Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография

1.4. Государственный аппарат и право в период образования и развития абсолютной монархии в России (вторая половина ХVII – ХVIII в.)

Термин «абсолютизм» произошел от французского слова absolutisme, производного от латинского absolutus (безусловный) и означает неограниченную монархию, т. е. такую форму правления, при которой верховная власть всецело принадлежит монарху⁵⁴.

Возникновение абсолютной монархии в России принято относить ко второй половине ХVII в. Уже при царе Алексее Михайловиче резко упало значение Боярской думы: без совещания с Думой царь издал 588 именных указов, в то время, как указов, одобренных Боярской думой, было всего 49. Земские соборы не созывались с 1653 г. После конфликта царя с патриархом Никоном последний был низложен, что означало подчинение церкви государству⁵⁵.

Основной системой в то время оставался феодальный способ производства, который постепенно приспосабливался к рыночным отношениям. Социальной базой абсолютизма в России было дворянство, занимавшее все должности в государственном аппарате. На время службы дворяне наделялись земельными участками (поместьями), однако не имели права передавать эти участки по наследству или каким-либо иным способом распоряжаться ими, т. е. становились квазисобственниками, полностью зависевшими от царя. В этом было отличие поместья от вотчины – наследуемой собственности, владелец которой не обязан был нести государственную службу. Зависимость дворян, владельцев поместий, устраивала центральную власть, которая постоянно расширяла практику наделения поместьями служилых людей и, таким образом, создавала новый класс помещиков, совместивших политическую власть на службе царю с экономической властью над порабощенным населением.

Окончательное оформление абсолютизма как формы правления произошло при Петре I. В 1701 г. функции Думы были переданы так называемой Ближней канцелярии, или Совету министров (Конзилии), состоявшей из министров, назначаемых царем. К этому времени относят и возникновение профессиональной государственной службы⁵⁶.

В 1711 г. был учрежден Сенат, а Боярская дума окончательно перестала функционировать. Сенат должен был разрабатывать новые законы, контролировать финансы и деятельность администрации. Контрольные функции возлагались на обер-фискала и генерал-фискала, которым подчинялись фискалы на местах. Тайный надсмотр над судами и чиновниками, составлявший суть деятельности фискалов, опирался на систему доносов, которая «только способствовала дальнейшей деморализации народа… Опыт скоро показал, что такая мера не прекращала злоупотреблений; напротив, фискалы, пользуясь своим положением, сами дозволяли себе злоупотребления и попадались»⁵⁷.

Виды различных незаконных поборов и способы извлечения выгоды из своего должностного положения становились настолько разнообразными, что не было возможности предусмотреть запреты на все эти злоупотребления. Поэтому в указе от 24 декабря 1713 г. Петр под страхом смерти в общей форме запретил чиновникам всех званий, без исключения, брать с народа любые посулы, а также обманом собирать деньги под видом оплаты за какие бы то ни было свои услуги. Всем также под угрозой наказания предлагалось доносить о таких преступниках, «не выкручиваясь тем, что страха ради сильных лиц или что его служитель»⁵⁸.

Особенно непримиримым борцом с разного рода должностными проступками считался обер-фискал Нестеров. Он донес царю, что сибирский губернатор князь Гагарин расхищает казну, берет взятки с купца Карамышева, торговавшего с Китаем, дозволяет вести незаконную торговлю табаком. Посланный по этому делу гвардии майор Лихарев собрал доказательства вины губернатора. Гагарин раскаялся и просил царя простить его и отпустить в монастырь на вечное покаяние, но Петр не простил, и князь Гагарин был повешен в Петербурге в присутствии родственников.

На самого обер-фискала Нестерова также поступил донос, после которого Нестерова подвергли пытке и установили, что он брал взятки деньгами и вещами с разных лиц для устройства их на должности воевод, а также собирал деньги с кабачников. Царь лично наблюдал за казнью. Сначала отрубили головы двум подчиненным обер-фискала. «Старик Нестеров, взойдя на эшафот, увидел государя, поклонился и закричал: – Виноват! Но помилования ему не было оказано, палачи тотчас начали его колесовать – ломали сперва одну руку, потом ногу, потом другую руку и другую ногу; истерзанный еще был жив в страданиях… Его потащили к плахе и положили лицом в кровь, вытекшую из голов двух казненных перед ним товарищей, потом отрубили голову. Головы казненных были воткнуты на железные колья; обезглавленные тела их навязали на колеса. Тогда с Нестеровым было казнено девять человек, еще несколько наказано кнутом и сослано на галерные работы, а четырем из них вырвали ноздри»⁵⁹.

Мрачные и кровавые показательные казни не останавливали должностных лиц. Даже на пользовавшегося безграничным доверием Петра князя Меньшикова было заведено дело после того, как вскрылись его злоупотребления в Малороссии, где вельможа захватил множество земель. Однако своего любимца царь простил и продолжал ездить к нему обедать и пировать.

Осознавая недостатки существовавших в то время органов управления, и прежде всего приказов, Петр I в период с 1718 по 1720 г. произвел коренное преобразование системы центральных государственных органов, создав вместо приказов коллегии со строго очерченной компетенцией, которые руководствовались в своей деятельности Генеральным регламентом. Теперь устанавливались сроки для рассмотрения челобитных дел не более шести месяцев. В случае нарушения сроков грозил штраф в размере тридцати рублей в день. Царь установил также и сроки для исполнения предписаний начальства. После получения бумаги надлежало отвечать уже на следующий день, и только по сложным делам предоставлялась отсрочка на неделю. По обычаю того времени за неисполнение указа грозили разорение, ссылка и даже лишение живота, однако старинная медлительность в делах долго еще раздражала царя.

Местные органы управления были преобразованы в 1702 г., когда царь отменил должности губных старост, а их функции передал воеводам. С целью предупреждения казнокрадства на местах Петр I направлял в области таких лиц, которые, во-первых, не были бы связаны родством и дружбою, и, во-вторых, находились друг с другом во враждебных отношениях. Но такая политика иногда вредила делу, так как враги постоянно доносили друг на друга, и не всегда обоснованно.

По указу 1702 г. вводилось коллегиальное управление на местах: воеводы должны были управлять совместно с выборными дворянскими советами, состоявшими в больших городах из 3–4, а в небольших – из 2 дворян.

Всю территорию России с 1708 г. разделили на губернии, которых к 1719 г. было уже 11, и на провинции, делившиеся, в свою очередь, на дистрикты (округа). Стремясь поставить под контроль деятельность губернаторов, государство учредило при губернаторе институт ландратов (советников) из местного дворянства. Исполнительным органом губернатора была губернская канцелярия.

Для управления городами в 1721 г. был учрежден Главный магистрат, который должен был создавать магистраты в городах и руководить ими. Главные магистраты являлись выборными коллегиальными учреждениями, состоявшими в основном из крупного купечества. Обо всех городских нуждах приходилось обращаться в Главный магистрат. Как отмечают исследователи, система местной власти была громоздкой и дорогостоящей, что привело уже после смерти Петра I к значительной перестройке аппарата на местах⁶⁰.

Указом от 24 января 1722 г. Петр установил новый порядок государственной службы, разделив ее на воинскую, статскую и придворную, в каждой из которых предусматривалась должностная лестница из четырнадцати ступеней («Табель о рангах»). В этом документе впервые появляется положение о выплате денежного жалованья государственным служащим, что должно было прекратить злоупотребления, вытекающие из системы кормлений.

В отличие от существовавшего когда-то принципа местничества при замещении должностей теперь в заслугу ставились лишь успехи в службе, которые помогали и недворянину получить потомственное дворянское звание. Царю предоставлялось право как жаловать дворянским званием за заслуги, так и лишать этого звания в случае совершения преступлений. Установление различных рангов (ступеней, классов) означало право (так называемую почесть) на определенную сумму жалованья, особую ливрею, головной убор и экипаж. Фискалам вменялось в обязанность следить, чтобы все пользовались почестями в соответствии со своим рангом и не присваивали себе высшего почета. Из-за введения почетов в обществе стало развиваться чванство и высокомерное отношение высших рангов к более низшим. Н. И. Костомаров справедливо отмечал, что такие настроения зачастую не оправдывались истинными заслугами, так как «по общечеловеческой слабости чины не всегда могли достигаться по достоинству и заслугам, а часто могли добиваться в силу связей, пролазничества и низкопоклонства младших перед старшими»⁶¹.

Период правления Петра характеризуется усилением роли государства во всех сферах общественной жизни. Принятие Табели о рангах свидетельствовало о стремлении государства заставить дворянство служить ему до самой смерти, подчинить абсолютной власти дворян и их детей. Другим классом, который нужно было создать, подчинить абсолютной власти, был класс нарождающейся буржуазии. Петр I строил верфи, фабрики, заводы и целые города с условием сохранения государственной монополии, государственного надзора за их деятельностью. Если бы он мог одновременно присутствовать на всех стройках и предприятиях того времени, он бы лично осуществлял тотальный контроль над всеми. Но это было невозможно, а его ставленники часто отличались корыстью, равнодушием и безразличием к делу, что приводило к непроизводительным потерям. Результатом такой деятельности по вмешательству государства в экономику было подавление и устрашение частного предпринимательства. К сожалению, петровская политика в дальнейшем превратилась в политическую традицию русского государства, которая не преодолена до сих пор.

1722 г. ознаменовался целым рядом царских указов, касающихся устройства государственной службы, издания законов и их исполнения. Так, указ от 17 апреля был напечатан и выставлен в Сенате и во всех присутственных местах: «Всуе законы писать, – говорилось в указе, – когда их не хранить или ими играть, как в карты, прибирая масть к масти». Понимая, что не все указы могут быть правильно истолкованы, Петр установил порядок толкования законов в Сенате, по которому следовало всем коллегиям в полном сборе «об оном мыслить и толковать под присягою, однако ж не определять, но, положа, например, свое мнение, объявлять государю». Последнее слово должно было оставаться за самодержцем.

Указом от 27 апреля была учреждена должность генерал-прокурора, который обязан был наблюдать за ходом дел в Сенате, имел право протестовать, делать замечания и наставления. Вводились также должности обер-прокуроров, а в областях – должности прокуроров. Фискалы в коллегиях и судах доносили прокурору, а в случае его медлительности через своего обер-фискала доносили генерал-прокурору.

Еще в 1720 г. Петр назначил «знатных особ», а с ними секретарей для приема челобитных, которые после приема рассылались по соответствующим коллегиям и канцеляриям, однако ошибок в определении подведомственности споров было очень много, что приводило к волоките в рассмотрении дел. Для борьбы с этим злом в 1724 г. царь ввел новое требование к служащим: военные обязаны были знать воинский артикул, а статские – генеральный регламент. С этого времени никому не позволялось отговариваться незнанием закона, никто не мог ссылаться на неведение о том, в какой суд ему следовало обращаться по своему делу.

Реформы Петра, руководствовавшегося идеями «общего блага», «государственного интереса», привели к коренным преобразованиям в государственном устройстве России, но одним из последствий этих реформ был значительный рост количества чиновников. Только в центральных органах на конец петровского царствования их насчитывалось более 3 тысяч человек.

Соответственно росли расходы на их содержание, которые казна не могла себе позволить из-за обнищания основной массы населения, не способного платить непомерные налоги. К 1723 г. недоимка таможенных сборов доходила до суммы 402 523 руб., канцелярских и оброчных – до 309 322 руб. Опустевшая казна задолжала чиновникам к концу царствования Петра I астрономическую сумму за 2,5 года⁶². Возможно, это стало одной из причин провала петровской антикоррупционной кампании.

Другой, и, возможно, наиважнейшей причиной, было отсутствие нравственных и духовных начал в преобразованиях Петра. Создав много новых учреждений, стараясь изменить быт и внешность народа, Петр не изменил нравственности, не смог вдохнуть в Россию новую душу⁶³.

Об этом писал и Н. М. Карамзин в «Записках о старой и новой России», которую историк передал Александру I в 1811 г.: «У нас были Академия, высшие училища, народные школы, умные министры, приятные светские люди, герои, прекрасное войско, знаменитый флот и великая монархия – не было хорошего воспитания, твердых правил и нравственности в гражданской жизни»⁶⁴.

Некоторые современные исследователи указывают, что сущностью политики Петра I была бюрократизация общества и его реформы ничуть не сделали Россию современным государством, а реализовали направление тотальной бюрократизации общества⁶⁵.

Период времени от смерти Петра I до воцарения Екатерины II называют эпохой дворцовых переворотов, длившейся 37 лет. Страной правили шесть монархов, сменявших друг друга с помощью гвардии, участвовавшей в дворцовых интригах и переворотах. Два правителя – Иван IV Антонович и Петр III были свергнуты с престола силой и убиты. Борьба за власть, отнимавшая все силы правящей элиты, не оставляла времени и сил для реформ, и во второй четверти – середине ХVIII в. крупных реформ не проводилось, хотя предпринимались отдельные попытки приспособить к новым условиям государственный аппарат, созданный Петром I. Продолжал действовать Сенат, но его деятельность ограничил вновь созданный Верховный тайный совет, в который входили вельможи, особенно близкие верховному правителю. При Анне Иоанновне (1730–1740) была создана Тайная канцелярия для расследования преступлений и выступлений против императрицы. Тогда же было указано назначать воеводами только людей, имевших знатное происхождение. Таким образом надеялись уменьшить воровство и взяточничество на местах, однако ожидания не оправдались. Злоупотребления должностным положением продолжались, а один губернатор даже был за взятки казнен. Наблюдались нарушения и в делопроизводстве. Приказные в своих корыстных целях делали подчистки и исправления в приходно-расходных книгах и даже в текстах высочайших указов. При повальной безграмотности во всех слоях общества нетрудно было грамотным плутам обманывать темный народ. Для предотвращения подобных обманов в 1735 г. был принят указ, по которому предписывалось считать подлинными только такие императорские документы, на которых имеется подпись не только самой императрицы, но и трех ее кабинет-министров⁶⁶.

В том же 1735 г. после двухлетних неурожаев народ так обеднел, что повсюду появились разбойничьи шайки. Для борьбы с ними составлялись команды из отставных солдат, которыми руководил подполковник Редкий. Вскоре обнаружилось, что Редкий задерживал не столько виновных в разбоях, сколько невинных, у которых вымогал взятки за прекращение преследований. Наказание для подполковника было далеко не такое строгое, каким наказывали взяточников при Петре: он отделался выговором. А разбои продолжались, и в 1738 г. от них уже страдали не только в Москве и Петербурге, но и купцы, торговавшие на Волге и Оке.

В царствование Елизаветы Петровны (1741–1761) произошел возврат к порядкам, установленным Петром I. Сенат был полностью восстановлен в правах. Ему было поручено пересмотреть все ранее принимавшиеся указы и отменить те, которые не соответствовали государственным интересам. Так, полностью была изменена деятельность Тайной канцелярии, и ее роль значительно снизилась. В то же время возобновилась борьба со взяточничеством и казнокрадством, что подтверждается изданием 187 указов, направленных против этих явлений.

Под властью и присмотром Сената в губерниях управляли губернаторы. В 1749 г. было решено строить для них за казенный счет восьмикомнатные дома с хозяйственными пристройками и, кроме того, губернскую канцелярию с конторой для сбора подушных платежей. В провинциях, на которые делились губернии, для правивших в них воевод строили пятикомнатные дома с хозяйственными пристройками и, кроме того, дома для провинциальной канцелярии.

Трудности в сборе налогов заставили императрицу прекратить выплату жалованья чиновникам низшего разряда, что привело к возрождению системы кормлений, росту поборов и злоупотреблений.

Необходимы были преобразования, и их провела Екатерина II Великая (1762–1796), пришедшая к власти в результате дворцового переворота, организованного ею и гвардейскими офицерами во главе с братьями Орловыми.

Придавая большое значение законодательству, императрица за годы своего правления издавала по 12 законов в месяц. Абсолютизм при Екатерине приобрел законченный вид. Реформировав Сенат, Екатерина Великая добилась большей централизации власти и улучшила управление страной. Однако Сенат лишился функции законодателя, так как им стал единолично монарх.

В 1767 г. Екатерина обратилась к лучшим гражданам, в основном к дворянству, созванному для работы над новым Сводом законов Российской империи, который должен был заменить устаревшее Соборное уложение 1649 г. и укрепить самодержавную власть. Сама императрица составила наказ, в котором отразила идеи просветителей и собственные взгляды на право и политику просвещенного абсолютизма. Новые идеи захватили русское общество. И хотя из-за начавшейся войны с Турцией новое уложение так и не было составлено, однако просветительское значение работы над новыми законами нельзя недооценивать.

В условиях русско-турецкой войны 1768–1774 гг. бедственное положение народа усугубилось, что привело в 1771 г. к Крестьянской войне под предводительством Пугачева. Отряды восставших захватывали крупные города (Оренбург, Кунгур, Красноуфимск, Казань) и осаждали Уфу, Екатеринбург, Челябинск. Только в 1774 г. после неудачной попытки взять Царицын Пугачев, преданный зажиточными казаками, был схвачен и в 1775 г. казнен в Москве на Болотной площади.

Крестьянская война заставила Екатерину принять меры по укреплению власти дворянства в центре и на местах. В 1775 г. впервые в российском законодательстве был принят документ, регламентировавший деятельность местных органов и суда, – «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Введенное Екатериной Великой новое административное устройство просуществовало в России до 1917 г.

Страна была поделена на губернии из расчета 300–400 тысяч душ мужского пола на губернию. К концу Екатерининской эпохи в стране было 50 губерний, во главе которых стояли губернаторы, подчинявшиеся императрице. В столицах и нескольких крупных городах учреждались должности генерал-губернаторов. При губернаторе создавались губернские правления; губернатору подчинялся губернский прокурор. Казенная палата во главе с вице-губернатором занималась финансами. Землеустройством ведал губернский землемер. Впервые в российской истории были созданы государственные учреждения с социальными функциями: Приказ общественного призрения (от слова призирать – присматривать, опекать, заботиться), ведавший школами, больницами и богадельнями⁶⁷.

Губернии были разделены на уезды из расчета по 20–30 тысяч душ мужского пола. В уездах главными органами власти становились нижние земские суды, возглавляемые капитаном-исправником (выбирался уездным дворянством). Популярная в то время в Европе теория разделения властей была хорошо знакома просвещенной императрице, постаравшейся отделить судебные органы от исполнительных. Французские просветители с их идеями равенства всех людей были поняты в России по-своему: как необходимость с помощью закона регламентировать жизнь каждого общественного слоя. Поэтому сословия получали свой особый суд. Исключение составляли крепостные, для которых помещик по закону был и хозяином, и судьей. Помещиков судил верховный земский суд в губерниях и уездный суд в уездах; горожан – городовой и губернский магистраты; государственных крестьян – верхняя расправа в губернии и нижняя расправа в уезде. Все эти суды были выборными. Сенат становился высшим судебным органом, а в губерниях создавались палаты уголовного и гражданского суда, члены которых назначались государством.

Город выделялся в отдельную административную единицу, которую возглавлял городничий. Городские районы контролировал частный пристав, которому подчинялись квартальные надзиратели. Реальная власть в городе находилась в руках губернатора, городничего и управы благочиния, осуществлявшей предварительное расследование дел. Как и в эпоху Петра, реформирование органов управления имело побочным эффектом резкий рост количества чиновников: на местах их число увеличилось вдвое⁶⁸.

Считая важной борьбу с изжившей себя системой кормлений, 15 декабря 1763 г. Екатерина II издала Манифест, в котором регламентировала выплату государственным служащим фиксированных платежей. «Все судебные места, – указывала императрица, – наполнить достойными в знании и честными людьми, а чтобы прямо таковых иметь, то необходимо нужно дать им к безбедному пропитанию по мере каждого довольное жалованье…»⁶⁹

С тех пор жалованье чиновникам стали выплачивать регулярно, и оно значительно превышало прежнее, установленное Петром 1. В 1763 г. годовой средний оклад служащего составлял 30 рублей в уездных, 60 рублей в губернских и 100–150 рублей в центральных и высших учреждениях, при том, что пуд зерна стоил 10–15 копеек. Но проблема коррупции и воровства по-прежнему стояла очень остро. Сама Екатерина с возмущением описывала злоупотребления некоего регистратора Якова Ренберга, который брал взятки с людей за присягу на верность императрице⁷⁰.

С целью искоренить произвол исполнительной власти, Екатерина II Указом от 20 марта 1730 г. ввела ограниченные сроки для занятия должности воевод. Только в случае отсутствия жалоб на их деятельность полномочия продлевались.

Под давлением дворянства в 1764 г. Екатерина II изменила порядок прохождения государственной службы, установленный Петром I в Табели о рангах. Согласно петровской Табели, каждый поступающий на службу должен был пройти все ее ступени, независимо от происхождения. Целью такого порядка было повышение профессионализма чиновников и продвижение по карьерной лестнице наиболее способных государственных слуг. При Екатерине каждый государственный чиновник, прослуживший не менее семи лет в одном ранге, автоматически переводился в следующий. Затем срок службы в одном ранге был сокращен, и установился порядок перевода на более высокую ступеньку должностной карьеры по выслуге лет, без учета квалификации служащего.

Такая политика привела к росту количества чиновников с 38 тысяч до 115 тысяч. При этом кадры государственной службы по социальной принадлежности распределялись следующим образом: в начале XIX в. выходцы из крестьян и горожан составляли 11,5 % от всего количества чиновников, выходцы из родового дворянства – 40 %, выходцы из чиновного дворянства – 21 %. В середине XIX в. эти пропорции изменились: выходцы из простого народа составляли 5,3 %, из родового дворянства – 40,4 %, из чиновного дворянства – 30,4 %. Из этого с очевидностью следует вывод о том, что чиновничество стало ускоренно воспроизводить само себя. Государственная служба приобрела главное значение в повышении социального статуса, и с тех пор в истории России госслужба этого своего значения никогда не утрачивала⁷¹.

Следующий император – Павел I (1796–1801), приверженец строгой дисциплины и порядка, уволил почти 20 тысяч чиновников, подозреваемых в коррупции, выгнал с государственной службы многих фаворитов Екатерины, но вызвал только неприязнь и в конце концов при участии наследника престола будущего императора Александра I был убит в результате последнего в истории России дворцового переворота.