Административная юстиция. Сравнительно-правовой анализ. Учебное пособие

Посвящается светлой памяти моего братишки Кидирсихова Саята Нурболатовича.

КАЗАХСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

им. АЛЬ-ФАРАБИ

© Азамат Нурболатов, 2020

ISBN 978-5-4498-4342-5

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Рекомендовано к изданию Ученым советом юридического факультета и РИСО КазНУ им. аль-Фараби

Рецензенты:

• доктор юридических наук, профессор Б. А. Жетписбаев

• кандидат юридических наук Н. К. Амиров

• кандидат юридических наук, полковник полиции

Ш. Е. Амитов

• кандидат юридических наук, полковник полиции

А. Т. Алдабергенов

Распространение данной работы или ее части без согласия автора и другие действия, нарушающие нормы по авторскому праву, запрещаются и караются по закону.

Предисловие

Административная юстиция – неотъемлемый институт правового государства, предназначенный для обеспечения законности в сфере публичного управления и разрешения возникающих в этой сфере административно-правовых споров. Нормы права, образующие институт административной юстиции, направлены на регулирование справедливого разрешения юридических конфликтов между частными лицами и органами публичной власти посредством правоприменительной деятельности административно-юрисдикционных учреждений либо судебных органов.

Задача административной юстиции – обеспечить защиту прав и законных интересов частных лиц от неправомерных действий и решений государственных органов и охрану правопорядка в сфере публичного управления.

В свете проводимой административной и судебной реформы в Казахстане предпринимаются последовательные шаги по дальнейшему развитию института административной юстиции – для этого имеются как политическая воля, так и соответствующее законодательное закрепление такого решения¹. Поэтому не исключаю, напротив, даже предвосхищаю, появление в будущем в учебных планах юридических факультетов новой дисциплины «Административная юстиция». Таким образом, появление настоящей книги делается необходимым и ожидаемым.

Здесь хотелось бы сделать небольшую сноску. Дело в том, что в настоящее время по данной тематике имеется масса уникальных научных разработок и исследований, которые объясняют феномен института административной юстиции. К сожалению, все они достояние специальных научных изданий и когда они придут в студенческую аудиторию – неизвестно. А вот учебников, причем отечественного издания, нацеленных именно на преподавание данного спецкурса, нет. Поэтому данное пособие как нельзя кстати и, что самое главное, ее целевой аудиторией являются, прежде всего, слушатели и студенты юридических учебных заведений, только приступившие к изучению данного правового института.

И еще одно замечание. Данный спецкурс должен преподаваться в рамках дисциплин административно-правового цикла, поскольку административная юстиция – один из важнейших административно-правовых институтов, «рождение» которой связано с практической реализацией идеи об ответственности администрации.

В настоящем учебном пособии раскрываются сущность и практическая значимость административной юстиции; приведены основные системы или модели административной юстиции: французская, германская и англосаксонская (Великобритания и США).

В то же время особенностью книги является то, что автор из разрозненных источников попытался воссоздать общую картину, характеризующую административное судопроизводство каждой из стран. Дело в том, что в многочисленных научных изданиях акцент делается на освещении истории становления и развития административной юстиции, особенностях и различиях существующих моделей, и крайне скупые сведения содержатся об его органическом элементе – административном судопроизводстве. Между тем процессуальное регулирование порядка рассмотрения административных споров обладает своей спецификой, предопределенных особым характером правоотношений, возникающих между ее участниками (отношения власти-подчинения). Поэтому использование гражданской процессуальной формы при разрешении подобных дел, как это имеет место по действующему законодательству республики, не позволяют в полной мере реализовать контролирующий потенциал административной юстиции. В хаосе отрывочных сведений автор попытался выявить и привести в учебнике отличительные особенности административного судопроизводства. Такая установка преследует помимо общей цели, о котором уже сказано выше, и прикладное значение – помочь отечественному разработчику и законодателю в создании специального процессуального кодекса административного судопроизводства, работа над которой до сих продолжается. При этом на основании сравнительно-правового анализа автором предлагается собственное видение отличительных черт административного судопроизводства, которое должно сложиться с принятием Административного процессуального кодекса Республики Казахстан и функционировать наравне с гражданским и уголовным. Между тем, повторюсь, основная цель книги состоит в привитии слушателям и студентам общих теоретических знаний при изучении данного курса, не втягивая их в полемику по вопросам фундаментальных положений, которые в казахстанской доктрине права окончательно еще не сформировались и вызывают острую полемику.

При подготовке книги были использованы многочисленные отечественные и зарубежные издания на русском языке, в том числе опубликованные в электронной базе.

Глава Ι
Понятие, признаки и основные системы административной юстиции

§1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

Итак, что же такое административная юстиция?

Если коротко – это специализированные суды (либо квазисудебные органы), призванные разрешать иски граждан против государства.

В этой связи необходимо сделать небольшой экскурс в историю административной юстиции.

Многие исследователи становление административной юстиции относят ко второй половине XIX – началу XX вв. Вместе с тем, по мнению казахстанского ученого Б. Ж. Абдраимова, первые ростки административной юстиции можно узреть уже в государствах Древней Греции и в Древнем Риме, где права и свобода личности признавались величайшей ценностью, и защищалась от произвола правителей². По выражению Соломона³, счастлив не тот, кто богат, а тот, кто свободен, «работает и приобретает на себя, а не на деспота»⁴.

В Древней Греции и в Древнем Риме каждый свободный гражданин, обиженный консулом, претором либо иным должностным лицом, мог обратиться в свободное собрание, например, – к народным трибунам, с просьбой оградить его от притеснений. К примеру, выражение «Я – римский гражданин» означало, что данный гражданин обладает правом апелляции и огражден от произвола властей. «Можно с уверенностью утверждать, что законодательство городов-полисов Древней Греции и республиканского Рима в определенной части решало проблему правоотношения „должностное лицо – гражданин“, не позволяя первому субъекту злоупотреблять властью и ущемлять права второго»⁵.

По утверждениям ученого, элементы административной юстиции были неизбежны и в средние века. В Англии уже в середине XII века должность мирового судьи (занимать которую правительство обязывало крупных землевладельцев) включала в себя функцию управления и функцию административной юстиции. Английские мировые судьи разбирали споры жителей с налоговыми, полицейскими и другими государственными органами.

Во Франции, Германии, Италии в эпоху феодализма важную роль в разбирательстве жалоб частных лиц на действия публичных властей играли общие суды, выносившие по этим жалобам решения. В средневековой Франции парламенты, осуществлявшие деятельность во всех провинциях государства, являлись высшими судебно-административными учреждениями. Известный правовед Ф. В. Тарановский по этому поводу писал: «Общая судебная компетенция парламентов делала их вместе с тем и органами административной юстиции, решавшими спорные вопросы публичного права»⁶.

Обобщая исторические примеры, казахстанский ученый заключает: «Проведенный обзор позволяет сделать вывод, что административные суды появляются там, тогда и постольку, где, когда и поскольку государство начинает довлеть над правами и свободами граждан»⁷.

Как видим, ценность административной юстиции заключается в том, что оно призвано обеспечить баланс между властью и гражданином, не допуская необоснованных притеснений со стороны государства.

Конечно, невозможно принизить роль римского права, принципы и категории которого нашли свое отражение в правовых системах большинства государств мира и явились основой их функционирования. Ведь именно римское право, явившись фундаментом современной юридической мысли, дало миру идею гуманизма и справедливости, понятия Конституции, правового государства, гражданского общества, государственной и частной собственности. И нельзя не отметить отношение в римском праве к индивиду как полноправному субъекту, что также стало отправной точкой для формирования первых механизмов защиты прав человека.

И все же элементы административной юстиции как самостоятельного института публичного права отчетливо проявляются лишь в середине XIX в., когда судебный контроль над деятельностью администрации выделился в отдельную сферу государственной проверки и процессуальных действий, чему предшествовало свержение в странах Западной Европы деспотических монархий с одновременной практической реализацией идеи разделения властей и признанием субъективных публичных прав своих граждан. Вот что по этому поводу пишет российский ученый Ю. Н. Старилов: «В истории развития государственности можно выделить два принципиально разных типа государства: полицейское и правовое. В полицейском государстве царило принуждение (полиция), которое и являлось сущностью такого государства; соответственно, оно основывалось на полицейском праве. Правовое же государство невозможно представить себе без такого института, как административная юстиция. Более того, именно она сыграла важнейшую роль в превращении полицейского государства в современное правовое государство, а полицейского права – в современное административное право. Начало этому было положено в середине XIX в. в европейских странах путем создания административных судов, которые пресекали произвол властей, полиции, публичного управления в целом»⁸.

При этом организация органов административной юстиции, осуществляющих разрешение административных споров, в современном мире характеризуется значительным многообразием. Оно обусловлено особенностями государственно-правового развития той или иной страны, доктринальными принципами, положенными в основу построения национальной системы административной юстиции, спецификой правовой культуры и т. д. По существу, становление административной юстиции находилось в зависимости от решения вопроса о том, кому должно принадлежать право контроля над действиями администрации – самой администрации либо судебной власти⁹. Ответ на этот вопрос во многом и определил развитие основных форм административной юстиции зарубежных стран.

Во Франции, признанной родиной административной юстиции, административные суды возникли из административных органов во главе с Государственным советом¹⁰. Госсовет представляет собой орган, объединяющий функции консультативного совета при исполнительной власти и высшего административного суда. И хотя формально он относится к органам исполнительной власти, однако по существу независим от нее, поскольку в конкретных случаях обладает судебной независимостью в решении правовых вопросов, что позволяет отнести Госсовет (и его низовые звенья) независимо от его названия и организационной формы построения к судебным по природе.

В Германии в результате многолетних поисков и реформирований к середине XΙX в. окончательно сформировалась самостоятельная судебная ветвь – административные суды, организационно не связанная ни с судами общей юрисдикции, ни с исполнительной властью.

В Англии, а также в странах, где доминирует англосаксонская правовая система, рассмотрение административно-правовых споров по-прежнему относилось к ведению общих судов, хотя со временем система административной юстиции эволюционировала: практически судебные полномочия по рассмотрению значительного числа административно-правовых споров были переданы так называемым квазисудебным учреждениям, являющимся, по существу, учреждениями административными. Следует отметить ряд причин, вызвавших необходимость такого шага. Важнейшей из них являлась существенная перегруженность судов делами, связанными с претензиями граждан к административным органам. Как отмечает американский юрист Д. Карлен, без коренной перестройки своей работы и значительного увеличения персонала суды не могли бы справиться с лавиной дел, находящихся в них¹¹. Иными факторами, повлиявшими на этот процесс, были: специальные познания сотрудников этих административных учреждений; наличие у административных учреждений права по собственной инициативе начинать преследование правонарушителей, каковым суды не обладают; сложность и длительность процедуры прохождения дел в судах, а также высокая стоимость судебных издержек¹².

В этой связи, в юридической литературе начала XX в. основные формы административной юстиции принято было называть французской, германской и английской формами¹³.

Однако, несмотря на различие организационных форм, административная юстиция должна выполнять следующие функции в правовом государстве:

– судебный контроль за законностью деятельности органов публичной администрации (государственных органов и органов местного самоуправления), обеспечивающий гармоничное функционирование системы разделения властей;

– обеспечение контроля граждан и их организаций за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, гарантирующего участие граждан в осуществлении власти и реализацию принципа народовластия¹⁴;

– защита прав и свобод граждан от неправомерных действий администрации.

В литературе понятие «административная юстиция» имеет два основных значения¹⁵. В широком смысле под «административной юстицией» понимается деятельность, как обычных судов, так и специальных административных судов и (коллегиальных) «квазисудебных» органов по разрешению административных споров, возникающих в связи с обжалованием частными лицами неправомерных действий и решений органов публичной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы.

При этом под квазисудебными органами в административном праве принято понимать юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в «как бы» судебном порядке.

«Административная юстиция» в узком (собственном) смысле слова – это деятельность специальных административных судов по разрешению в особом процессуальном прядке споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией по поводу правомерности административных действий или решений.

Таким образом, если собрать воедино эти два подхода, то мы получим, что административная юстиция – это система специальных судебных (общих или административных) и квазисудебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления, а также особый процессуальный порядок рассмотрения административных дел и разрешения административно-правовых споров между физическим и юридическим лицом, с одной стороны, и административными структурами – с другой. В последнем значении административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности, поскольку осуществляется с соблюдением основных элементов судебного разбирательства.

Сам по себе термин «административная юстиция» внутренне противоречив, так как содержит в себе различные по своей сущности понятия «администрация» и «юстиция». Администрация (administrate) – это управление, руководство (с точки зрения характера деятельности), а применительно к соответствующим органам и лицам – это система исполнительно-распорядительных органов государственного управления и их должностные лица. Юстиция (justitia) – это законность, справедливость, правосудие, а с точки зрения органов ее осуществляющих – это система судебных органов. Между управлением и правосудием существует различия, как в самом содержании деятельности, так и в органах ее осуществляющих¹⁶.

Основными признаками административной юстиции являются:

1. деятельность судебных (общих или административных) либо квазисудебных органов;

2. рассмотрение и разрешение споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти;

3. рассмотрение административных споров происходит в специальной процессуальной форме – посредством административного судопроизводства.

Так как административное судопроизводство понимается до настоящего времени в двух формах – рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты административных органов, их должностных лиц (административная юстиция) – то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а, с другой – административный спор (спор о праве административном). Понятие «правонарушение» и «спор» не тождественны и имеют разнородную юридическую природу. При этом важно иметь в виду, что в зарубежном праве отсутствует понятие административного правонарушения в смысле ст. 2 КоАП РК. Соответственно, в качестве предмета административной юстиции рассматривается только административный спор, и она понимается главным образом как административно-спорная (тяжебная), а не наказательная юрисдикция, тогда как предметом административного судопроизводства является – и административный спор, и правонарушение. Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства предлагается использовать более общую категорию – «административно-правовой конфликт»¹⁷;

4. предметом рассмотрения являются проверка обоснованности и законности действий (бездействия) государственных органов (должностных лиц);

5. нацеленность административной юстиции как на защиту прав граждан и организаций, обратившихся в суд, так и на восстановление правопорядка в сфере государственного управления.

6. юридическим «результатом» административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

§2. ОСНОВНЫЕ СИСТЕМЫ (МОДЕЛИ) АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ЮСТИЦИИ

Мы уже говорили, что организация административной юстиции в каждом государстве зависит от его исторических и правовых традиций. В науке административного права приведены различные виды классификаций организационных форм (моделей) административной юстиции.

Как было отмечено ранее, в юридической литературе начала XX в. основные формы административной юстиции принято было называть французской, германской и английской (или англосаксонской) формами. В следующих главах мы подробнее остановимся на каждой из них.

Вместе с тем, некоторые авторы выделяют только две основные модели развития и функционирования административной юстиции: англосаксонскую и континентальную¹⁸.

Англосаксонская модель административной юстиции представлена административными трибуналами и учреждениями, обладающими квазисудебными функциями в странах англосаксонской правовой системы, в частности, в США и Англии. Их главная особенность заключается в том, что они функционируют на стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти. В то же время их нельзя отнести ни к исполнительной ветви власти, поскольку они не обладают исполнительными-распорядительными функциями: лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта они наделены правом осуществлять административную юрисдикцию. И однозначно их нельзя отнести к судебной ветви власти: разрешая административные споры, они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие – это функция суда. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Решения квазисудебных органов имеют некоторые признаки судебных решений, но не все.

Континентальная модель административной юстиции – это в собственном смысле сами административные суды в системе судебной ветви власти, в странах континентальной правовой системы, в частности, в Германии и Франции.

Существует и иная классификация органов административной юстиции в зарубежных странах.

Так, в зависимости от способа обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права в юридической литературе принято также различать четыре модели или четыре системы административной юстиции:

1) административный, т.е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы. Иногда этот тип административной юстиции называют «управленческим типом». В специальной литературе этот тип административной юстиции называют еще «французским», при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии);

2) общесудебный – рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан. Такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в Казахстане;

3) «квазисудебный» (англо-американский, «англосаксонский»), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США);

4) административно-судебный («германский тип»), т.е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления. Административные суды (суды административной юстиции) входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов¹⁹.

Другие авторы в зависимости от наличия либо отсутствия в системе административной юстиции специальных административных судов различают также:

1) страны, имеющие отдельные системы административных судов (Франция, Германия, Италия, Австрия, Люксембург, Финляндия, Швеция, Греция, Испания, Португалия, Болгария, Польша, Чехия и т.д.);

2) страны, в которых отсутствует система административных судов, что не исключает учреждения иных административных юрисдикций, например административных трибуналов (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль)²⁰.

Однако каждая из приведенных классификаций организационных форм (моделей) административной юстиции весьма условна, поскольку в мире существует множество их модификаций. Например, в Нидерландах, Чешской Республике первой инстанцией, рассматривающей административные споры, являются обычные суды общей юрисдикции, а следующей инстанцией выступает специализированный административный суд. В некоторых странах, напротив, существуют административные суды первой инстанции, решения которых могут быть обжалованы в вышестоящем суде общей юрисдикции (Австралия, Швейцария). Такой тип организации административной юстиции называется в литературе системой смешанного характера.

Несмотря на то, что не существует конкретной модели, которая наилучшим образом защищала бы права человека в любой стране, специалисты выявили следующие общие элементы административной юстиции, обеспечивающие ее эффективное функционирование:

– независимость, беспристрастность, компетентность лиц, рассматривающих административные дела;

– право граждан и организаций на независимый пересмотр действий, решений и бездействия органов публичной власти и их должностных лиц;

– законодательное регулирование процесса принятия решения по административному делу и форм такого решения;

– обоснованность решения и пропорциональность поставленным целям мер, принимаемых органом административной юстиции;

– учет последствий решения органа административной юстиции для гражданина.

* * *

Сегодня институт административной юстиции в Республике Казахстан находится в стадии своего дальнейшего развития: сделаны лишь первые шаги – образованы и действуют специализированные межрайонные административные и экономические суды²¹. Следующим шагом является формирование административного судопроизводства, что логически обусловливает создание адекватного процессуального инструментария, а именно Административного процессуального кодекса Республики Казахстан²², работа по подготовке проекта которого ведется. Поэтому исключительно актуальным является теоретическое осмысление данного института, изучение деятельности административных судов в странах, где они уже довольно длительное время функционируют, исследование правовых норм, образующих институт административной юстиции или, что тоже самое, образующих право административной юстиции, место этого нормативного образования в системе административного права. В свое время известный правовед Н. Д. Сергеевский отмечал, что научное исследование не может ограничиваться отечественным правом. В качестве необходимого материала должно привлекаться и право других государств, поскольку цивилизованным народам не суждена замкнутая жизнь, и поэтому нельзя игнорировать международное влияние, проникающее во все сферы²³. Именно поэтому следует подробнее рассмотреть исторические аспекты становления административной юстиции и опыте существования этого института в наиболее развитых современных государствах²⁴. Институт административной юстиции может и должен восприниматься не как нечто чужое, пришедшее в Казахстан с Запада, но как правовое средство, обладающее качеством универсального приспособления к любой стране, оказания помощи каждому человеку, находящемуся в состоянии конфликта с властными структурами. Выбор Казахстаном той или иной формы административной юстиции должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и юридическими условиями существующего в стране государственного устройства. При этом автоматический перенос на казахстанскую почву одной из существующих в мире моделей вряд ли может быть результативным. Любой создаваемый правовой институт должен согласовываться с действующей правовой системой, учитывать ее историческое развитие, поэтому важно обосновать пути «встраивания» института административной юстиции в казахстанскую правовую систему.

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ

1. Дайте определение «административной юстиции»?

2. Классификация форм административной юстиции зарубежных стран?

3. Что понимается под «квазисудебными органами»?

4. В чем заключается внутреннее противоречие термина «административная юстиция»?

5. Какие основные признаки присущи административной юстиции?