.В. Предпосылки и методологические основы системы «планирование-программирование-разработка бюджета (ППБ) / Ю.В. Катасонов // США: современные методы управления. – М.: Изд-во «Наука», 1971. – С. 146–154.

11. Квейд Э. Методы системного анализа / Э.Квейд // Новое в теории и практике управления производством в США. – М.: «Прогресс», 1971. – С. 98).

12. Ладенко И.С. Логика целевого управления / И.С. Ладенко, Г.Л. Тульчинский. – Новосибирск: Наука, 1988. – 208 с.