Институты конституционного права

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013

© ИД «Юриспруденция», 2013

* * *

Коллектив авторов

A. Е. Постников – д.ю.н., профессор (гл. 1, § 1; гл. 4, § 1)

С. И. Носов – д.ю.н., профессор (гл. 1, § 2)

М. А. Мещерякова – к.ю.н. (гл. 2, § 1)

И. В. Плюгина – к.ю.н. (гл. 2, § 2)

Е. Е. Никитина – к.ю.н. (гл. 2, § 3)

Д. И. Махник – научный сотрудник (гл. 2, § 3)

B. Д. Мазаев – д.ю.н., профессор (гл. 3)

А. Е. Помазанский – научный сотрудник (гл. 4, § 2)

А. Н. Чертков – к.ю.н., доцент (гл. 5, § 1–5)

C. Б. Нанба – к.ю.н. (гл. 5, § 4)

Н. М. Колосова – д.ю.н. (гл. 6, § 1)

A. В. Павлушкин – к.ю.н. (гл. 6, § 2)

Е. К. Замотаева – к.ю.н. (гл. 6, § 3)

B. И. Васильев – д.ю.н., профессор (гл. 7)

Л. В. Андриченко – д.ю.н., профессор (гл. 8, § 1)

Л. Н. Васильева – к.ю.н. (гл. 8, § 2)

А. Н. Пилипенко – к.ю.н. (гл. 9, § 1)

Н. М. Касаткина – к.ю.н. (гл. 9, § 2)

И. Г. Тимошенко – к.ю.н. (гл. 9, § 3)

Введение

Развитие любой отрасли российского законодательства наиболее зримо проявляется в облике институтов, ее составляющих. Современное конституционное право Российской Федерации является высоко структурированной отраслью российской правовой системы, состоящей из множества правовых институтов, из которых определенные по объему нормативного регулирования могут быть охарактеризованы в качестве ее самостоятельных подотраслей.

Каждый из институтов подчиняется как общим закономерностям развития отрасли права, так и имеет свои собственные черты. Авторами настоящего издания предпринята попытка обозначить и обобщить основные тенденции развития ключевых институтов конституционного права. Актуальность этой задачи очевидна с учетом современного этапа конституционного развития страны. При том, что Конституция Российской Федерации сохраняет свою стабильность, содержание многих конституционных институтов, норм конституционного права модифицируются. Объективность научного подхода требует выявления как положительных, так и отрицательных сторон наблюдаемых преобразований.

В монографии рассматриваются понятие и система институтов конституционного права. В рамках данной системы исследуются институты правового положения личности, конституционно – правовые институты в сфере экономики, осуществления прямой демократии, федеративных и национальных отношений, организации государственной власти и местного самоуправления.

Подход авторов настоящего издания не является сугубо теоретическим. Функционирование институтов конституционного права рассматривается на основе современной практики конституционного строительства и с учетом проблем, с которыми сталкиваются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Авторы исходят из демократической, гуманитарной природы конституционного права, в соответствии с которой во главу угла ставятся защита интересов личности и демократически организованных коллективов. В этой связи в монографии предлагаются некоторые решения, направленные на защиту интересов граждан и институтов гражданского общества.

Современное законодательство характеризуется сочетанием инструментов, присущих различным отраслям права, что порождает неизбежное соединение императивных и диспозитивных начал при определении режима правового регулирования отдельных отношений. Как, на каких условиях происходит этот процесс, насколько эффективно применение межотраслевых подходов при решении конкретных юридических задач – эти вопросы неизменно выяснялись авторами предлагаемого научного издания.

Перспективы развития институтов конституционного права органическим образом зависят от решения задач систематизации российского законодательства, определения оптимального состава и тематики федеральных законов, регламентирующих те или иные институты конституционного права, в том числе с учетом современных международно – правовых реалий. Поэтому в книге большое внимание уделяется общим вопросам построения системы конституционного законодательства.

Монография обращена, в первую очередь, к научным и практическим работникам, специализирующимся по вопросам законотворчества, работникам органов исполнительной власти, судебных органов, преподавателям, студентам и всем, кто интересуется актуальными проблемами конституционного права.

Сентябрь, 2011 г.

Ответственные редакторы Л. В. Андриченко, А. Е. Постников.

Глава 1
Теоретические основы институтов конституционного права

§ 1. Понятие института конституционного права

В отечественной юридической литературе в 70–е годы прошлого века наблюдался всплеск интереса к проблематике правового института^[1]. При этом понятие правового института преимущественно рассматривалось применительно к гражданскому, отчасти уголовному законодательству. Наиболее систематизированное исследование сущности и основных разновидностей правовых институтов принадлежит С. С. Алексееву^[2].

С. С. Алексеев отмечал, что «если нормативное предписание – исходный элемент, «живая клеточка правовой материи, то правовой институт представляет собой первичную правовую общность»^[3], правовой институт – это законодательно обособленный комплекс юридических норм, обеспечивающий цельное регулирование данной разновидности отношений или ее стороны. Как указывал С. С. Алексеев, «юридические нормы образуют отрасль права не непосредственно, а через институты; причем юридическое своеобразие той или иной нормы обнаруживается с учетом особенностей всего комплекса норм. Правовому институту свойственны три признака: однородность фактического содержания, юридическое единство (комплексность) норм, законодательная обособленность»^[4].

В современных исследованиях правовых институтов помимо их традиционных признаков нередко приоритетное значение придается их целевому назначению. Так, в монографии «Институты финансового права» Н. М. Казанцевым обращается внимание на следующее: «Для характеристики финансово – правовых институтов необходим, как для институтов других отраслей права, но недостаточен подход к определению института как устойчивой группы однородных общественных отношений. Далеко не всякая такая группа отношений в сфере финансов образует финансовоправовой институт. Образует лишь в том случае, если регулирование произведено достаточным образом для того, чтобы запрограммировать поведение субъектов отношений, регулируемых финансово – правовым институтом, и обеспечить достижение целевого результата»^[5].

Характеризуя развитие институтов экологического права, С. А. Боголюбов указывает: «Деление каждой отрасли права на правовые институты, в том числе экологического права, не является самоцелью, но должно служить отграничению и выработке специфических методов права, улучшению учета и систематизации законодательства, упорядочению и повышению эффективности действия его норм, отграничению их от норм смежных институтов и иных отраслей права в интересах совершенствования реализации правовых предписаний»^[6].

Данный подход к исследованию правовых институтов объясним и обоснован с учетом высокого динамизма развития системы российского законодательства в современный период, когда происходит частое изменение законодательного регулирования правовых институтов, нередко влекущее смену типов правового регулирования, появление новых правовых институтов, а в ряде случаев отказ от ранее действовавших институтов. Указанные явления характеризуют общее усиление роли государства в регулировании всего спектра общественных отношений.

Сама постановка вопроса об институтах конституционного права, тенденциях их развития приобрела актуальность в связи со становлением в нашей стране начал конституционализма на основе принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации. Дух свободы, изначально воплощенный в демократическом устройстве государства и правовых нормах, придал необходимый социальный смысл институтам конституционного права. Они перестали быть исключительно формами легитимации власти, но и в определенной мере стали важными каналами воздействия на нее общества, в том числе отдельных социальных групп и индивидов. За прошедшие годы сложилась система законодательного регулирования этих институтов, сформировалась и соответствующая правоприменительная практика.

Однако указанная конституционно – правовая реальность неоднозначна. Как отмечает В. Д. Зорькин, «в этой реальности налицо множество разрывов между оболочками – формами властных, социальных и других институтов, с одной стороны, и содержательным наполнением этих институтов – с другой. Множество разрывов между формой и содержанием, между должным и существующим, между правом как должным и политикой в ее фактическом многообразии»^[7]. Изучение темы институтов конституционного права, их развития нацеливает на выявление этих противоречий, оценку их последствий для развития конституционного права и в целом всей правовой системы страны.

Проблематика институтов конституционного права, их правовой природы и особенностей не являлась предметом специальных исследований в российской юридической литературе. Как правило, эти вопросы рассматривались либо в контексте общей системы российского конституционного права, в связи с чем выявлялась принадлежность тех или иных правовых институтов к отрасли конституционного права, либо же исследовались свойства отдельных институтов конституционного права. Между тем для понимания общих закономерностей развития конституционного права необходимо углубленное изучение самого понятия «институт конституционного права».

Это важно в силу того, что в рамках институтов конституционного права происходит актуализация важнейших проблем, стоящих перед государством и обществом, и их решение посредством методов, присущих конституционному праву. В этом смысле в рамках конституционных институтов реализуется технология конституционно – правового регулирования. Любые серьезные изменения конституционного законодательства неизбежно связаны с изменением системы институтов конституционного права либо корректировкой их содержания. Поэтому, чтобы оставаться на почве объективных критериев оценки законодательной деятельности в сфере конституционного права, необходимо иметь четкое представление о правовой природе, логике развития и функционирования институтов конституционного права.

Институт конституционного права представляет собой совокупность норм, в целом представляющих нормативную конструкцию, обращенную на урегулирование однородных, взаимосвязанных общественных отношений, составляющих предмет регулирования соответствующего института. При этом предмет данного регулирования является составной частью предмета конституционного права.

Что касается определения предмета конституционного права, здесь неизбежно присутствуют два подхода: узкий и широкий. В узком подходе реализуется восприятие конституционного права как «обычной отрасли права». В этом плане, как указывает А. Н. Кокотов, оно воздействует на общественные отношения, составляющие его предмет регулирования «с помощью не только общерегулятивных средств (цели, принципы, исходные ценности), но и методов детальной регламентации, не передоверяя эту задачу другим отраслям права….В итоге набор источников не ограничивается только конституционными актами»^[8].

В широком смысле предмет конституционного права как ведущей отрасли российского права охватывает практически все основополагающие отношения, составляющие предмет российского права^[9]. В этом проявляется значение Конституции, которое она имеет для всей правовой системы. Закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип ее непосредственного действия получил механизм его процессуального обеспечения прежде всего в форме конституционного правосудия. Акты толкования конституции, иные решения Конституционного Суда и содержащиеся в них правовые позиции активно влияют как на нормотворчество, так и на правоприменение. Таким образом, закрепленные в Конституции нормы и институты осуществляют определяющее воздействие и на иные отрасли российского права^[10].

Особенности предмета конституционного права влияют и на метод его правового регулирования. В том, что нормы конституционного права регулируют общественные отношения не только путем воздействия на содержание норм других отраслей права, но и путем непосредственной регламентации целого ряда правовых институтов и процедур, заключаются общие особенности метода регулирования, присущего конституционному праву^[11].

Исходя из понимания конституционного права в широком и узком смысле, важно различать категории «конституционный институт» и «институт конституционного права».

Конституционный институт представляет собой совокупность закрепленных в Конституции правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения. Являясь инструментом регулирующего воздействия конституционного права в широком смысле, он может и не получать дальнейшего развития именно в конституционном законодательстве и развиваться в рамках иных отраслей законодательства. В этом случае данный конституционный институт не является институтом конституционного права. Так, очевидно, что институт собственности, представляя собой конституционный институт, не является институтом конституционного права.

Институт конституционного права – это совокупность закрепленных в законодательстве правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения в сферах организации публичной власти, основ правового положения личности и федеративного устройства. Данное регулирование может быть исчерпывающим, если речь идет об органах государственной власти и федеративном устройстве, или же носить предметно ограниченный характер. Так, если обратиться к сфере взаимоотношений личности и государства, то осуществление политических и личных прав непосредственно и детально регулируется нормами конституционного права, а экономические, социальные, экологические права с системной полнотой регулируются нормами иных отраслей права.

В современных условиях предмет конституционного права характеризуется подвижностью. Как правило, это наблюдается в связи с изменениями концепции законодательного регулирования, которые воплощаются в жизнь в рамках формально устойчивой Конституции. Как отмечал академик О. Е. Кутафин, объем отношений, образующих предмет конституционного права, зависит не от выявления тех или иных особенностей этих отношений, а от воли государства, придающего этим взаимоотношениям основополагающий характер^[12].

Однако в этом плане усмотрение законодателя ограничено самой Конституцией: придание нормам, составляющим новые институты, основополагающего значения должно соответствовать обусловленной Конституцией системе конституционного законодательства, которая обеспечивает в полном объеме реализацию ее норм.

Потенциал и пределы «усмотрения» в выборе предмета конституционно – правового регулирования со стороны государства особенно четко проявляются в процессе перехода от одного конституционного правопорядка к другому. Именно в этот период, наряду с институтами конституционного права, нередко носящими временный или случайный характер, появляются и укрепляются институты, которые являются структурообразующими для отрасли конституционного права. Например, созданный на основе указа Президента Российской Федерации в период проведения выборов депутатов Государственной Думы в 1993 г. Третейский информационный суд, позднее преобразованный в Судебную палату по информационным спорам при Президенте Российской Федерации^[13], не приобрел свойств стабильного института конституционного права, в то время как одновременно сформированная на сходной правовой базе Центральная избирательная комиссия Российской Федерации впоследствии получила устойчивый конституционноправовой статус в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Данное законодательное регулирование было обосновано необходимостью создания государственного органа, обеспечивающего обусловленную Конституцией функцию по формированию выборных органов государственной власти^[14]. В то же время конституционно – правовой легитимации Судебной палаты по информационным спорам препятствовал ее квазисудебный статус, приходивший в противоречие с конституционным принципом разделения властей и действовавшим законодательством.

Таким образом, анализируя практику конституционно – правового регулирования, нельзя не видеть различия между теми и или иными нормативными решениями, направленными на создание правовых институтов. Одни из них приобретают устойчивый характер, выполняя социально востребованную роль регулятора общественных отношений, другие либо остаются в значительной мере формальными явлениями, либо их практическое использование ограничивается решением частных задач, характерных для ограниченного периода времени. Для оценки данной закономерности представляет интерес вывод Д. А. Ковачева о том, что «специфическое свойство общественных отношений, которые являются предметом конституционного регулирования, состоит в том, что эти отношения нуждаются в такой правовой регламентации, при которой они становятся постоянными правоотношениями»^[15]. То есть нормами конституционного права обеспечивается легитимация отношений, наиболее значимых для построения и функционирования государства на принципах, закрепленных в Конституции. Стабильность, устойчивость и социальная востребованность совокупности правовых норм, затрагивающих вопросы организации публичной власти, основ правового положения личности и федеративного устройства и их направленность на обеспечение непрерывности в жизнедеятельности государства как единого целого является необходимым условием для ее признания в качестве института конституционного права.

Представление об институте права как о сравнительно небольшой группе, совокупности правовых норм^[16] не вполне точно отражает динамику современного развития конституционного права, в котором в настоящее время появляются крупные правовые институты, приобретающие свойства подотрасли права. В рамках данных подотраслей объединяется значительное число институтов конституционного права. При этом степень их интегрированности в систему подотрасли конституционного права различна.

Так, в рамках подотраслей конституционного права сохраняют свое самостоятельное значение и нормативные особенности правовые институты, закрепленные непосредственно в Конституции Российской Федерации (например, институт Президента Российской Федерации). Исчерпывающее регулирование статуса Президента в Конституции объективно препятствует увеличению объема и изменению содержания законодательного регулирования. Отметим, что наличие данных институтов является важным фактором стабилизации конституционного законодательства.

Другие институты конституционного права в большей степени подвержены влиянию специфических закономерностей, выражающих изменение методов и тенденций правового регулирования в рамках наиболее развитых и структурированных подотраслей конституционного права (законодательство о правах и свободах человека и гражданина, избирательное законодательство и законодательство о референдуме, законодательство о федеративном устройстве, законодательство об организации публичной власти).

Существенной чертой современного конституционного права России в целом является специализация правового регулирования в рамках отдельных подотраслей и институтов конституционного права^[17]. В результате данной специализации модифицируется общий метод конституционного права. Его модификация проявляется по – разному применительно к отдельным институтам конституционного права, однако при этом в ней могут быть выявлены некоторые общие типичные черты, которые собственно и характеризуют современное развитие институтов конституционного права. Отметим некоторые из них.

Наблюдается возрастающая централизация правового регулирования. Она проявляется в общем усилении иерархических связей между всеми институтами публичной власти (в том числе посредством установления механизмов ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за выполнение федерального законодательства); повышении роли общефедеральных политических партий. В сфере федеративного устройства указанная тенденция проявляется также в перераспределении объема нормативного регулирования от органов государственной власти субъектов Российской Федерации к федеральным органам государственной власти, в том числе путем резкого снижения роли договора в качестве регулятора федеративных отношений.

В целом в институтах конституционного права в 2000–е годы значительно сократился компонент законодательного регулирования со стороны субъектов Российской Федерации. Так, если до принятия в 2003 г. Федерального закона № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации существовало достаточно развитое законодательное регулирование основных институтов местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации действовали законы о местном самоуправлении, иные законы по вопросам местного самоуправления), то в настоящее время участие субъектов Российской Федерации в регулировании институтов местного самоуправления в целом незначительно, соответствующие регулирующие полномочия регионального законодателя прямо предусмотрены в федеральных законах. Аналогичная ситуация складывается и с регулированием института выборов и референдума. Отличие состоит лишь в том, что если применительно к местному самоуправлению законодатель субъекта Российской Федерации существенно вытесняется из регулирования соответствующих институтов, то в случае с избирательным законодательством, законодательством о референдуме регулирование, осуществляемое на уровне субъектов Российской Федерации, как правило, дословно воспроизводя нормы федеральных законов, приобретает вторичный характер.

Количество институтов конституционного права, самостоятельно регламентируемых субъектами Российской Федерации в соответствии со статьями 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации, крайне незначительно^[18] и они не являются системообразующими для конституционного законодательства субъектов Российской Федерации. При данных обстоятельствах не представляется возможным утверждать, что конституционное право субъектов Российской Федерации сложилось в качестве самостоятельного феномена, как это представлялось некоторым авторам непосредственно после принятия Конституции Российской Федерации^[19].

В регулировании институтов конституционного права, осуществляемом посредством федеральных законов, имеет место дальнейшее усиление роли императивных методов регулирования по отношению к диспозитивным, что фактически приводит к доминированию административно – правовых начал в тех сферах отношений, в которых в силу принципов, заложенных в Конституции Российской Федерации, если не определяющую, то весьма значимую роль должны играть механизмы саморегулирования. Данная тенденция вполне проявляется применительно к определению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядка их осуществления.

При этом все более возрастающая детализация правового регулирования применительно к осуществлению гражданами и их объединениями конституционных прав, осуществлению конституционных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления порождает неоднозначные последствия.

С одной стороны, увеличивается определенность в деятельности органов публичной власти, появляются некоторые дополнительные механизмы контроля за ними как со стороны государства, так и граждан. Так, в Федеральном законе № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были расширены формы прямого участия граждан в местном самоуправлении, в связи с чем появились новые правовые институты (например, институт публичных слушаний), конкретизирована ответственность органов местного самоуправления перед государством. С другой стороны, уменьшается самостоятельность региональных и местных властей в выборе конкретных правовых средств для решения вопросов соответственно регионального и местного значения.

Детальное регулирование порядка осуществления прав и свобод граждан, как правило, обосновывается необходимостью защиты публичных интересов. Вместе с тем данная детализация нередко сопровождается ограничениями самих прав и свобод. Безусловно, в той части, в которой оно является средством противодействия угрозам терроризма, экстремизма и иным вызовам цивилизованному обществу, обоснованным в соответствии с критериями ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленными в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, оно является необходимым средством защиты конституционного строя государства. Проводимая в этой связи коррекция содержания институтов конституционного права является социально и конституционно обоснованной. Однако обоснование ссылками на указанные угрозы принятие таких законодательных мер, как, например, отмена на длительную перспективу выборов глав субъектов Российской Федерации, является примером деструктивного влияния фактора политической целесообразности на общую логику развития публичной власти в соответствии с Конституцией.

Детальное регулирование политических и личных прав и свобод человека, основанное на экспансии административно – правовых начал, способно нарушить установленный конституцией баланс интересов государства, гражданского общества и личности, поскольку оно нередко создает объективные сложности для реализации этих прав и свобод, препятствует развитию гражданской инициативы. Последняя тенденция подтверждается теми изменениями в избирательном законодательстве, которые наблюдаются в последнее десятилетие. Резкое увеличение количества условий, установленных в федеральном законодательстве, при которых возможно осуществление конституционного права граждан быть избранными (пассивное избирательное право), привело к бюрократизации, зарегулированности избирательного процесса^[20], когда на первое место выдвигается строгое соблюдение многочисленных формальностей, а не обеспечение основополагающего конституционного права гражданина. Это объективно препятствует реализации конституционного принципа свободных выборов, закрепленного в ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации.

Наличие вышеуказанных общих тенденций в развитии институтов конституционного права не приводит к усилению единства в регулировании институтов конституционного права, появлению институтов, играющих общерегулятивную роль в рамках всей отрасли конституционного права. Объективные сложности в создании такого регулирования отчетливо проявляются в отсутствии в законодательстве единых нормативных подходов в регулировании ответственности в конституционном праве. На практике продолжает расширяться дифференцированное и в целом достаточно разновекторное законодательное регулирование ответственности в различных подотраслях конституционного права.

В этих условиях центробежные тенденции в развитии институтов конституционного права сдерживаются потенциалом прямого действия Конституции, обеспечиваемого конституционным правосудием. Влияние Конституционного Суда на развитие институтов конституционного права осуществляется в разнообразных формах. Отметим наиболее важные из них.

Посредством актов толкования Конституции Конституционный Суд конкретизирует содержание закрепленных в Конституции институтов конституционного права. Только данное толкование является официальным, общеобязательным. И здесь, как отмечает В. Д. Зорькин, «установка – на удержание развивающей государственности, экономических и социальных отношений в конституционном поле, расширение правового пространства для новых правомерных притязаний субъектов права»^[21].

Конституционный Суд, решая дела о соответствии нормативных актов Конституции Российской Федерации, может корректировать содержание институтов конституционного права. И здесь существенное значение имеет категория выявленного Судом конституционно – правового смысла норм и институтов законодательства. При выявлении конституционно – правового смысла оспоренных в Конституционном Суде положений закона их конституционность признается только в данных содержательных рамках^[22]. Н. С. Бондарь обоснованно полагает, что в данном случае происходит преобразование конституционных отношений и институтов конституционализма посредством разрешения конституционно – правовых споров^[23].

Решения Конституционного Суда могут открывать возможности для развития институтов конституционного права. Так, принимая Постановление от 24 декабря 1996 г. № 21–П «О проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы’’ в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации», Конституционный Суд установил допустимость введения института отзыва депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации. Как отмечал Б. С. Эбзеев, Суд определил материальные и процессуальные критерии правомерности законодательного оформления института отзыва депутата^[24].

И наконец, нельзя не отметить значение рекомендаций законодателю по принятию законов и общему содержанию нормативных решений, которые в своих решениях может давать Конституционный Суд Российской Федерации. Нормативные положения, содержащиеся в данных рекомендациях, в дальнейшем нередко получают непосредственное воплощение в текстах законодательных актов.