Стандарт дошкольного образования. Новый взгляд на дошкольную организацию с юридической и экономической точек зрения

Дошкольное образование – начало непрерывного образования

Законом об образовании в РФ образование подразделяется на общее, профессиональное, дополнительное образование и профессиональное обучение, обеспечивающие возможность реализации права на образование на протяжении всей жизни (непрерывное образование). При этом установлено, что общее и профессиональное образование реализуются по их уровням.

В соответствии со ст. 10 Закона об образовании в РФ устанавливаются следующие уровни общего образования:

– дошкольное;

– начальное общее;

– основное общее;

– среднее общее.

Таким образом, юридически дошкольное образование выступает уровнем общего образования, дающим начало обеспечению возможности реализации права на образование на протяжении всей жизни. т. е. непрерывному образованию. В связи с этим, отказ в предоставлении услуг муниципального дошкольного образовательного учреждения ребенку (со ссылками, например, на наличие очередности) вполне обоснованно должен расцениваться как нарушение конституционных прав этого ребенка. Причем, начиная с двух месяцев (!) – возраста, с которого согласно ФГОС ДО реализуются образовательные программы дошкольного образования.

Согласно ст. 64 Закона об образовании в РФ дошкольное образование направлено на формирование общей культуры, развитие физических, интеллектуальных, нравственных, эстетических и личностных качеств, формирование предпосылок учебной деятельности, сохранение и укрепление здоровья детей дошкольного возраста. Достижение указанных целей осуществляется средствами реализации образовательных программ дошкольного образования.

Таким образом, в Законе об образовании в РФ понятие «дошкольное образование» раскрывается через перечисление целей данного уровня образования. ФГОС ДО содержит подробное раскрытие данных целей и конкретизирует способы их достижения: содержание Программы должно обеспечивать развитие личности, мотивации и способностей детей в различных видах деятельности и охватывать следующие структурные единицы, представляющие определенные направления развития и образования детей (далее – образовательные области):

– социально-коммуникативное;

– познавательное;

– речевое;

– художественно-эстетическое;

– физическое.

В совокупности перечисленные виды развития приводят к формированию общей культуры ребенка, т. е. способности жить в социуме, соблюдая нравственно-этические нормы, способность к обучению, адекватному восприятию получаемой информации, умению беречь окружающую среду.

Минимальный возраст, с которого допустимо получение дошкольного образования – два месяца.

Дошкольное образование должно осуществляться на государственном языке РФ – русском, однако в государственных и муниципальных образовательных организациях дошкольного образования, расположенных на территории республик в составе РФ, может также организовываться обучение и на государственных языках этих республик. При этом реализация образовательных программ на государственных языках республик РФ не должна вредить освоению государственного языка России – русского.

Дошкольные образовательные организации

В ст. 2 Закона об образовании в РФ образовательная организация определена как некоммерческая, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. При этом в Законе образовательная организация разграничивается с организациями, осуществляющими обучение – юридическими лицами, осуществляющими на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности. В тоже время все перечисленные организации подпадают под новую правовую категорию «организации, осуществляющие образовательную деятельность», пришедшую на смену привычному понятию «образовательное учреждение».

Законом об образовании в РФ устанавливаются следующие типы образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы:

1) дошкольная образовательная организация – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми;

2) общеобразовательная организация – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования;

3) профессиональная образовательная организация – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования;

4) образовательная организация высшего образования – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования и научную деятельность.

Образовательные организации, реализующие дополнительные образовательные программы, подразделяются на следующие типы:

1) организация дополнительного образования – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам;

2) организация дополнительного профессионального образования – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам.

При этом в соответствии с Законом об образовании в РФ образовательные организации, реализующие основные и дополнительные образовательные программы, вправе осуществлять образовательную деятельность по реализации образовательных программ, не относящихся к образовательной деятельности, осуществляемой в качестве основной (уставной) следующим образом:

1) дошкольные образовательные организации – дополнительные общеразвивающие программы;

2) общеобразовательные организации – образовательные программы дошкольного образования, дополнительные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения;

3) профессиональные образовательные организации – основные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения, дополнительные общеобразовательные программы, дополнительные профессиональные программы;

4) образовательные организации высшего образования – основные общеобразовательные программы, образовательные программы среднего профессионального образования, программы профессионального обучения, дополнительные общеобразовательные программы, дополнительные профессиональные программы;

5) организации дополнительного образования – образовательные программы дошкольного образования, программы профессионального обучения;

6) организации дополнительного профессионального образования – программы подготовки научно-педагогических кадров, программы ординатуры, дополнительные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения.

Таким образом, образовательные программы дошкольного образования вправе реализовывать образовательные организации всех типов, за исключением организаций дополнительного профессионального образования.

Далее мы будем говорить про дошкольные образовательные организации, имея в виду, что требования Стандарта к иным типам образовательных организаций предъявляются аналогичные. Однако есть один важный нюанс, связанный с тем, какой тип образовательной организации реализует образовательную программу дошкольного образования, который пока что явно не выражен. Если мы обратимся к определениям типов образовательных организаций, то увидим, что в качестве основной деятельности присмотр и уход за детьми осуществляет лишь ДОО. И даже среди видов деятельности по образовательным программам, реализация которых не является основной целью деятельности, присмотр и уход за детьми нигде не указан.

Между тем, согласно ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности. Аналогичные нормы предусмотрены и для автономных учреждений Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

В связи с этим государственное или муниципальное задание на присмотр и уход за детьми может быть дано в соответствии с законом лишь дошкольным образовательным организациям. Получается, что дошкольные группы в общеобразовательных организациях не должны осуществлять присмотр и уход за детьми в качестве государственных и муниципальных услуг (как это происходит, в частности, повсеместно в Москве после проведенной «оптимизации» сети государственных образовательных учреждений, выразившейся в безумных повсеместных слияниях).

Согласно ст. 65 Закона об образовании в РФ «Дошкольные образовательные организации осуществляют присмотр и уход за детьми. Иные организации, осуществляющие образовательную деятельность по реализации образовательных программ дошкольного образования, вправе осуществлять присмотр и уход за детьми». Однако такое право не говорит о необходимости давать этим организациям государственное или муниципальное задание на присмотр и уход за детьми.

Не удивимся, если с усугублением экономического кризиса об этом нарушении Закона вспомнят и в общеобразовательных организациях, присмотр и уход за детьми будет осуществляться исключительно в качестве дополнительной платной услуги.

К организациям, осуществляющим обучение, относятся осуществляющие образовательную деятельность научные организации, организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации, осуществляющие лечение, оздоровление и (или) отдых, осуществляющие социальное обслуживание, и иные юридические лица.

Из организаций, осуществляющих обучение, осуществлять образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования вправе организации, осуществляющие лечение, оздоровление и (или) отдых, социальное обслуживание, а также иные юридические лица (в том числе коммерческие организации).

Индивидуальные предприниматели осуществляют образовательную деятельность по основным и дополнительным общеобразовательным программам непосредственно или с привлечением педагогических работников. При осуществлении индивидуальным предпринимателем образовательной деятельности с привлечением педагогических работников им также предоставляется информация о лицензии на осуществление образовательной деятельности. Таким образом, деятельность индивидуального предпринимателя по реализации образовательных программ дошкольного образования с привлечением педагогических работников подлежит лицензированию.

Согласно ст. 91 Закона об образовании в РФ соискателями лицензии на осуществление образовательной деятельности являются образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, а также индивидуальные предприниматели, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно.

Лицензия – это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного.

Следует отличать лицензионные требования от требований к основной образовательной программе дошкольного образования, установленным ФГОС ДО, хотя, конечно, определенные пересечения между указанными требованиями имеются.

Лицензионные требования – совокупность требований, установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основанных на соответствующих требованиях законодательства РФ и направленных на обеспечение достижения целей лицензирования.

В соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены следующие требования:

1) наличие у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности;

2) наличие у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и (или) имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности;

3) наличие у соискателя лицензии и лицензиата необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности системы производственного контроля;

4) соответствие соискателя лицензии и лицензиата требованиям, установленным федеральными законами и касающимся организационно-правовой формы юридического лица, размера уставного капитала, отсутствия задолженности по обязательствам перед третьими лицами;

5) иные требования, установленные федеральными законами.

Однако к лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства РФ в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых – обязанность любого хозяйствующего субъекта, требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции, а также к объему выполняемых работ, оказываемых услуг.

В соответствии со ст. 23 Закона об образовании в РФ наименование образовательной организации должно содержать указание на ее организационно-правовую форму и тип образовательной организации. Согласно же ч. 6 ст. 108 Закона об образовании в РФ при переименовании образовательных организаций их тип указывается с учетом их организационно-правовой формы.

Кроме того, в наименовании образовательной организации могут использоваться наименования, указывающие:

– на особенности осуществляемой образовательной деятельности (уровень и направленность образовательных программ, интеграция их различных видов, содержание, специальные условия их реализации и (или) особые образовательные потребности обучающихся);

– дополнительно осуществляемые функции, связанные с предоставлением образования (содержание, лечение, реабилитация, коррекция, психолого-педагогическая поддержка, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и иные функции).

Наименования и уставы образовательных учреждений подлежат приведению в соответствие с Законом об образовании в РФ не позднее 1 января 2016 г. Определение типа образовательной организации осуществляется исходя из реализуемой образовательной программы, при этом видов учреждений в рамках соответствующих типов уже не предусматривается. В результате, в частности, центры развития ребенка – детские сады из специальных видов дошкольных образовательных учреждений превращаются всего лишь в специальные наименования ДОО.

Обратим также внимание, что на сегодня успешно разрешен спор о необходимости наличия в наименовании дошкольной образовательной организации слова «организация». В этом нет совершенно никакой необходимости, о чем недвусмысленно было написано в письме Минобрнауки России от 10.06.2013 № ДЛ-151/17 «О наименовании образовательных учреждений».

Типы образовательных организаций установлены в ч. 2 ст. 23 Закона об образовании в РФ, при этом понятие «образовательная организация» используется в этом законе в связи с тем, что образовательные организации могут создаваться не только в форме учреждения.

Согласно ч. 1 ст. 22 Закона об образовании в РФ образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Организационно-правовые формы некоммерческих организаций, в которых могут быть созданы образовательные организации, установлены Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Одна из организационно-правовых форм некоммерческих организаций – учреждение (казенное, бюджетное, автономное).

Учитывая изложенное, Минобрнауки России сделало вывод о том, что Законом об образовании в РФ не предусмотрено включение в наименование образовательной организации общеродового названия всех юридических лиц – «организация», из чего следует, что в наименовании образовательных учреждений слово «учреждение» не требуется заменять словом «организация».

Дополнительно Министерство сообщило, что к числу необязательных сведений, указываемых в наименовании образовательной организации по ее желанию и (или) желанию ее учредителя, относятся следующие:

– указание на тип для государственных и муниципальных учреждений (казенное, бюджетное, автономное), предусмотренный Законом о некоммерческих организациях;

– форму собственности (государственная, муниципальная или частная) с целью информирования потребителя образовательных услуг;

– особенности осуществляемой образовательной деятельности (уровень и направленность образовательных программ, интеграция их различных видов, содержание образовательной программы, специальные условия реализации программ и (или) особые образовательные потребности обучающихся) или дополнительно осуществляемые функции, связанные с предоставлением образования (содержание, лечение, реабилитация, коррекция, психолого-педагогическая поддержка, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и др.);

– использование в наименовании имени гражданина, символики, защищенной законодательством РФ об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, а также полного наименования иного юридического лица как части собственного наименования, в порядке, предусмотренном Законом о некоммерческих организациях.

Письмом Минобрнауки России от 09.07.2013 № ДЛ-187/17 «В дополнение к разъяснениям о наименовании образовательных учреждений» было добавлено, что при переименовании государственных или муниципальных автономных образовательных учреждений их название должно содержать слова либо «федеральное», либо «государственное», либо «муниципальное».

Таким образом, переименование образовательного учреждения, в первую очередь, будет связано с приведением его типа с учетом его организационно-правовой формы в соответствие с Законом об образовании в РФ. При этом необходимо иметь в виду, что если в отношении образовательного учреждения тип не меняется, то их переименование в рамках Закона об образовании в РФ не потребуется. Это в полной мере относится к дошкольным образовательным учреждениям, у которых тип не меняется.

Так что, с учетом ч. 5 ст. 108 Закона об образовании в РФ, муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение «Солнышко» вообще не должно быть переименовано.

А вот прогимназии, школы – детские сады должны определиться с типом учреждения, и им потребуется переименование. Образовательные учреждения, в отношении которых тип, в соответствии с Законом об образовании в РФ, меняется, либо в названии которых в настоящее время тип не содержится, должны привести свои наименования в соответствие с новым Законом об образовании в РФ.

Так что далее, когда мы говорим про ДОО, понимаем, что речь фактически идет о МБДОУ, МАДОУ или ГБДОУ, ГАДОУ (для Москвы и Санкт-Петербурга).

По сравнению с прежним законодательством расширена компетенция образовательной организации, прежде всего за счет указания полномочий по индивидуальному учету результатов освоения обучающимися образовательных программ, хранению в архивах данных об этих результатах на бумажных и (или) электронных носителях; установлению требований к одежде обучающихся; созданию условий для занятия обучающимися физической культурой и спортом; организации научно-методической работы, в том числе организации и проведении научных и методических конференций, семинаров.

Ответственность образовательной организации вообще не изменилась. Установлены следующие обязанности ДОО, за неисполнение которых она отвечает:

– за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции;

– реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом, качество образования своих выпускников;

– жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

Нарушение или незаконное ограничение ДОО и ее должностными лицами права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, нарушение требований к организации и осуществлению образовательной деятельности влекут за собой административную ответственность в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях.