Управление твердыми отходами в субъекте федерации. Теория и практика управления твердыми отходами в России и за рубежом

1.2 Управление твердыми отходами – проблемы понятийного аппарата и категорийного определения

Ввиду отсутствия в российской нормативной практике дефиниции понятия «управление отходами», а также устойчивой тенденции подмены в литературе ее содержательной стороны дефиницией термина «обращение отходов»¹, в данной работе будет использовано определение, предложенное в рамках Программы ООН по защите окружающей среды (ЮНЕП). Прежде, однако, обратимся к материалам The Inter-American Development Bank, позволяющим получить представление об общих тенденциях для крупнейших мировых институтов при определении содержательной стороны вопроса управления твердыми отходами (ТО): «Управление твердыми отходами – ответственность местных властей. Однако локальная имплементация экономических инструментов нуждается в поддержке национальной политики. Прежде всего, местные власти не имеют достаточно полномочий, чтобы устанавливать налоги и определять какие инструменты окажутся для них наиболее экономически эффективны². Кроме того, местные правительства политически очень чувствительны к любому росту сборов или налогов с их избирателей, кроме случаев, когда они относятся к каким-либо национальным директивам. Наконец, так как часто местные правительства зависят от поддержки центрального бюджета, они могут иметь ограничения в части фискальной политики или модификаций действующих правил»³. Таким образом, «…в первую очередь акцент… следует сделать на том, что управление твердыми отходами относится к городским условиям. Города могут быть небольшими, сообществами средних размеров или большими столичными областями. В некоторых случаях технологические аспекты могут быть экстраполированы в отношении сельских районов»⁴. В зависимости от условий городской среды в мировой литературе принято выделять соответствующий тип управления твердыми отходами, но ключевым для нас является фактическое отнесение данного вопроса повсеместно (не исключая влияния «центра») к группе «местных». В специальной литературе и финансовых документах крупнейших институтов, таких как, например, ООН (ЮНЕП) и The World Bank, принято и устойчиво «циркулирует» при обсуждении вопросов окружающей среды даже на уровне государственной политики термин «Municipal solid waste management», – «Управление твердыми отходами на муниципальном уровне» (транскрибируя термин, можно также записать как «вейст-менеджмент», по аналогии с ранее заимствованными из иностранной речи возможна каверизация) – планирование и имплементация системы обработки твердых муниципальных отходов⁵». Обращаясь к материалам рабочей группы по вопросам загрязнения городской среды The World Bank обнаруживаем более развернутую формулировку данного понятия: «Управление твердыми отходами на муниципальном уровне (муниципальный вейст-менеджмент твердых отходов – MSWM – municipal solid waste management) относится к сбору, транспортировке, обезвреживанию, переработке, восстановлению ресурсов, и окончательному удалению твердых отходов, сгенерированных на городской территории. Муниципальный вейст-менеджмент в основном относится к сфере ответственности местных органов власти и представляет собой комплекс услуг, включающий соответствующие организационные, технические, и управленческие возможности и кооперацию между множеством домохозяйств как в частном, так и общественном / государственном секторе. Управление твердыми отходами на муниципальном уровне охватывает: накопление и сбор отходов, уборку улиц и дорог, транспортировку твердых отходов, окончательное удаление твердых отходов и восстановление ресурсов. Муниципальный вейст-менеджмент также включает обслуживание и ремонт оборудования, управление финансами, некоторые административные функции, такие как: маршрутизация, планирование и учет, управление кадрами и их развитие, и стратегическое планирование муниципального вейст-менеджмента. В основном, этот функционал включен в юрисдикцию муниципалитетов, но частный сектор часто работает с домохозяйствами и отходами крупной промышленности, медицинских учреждений и крупных офисных комплексов»⁶.

При этом, также следует понимать, что представляют собой муниципальные отходы (далее здесь же): «Понятие „муниципальные твердые отходы“ относится к отходам, возникающим в процессе деятельности домохозяйств, коммерческих организаций, промышленных предприятий и общественных институтов на городской территории. Муниципальные твердые отходы охватывают все те отходы, которые нельзя отнести к ни сбросам сточных вод, ни к атмосферным выбросам. Твердые отходы могут быть полутвердые, твердые, или даже жидкие, и в основном воспринимаются в общественном сознании как относящиеся к ответственности муниципалитета в части сбора и удаления их. Категории муниципальных твердых отходов включают: отходы домохозяйств, дворовые отходы, отходы коммерческих организаций, общественных институтов, отходы строительства и сноса, уборки улиц и технического обслуживания, мертвые животные, крупногабаритные отходы, заброшенные автомобили и остатки санитарии»⁷. Однако данное определение следует дополнить, т. к. ЮНЕП исходит при определении содержательной стороны термина «муниципальные твердые отходы» из того, что «муниципальные твердые отходы – это все отходы, сгенерированные на территории, за исключением промышленных и сельскохозяйственных. Иногда включают отходы строительства и сноса и другие особые отходы, которые могут быть включены в поток муниципальных отходов. В основном к твердым муниципальным отходам не относятся опасные отходы, за исключением случаев, когда они включены в поток муниципальных отходов. Иногда определение обозначает все твердые отходы, которые городские власти принимают на своем уровне ответственности для управления определенным способом»⁸. Таким образом, следует учитывать специфику потока муниципальных отходов, т.к. согласно данным подходам базовым принципом при определении группы твердых муниципальных отходов не является даже их физическое состояние или источник происхождения, а единственно – имеют ли они отношение к данной территории и воспринимаются ли они в общественном сознании, что также может быть подтверждено позицией власти, как область ответственности городских властей.

«Понимание отношений между ключевыми темами (вейст-менежмента) является базовым элементом успешного достижения комплексного вейст-менеджмента – один, общий подход к управлению отходами в крупных и малых городах или регионе»⁹.

«Комплексный вест-менеджмент это основа, точка отсчета, для проектирования и имплементации новой системы управления отходами и для анализа и оптимизации существующих систем. Комплексный вейст-менеджмент основан на концепте о том, что все аспекты системы управления отходами (технические и нетехнические) должны быть анализированы совместно.

Иерархия вейст-менеджмента – ключевой элемент комплексной системы управления твердыми отходами (ISWM – Integrated Solid Waste Management).

Иерархия вейст-менеджмента – широко распространенный элемент национальной и региональной политики и часто рассматривается как самый фундаментальный принцип современной практики управления ТО на муниципальном уровне. Иерархия распределяет операции вейст-менеджмента в зависимости от положительных эффектов для окружающей среды и энергетики. Практически все страны имеют одинаковую иерархию… в последовательности от более высокого приоритета».¹⁰ Согласно методике ЮНЕП ее можно представить так: предупреждение образования отходов и сокращение общей суммы генерируемых отходов; сокращение токсичных и опасных отходов; повторное использование в существующем виде восстановленных из потока отходов материалов; переработка, компостинг или восстановление материалов для прямого или косвенного использования в производстве новой продукции; восстановление энергии путем сжигания, анаэробного перегнивания или подобных процессов; сокращение объемов отходов, направляемых на захоронение; удаление ТО безопасным для окружающей среды способом, преимущественно на полигоны [161]¹¹.

Таким образом, «комплексная система муниципального вейст-менеджмента включает некоторые или все из нижеследующих видов деятельности: политические установки; разработка и исполнение регулирующих положений; планирование и оценка мероприятий ИСУО системными дизайнерами, пользователями и другими заинтересованными сторонами; использование знаний о характеристиках отходов для подстройки систем к типам генераторов отходов; ручная обработка отходов и подлежащих восстановлению / переработке отходов, включая сепарацию, сбор, компостинг, сжигание и захоронение; сбыт вторичного сырья брокерам или конечным пользователям для производственных или коммерческих целей; разработка учебных программ для рабочих ИСУО; популяризация информации и разработка образовательных программ; определение финансовых механизмов и системы возмещения затрат; установление цен на услуги создание стимулов; управление административными и рабочими единицами; инкорпорирование частного сектора бизнеса, включая неформальных участников и предпринимателей»¹².

Рассмотрим последовательно элементы системы вейст-менеджмента согласно перечню, составленного автором, на базе методических рекомендаций ЮНЕП [158, 161, 167], применительно к российской практике.

«Комплексная система управления отходами и вторичными материальными ресурсами» [118], разработанная ФГУП «Федеральный центр благоустройства и обращения с отходами» (ФГУП «ФЦБОО») может быть представлена как «поэтапная схема мероприятий, формирующих комплексную систему управления отходами и вторичными материальными ресурсами на территории субъекта Российской Федерации». Здесь важно подчеркнуть, что Центр наряду с Федеральным государственным учреждением «Научно-исследовательский центр по проблемам управления ресурсосбережением и отходами» [43] ответственен за разработку методик обращения с ТО на территории РФ [71]. Данный вариант ИСУО с отсылкой на уровень субъекта страны подчеркивает традиционно высокую роль регионального уровня власти в вопросах, отнесенных к исключительному ведению местного самоуправления [15] (по причинам, приведенным ранее при определении содержания понятия вейст-менеджмент), а также позволяет девальвировать понятие «муниципальный вейст-менеджмент», что удачно коррелирует с практикой перевода данного термина в ФЗ «Об обращении отходов», где, как указано ранее, использовано сочетание термина «обращение отходов». Таким образом, даже при наличии законодательно закрепленного отнесения проблем сектора к вопросам местного значения, Центр в своих методических разработках смещает субъектную инициативу на уровень региона РФ, признавая тем самым ведущую роль практики перед законом (материалы по имплементации данной модели будут рассмотрены нами далее)¹³.

В соответствие с методикой ФГУП «ФЦБОО» на первом этапе разрабатываются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, постановлением Госстроя России №152 от 21.08.2003г., утвердившим «Методические рекомендации о порядке разработки генеральных схем очистки территорий населенных пунктов Российской Федерации» и СанПиН 42-128-4690-88 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест» Генеральные схемы очистки (далее ГСО) территорий населенных пунктов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Схема очистки разрабатывается на расчетный срок 20 лет, с выделением I очереди мероприятий на 5 лет. Генеральная схема очистки позволяет провести детальный анализ существующего положения в сфере санитарной очистки и обращения с коммунальными отходами с картированием всех объектов санитарной очистки и обращения с коммунальными отходами. Генеральная схема очистки осуществляет расчет объемов образования коммунальных отходов от жилищного фонда и природопользователей на территории населенных пунктов МО (город, район) субъекта Российской Федерации с перспективой до 20 лет; расчет объемов образования вторичных материальных ресурсов, которые необходимо переработать в продукцию. Схема очистки определяет очередность осуществления мероприятий по совершенствованию системы санитарной очистки; объемы работ по всем видам санитарной очистки; методы сбора, удаления, обезвреживания и переработки отходов; необходимое количество контейнерно-бункерного хозяйства, коммунальной техники и спец автотранспорта; целесообразность проектирования, строительства или реконструкции объектов системы санитарной очистки; усредненные капиталовложения на строительство и приобретение основных средств.

Генеральная схема очистки дает возможность разработать и реализовать соответствующие целевые муниципальные программы в сфере санитарного содержания территории и обращение с отходами и вторичными ресурсами МО.

Генеральная схема очистки является территориально-планировочным документом, дающим право проектирования и строительства муниципальных объектов в сфере санитарной очистки и обращения с отходами.

На втором этапе разрабатывается Схема межмуниципального размещения объектов обращения с отходами, основу которой составляет система зонирования территории субъекта РФ по территориальному отнесению ряда МО или групп поселений к одному отходоперерабатывающему комплексу. Такой комплекс включает в себя: участок механической сортировки ТБО (МСК); участок захоронения не утильной части ТБО (современный полигон); участок компостирования органической части ТБО; участок термического обезвреживания опасных медицинских и биологических отходов, конфискатов и снятых с продажи товаров; районный склад первичной переработки и временного хранения ВМР.

В целях создания системы управления отходами и оптимизации объектов обращения с отходами, формирующими новую отрасль экономики, основанную на переработке вторичных материальных ресурсов, необходимо формирование межмуниципальной системы размещения объектов обращения с отходами, которая включает в себя следующие направления: Первое – объекты размещения ТБО. Основным принципом размещения полигонов ТБО является зонирование населенных пунктов МО по экономическим и экологическим параметрам. Второе – объекты механической сортировки ТБО. Основными принципами в принятии решений по размещению МСК являются: фактические и перспективные объемы образования ТБО; фактические и перспективные объемы вторичных материальных ресурсов в общем объеме ТБО; экономические и экологические требования и нормативы, установленные для эксплуатации МСК. Третье – объекты приемки и временного хранения ВМР. (Основными элементами муниципальных систем, которые призваны обеспечить селективный сбор ВМР, должны стать стационарные и передвижные пункты приема вторсырья от населения и природопользователей. Обоснование необходимого количества приемных пунктов принимается исходя из расчетов возможного селективного отбора ВМР из общего объема образованных ТБО на первый период (5 лет). Предполагаемое процентное значение получения ВМР из ТБО на начальный период составляет 26,5% на стационарных и мобильных пунктах приема ВМР и 13,5% на МСК, при совершенствовании нормативно-правовой базы, регулирующей порядок обращения с ВМР, это значение может достигать до 80% от всего объема ТБО). Четвертое – производственные базы по переработке ВМР. Технологический процесс селективного сбора ВМР на территории МО включает в себя: разработку и утверждение нормативно-правовых документов, регламентирующих порядок обращения с ВМР на территории субъекта и муниципалитетов; организацию сети стационарных и мобильных пунктов приема ВМР от населения и природопользователей; строительство МСК межмуниципальных экологических отходоперерабытывающих комплексов; организацию районных складов (участков) временного хранения ВМР. По накоплению транспортных партий отдельных компонентов ВМР эти объемы будут транспортироваться к местам дислокации производств по их промышленной переработке. Информация об объемах поступления ВМР на склады временного хранения собирается и обрабатывается логистическим центром «Технопарка» и по его решению осуществляется транспортировка ВМР к местам их дальнейшей переработки.

Решение вопросов полной переработки ВМР на территории субъекта должно осуществляться по схеме (см. Рис 1.1).

Рисунок 1.5 – Схема полной переработки вторичных материальных ресурсов на территории субъекта РФ [62]

На третьем этапе разрабатывается региональная целевая программа «Управление отходами и вторичными материальными ресурсами субъекта Российской Федерации» (далее РЦП «Отходы»). Это заключительный этап реализации программы мероприятий по формированию комплексной системы управления отходами и вторичными материальными ресурсами субъекта РФ. Основу РЦП «Отходы» составляют материалы и выводы Генеральных схем очистки МО (город, район), утвержденные решения в схеме межмуниципального размещения объектов обращения с отходами, а также имеющийся положительный опыт, как на территории Российской Федерации, так и за её пределами. В организационном формате РЦП «Отходы» обеспечивает реализацию программно-целевого метода в решении проблем в области обращения с отходами и создания новой отрасли экономики субъекта Российской Федерации – «отходопереработка». Ресурсное обеспечение реализации мероприятий РЦП «Отходы» формируется на условиях софинансирования бюджетов всех уровней субъекта Российской Федерации.

Муниципальный уровень определяет основные капитальные вложения бюджета в мероприятия по проектированию зональных отходоперерабатывающих комплексов, а также на реализацию отдельных мероприятий программы «Отходы», направленных на совершенствование муниципальных систем в сфере санитарной очистки и обращения с отходами. Основные мероприятия муниципального уровня включают разработку ПСД на рекультивацию выработавших свой ресурс свалок ТБО и на строительство полигонов ТБО и МСК; строительство контейнерных площадок, пунктов приема ВМР и районных складов временного хранения ВМР; приобретение контейнерно-бункерного хозяйства и коммунальной техники; разработка муниципальных нормативно-правовых актов, регулирующих организацию санитарной очистки и обращения с отходами; финансирование мероприятий, направленных на обучение, пропаганду и совершенствование методов цивилизованного, экологически безопасного и экономически выгодного обращения с отходами.

Региональный бюджет в рамках РЦП «Отходы» призван решать широкий спектр задач в области обращения с отходами. Основные мероприятия регионального уровня включают в себя: формирование и совершенствование нормативно-методической базы, обеспечивающей правовые и экономические условия для реализации определенных органам местного самоуправления полномочий в области обращения с отходами; финансирование строительства основных объектов обращения с ТБО (полигоны, МСК), определенных в схеме межмуниципального размещения; реализацию подпрограммы мероприятий по воспитанию, обучению и пропаганде цивилизованным методам обращения с отходами и ВМР; мероприятия по рекультивации выработавших свой ресурс муниципальных свалок.

К числу основных претендентов на формирование инвестиционных площадок следует отнести региональные экологические отходоперерабатывающие комплексы. В состав экологических отходоперерабатывающих комплексов «Технопарки»¹⁴ должны быть запроектированы и построены следующие объекты: современный образцовый полигон ТБО; мусоросортировочный комплекс; производственная база по переработке всего объема ВМР, образующихся на территории субъекта РФ; участок рециклинга авто- и мототехники; участок рециклинга сложной бытовой и офисной техники; участок переработки строительных отходов; участок компостирования органических компонентов ТБО; участок обезвреживания и утилизации конфискатов, просроченных продуктов питания и лекарственных средств.

Таким образом, на основе анализа материалов ведущих международных институтов в сфере вопросов окружающей среды, выявлено, что управление отходами представляет собой сложное явление, как следствие при разнообразии подходов – не имеющее единого определения. В данной работе мы используем дефиницию, предложенную специалистами ООН, с учетом положений ФЗ-131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также применимую для российских реалий, где Управление твердыми отходами на муниципальном уровне – планирование и имплементация системы обработки твердых муниципальных отходов.

А также предлагаем использовать наряду с получившим распространение, в том числе в научной литературе, термином менеджмент сочетание «вейст-менеджмент», определяя его на базе международных документов как имплементацию комплексной системы, включающей технический и нетехнический кейс, в процессе взаимодействия стейкхолдеров по поводу управления потоком отходов, сгенерированных на территории.

Применительно к российской модели данной системы следует отметить, в частности высокую роль государственного управления в решении местных вопросов. Методическую базу обращения с отходами в РФ разрабатывают два учреждения: ФБУ «НИЦПУРО» и ФГУП «ФЦБОО». В целом планирование и имплементация системы обработки отходов происходит в рамках целевых программ, финансируемых из бюджетов всех уровней. Ключевым элементом системы являются региональные экологические отходоперерабатывающие комплексы. Однако в соответствие с международной практикой управление отходами (кроме опасных) – традиционно ответственность местных властей. Муниципальная реформа в России также привела к имплементации данного положения и поэтому организация процесса управления твердыми отходами и вторичными материальными ресурсами в России включает три этапа: разработку генеральных схем очистки территорий населенных пунктов МО субъекта РФ; разработку схемы межмуниципального размещения объектов обращения с отходами; разработку и реализацию региональной целевой программы