Транспортное законодательство России и зарубежных государств, ЕС, ШОС, ЕврАзЭС (сравнительно-правовой анализ)

Что касается кодификации транспортного законодательства, то эта работа по своим масштабам сродни с разработкой проекта предпринимательского (хозяйственного) кодекса. Она не под силу одному или нескольким разрозненным научным коллективам. Научные исследования по разработке проекта Транспортного кодекса РФ должны получить государственный статус в форме указа Президента РФ либо постановления Правительства РФ, если такая концепция будет одобрена.

Основные цели, которые преследовались членами рабочей группы при разработке проекта единого Транспортного кодекса РФ, заключаются в следующих положениях.

Во-первых, единый Транспортный кодекс РФ – это кодифицированный акт, в котором могут гармонично сочетаться нормы частного и публичного (общественного) права. Мы обращаем внимание на то, что в Консультативном отчете²¹ немецкие эксперты особо выделяют роль общественного (читай: публичного) права в регулировании транспортных отношений. Они задают вопрос: что понимается под общественным правом в Германии? И сами же отвечают: существуют различные определения, однако они придерживаются принятой «доктрины привилегии» (Sonderrechts-lehre), в соответствии с которой такое объективное право обязательно и исключительно уполномочивает и/или связывает по крайней мере одну сторону юридических отношений, и это регулирует ответственный орган, имеющий официальную или верховную власть. Фрагментированное на различные виды транспорта, немецкое общественное право о транспорте состоит главным образом из нормативных актов о безопасности и собственности, применяемых к каждому виду транспорта.

Во-вторых, цель законопроекта – кодификация транспортного законодательства, совершенствование регулирования транспортного комплекса, создание условий для равноправного развития всех форм хозяйствования, развитие рынка транспортных услуг, а также укрепление законности в области транспортных отношений.

В-третьих, принятие единого Транспортного кодекса РФ приведет к единообразной интерпретации правовых норм, посвященных регулированию транспортных отношений и, следовательно, к единообразию хозяйственной практики.

В-четвертых, с принятием единого Транспортного кодекса РФ последует отмена действующих транспортных кодексов и уставов, ряда федеральных законов, а также внесение изменений в Гражданский кодекс РФ (часть вторая), Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ и др. Иначе говоря, предстоит огромная работа по приведению в соответствие актов действующего законодательства.

Теперь перейдем непосредственно к рассмотрению отдельных элементов концепции единого Транспортного кодекса РФ. По мнению разработчиков, будучи кодифицированным актом, проект Кодекса должен состоять из общей и особенной частей. Современная законотворческая практика традиционно использует такую структуризацию при разработке законопроектов, имеющих кодексовую форму (вид). Это прямо рекомендуется таким авторитетным документом, как Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, разработанным Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Российской Федерации.

Общая часть проекта единого Транспортного кодекса РФ состоит из одного раздела «Общие положения», включающего восемь глав: гл. 1 «Основы транспортной деятельности», гл. 2 «Государственное регулирование в области транспорта», гл. 3 «Тарифы, сборы, плата на транспорте», гл. 4 «Перевозка пассажиров, багажа (грузобагажа) и почтовых отправлений», гл. 5 «Перевозка грузов», гл. 6 «Обеспечение транспортной безопасности», гл. 7 «Ответственность на транспорте», гл. 8 «Акты, претензии, иски». Структура Общей части проекта подчинена логике кодексовой формы. Поэтому в рамках общей части размещены главы, параграфы и статьи, в которых фокусируются общие положения, относящиеся ко всем видам транспорта.

В особенной части проекта единого Транспортного кодекса РФ нашли отражение соответствующие особенности правового регулирования отдельных видов транспорта. Это – гл. 9 «Особенности правового регулирования в сферах автомобильного и городского электрического транспорта», гл. 10 «Особенности правового регулирования в области железнодорожного транспорта», гл. 11 «Особенности правового регулирования в области воздушного транспорта», гл. 12 «Особенности правового регулирования в сфере внутреннего водного транспорта», гл. 13 «Особенности правового регулирования в сфере торгового мореплавания». Кроме того, в особенной части проекта содержатся разд. 3 «Прямые смешанные перевозки грузов» и разд. 4 «Заключительные положения». Всего в проекте единого Транспортного кодекса РФ 576 статей.

Далее при разработке концепции и подробной структуры проекта единого Транспортного кодекса РФ возник принципиальный вопрос: какие виды транспорта необходимо кодифицировать? Такой же вопрос был предметом рассмотрения у разработчиков проекта единого Транспортного кодекса Республики Казахстан.

В связи с этим интересным является мнение немецкого эксперта, изложенное в Консультативном отчете. «Наиболее необходимым в области частного транспортного закона является то, что ответ должен быть краток: как можно больше видов и, в лучшем случае, в едином кодексе; если возможно, объединенные в одну всеобъемлющую гражданскую кодификацию». Поэтому было предложено включить в Транспортный кодекс РК акты космического права и трубопроводного законодательства. Учитывая энергетические ресурсы (Tengiz oil и газовые месторождения) и космический центр на Байконуре, космическое право и законодательство в области транспортировки по трубопроводу представляют особый интерес для Республики Казахстан. Однако указанные разделы имеют особый характер, поэтому их включение в подробный (единый) Транспортный кодекс РК не является обязательным.

По мнению разработчиков структуры единого Транспортного кодекса РФ, включение в кодифицированный акт разделов о космическом праве и трубопроводном законодательстве является нецелесообразным и не вписывается в идеологию проекта Кодекса. Поэтому в структуре отсутствуют соответствующие разделы, хотя такие предложения иногда можно встретить в литературе. Так, до сих пор некоторыми правоведами неправильно понимается правовая природа договора транспортировки нефти (газа). Его нередко относят к договорам энергоснабжения²², ссылаясь на § 6 гл. 30 ГК РФ, что противоречит сути правоотношений, связанных с транспортировкой нефти (газа) по магистральным трубопроводам (как транспортных правоотношений). По договору транспортировки нефти по магистральным трубопроводам происходит непередача (поставка) нефти от поставщика к покупателю. Данный договор следует относить к категории договоров о возмездном оказании услуг.

Глава 2. Изучение и анализ опыта правового регулирования транспортной деятельности в странах ближнего зарубежья

Беларусь

Основным источником гражданского права является Гражданский кодекс Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г. № 218-З. Торговый (коммерческий) либо Хозяйственный кодекс отсутствует. Специального кодифицированного акта, посвященного регулированию транспортных отношений, нет. В Гражданском кодексе РБ сохранена традиция советского гражданского законодательства. Гражданский кодекс РБ включает общую и особенные части. Вопросам правового регулирования перевозок посвящены гл. 40 «Перевозка», а также гл. 41 «Транспортная экспедиция».

Существует значительный массив законодательных актов, регламентирующих отдельные виды перевозок: Воздушный кодекс Республики Беларусь от 16 мая 2006 г. № 117-З; Водный кодекс Республики Беларусь от 15 июля 1998 г. № 191-З; Кодекс внутреннего водного транспорта Республики Беларусь от 24 июня 2002 г. № 118-З; Кодекс торгового мореплавания Республики Беларусь от 15 ноября 1999 г. № 321-З; Закон Республики Беларусь от 6 января 1999 г. № 237-З «О железнодорожном транспорте»; Закон Республики Беларусь от 21 июля 2001 г. № 50-З «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках». Помимо этого, приняты правовые акты, посвященные специальным вопросам транспортной деятельности, такие как Закон от 5 мая 1998 г. № 140-З «Об основах транспортной деятельности»; Закон от 2 декабря 1994 г. № 3434-XII «Об автомобильных дорогах»; Закон от 17 июля 2002 г. № 132-З «О дорожном движении».

В качестве самостоятельного вида транспорта рассматривается трубопроводный транспорт. Поэтому принят специальный нормативный акт – Закон Республики Беларусь от 9 января 2002 г. № 87-З «О магистральном трубопроводном транспорте».

В Законе от 5 мая 1998 г. № 140-З сформулированы определение транспортной деятельности (ст. 3), принципы (ст. 4), субъекты (ст. 5) и объекты транспортной деятельности (ст. 6). В частности, в силу ст. 3 транспортная деятельность есть совокупность организационных и технологических операций по перемещению грузов, пассажиров и багажа автомобильным, воздушным, железнодорожным, морским, речным и другими видами транспорта или комбинацией этих видов транспорта, а также транспортно-экспедиционная деятельность и другие связанные с перевозкой транспортные работы и услуги, выполняемые на договорной основе или других законных основаниях. Как видим, транспортная деятельность – это совокупность организационных и технологических операций. В свою очередь, операции являются компонентами любой деятельности, включая и транспортную. Операция представляет собой «комплекс действий, ориентированных на решение определенной задачи»²³. Операции являются элементами более высших уровней поведения (например, управление производством). В реальной жизни существует тесная связь и взаимообусловленность между различными элементами человеческой деятельности. Так, одно и то же действие может входить в качестве элемента в разные операции. И, наоборот, одна и та же операция может быть совершена разными действиями.

Основу практической деятельности составляет целенаправленное действие. Оно понимается как процесс, направленный на выполнение простой текущей задачи либо подчиненный достижению промежуточного результата целостной деятельности²⁴.

В соответствии со ст. 4 Закона от 5 мая 1998 г. № 140-З транспортная деятельность на территории Республики Беларусь осуществляется на следующих принципах: а) государственное регулирование и управление; б) равенство субъектов транспортной деятельности независимо от форм собственности; равный доступ субъектов хозяйствования на рынок транспортных услуг и работ; в) сочетание интересов государства с интересами субъектов транспортной деятельности и их взаимной ответственности; соответствие норм международного права²⁵. Подчеркнем, что в данном Законе речь идет о принципах транспортной деятельности, а не транспортного права. Хотя, на наш взгляд, если под транспортным правом понимать совокупность юридических норм (т. е. комплексный правовой институт или комплексную отрасль), то вполне логично использовать понятие «правовые принципы» в контексте транспортного права.

Субъектами транспортной деятельности (ст. 5 Закона) являются публичные образования в лице соответствующих органов, юридические и физические лица, включая иностранные, а также лица без гражданства, осуществляющие транспортную деятельность (производители транспортных работ и услуг), а также пользующиеся этими работами и услугами (потребители транспортных работ и услуг).

К объектам транспортной деятельности относятся транспортные средства и коммуникации, территории транспортной деятельности, системы управления движением, сооружения и иное имущество, используемое для осуществления транспортной деятельности (ст. 6 Закона). Объекты транспортной деятельности могут находиться в собственности Республики Беларусь, ее административно-территориальных единиц, других государств, юридических и физических лиц. Однако Законом Республики Беларусь может быть определен перечень объектов транспортной деятельности, находящихся в исключительной собственности государства.

Глава 2 Закона от 5 мая 1998 г. № 140-З посвящена государственному регулированию и управлению транспортной деятельности. В соответствии со ст. 10 Закона государственное регулирование транспортной деятельности включает формирование нормативно-правовой базы, регламентирующей транспортную деятельность; формирование системы информационного обеспечения органов управления транспортной деятельностью; разработку и реализацию направлений и программ развития транспортной деятельности, а также ее государственную поддержку; обеспечение условий для развития рынка транспортных работ и услуг, конкурентной среды в области транспортной деятельности через сертификацию транспортных средств, работ и услуг, объектов транспортной деятельности и лицензирование отдельных ее видов, разгосударствление и приватизацию, проведение налоговой, тарифной и другой государственной политики; установление требований по обеспечению безопасности транспортной деятельности, а также норм охраны окружающей среды; соблюдение принципов международного сотрудничества в области транспортной деятельности, определение условий и порядка взаимоотношений национальных и иностранных субъектов этого вида деятельности. Что касается государственного управления транспортной деятельности, то эти вопросы регулируются ст. 11 Закона.

Итак, Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. № 140-З содержит общие (принципиальные) положения о транспортной деятельности независимо от вида транспорта. При внимательном прочтении и изучении текста Закона можно рекомендовать его в качестве базового законодательного акта для российского законодателя.

Казахстан

Основной источник гражданского права – Гражданский кодекс Республики Казахстан²⁶. Общая часть была принята 27 декабря 1994 г. Особенная часть Кодекса от 1 июля 1999 г. содержит гл. 34 «Перевозка», гл. 35 «Транспортная экспедиция».

В Республике Казахстан действует ряд законов, посвященных регулированию отдельных вопросов транспорта и транспортной деятельности. К ним относятся следующие Законы: от 21 сентября 1994 г. № 156-XII «О транспорте в Республике Казахстан»; от 8 декабря 2001 г. № 266-II «О железнодорожном транспорте»; от 17 июля 2001 г. № 245-2 «Об автомобильных дорогах»; от 15 июля 1996 г. № 29-1 «О безопасности дорожного движения»; от 6 июля 2004 г. № 574-2 «О внутреннем водном транспорте»; от 17 января 2002 г. № 284-2 «О торговом мореплавании»; от 4 июля 2003 г. № 476-2 «Об автомобильном транспорте».

Правительством РК от 11 июня 2001 г. № 801 была одобрена Концепция государственной транспортной политики Республики Казахстан на период до 2008 года.

Указом Президента Республики Казахстан от 11 апреля 2006 г. № 86 утверждена Транспортная стратегия Республики Казахстан до 2015 г. (далее – ТС). Подраздел 3.1 ТС озаглавлен «Совершенствование системы государственного регулирования деятельности транспорта». Названы следующие основные направления совершенствования системы государственного регулирования деятельности транспорта:

• совершенствование законодательства в сфере транспорта;

• совершенствование механизмов лицензирования и сертификации субъектов, продукции и услуг транспорта;

• совершенствование тарифно-ценового регулирования на отдельных видах деятельности транспорта;

• совершенствование фискальной политики в сфере транспорта;

• реформирование системы технического регулирования в сфере транспорта;

• повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности (механизма правоприменения) на транспорте;

• повышение уровня взаимодействия центральных и местных исполнительных органов;

• создание единой системы планирования развития и модернизации транспортного комплекса на основе использования индикаторов социально-экономического развития и методов прогнозирования объемов перевозок;

• развитие малого и среднего бизнеса в сфере транспорта;

• создание благоприятного климата и стимулирование финансовых институтов для инвестирования в транспортный комплекс;

• повышение роли общественных объединений;

• реформирование системы технического регулирования в сфере транспорта.

Указом Президента Республики Казахстан 20 сентября 2002 г. была одобрена Концепция правовой политики, а 3 августа 2004 г. постановлением Правительства Республики Казахстан утвержден перспективный План законопроектных работ на 2006–2007 гг. Среди законопроектов назван единый Транспортный кодекс РК.

Закон от 21 сентября 1994 г. определяет основы правовой, экономической и организационной деятельности транспорта Республики Казахстан. Так, в ст. 1 сформулированы основные понятия, используемые в Законе, такие как «транспорт», «транспортное предприятие», «перевозчик», «клиент», «уполномоченный государственный орган».

Вопросы собственности на средства транспорта регулируются ст. 3 данного Закона, согласно которой транспорт в Республике Казахстан основывается на многообразных формах собственности. Все собственники транспорта равны и пользуются одинаковой защитой закона. Вместе с тем в Законе четко определено, что должно находиться в государственной собственности. Это магистральные железные дороги, республиканские автомобильные дороги общего пользования, включенные в установленном порядке в сеть государственных международных маршрутов, а также имеющие оборонное значение согласно перечню, утверждаемому Правительством Республики Казахстан, включая инженерные сооружения на них, судоходные водные пути, маяки, устройства и навигационные знаки, регулирующие и гарантирующие безопасность судоходства, аэронавигационные устройства системы управления воздушным движением, сети телекоммуникаций, инженерные сети, связанные с обеспечением безопасности полетов воздушных судов, а также метрополитен.

Подъездные пути (по терминологии Закона – малодеятельные участки железных дорог) и узкоколейные линии, а также автомобильные дороги, за исключением указанных в ч. 3 ст. 3 Закона, могут находиться как в государственной, так и в частной собственности. Таким образом, большинство объектов транспортной деятельности и инфраструктуры находится в государственной, а не в частной собственности.

Раздел II Закона озаглавлен «Система государственного регулирования и управления деятельностью транспорта». Согласно ст. 5 Закона государственное регулирование деятельности транспорта осуществляется путем правового обеспечения, лицензирования, налогообложения, кредитования, финансирования и ценообразования, осуществления инвестиционной, единой социальной и научно-технической политики, контроля за исполнением транспортными предприятиями законодательства Республики Казахстан. Подчеркивается, что государственные органы не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность транспортных предприятий, а также отвлекать эксплуатационный персонал транспортных предприятий на другие работы, кроме случаев, предусмотренных законодательством Республики Казахстан.

В Законе (ст. 6) названы основные задачи государственного управления транспортом в Республике Казахстан. К ним относятся, в частности, защита интересов Республики Казахстан в области транспорта; осуществление межгосударственного и международного сотрудничества в области транспорта; разработка проектов законодательных и иных актов, стандартов, норм, определяющих правовой и нормативный порядок функционирования всех видов транспорта, независимо от форм собственности; разработка государственных национальных программ и концепций развития всех видов транспорта, формирование и проведение инвестиционной, научно-технической и социальной политики, а также обучение и подготовка кадров; создание условий для обеспечения потребностей экономики и населения республики в перевозках и связанных с ними услугах; контроль за соблюдением прав потребителей транспортных услуг; разработка прогнозов и своевременное качественное обеспечение потребностей государственных нужд республики и населения в перевозках; координация работы и осуществление функции государственного регулирования деятельности транспортного комплекса Республики Казахстан.

В разделе III Закона «Основные положения деятельности транспорта» говорится об основах экономической и хозяйственной деятельности (ст. 9); тарифах (ст. 10); перевозке грузов, пассажиров, багажа, почты, осуществлении транспортно-экспедиционных услуг (ст. 11); прямом смешанном сообщении с участием различных видов транспорта (ст. 12); праве пассажиров (ст. 13); транзитных перевозках грузов и пассажиров (ст. 14). Так, в силу ст. 9 транспортные предприятия и перевозчики осуществляют свою деятельность на коммерческой основе. Согласно ст. 10 на перевозку грузов, пассажиров, багажа и услуги, связанные с перевозками, устанавливаются, как правило, свободные (договорные) тарифы (кроме случаев, предусмотренных ч. 4 ст. 9 Закона), обеспечивающие деятельность хозяйствующих субъектов, занимающихся транспортной деятельностью. В Законе детально регулируются права пассажира, определены льготы по оплате проезда отдельных категорий пассажиров (ст. 13). Транзитные перевозки грузов и пассажиров через территорию Республики Казахстан осуществляются железнодорожным, воздушным, автомобильным, морским и внутренним водным транспортом по дорогам, трассам и водным путям, открытым для межгосударственных сообщений в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан, международными соглашениями и договорами.

Особое место в Законе занимает разд. IV «Безопасность и ответственность на транспорте». Транспортные средства должны иметь сертификат, определяющий соответствие требованиям безопасности, медико-санитарным нормам, нормам охраны труда и экологии, международным и государственным стандартам и техническим условиям, а также быть зарегистрированными в установленном законодательством порядке. Транспортные средства, не прошедшие сертификацию и не зарегистрированные в установленном порядке, к эксплуатации не допускаются (ст. 15).

На постсоветском пространстве единственное, пожалуй, государство, в котором мощно предпринята попытка по разработке проекта Транспортного кодекса, – Республика Казахстан. В настоящее время проект Транспортного кодекса РК внесен Правительством Республики Казахстан в Мажилис (парламент) для доработки²⁷.

По мнению вице-министра транспорта и коммуникаций РК Азата Бектурова, Транспортный кодекс РК объединит 8 действующих отраслевых законов. «Сегодня сферу транспорта и коммуникаций регулируют восемь отраслевых законов. Наличие пробелов и коллизий в них подтверждают своевременность и обоснованность принятия Транспортного кодекса, что положительно скажется на совершенствовании законодательной базы. Его эффективность оценивается экспертами как высокая, никаких негативных последствий не прогнозируется», – сказал вице-министр, представляя данный законопроект на заседании профильного комитета Мажилиса. По мнению вице-министра, разработанный Кодекс содержит «внутренне согласованную систему правовых норм, с максимальной полнотой регулирующих отношения в области транспорта и коммуникаций» и будет способствовать реализации принятой в республике транспортной стратегии до 2015 г²⁸. В частности, предполагается, что Транспортный кодекс РК объединит положения действующих законов о транспорте, об автомобильном, о железнодорожном, водном транспорте, об автомобильных дорогах, о торговом мореплавании, о госрегулировании гражданской авиации, а также об использовании воздушного пространства и деятельности авиации.