Ius Publicum Europaeum

Handbuch
Ius Publicum Europaeum

Band V

Verwaltungsrecht in Europa: Grundzüge

Herausgegeben von

Armin von Bogdandy

Sabino Cassese

Peter M. Huber

Unter Mitwirkung von

Sebastian Unger

Mit Beiträgen von

Stanislaw Biernat • Paul Craig • Dorota Dąbek • Pavlos-Michael Efstratiou

Pascale Gonod • Christoph Grabenwarter • Michael Holoubek • Peter M. Huber

Tobias Jaag • Wolfgang Kahl • Martin Kayser • Gérard Marcou • Lena Marcusson

Guido Melis • Antonella Meniconi • Oriol Mir • Christoph Möllers

GiulioNapolitano • Vasco Pereira da Silva • Daria de Petris • Matthias Ruffert

André Salgado de Matos • Karl-Peter Sommermann • Zoltán Szente

Jacques Ziller

Impressum

Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek

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ISBN 978-3-8114-8905-9

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Vorwort

Der vorliegende Band V des Handbuchs Ius Publicum Europaeum ist den Grundzügen des Verwaltungsrechts in Europa gewidmet und versammelt Länder- und Querschnittsberichte, die sich den Prinzipien des Verwaltungsrechts, Organisation und Handlungsformen der Verwaltung, ihrer demokratischen Steuerung sowie ihrer gerichtlichen Kontrolle aus einer gemeineuropäischen Perspektive widmen. Am geltenden Recht ausgerichtet und dogmatisch orientiert komplettiert er damit nach dem den Grundlagen des Verwaltungsrechts in Europa gewidmeten Band III und dem die Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa behandelnden Band IV das Bild des Verwaltungsrechts im europäischen Rechtsraum.

Internationalisierung, Ökonomisierung und Privatisierung sowie die europäische Integration haben seit der Zeitenwende der Jahre 1989/1990 zu unübersehbaren Konvergenzen in den nationalen Verwaltungsrechtsordnungen Europas geführt. Sie rechtfertigen es, bei allen verbleibenden und teilweise neu akzentuierten Differenzen (wieder) von der Existenz eines gemeineuropäischen Verwaltungsrechts zu sprechen. Dieses gemeineuropäische Verwaltungsrecht kann als ein allen Staaten des europäischen Rechtsraums gemeinsamer Bestand an Prinzipien verstanden werden, der die Grundlagen der Verwaltung ebenso prägt wie ihre Instrumente und Verfahren und der seine maßgeblichen Bezugspunkte in der demokratischen Legitimation und Kontrolle des Verwaltungshandelns sowie in der rechtsstaatlich geforderten Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes gegen Maßnahmen der Verwaltung findet. Das sind zugleich die Orientierungspunkte für eine an den Belangen der Bürgerinnen und Bürger ausgerichtete „gute Verwaltung“. Vor diesem Hintergrund sieht sich das Verwaltungsrecht drei zentralen Herausforderungen gegenüber: der Notwendigkeit, eine effektive Erfüllung der Verwaltungsaufgaben sicherzustellen, der Gewährleistung einer hinreichenden Rückbindung der Verwaltungstätigkeit an den Willen des Wählers bzw. der politischen Mehrheit sowie der Sicherung eines wirkungsvollen Schutzes des Bürgers gegenüber dem Verwaltungshandeln.

Das Projekt ist der Fritz Thyssen Stiftung zutiefst verpflichtet. Sie hat die aufwändige und kostenträchtige Zusammenarbeit zwischen den Herausgebern, der Redaktion und den Autoren durch die Finanzierung eines Workshops, von Übersetzungen und Mitarbeitern nachdrücklich gefördert. Ohne ihre ebenso unbürokratische wie substantielle Hilfe hätte dieser Band nicht fertig gestellt werden können. Unser Dank gilt weiterhin dem C. F. Müller Verlag für die Fortsetzung der Reihe und die konstruktive Zusammenarbeit. Dankend zu erwähnen sind ferner Sebastian Benz, Christopher Davis, Florian Feistle, Konstantin Franke, Clara Freißmuth, Julia Mair, Florian Pregler, Christian Schwepcke, Stefan Schwerin, Hannah Thornton, Wienke Werner und Andreas Wilhelm für ihren weitaus überobligationsmäßigen Einsatz bei der redaktionellen und sprachlichen Überarbeitung der Beiträge, Literaturrecherchen sowie der Durchsicht der Druckfahnen. Hilfreich bei der Bewältigung der mit der Übersetzung verbundenen Herausforderungen waren Bettina Beck, Carolin Damm, Katrin Habel, Dr. Dr. Ulrike Haider Quercia, Fanny Hegedüs-Weinhardt, Bernadette Kell, Petra Láncos, Dr. Karin Oellers-Frahm, Dr. Ewa Schwierskott-Matheson und Alexandra Walgenbach.

Ganz besonders haben die Herausgeber Herrn Dr. Sebastian Unger zu danken, in dessen Händen die Gesamtredaktion lag und der dabei von Alexander Betz und Michael Guttner unterstützt wurde. Die Erstellung dieses Bandes hat einmal mehr gezeigt, dass die Verwaltungsrechtsordnungen der europäischen Staaten vor allem konzeptionell nach wie vor mitunter erheblich auseinander liegen, und dass es nicht unerheblicher Transferleistungen bedarf, um an die rechtswissenschaftlichen Diskurse des deutschen Sprachraums anknüpfen zu können. Das bewerkstelligt zu haben, ist nicht nur eine große redaktionelle, sondern auch eine herausragende wissenschaftliche Leistung im Dienste des entstehenden ius publicum europaeum.

Heidelberg, Rom und München, im Herbst 2013

Armin von Bogdandy/Sabino Cassese/Peter M. Huber

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Verfasser

Einführung

§ 73Grundzüge des Verwaltungsrechts in Europa – Problemaufriss und Synthese

Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen

§ 74Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Deutschland

§ 75Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Frankreich

§ 76Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Griechenland

§ 77Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Großbritannien

§ 78Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Italien

§ 79Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Österreich

§ 80Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Polen

§ 81Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Portugal

§ 82Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Schweden

§ 83Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Schweiz

§ 84Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Spanien

§ 85Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Ungarn

Zweiter Teil Rechtsvergleichender Zugriff

§ 86Prinzipien des Verwaltungsrechts

§ 87Verwaltungsorganisation

§ 88Autonomie und Selbstverwaltung als gemeineuropäisches Konzept

§ 89Handlungsformen

§ 90Ermessenslehren

§ 91Rechtsschutz und Kontrolle

§ 92Die Verwaltung und das demokratische Prinzip

§ 93Verwaltungsrecht und Politik

§ 94Europäisierung des Verwaltungsrechts

Personenregister

Sachregister

Verfasser

Einführung

Einführung › § 73 Grundzüge des Verwaltungsrechts in Europa – Problemaufriss und Synthese

Peter M. Huber

§ 73 Grundzüge des Verwaltungsrechts in Europa – Problemaufriss und Synthese

Allgemeine Hinweise

I.Zur Bedeutung der Rechtsvergleichung für Verständnis und Anwendung des Verwaltungsrechts in Europa1 – 4

II.Divergenzen und Konvergenztendenzen zwischen den Verwaltungsrechtsordnungen5 – 32

1.Pfadabhängigkeit der Verwaltungsrechtsordnungen5, 6

2.Gegenstand und Funktion des Verwaltungsrechts7 – 15

a)Rechtsschutz- und Steuerungsfunktion8, 9

b)Verwaltungsrecht als Richterrecht10, 11

c)Verwaltungsrecht zwischen Systemdenken und Einzelfallentscheidung12 – 15

aa)Grundlagen des Systemdenkens12, 13

bb)Erosionen14, 15

3.Konvergenztendenzen und ihre Ursachen16 – 30

a)Konstitutionalisierung17, 18

b)Subjektivierung und Demokratisierung des Verwaltungsrechts19 – 24

aa)Allgemeines19

bb)Dogmatische Einkleidung20, 21

cc)Erweiterung der Partizipationsmöglichkeiten22 – 24

c)Europäisierung und Internationalisierung25 – 30

aa)Europäisierung26 – 29

bb)Internationalisierung30

4.Ein gemeineuropäisches Verwaltungsrecht im Werden31, 32

III.Prinzipien des Verwaltungsrechts im europäischen Rechtsraum33 – 43

1.Legalitätsprinzip35 – 37

a)Grundlagen35, 36

b)Haftung37

2.Rechtssicherheit und Vertrauensschutz38

3.Verhältnismäßigkeit39, 40

4.Gleichheit, Gerechtigkeit und Solidarität41

5.Kontrolle der Verwaltung42

6.Sonstige Prinzipien und Grundsätze43

IV.Grundlagen der Verwaltung44 – 100

1.Eigenständigkeit der Verwaltung44 – 54

a)Die Verwaltung zwischen Gesetzesvollziehung und Gestaltung45 – 49

aa)Typus der gesetzesvollziehenden Verwaltung46

bb)Typus der autonom gestaltenden Verwaltung47

cc)Konvergenztendenzen48, 49

b)Rechtsetzung50 – 54

aa)Mitwirkung der Verwaltung an der parlamentarischen Rechtsetzung51

bb)Rechtsetzung durch die Verwaltung52 – 54

2.Organisation der Verwaltung55 – 83

a)Grundlagen55, 56

b)Staatliche Verwaltung57 – 65

aa)Unmittelbare Staatsverwaltung60 – 63

bb)Agenturen und andere unabhängige Behörden64, 65

c)Verwaltungsträger mit Autonomie66 – 73

aa)Gebietskörperschaften67 – 71

bb)Funktionale Selbstverwaltung72, 73

d)Öffentliche Unternehmen74

e)Einbeziehung Privater75

f)Europäisierung der Verwaltungsorganisation und Europäischer Verwaltungsverbund76 – 81

aa)Europäisierung der Verwaltungsorganisation77, 78

bb)Verwaltungsverbund79 – 81

g)Privatisierung82, 83

3.Personal84 – 91

a)Berufsbeamtentum85 – 88

b)Arbeitsrechtliche Rechtsverhältnisse89

c)Reformüberlegungen90, 91

4.Aufgaben der Verwaltung92 – 99

a)Typologie93 – 96

b)Ausdehnung der Verwaltungsaufgaben und des Verwaltungsrechts97 – 99

5.Elektronische Verwaltung100

V.Handlungsformen und Verfahren101 – 132

1.Verwaltungsakt105 – 109

2.Verwaltungsverträge110 – 116

a)Öffentlich-rechtliche Verträge113

b)Privatrechtliche Verträge114

c)Vergaberecht115, 116

3.Pläne117, 118

4.Informales Verwaltungshandeln119

5.Verfahren120 – 127

a)Allgemeines120 – 122

b)Rechte der Verfahrensbeteiligten123 – 126

c)Typen des Verwaltungsverfahrens127

6.Europäisierung und Anpassungsbedarf128 – 132

VI.Verwaltungsrecht und Demokratieprinzip133 – 160

1.Gesetz135 – 140

a)Zentrales Steuerungsinstrument der parlamentarischen Demokratie135 – 138

b)Erosionstendenzen139, 140

2.Budget141, 142

3.Bürokratische Steuerung der Verwaltung143 – 148

a)Weisungsabhängigkeit der Verwaltung143 – 145

b)Staatsaufsicht146

c)Erosionstendenzen147, 148

4.Sonstige Instrumente der Verwaltungssteuerung149 – 157

a)Selbstverwaltung150

b)Direkte Demokratie151 – 153

c)Transparenz154

d)Öffentlichkeits- und Interessentenbeteiligung155

e)New Public Management156, 157

5.Einflussknicks und Kompensationen158 – 160

VII.Verwaltungsrecht und Rechtsschutz161 – 211

1.Allgemeine Gerichtsbarkeit oder spezialisierte Verwaltungsgerichtsbarkeit162 – 176

a)Allgemeine Gerichtsbarkeit164

b)Gemischtes Modell165 – 170

aa)Deutschland166 – 168

bb)Italien169, 170

c)Umfassende Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte171 – 174

d)Probleme und Entwicklungen175, 176

2.Grundzüge des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes177 – 192

a)Primärrechtsschutz178 – 180

aa)Individualrechtsschutz178, 179

bb)Objektive Rechtmäßigkeitskontrolle180

b)Vorläufiger Rechtsschutz181, 182

c)Sekundärrechtsschutz183, 184

d)Kontrolldichte185 – 192

aa)Allgemeines185

bb)Regierungsakte und besondere Gewaltverhältnisse186, 187

cc)Ermessen und andere Spielräume188 – 192

3.Klagearten und -gründe193 – 196

4.Sonstige Formen rechtsschutzorientierter Verwaltungskontrolle197 – 202

a)Verwaltungsinterne Kontrollen198, 199

b)Ombudsmann und Beauftragte200, 201

c)Schiedsverfahren, Schlichtung und Mediation202

5.Vollstreckung203

6.Anpassungsstrategien und -probleme204 – 211

a)Art. 47 GRCh und Art. 6 und 13 EMRK204 – 209

aa)Effektiver Rechtsschutz205 – 207

bb)Defizite des unionalen Verwaltungsrechtsschutzes208, 209

b)Entmaterialisierung und Prozeduralisierung210, 211

VIII.Verwaltung und Politik212 – 226

1.Die Dichotomie von Effektivität und Bindung212 – 214

a)Schwächung der politischen Steuerung212, 213

b)Bedeutungsgewinn der Gerichte214

2.Der Einzelne als Bezugspunkt des Verwaltungshandelns215 – 220

a)Die traditionelle Selbstreferentialität der Verwaltung215

b)Der Einzelne als Rechtsträger, Staats- und Unionsbürger216 – 220

3.Das Recht auf gute Verwaltung – Art. 41 GRCh als benchmark221 – 224

4.Konvergenz und Subsidiarität225, 226

IX.Herausforderungen für das Verwaltungsrecht227, 228

Bibliographie

Anhang: Der Fragebogen

Einführung › § 73 Grundzüge des Verwaltungsrechts in Europa – Problemaufriss und Synthese › Allgemeine Hinweise